Avis institutionnel52024AS53630
AIDE D’ÉTAT – BELGIQUE — Aide d’État SA.53630 (2019/FC) – Belgique — Aide présumée en faveur de Ladbrokes en ce qui concerne les paris virtuels — Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
| CELEX | 52024AS53630 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 23 octobre 2024 |
Résumé IA
Cet avis de la Commission européenne, publié au titre de l'article 108, paragraphe 2, TFUE, ouvre une procédure formelle d'examen concernant une aide d'État présumée accordée par la Belgique à l'opérateur de paris Ladbrokes pour ses activités de paris virtuels. La Commission invite les parties intéressées, dont la France, à présenter leurs observations sur la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur, notamment au regard des règles sur les aides d'État et du secteur des jeux d'argent. Ce texte est pertinent pour les professionnels du droit français car il pourrait influencer la jurisprudence et la pratique administrative en matière de fiscalité et de régulation des jeux en ligne.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2024/6307 | 23.10.2024 |
AIDE D’ÉTAT – BELGIQUE
Aide d’État SA.53630 (2019/FC) – Belgique
Aide présumée en faveur de Ladbrokes en ce qui concerne les paris virtuels
Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)
(C/2024/6307)
Par la lettre du 31 juillet 2024, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à l’État belge sa décision d'étendre la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne concernant l'aide/la mesure susmentionnée.
Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur la mesure à l’égard de laquelle la Commission étend la procédure, dans un délai d’un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l’adresse suivante:
| Commission européenne |
| Direction générale de la concurrence |
| Greffe des aides d’État |
| 1049 Bruxelles |
| BELGIQUE |
Ces observations seront communiquées à la Belgique. Le traitement confidentiel de l’identité de la partie intéressée qui présente les observations et/ou d’éléments de ces observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.
TEXTE DU RESUME
Le 1er mars 2019, Rocoluc NV et European Amusement Company NV (ci-après «Rocoluc» et «EAC») ont adressé une plainte à la Commission au sujet d’une aide d’État présumée illégale octroyée par la Belgique à Derby NV (désignée ci-après par sa dénomination commerciale en Belgique, «Ladbrokes»).
Le 2 septembre 2020, la Commission a adopté une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), dans laquelle elle a conclu à titre provisoire que Ladbrokes avait joui d’un droit exclusif de facto - sans verser de redevance spécifique (de licence) - de proposer des paris virtuels en Belgique pendant un laps de temps déterminé entre le 10 février 2014 au plus tôt et le 4 mai 2018 au plus tard.
Le 26 mai 2021, à la suite de l’annulation rétroactive de l’arrêté royal du 4 mai 2018 relatif aux jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV (ci-après l’«arrêté royal de 2018»), les plaignantes ont demandé à la Commission d’adopter une décision d’ouvrir la procédure rectifiée (et d’organiser un nouvel appel aux parties intéressées pour qu’elles présentent leurs observations) afin de prolonger la période couverte par l’aide présumée examinée.
La présente décision et la décision d’ouvrir la procédure concernent l’autorisation ad hoc accordée par la Belgique à Ladbrokes d’exploiter des paris virtuels en Belgique. Selon les plaignantes, ladite mesure a eu pour effet de conférer à Ladbrokes, depuis 2014, un droit exclusif de facto, sans contrepartie, d’exploiter des paris virtuels en Belgique.
Les paris virtuels sont un jeu de hasard dans lequel les joueurs peuvent parier sur un événement sportif fictif et dont les résultats sont déterminés par un générateur de nombres aléatoires. Par la voie de trois «notes d’encadrement» adoptées entre 2012 et 2015, la Commission des jeux de hasard, l’organisme de régulation fédéral belge qui contrôle le secteur des jeux, a exposé qu’elle considérait les paris virtuels comme constituant des paris sur des événements (virtuels), et que lesdits paris ne devaient donc être proposés que par l’intermédiaire des établissements de jeux de hasard de classe IV. La Commission des jeux de hasard a autorisé Ladbrokes, par courriels datés respectivement du 10 février 2014 et du 5 mars 2015, à exploiter des paris virtuels.
La Commission des jeux de hasard a par la suite itérativement refusé à d’autres opérateurs de classe IV, en 2015 et 2016, le droit de proposer des paris virtuels; elle a invoqué pour ce faire sa réflexion en cours sur le cadre réglementaire approprié, mais n’a pas suspendu ses notes d’encadrement ni révoqué l’autorisation accordée à Ladbrokes avant 2017.
L’arrêté royal de 2018 qualifiait les paris virtuels de «jeux de hasard automatiques» et permettait à tous les opérateurs de classe IV de proposer des paris virtuels en Belgique. En effet, l’arrêté royal de 2018 a mis en œuvre les conditions auxquelles un maximum de deux jeux de hasard automatiques proposant des paris sur des «activités similaires à celles proposées par l'agence de paris» (c’est-à-dire des jeux de paris virtuels) peuvent être exploités dans des établissements de jeux de hasard fixes de classe IV.
La Commission note que certains des faits et circonstances décrits dans la décision d’ouvrir la procédure ont changé après l’adoption de cette décision. En particulier, à la suite d’une procédure engagée au niveau national par les plaignantes, le 7 mai 2021, le Conseil d’État de Belgique a annulé rétroactivement l’arrêté royal de 2018.
Selon les plaignantes, à la suite de l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021, l’arrêté royal de 2018 doit être considéré comme inexistant en droit belge et ne peut donc pas être considéré comme un acte permettant l’exploitation de paris virtuels en Belgique. Cela signifie également que la date du 4 mai 2018, à laquelle l’arrêté royal de 2018 annulé a été adopté, n’est plus pertinente pour apprécier la durée de l’aide d’État présumée accordée à Ladbrokes. En outre, Rocoluc et EAC estiment que l’arrêt du Conseil d’État confirme leur point de vue selon lequel Ladbrokes bénéficie toujours d’une aide d’État illégale de la part de l’État belge, qui tolère encore les activités de paris virtuels de Ladbrokes alors que ces activités ont toujours été illégales au regard du droit belge. Par conséquent, selon les plaignantes, la prolongation de la durée de l’aide illégale présumée entraînerait également une augmentation du montant de l’aide présumée accordée à Ladbrokes.
Compte tenu du flou qui a entouré le cadre juridique applicable aux paris virtuels (hors ligne et en ligne) à partir du 4 mai 2018, même si d’autres opérateurs que Ladbrokes ont pu exercer des activités sur ce marché après cette date, la Commission devrait examiner plus avant si la tolérance de l’État belge à l’égard de cette situation d’insécurité juridique a conféré un avantage sélectif à Ladbrokes.
Compte tenu des changements intervenus dans certains faits et circonstances à la suite de la décision d’ouvrir la procédure, notamment l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 et la modification consécutive de la durée de la mesure en cause, en ce qui concerne en particulier la date de clôture et le calcul du montant de l’aide présumée, dans la présente décision, la Commission étend la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE afin de couvrir ces nouveaux éléments.
Conformément à l’article 16 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, toute aide illégale peut faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire.
TEXT OF LETTER
1. PROCÉDURE
| (1) | Par lettre du 1er mars 2019, les services de la Commission ont reçu une plainte déposée par Rocoluc NV et European Amusement Company NV (ci-après, respectivement, «Rocoluc» et «EAC» ou conjointement les «plaignantes») concernant l’octroi présumé d’une aide d’État par la Belgique à Derby NV au moyen d’une autorisation ad hoc d’exploiter des paris virtuels en Belgique, accordée à Ladbrokes sans contrepartie (ci-après la «mesure en cause»). Derby NV (désignée ci-après par sa dénomination commerciale en Belgique, «Ladbrokes») est une succursale locale de la société de paris et de jeux de hasard Ladbrokes PLC. |
| (2) | Le 2 septembre 2020, la Commission a adopté une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») (1), dans laquelle elle a conclu à titre provisoire que Ladbrokes avait joui d’un droit exclusif de facto - sans verser de redevance spécifique (de licence) - de proposer des paris virtuels en Belgique pendant un laps de temps déterminé entre le 10 février 2014 au plus tôt et le 4 mai 2018 au plus tard [considérant (53) de la décision d’ouvrir la procédure]. |
| (3) | La Belgique a présenté, le 9 octobre 2020, des observations sur la décision d’ouvrir la procédure. Rocoluc et EAC ont communiqué des observations sur ladite décision le 18 novembre 2020. La Commission a reçu des observations sur cette décision de Ladbrokes en tant que partie intéressée le 18 décembre 2020. La Belgique a présenté ses commentaires sur les observations des parties intéressées le 10 février 2021. |
| (4) | Le 26 mai 2021, à la suite de l’annulation rétroactive de l’arrêté royal du 4 mai 2018 relatif aux jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV (ci-après l’«arrêté royal de 2018») (2), les plaignantes ont demandé à la Commission d’adopter une décision d’ouverture rectifiée (et d’organiser un nouvel appel aux parties intéressées pour qu’elles présentent leurs observations) afin de prolonger la période couverte par l’aide présumée examinée. |
| (5) | Le 9 septembre 2021, Ladbrokes a présenté de nouvelles observations. |
| (6) | Le 28 octobre 2021, la Commission a transmis à la Belgique les observations des plaignantes et de Ladbrokes et lui a communiqué une demande de renseignements, à laquelle la Belgique a répondu le 30 novembre 2021. |
| (7) | Le 7 février 2022, la Commission a adressé une nouvelle demande de renseignements à la Belgique, qui y a répondu les 5 mars, 9 mars et 22 avril 2022. |
| (8) | Le 23 février 2023, les services de la Commission ont rencontré les plaignantes. |
| (9) | Le 9 mars 2023, la Commission a reçu des plaignantes des observations supplémentaires concernant le caractère sélectif de l’aide présumée. |
| (10) | Le 23 février 2024, la Commission a reçu des observations de V.D.B. Faculty NV, une société belge exerçant des activités dans le secteur des jeux de hasard (ci-après «Faculty»), au sujet la mesure en cause. |
| (11) | Le 8 mars 2024, la Commission a adressé à la Belgique une demande de renseignements sollicitant, entre autres, des éclaircissements supplémentaires sur la situation factuelle et juridique en matière de paris virtuels hors ligne et en ligne à la suite de l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018, à laquelle les autorités belges ont répondu le 21 mai 2024, et après quelques questions complémentaires, les 19 et 28 juin 2024. |
| (12) | Le 29 avril 2024, les plaignantes ont adressé à la Commission une lettre de mise en demeure lui demandant d’adopter une «décision rectifiée [d’ouvrir la procédure]», même si elles «ne s’opposeraient pas» à une décision finale négative qui évaluera l’incidence de l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 sur la durée de l’infraction présumée. |
2. DESCRIPTION DES FAITS PERTINENTS POUR L’EXTENSION DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
2.1. La décision d’ouvrir la procédure du 2 septembre 2020
| (13) | La décision d’ouvrir la procédure était fondée sur les informations dont disposait la Commission au moment de son adoption, telles que fournies par la Belgique et les tiers. |
| (14) | Sur cette base, la Commission a conclu à titre préliminaire que Ladbrokes avait joui d’un droit exclusif de facto - sans verser de redevance spécifique (de licence) - de proposer des paris virtuels en Belgique pendant un laps de temps déterminé entre le 10 février 2014 au plus tôt et le 4 mai 2018 au plus tard. |
| (15) | En particulier, la Commission a conclu à titre provisoire que l’exercice du droit exclusif de facto de Ladbrokes avait commencé:
|
| (16) | En outre, la Commission a conclu à titre provisoire que l’exercice du droit exclusif de facto de Ladbrokes avait pris fin:
|
| (17) | L’arrêté royal de 2018 qualifiait les paris virtuels de «jeux de hasard automatiques» et permettait à tous les opérateurs de classe IV de proposer des paris virtuels en Belgique. En effet, en vertu de l’article 2 de l’arrêté royal de 2018, « [l]es jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels sont des jeux de hasard automatiques où les mises d’ un joueur ou de plusieurs joueurs se trouvant dans plusieurs lieux peuvent être acceptées en même temps sur un évènement sportif virtuel, dont tant l’existence que les cotes liées à l’évènement et les chances de gain sont déterminées par un serveur à distance» (9). L’article 3 du même décret prévoyait que «[l] es jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels sont des jeux de hasard automatiques autorisés dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV» (10) et l’article 4 disposait que «[l]e nombre d’appareils automatiques de jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV est limité à deux.» En effet, à la lumière de l’article 43/4, paragraphe 2, 3e phrase, 3e tiret, de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs (ci-après la «loi sur les jeux de hasard») (11), telle que modifiée par une loi du 10 janvier 2010 (12), l’arrêté royal de 2018 met en œuvre les conditions auxquelles un maximum de deux jeux de hasard automatiques proposant des paris sur des «activités similaires à celles engagées dans l’agence de paris» (c’est-à-dire des jeux de paris virtuels) peuvent être exploités dans des établissements de jeux de hasard fixes de classe IV (13). Aucune autorisation n’est dès lors requise pour exploiter des paris virtuels. Par conséquent, si l’exploitant est titulaire d’une licence F1 et F2 en cours de validité et dispose d’un établissement de jeux de hasard fixe de classe IV qui respecte les conditions de la licence, il peut exploiter au maximum deux jeux de paris virtuels dans l’établissement de jeux hasard fixe de classe IV. |
2.2. Motifs de l’extension de la procédure d’examen
| (18) | La Commission note que certains des faits et circonstances décrits dans la décision d’ouvrir la procédure ont changé après l’adoption de cette décision. |
| (19) | En particulier, à la suite d’une procédure engagée au niveau national par les plaignantes, le 7 mai 2021, le Conseil d’État de Belgique a annulé rétroactivement l’arrêté royal de 2018 (14). |
| (20) | Dans son arrêt du 7 mai 2021, le Conseil d’État de Belgique a constaté que:
|
2.3. Observations des plaignantes et des tiers concernant l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018
| (21) | Comme indiqué au considérant (4), la Commission a reçu, le 26 mai 2021, des observations des plaignantes l’informant que, le 7 mai 2021, l’arrêté royal de 2018 avait été annulé rétroactivement (ce qui signifie qu’il devait être considéré comme inexistant) et qu’il ne pouvait être considéré comme ayant mis fin à l’aide présumée accordée à Ladbrokes. |
| (22) | En ce qui concerne la durée de l’aide, les plaignantes estiment que, à la suite de l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021, l’arrêté royal de 2018 doit être considéré comme inexistant en droit belge et ne peut donc pas être considéré comme un acte permettant l’exploitation de paris virtuels en Belgique. Cela signifie également que la date du 4 mai 2018, à laquelle l’arrêté royal de 2018 annulé a été adopté, n’est plus pertinente pour apprécier la durée de l’aide d’État présumée accordée à Ladbrokes. En outre, Rocoluc et EAC estiment que l’arrêt du Conseil d’État confirme leur point de vue selon lequel Ladbrokes bénéficie toujours d’une aide d’État illégale de la part de l’État belge, qui tolère encore les activités de paris virtuels de Ladbrokes alors que ces activités ont toujours été illégales au regard du droit belge (18). Selon les plaignantes, l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021 a confirmé que la mesure transitoire prévue à l’article 19 de l’arrêté royal de 2018 avait pour seul objet de permettre au «titulaire de licence de classe F2» (19), à savoir Ladbrokes, de reprendre l’exploitation des terminaux de paris virtuels qu’il exploitait avant l’adoption de l’arrêté royal de 2018 sans être tenu de mettre ces jeux de hasard en conformité avec le protocole à adopter par la Commission des jeux de hasard en vertu de l’article 15 de l’arrêté royal de 2018. En conséquence, sauf en ce qui concerne Ladbrokes, qui a bénéficié de la mesure transitoire susmentionnée, l’arrêté royal de 2018 indiquait que des paris virtuels ne pouvaient être proposés avant que ce protocole ne soit adopté. En tant que tel, l’arrêté royal de 2018 n’a fait que formaliser le monopole de fait de Ladbrokes. Par conséquent, le Conseil d’État a considéré que la mesure transitoire permettant à Ladbrokes d’exploiter des jeux de paris virtuels avant l’adoption du protocole fixant les conditions d’utilisation nécessaires n’était pas conforme à la loi belge sur les jeux de hasard. |
| (23) | Par conséquent, selon les plaignantes, la prolongation de la durée de l’aide illégale présumée entraînerait également une augmentation du montant de l’aide présumée accordée à Ladbrokes. |
| (24) | Comme indiqué au considérant (8), la Commission a tenu, le 23 février 2023, une réunion avec les plaignantes, au cours de laquelle ces dernières ont réitéré leur demande de décision rectifiée d’ouvrir la procédure visant à prolonger la durée de l’aide présumée. En particulier, elles ont affirmé que la décision d’ouvrir la procédure était fondée sur des «faits incomplets» et sur une «qualification juridique erronée de ces faits» et que l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 constituait une «modification substantielle du cadre d’examen défini». Par conséquent, les plaignantes ont soutenu que la période faisant l’objet de l’examen devait être prolongée: i) jusqu’au 7 mai 2021 pour les paris virtuels hors ligne, étant donné qu’aucun opérateur n’est autorisé à exploiter ni n’exploite effectivement des paris virtuels hors ligne après cette date, et ii) indéfiniment pour les paris virtuels en ligne, car, même si cela n’est actuellement pas autorisé, Ladbrokes propose toujours des paris virtuels en ligne et bénéficie donc d’une aide d’État tant qu’elle ne verse pas de contrepartie à l’État belge. |
| (25) | Comme indiqué au considérant (9) les plaignantes ont fourni, le 9 mars 2023, des éclaircissements supplémentaires sur le caractère sélectif persistant de l’aide présumée après l’adoption de l’arrêté royal de 2018. Selon les plaignantes, la situation de Ladbrokes était clairement différente de celle des opérateurs de paris virtuels hors ligne et l’entreprise était le seul opérateur à bénéficier d’un traitement préférentiel, imputable à l’État belge, jusqu’au 7 mai 2021. En effet, dans l’attente de l’adoption du protocole prévu à l’article 15 de l’arrêté royal de 2018, seul Ladbrokes pouvait continuer à exploiter des paris virtuels grâce au régime transitoire prévu par les articles 19 et 20 de l’arrêté royal de 2018. En conséquence, sauf pour Ladbrokes, qui bénéficiait de la mesure transitoire susmentionnée, les paris virtuels devaient être considérés comme illégaux dans l’attente de l’adoption de ce protocole. En tout état de cause, il est très peu probable qu’à part Ladbrokes, les trois autres opérateurs mentionnés par l’État belge aient exploité des paris virtuels dès le premier jour de l’adoption de l’arrêté royal de 2018. En effet, la décision d’un opérateur de lancer des paris virtuels et la mise en œuvre technique de cette décision prendraient logiquement un certain temps. Cela est d’autant plus vrai en l’espèce que les autres opérateurs hésitaient probablement à se livrer à une activité illégale. |
| (26) | En tout état de cause, bien que des paris virtuels hors ligne aient été proposés illégalement par d’autres opérateurs après l’adoption de l’arrêté royal de 2018, les plaignantes insistent sur le fait que, Ladbrokes étant le principal opérateur à fournir des paris virtuels, sa situation était clairement différente de celle des autres opérateurs et qu’il a été le seul opérateur à bénéficier d’un traitement préférentiel, imputable à l’État belge, jusqu’au 7 mai 2021 (20). |
| (27) | Selon les plaignantes, le même raisonnement s’applique aux paris virtuels en ligne: ces derniers étant liés à la possibilité de proposer ces paris hors ligne (21), seul Ladbrokes bénéficiait d’un traitement préférentiel pour les paris en ligne. L’annulation de l’arrêté royal de 2018, qui ne réglementait à proprement parler que les paris virtuels hors ligne, doit être considérée comme ayant les mêmes conséquences pour les paris virtuels en ligne. Toutefois, malgré l’annulation de l’arrêté royal de 2018, Ladbrokes proposait toujours des paris virtuels en ligne. Par conséquent, Rocoluc et EAC estiment que Ladbrokes bénéficie encore à ce jour d’une aide d’État en ce qui concerne les paris virtuels en ligne. |
| (28) | Comme indiqué au considérant (10), la Commission a reçu, le 23 février 2024, des observations de Faculty, qui détient une licence de catégorie C lui permettant d’exploiter au maximum deux appareils automatiques de jeux de hasard et un maximum de deux appareils avec des mises réduites dans un établissement de jeux de hasard dit de classe III ou un débit de boissons. Les observations portent sur la même mesure en cause, mais uniquement en ce qui concerne l’aide présumée liée à l’offre de jeux de paris virtuels hors ligne dans les bureaux de paris de Ladbrokes. En effet, Faculty a fait valoir qu’en tant qu’exploitant d’un établissement de jeux de hasard de classe III, il ne pouvait exercer d’activités en ligne et n’a donc pas pâti de l’offre de jeux de paris virtuels par l’intermédiaire du ou des sites internet de Ladbrokes. En outre, à l’instar des plaignantes, il a fait valoir que la date du 4 mai 2018, à laquelle l’arrêté royal de 2018 annulé a été adopté, n’était plus pertinente pour apprécier la durée de l’aide d’État présumée accordée à Ladbrokes. Pour les mêmes raisons que celles avancées par les plaignantes et décrites au considérant (22), Faculty a fait valoir que l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021 confirmait que Ladbrokes avait effectivement bénéficié d’une mesure d’aide sélective jusqu’au 7 mai 2021 au moins pour les paris virtuels hors ligne. |
2.4. Réponses des autorités belges aux observations des plaignantes concernant l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018
| (29) | Selon les autorités belges, l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 n’a pas d’incidence sur la durée de la mesure en cause. |
| (30) | Les autorités belges font valoir que, bien que l’arrêté royal de 2018 doive être considéré comme n’ayant jamais existé dans l’ordre juridique belge, cela ne signifie pas que les conditions requises pour établir l’existence d’une aide d’État illégale ont été remplies. Les critères contenus dans l’arrêté royal de 2018, désormais annulé, ont été appliqués sans discrimination à tous les titulaires de licence F1 et F2 valide qui souhaitaient proposer des paris virtuels. Par conséquent, les opérateurs autorisés à proposer des paris virtuels n’ont pas été désignés de manière sélective. Même si les conditions énoncées dans l’arrêté royal de 2018 doivent désormais être considérées comme n’ayant jamais existé dans l’ordre juridique belge, les critères appliqués par le gouvernement belge étaient neutres et n’ont pas conféré d’avantage sélectif à certaines entreprises par rapport à d’autres. Par conséquent, selon les autorités belges, la question de l’existence ou non d’une aide d’État ne peut pas être tranchée sur la base d’une fiction juridique (l’annulation rétroactive de l’arrêté royal du 4 mai 2018), mais doit être fondée sur la réalité des faits. À cet égard, les autorités belges ont souligné qu’à la suite de l’adoption de l’arrêté royal de 2018, plusieurs opérateurs en Belgique ont proposé des paris virtuels, à savoir Wedwinkel – Bettica, Bingo Bet – bet 90, Sagevas, Derby (Ladbrokes) et Stanleybet. |
| (31) | En effet, les autorités belges ont clarifié la situation de droit et de fait à partir du 10 février 2014. En particulier, elles ont indiqué que, du 4 mai 2018 au 7 mai 2021, tous les établissements de paris fixes de classe IV ont été autorisés à exploiter des paris virtuels et que Wedwinkel – Bettica, Bingo Bet – bet 90 (jusqu’au 12 mars 2020), Derby (Ladbrokes) et Stanleybet exploitaient effectivement des paris virtuels. |
| (32) | Toutefois, les autorités belges ont présenté des points de vue contradictoires au sujet des conséquences de l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018. Premièrement, elles ont fait valoir que l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021 ne faisait que confirmer que les paris virtuels devaient être qualifiés de formes de paris réglementées par la loi sur les jeux de hasard, contrairement à ce que prétendent les plaignantes. Toutefois, dans des observations ultérieures, les autorités belges ont estimé que les établissements de jeux de hasard de classe IV (agences de paris) n’étaient plus autorisés à proposer des paris virtuels. En effet, les paris virtuels, tels que décrits par l’arrêté royal de 2018 (article 2), nécessitent des appareils de jeux de hasard «multi-joueurs», qui permettent à plusieurs joueurs de parier en même temps sur le même événement sportif virtuel dans différentes agences de paris. Au contraire, les appareils de jeux de hasard «mono-joueur» («machines individuelles, mono-joueur, basées sur le pari à la cote») (22) sont restés (et restent actuellement) autorisés sur la base de l’arrêté royal du 22 décembre 2010«établissant la liste des jeux de hasard automatiques dont l’exploitation est autorisée dans les établissements de jeux de hasard de classe IV» (23) (ci-après l’«arrêté royal de 2010») (24). Par conséquent, selon les autorités belges, à partir du 7 mai 2021, tous les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV (exploités avec des licences F1 + F2) ont maintenu la possibilité de proposer à leurs clients exclusivement des appareils de jeux de hasard «mono-joueur», comme le prévoit l’arrêté royal de 2010, ce qui ne peut toutefois pas être considéré comme se rapportant aux paris virtuels tels que définis à l’article 2 de l’arrêté royal de 2018. |
| (33) | Afin de clarifier les incohérences susmentionnées, les autorités belges ont fait valoir que, puisque l’article 2 de l’arrêté royal de 2018 a été annulé rétroactivement, il n’existait plus de définition juridique des «paris virtuels» depuis le 7 mai 2021. Par conséquent, «il est difficile de savoir si les termes “paris virtuels” englobent également les machines de paris virtuels mono-joueur (événement virtuel créé localement sur cette machine spécifique pour ce joueur spécifique) ou uniquement les paris virtuels tels que définis dans le décret [royal de 2018] annulé (c’est-à-dire un événement sportif virtuel créé sur un serveur à distance , sur lequel les joueurs situés dans plusieurs endroits différents peuvent parier)». En tout état de cause, dans leurs dernières observations, les autorités belges ont utilisé la définition des «paris virtuels» figurant à l’article 2 de l’arrêté royal de 2018 pour soutenir qu’à partir du 7 mai 2021, aucun opérateur n’était autorisé à proposer de tels paris virtuels (c’est-à-dire utilisant des appareils de jeux de hasard multi-joueurs). |
| (34) | En ce qui concerne les paris virtuels en ligne, les autorités belges ont fait valoir que le même raisonnement s’appliquait (25). Selon elles, l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 réglementant les paris virtuels hors ligne «n’a pas eu d’incidence significative sur le marché des paris virtuels en ligne», étant donné que «la base juridique des paris virtuels en ligne était toujours plus large». Bien que l’adoption d’un arrêté royal soit prévue à terme, il n’en existe actuellement aucun précisant quels jeux peuvent être proposés sous couvert de chaque licence (A+, B+ ou F1+). Par conséquent, les paris virtuels en ligne sont (et ont toujours été) considérés comme suffisamment de même nature que les machines de paris «mono-joueur» (26) et sont (et restent) donc autorisés sous couvert de la licence F1+. À la suite de l’annulation de l’arrêté royal de 2018 [qui considérait les paris virtuels hors ligne comme une activité autorisée (uniquement) dans les établissements de jeux de hasard de classe IV], compte tenu du fait que les paris virtuels sont considérés comme s’apparentant davantage aux jeux de hasard automatiques que les paris sportifs réels, les titulaires d’une licence F1+ proposant des appareils de jeux de hasard «mono-joueur» fonctionnant dans le monde réel dans des établissements fixes de classe IV ne sont pas les seuls autorisés à proposer des paris virtuels en ligne, mais la Commission des jeux de hasard ne s’oppose pas, actuellement, aux titulaires de licence de classe A+ proposant des paris virtuels dans leur casino en ligne. En conséquence, plusieurs opérateurs combinent ou ont combiné différentes licences en ligne (par exemple, A+ et F1+) et proposent ou ont proposé des jeux et des produits de paris relevant du champ d’application de ces licences conjointement sur un seul site internet. Dans ce contexte, à la suite d’arrêts de la Cour constitutionnelle belge (27), la loi sur les jeux de hasard a été modifiée afin d’interdire le cumul de licences multiples en ligne de classes distinctes (A+, B+ et F1+) pour l’exploitation de jeux de hasard et de paris au moyen du même nom de domaine et des URL associées (28). Selon les autorités belges, cette modification, qui entrera en vigueur le 1er septembre 2024, mettra fin à la confusion potentielle quant à la licence sur laquelle se fondent les opérateurs pour proposer des paris virtuels en ligne. |
2.5. Portée de l’extension de la procédure formelle d’examen
| (35) | À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que certains des faits et circonstances décrits dans la décision d’ouvrir la procédure ont changé après l’adoption de cette décision. En particulier, cela pourrait avoir eu une incidence sur la durée de la mesure en cause, telle que déterminée dans la décision d’ouvrir la procédure, depuis l’adoption de cette décision, notamment en ce qui concerne la date de clôture et, par conséquent, l’étendue de l’aide présumée. En conséquence, la Commission a décidé d’étendre la portée de son enquête afin de couvrir les nouveaux éléments présentés par les plaignantes et les tiers (Faculty), ainsi que ses avis préliminaires concernant ces nouveaux éléments, et de permettre à tous les tiers intéressés de présenter leurs observations sur les nouveaux éléments présentés par les plaignantes. |
3. APPRÉCIATION DE LA MESURE, TELLE QUE MODIFIÉE
3.1. Existence d’une aide d’État
| (36) | L’appréciation de l’existence d’une aide d’État figurant dans la décision d’ouvrir la procédure reste également applicable à la nouvelle période prolongée débutant le 4 mai 2018. |
| (37) | En effet, la conclusion provisoire de la Commission selon laquelle «Ladbrokes a joui d’un avantage accordé au moyen de ressources d’État sous la forme d’un droit exclusif de facto de proposer des paris virtuels en Belgique sans verser de contrepartie pour ce droit. La mesure en cause ne s’étant appliquée qu’à Ladbrokes, la Commission conclut à titre provisoire que ledit avantage est sélectif. La Commission considère également que la mesure en cause est imputable à la Belgique, l’autorisation accordée à Ladbrokes et la note d’encadrement au titre de laquelle ladite autorisation a été accordée ayant été adoptées par la Commission des jeux de hasard, qui est un organisme public. Enfin, la Commission conclut à titre provisoire que la mesure en cause est susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre États membres, l’aide en question étant une aide au fonctionnement qui renforce la position de Ladbrokes par rapport à celle de ses concurrents et le secteur des jeux étant un marché libre et concurrentiel, avec, outre Ladbrokes, plusieurs opérateurs, dont les plaignantes, exerçant des activités en Belgique, et Ladbrokes étant présente dans plusieurs autres États membres» [considérant (57) de la décision d’ouvrir la procédure] vaut également pour la nouvelle période prolongée débutant le 4 mai 2018. |
| (38) | L’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 a eu lieu le 7 mai 2021 et a rendu l’arrêté royal de 2018 inexistant. Toutefois, jusqu’à cette date et dans l’attente de l’adoption du protocole au titre de l’article 15 de l’arrêté royal de 2018, qui n’a jamais eu lieu, il apparaît que seul Ladbrokes était en droit de proposer des paris virtuels hors ligne sur la base de l’article 19 de l’arrêté royal de 2018. |
| (39) | Compte tenu du flou qui a entouré le cadre juridique applicable aux paris virtuels (hors ligne et en ligne) à partir du 4 mai 2018, même si d’autres opérateurs que Ladbrokes ont pu exercer des activités sur ce marché après cette date, la Commission devrait examiner plus avant si la tolérance de l’État belge à l’égard de cette situation d’insécurité juridique a conféré un avantage sélectif à Ladbrokes. La Commission devrait par exemple examiner si les conséquences de la mesure transitoire prévue aux articles 19 et 20 de l’arrêté royal de 2018 ont conféré un avantage sélectif à Ladbrokes, du fait qu’il était le seul opérateur à pouvoir continuer à exploiter les terminaux de paris virtuels qu’il exploitait avant l’adoption de l’arrêté royal de 2018, sans avoir à mettre ces jeux en conformité avec le protocole à adopter par la Commission des jeux de hasard en vertu de l’article 15 dudit arrêté royal. |
| (40) | Par conséquent, la conclusion provisoire modifiée de la Commission est que Ladbrokes a joui d’un droit exclusif de facto de proposer des paris virtuels en Belgique pendant une période qui a débuté le 10 février 2014 au plus tôt. |
3.2. Compatibilité
| (41) | L’appréciation de la compatibilité de l’aide présumée avec le marché intérieur reste inchangée [considérants (59) et (60) de la décision d’ouvrir la procédure]. |
| (42) | À ce jour, la Belgique n’a avancé aucun motif à l’appui de sa thèse selon laquelle la mesure en cause, telle que modifiée, est compatible avec le marché intérieur. La Commission ne dispose pas non plus, à ce stade, d’indication selon laquelle la mesure, si elle constitue une aide d’État, peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur. |
4. CONCLUSION
| (43) | Compte tenu des changements intervenus dans certains faits et circonstances à la suite de la décision d’ouvrir la procédure, notamment l’annulation rétroactive de l’arrêté royal de 2018 et la modification consécutive de la durée de la mesure en cause, en ce qui concerne en particulier la date de clôture et le calcul du montant de l’aide présumée, la Commission étend la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE afin de couvrir les éléments décrits dans la présente décision. Cette extension donnera la possibilité aux tiers dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi de l’aide de présenter des observations à la lumière des nouveaux développements intervenus après l’adoption de la décision d’ouvrir la procédure. |
| (44) | À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission, agissant dans le cadre de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, invite la Belgique à présenter ses observations et à fournir toutes les informations utiles à l’appréciation des nouveaux développements concernant la mesure en cause, dans un délai d’un mois à compter de la date de réception de la présente lettre. Elle demande aux autorités belges de transmettre sans délai une copie de la présente lettre au bénéficiaire potentiel de l’aide. |
| (45) | La Commission rappelle à la Belgique l’effet suspensif de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, et attire son attention sur l’article 16 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, qui dispose que toute aide illégale pourra faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire. |
| (46) | La Commission avertit la Belgique qu’elle informera les parties intéressées en publiant la présente lettre et un résumé utile de celle-ci au Journal officiel de l’Union européenne. Elle informera également les parties intéressées des pays de l’AELE signataires de l’accord EEE par la publication d’une communication dans le supplément EEE du Journal officiel de l’Union européenne, ainsi que l’autorité de surveillance de l’AELE, en leur adressant une copie de la présente lettre. Toutes ces parties intéressées seront invitées à présenter leurs observations dans un délai d’un mois à compter de la date de cette publication, |
(1) Décision de la Commission du 2 septembre 2020 concernant l’aide d’État SA.53630 (2019/FC) – Belgique – Aide présumée en faveur de Ladbrokes en ce qui concerne les paris virtuels (JO C 355 du 23.10.2020, p. 6).
(2) Publié au Moniteur belge du 9 mai 2018.
(3) La Commission des jeux de hasard est un organisme de régulation fédéral au sein du service public fédéral de la justice (anciennement le ministère de la justice), chargé de conseiller le gouvernement et le Parlement sur le cadre législatif régissant les jeux de hasard, de prendre des décisions (y compris l’octroi des licences nécessaires à l’ouverture de l’un des établissements susmentionnés) et de contrôler le secteur.
(4) « Nota: Beslissing van de Kansspelcommissie betreffende “virtuele weddenschappen” (13 januari 2016) ».
(5) « Nota: Weddenschappen op virtuele evenementen ». Selon les autorités belges, cette note a été publiée sur la page suivante: www.gamingcommission.be/opencms/opencms/jhksweb_nl/gamingcommission/besl/wdsch/. Elle n’y est toutefois pas ou plus accessible au public. Par la voie de cette «note d’encadrement» et d’autres ou de «notes» (omkaderingsnota et nota) datées du 12 janvier 2012, du 17 avril 2013 et du 1er juillet 2015, la Commission des jeux de hasard a expliqué qu’elle considérait les paris virtuels comme constituant des paris sur des événements (virtuels), et que lesdits paris ne devaient donc être proposés que par l’intermédiaire des établissements de jeux de hasard de classe IV.
(6) La décision transitoire de la Commission belge des jeux de hasard du 13 janvier 2016 est entrée en vigueur le 1er juin 2016.
(7) La Commission belge des jeux de hasard a créé une sous-commission chargée d’examiner si une action en justice était nécessaire pour réglementer les paris virtuels.
(8) Publié au Moniteur belge du 9 mai 2018.
(9) Article 2 de l’arrêté royal de 2018.
(10) Article 3 de l’arrêté royal de 2018.
(11) Loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. Publiée au Moniteur Belge le 30 décembre 1999.
(12) Loi du 10 janvier 2010 modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard. Publiée au Moniteur Belge le 1er février 2010.
(13) Article 43/4, paragraphe 2, 3e phrase, 3e tiret, de la loi sur les jeux de hasard: « Les établissements de jeux de hasard de classe IV sont des lieux exclusivement destinés à engager des paris autorisés conformément à la présente loi pour le compte de titulaires de la licence de classe F1.
L’engagement de paris requiert une licence de classe F2.
Hormis les exceptions prévues au § 5, il est interdit d'engager des paris en dehors d'un établissement de jeux de hasard de classe IV.
[…]
§ 2. Les établissements de jeux de hasard de classe IV sont fixes ou mobiles.
Un établissement de jeux de hasard fixe est un établissement permanent, clairement délimité dans l’espace, dans lequel les paris sont exploités.
Un établissement de jeux de hasard fixe a pour destination exclusive l'engagement de paris à l'exception de:
| — | la vente de journaux spécialisés, de magazines de sport et de gadgets; |
| — | la vente de boissons non alcoolisées; |
| — | l'exploitation de maximum deux jeux de hasard automatiques qui proposent des paris sur des activités similaires à celles engagées dans l'agence de paris. Le Roi fixe les conditions auxquelles ces jeux de hasard peuvent être exploités ». |
(14) Conseil d’État de Belgique, arrêt no 250.535 du 7 mai 2021.
(15) L’article 19 de l’arrêté royal de 2018 dispose que « [d]ans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur du présent arrêté, le titulaire de licence de classe F2 communique à la Commission des jeux de hasard le nombre d’appareils automatiques de jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels qu’il exploite ».
L’article 20 de l’arrêté royal de 2018 dispose qu’« [a]près l'adoption, par la Commission des jeux de hasard, du protocole visé à l'article 15, alinéa 2, le titulaire de licence de classe F2 dispose d'un délai de trois mois pour se conformer audit protocole ».
Selon le Conseil d’État de Belgique, ces deux dispositions ont pour objet de permettre au titulaire de licence de classe F2 de reprendre l’exploitation, dès l’entrée en vigueur de l’arrêté royal de 2018, des appareils de jeux de hasard sur des événements sportifs virtuels qu’il exploitait et de ne devoir mettre ses jeux de hasard en conformité avec le protocole (en vertu de l’article 15) à adopter par la Commission des jeux de hasard que trois mois après son adoption.
(16) L'article 15 de l'arrêté royal de 2018 dispose que: « Les protocoles de contrôle technique des jeux de hasard automatiques destinés à l'exploitation des établissements de jeux de hasard de classe IV et les protocoles en matière de règles de surveillance et de contrôle des jeux de hasard dans les établissements de jeux de hasard de classe IV, et les sites où des paris sont acceptés au sens de l'article 43/4, § 5, de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en particulier moyennant un système informatique approprié, s'appliquent aux jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels.
La Commission des jeux de hasard émet un protocole concernant les spécifications techniques nécessaires pour les jeux de hasard sur des évènements sportifs virtuels.
Le protocole contient les informations suivantes: […]».
(17) « Il est de principe qu'un arrêt d'annulation ait un caractère rétroactif et la bonne foi de la personne qui l'exécute ne pourrait mener, sauf à priver toute annulation d'un tel caractère, à moduler l'effet de l'arrêt dans le temps. […] Il y a donc lieu de rejeter la demande de maintien des effets de l'arrêté attaqué ».
(18) Selon les plaignantes, «[l]’arrêt du Conseil d’État confirme que Ladbrokes a effectivement bénéficié d’une mesure d’aide sélective jusqu’au 7 mai 2021 au moins ».
(19) Les plaignantes insistent sur le fait que l’utilisation du singulier signifie que Ladbrokes était le seul destinataire de la mesure transitoire.
(20) Selon les plaignantes, cela a également été confirmé par le ministre belge de la justice à la suite de l’annulation de l’arrêté royal de 2018: « À la suite de cet arrêt, le 28 mai, la Commission des jeux de hasard a retiré l'arrêté royal [de 2018] annulé de son site internet. Elle a également publié une note informant les agences de paris que celles-ci ne pouvaient plus exploiter de jeux de hasard portant sur des manifestations sportives virtuelles et les invitant à mettre un terme à ces activités. L'année dernière, à peine 491 appareils ont été exploités. L'incidence de l'arrêt précité est limitée et concerne principalement un exploitant ». Voir https://www.lachambre.be/doc/CCRI/pdf/55/ic501.pdf, p. 42.
(21) Conformément à l’article 43/8 de la loi sur les jeux de hasard, les opérateurs titulaires d’une licence A, B ou F1 peuvent acquérir une licence supplémentaire «plus» (A+, B+ ou F1+), par laquelle ils sont autorisés à proposer des jeux de hasard en ligne « de même nature » que ceux offerts en vertu de la licence (pour le monde réel) sous-jacente. En outre, la durée de validité de ces licences supplémentaires est liée à la durée de validité respective de la licence de classe A, B ou F1.
(22) Il s’agit d’appareils de jeux de hasard «simulant» des événements sportifs, mais pour chaque joueur/appareil individuellement. Il ne s’agit pas de paris virtuels.
(23) Arrêté royal du 22 décembre 2010 établissant la liste des jeux de hasard automatiques dont l’exploitation est autorisée dans les établissements de jeux de hasard de classe IV. Publié au Moniteur belge du 29 décembre 2010.
(24) L'article 1er de l'arrêté royal de 2010 dispose que:
« Dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV, les seuls jeux de hasard automatiques autorisés en vertu de l'article 43/4, § 2, alinéa 3, de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs sont ceux permettant au joueur de parier sur la réalisation d'un évènement virtuel: il s'agit de machines individuelles, mono-joueur, basées sur le pari à la cote».
Toutefois, le deuxième alinéa de l’article 1er de l’arrêté royal de 2010 (« Les jeux de hasard automatiques, appelés jeux de hasard sur des événements sportifs virtuels, sont également permis dans les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV ») a été annulé rétroactivement par l’arrêt du Conseil d’État du 7 mai 2021.
(25) Les observations des autorités belges sur ce point ont également mis en évidence les mêmes incohérences que celles évoquées ci-dessus. Les autorités belges ont clarifié la distinction entre les «paris virtuels» englobant également les appareils de jeux de hasard «mono-joueur» et les «paris virtuels» utilisant exclusivement les appareils multi-joueurs mentionnés ci-dessus.
(26) Conformément à l’article 43/8 de la loi sur les jeux de hasard, les opérateurs titulaires d’une licence A, B ou F1 peuvent acquérir une licence supplémentaire «plus» (A+, B+ ou F1+), par laquelle ils sont autorisés à proposer des jeux de hasard en ligne « de même nature » que ceux offerts en vertu de la licence (pour le monde réel) sous-jacente.
(27) Voir l’arrêt n° 129/2017 de la Cour constitutionnelle belge du 9 novembre 2017; et l’arrêt n° 122/2022 de la Cour constitutionnelle belge du 13 octobre 2022 constatant qu’en ce qu’elle n’interdit pas le cumul de plusieurs licences supplémentaires de classes distinctes (A+, B+ et F1+) pour l’exploitation de jeux de hasard et de paris via un seul et même nom de domaine et les URL associées, la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs n’est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.
(28) L’article 27 de la loi sur les jeux de hasard a été introduit par l’article 4 de la loi du 18 février 2024 et contient certaines dispositions exigeant que l’exploitation des jeux de hasard en ligne soit divisée en fonction de la classe de licence supplémentaire («+») utilisée. Il dispose ce qui suit: «[l]e cumul de plusieurs licences supplémentaires de classes distinctes transitant par le biais des instruments de la société de l'information et utilisant le même nom de domaine et les URL associées est interdit. Il est interdit de rediriger les joueurs vers ou de les confronter à des jeux de hasard relevant d'une autre licence. Il est interdit d'utiliser un même compte de joueur en vue de participer à des jeux de hasard qui sont exploités sur la base de licences différentes. Il est également interdit d'effectuer des transactions entre différents comptes de joueurs ».
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/6307/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
Documents similaires
Avis institutionnel52024AS114781
Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne — Cas à l’égard desquels la Commission ne soulève pas d’objections — SA.114781
30/12/2024
Avis institutionnel52024AS114943
Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne — Cas à l’égard desquels la Commission ne soulève pas d’objections — SA.114943
30/12/2024
Avis institutionnel52024AS116252
Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne — Cas à l’égard desquels la Commission ne soulève pas d’objections — SA.116252
30/12/2024
Avis institutionnel52024AB0042
Avis institutionnel — 52024AB0042
30/12/2024