| CELEX | 52024DC0017 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 12 janvier 2024 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 12.1.2024
COM(2024) 17 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l'application du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union
Table des matières
1.Introduction
2.Application du règlement relatif à la conditionnalité
2.1.Examen des sources pertinentes
2.2.Demandes d’informations
2.3.Procédure
2.4.Communication avec le Parlement européen et le Conseil
3.Complémentarité avec d’autres instruments
4.Efficacité des mesures adoptées
5.Efficacité de la procédure
5.1.Efficacité de la procédure pour remédier aux violations constatées des principes de l’état de droit
5.2.Efficacité de la procédure – les étapes prévues dans le règlement relatif à la conditionnalité
6.Conclusion
1.Introduction
Le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (ci-après le «règlement» ou le «règlement relatif à la conditionnalité») 1 s’applique depuis le 1er janvier 2021. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission peut proposer au Conseil d’adopter des mesures lorsque des violations des principes de l’état de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe. Le règlement relatif à la conditionnalité, complémentaire d’autres outils et procédures mis en place pour protéger et promouvoir l’état de droit, vise à protéger le budget de l’Union ainsi que les intérêts financiers de l’Union.
Conformément à l’article 9 du règlement relatif à la conditionnalité, le 12 janvier 2024 au plus tard, la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur son application et, en particulier, sur l’efficacité des mesures adoptées. En outre, le considérant 28 du règlement relatif à la conditionnalité dispose que lorsqu’elle fait rapport, la Commission devrait examiner, outre l’efficacité des mesures adoptées, l’efficacité globale de la procédure établie dans ledit règlement et la complémentarité de cet instrument avec d’autres instruments.
Le rapport s’articule autour des cinq sections suivantes:
–La section 2 décrit les mesures prises par la Commission dans le cadre de l’application du règlement relatif à la conditionnalité, notamment la première procédure ouverte en ce qui concerne la Hongrie;
–La section 3 se penche sur la complémentarité du règlement relatif à la conditionnalité avec d’autres instruments pertinents;
–La section 4 expose l’évaluation par la Commission de l’efficacité des mesures adoptées et porte sur la protection des destinataires finaux et des bénéficiaires;
–La section 5 traite de l’efficacité globale de la procédure établie dans le règlement relatif à la conditionnalité;
–Enfin, la section 6 présente une évaluation de l’application du règlement relatif à la conditionnalité.
2.Application du règlement relatif à la conditionnalité
Le règlement relatif à la conditionnalité est un instrument budgétaire qui a pour vocation de réagir en adoptant des mesures de protection efficaces en cas de violations des principes de l’état de droit qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte au budget de l’Union ou aux intérêts financiers de l’Union. À ce titre, le règlement relatif à la conditionnalité n’a pas pour principale vocation de remédier à des situations spécifiques qui peuvent être indicatives de violations des principes de l’état de droit visées à l’article 3 du règlement; en revanche, ces situations pourraient être pertinentes aux fins du règlement relatif à la conditionnalité et pourraient être traitées à la suite de l’application de celui-ci lorsqu’elles portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe. Ce n’est, en fait, que dans ce cas et seulement si d’autres instruments ne permettent pas à la Commission de protéger plus efficacement le budget de l’Union, que la Commission peut engager une procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Au terme de la procédure établie à l’article 6, des mesures appropriées au titre dudit règlement doivent être prises lorsque les conditions énoncées en son article 4 sont remplies.
Le 16 février 2022, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé dans ses arrêts 2 la validité du règlement relatif à la conditionnalité, rejetant les recours en annulation de la Hongrie et de la Pologne.
Dans un souci de clarté et de prévisibilité en ce qui concerne l’application du règlement relatif à la conditionnalité et compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, la Commission a adopté les lignes directrices sur l’application du règlement relatif à la conditionnalité (ci-après les «lignes directrices») 3 .
Au cours des trois premières années d’application du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission a suivi en permanence la situation de façon proactive dans tous les États membres afin de détecter le plus tôt possible les violations des principes de l’état de droit relevant du champ d’application du règlement. Depuis l’entrée en vigueur du règlement relatif à la conditionnalité en janvier 2021, la Commission a intensifié la coopération entre ses services afin de combiner les connaissances spécifiques sur les pays et les secteurs concernés et de détecter les situations ou évolutions possibles dans les États membres qui seraient pertinentes aux fins de l’application dudit règlement.
Les informations et les éléments probants recueillis dans le cadre des différents instruments appliqués par la Commission peuvent être utiles pour déterminer s’il existe dans un État membre des situations qui sont révélatrices de violations des principes de l’état de droit. De même, lorsque la Commission défend les intérêts financiers de l’Union dans le cadre de différents instruments, des risques pour le budget de l’Union qui sont liés à des violations des principes de l’état de droit peuvent être portés à sa connaissance.
Plus précisément, les services chargés de la préparation du Semestre européen 4 et du rapport sur l’état de droit 5 , ceux responsables de la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience 6 et du règlement portant dispositions communes 7 , ainsi que l’Office européen de lutte antifraude («OLAF») et les services d’audit de la Commission ont régulièrement échangé des informations obtenues dans le cadre de leurs activités respectives.
La Commission s’est aussi activement employée à mieux faire connaître le règlement relatif à la conditionnalité dans le but, entre autres, d’encourager le dépôt de plaintes et le partage d’informations pertinentes par des tiers, qui peuvent être utiles à l’application du règlement.
Jusqu’à présent, la procédure a été ouverte et le Conseil a adopté des mesures sur proposition de la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité à une seule reprise, en ce qui concerne les violations en cause des principes de l’état de droit constatées en Hongrie.
2.1.Examen des sources pertinentes
Dans le cadre de l’application du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission assure un suivi permanent de la situation dans tous les États membres pour détecter les violations pertinentes des principes de l’état de droit qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, conformément à l’article 6, paragraphe 3, dudit règlement. Lors de ce suivi, la Commission tient compte de toutes les sources d'information pertinentes possibles, en particulier celles énumérées au considérant 16 du règlement relatif à la conditionnalité, telles que les rapports de la Commission sur l’état de droit, les rapports de la Cour des comptes européenne et des organisations internationales 8 , ainsi que d’autres sources, y compris les résolutions et études du Parlement européen, et les rapports d’ONG et de journalistes d’investigation. La Commission examine régulièrement ces sources, s’il y a lieu.
Lorsqu’elle effectue un tel examen pour l’ensemble des États membres, la Commission procède à une évaluation qualitative au cas par cas afin de déterminer s’il existe des motifs raisonnables d’entamer une procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Comme l’a souligné la Cour de justice de l’Union européenne 9 , la Commission est tenue de s’assurer de la pertinence des informations qu’elle utilise et de la fiabilité de ses sources. Cela requiert une évaluation complète des problèmes prétendument constatés; la Commission devrait fonder son évaluation sur un large éventail d’éléments probants et s’appliquera à utiliser plusieurs sources afin de parvenir à ses conclusions 10 .
En outre, la Commission tire parti du suivi effectué et des réunions avec les parties prenantes qui ont lieu dans le cadre d’autres axes de travail. Les informations provenant du cycle annuel sur l’état de droit 11 ou de l’application d’autres instruments pertinents, comme la facilité pour la reprise et la résilience et le règlement portant dispositions communes, sont également prises en considération aux fins de l’examen que la Commission doit réaliser au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Les services de la Commission chargés de l’audit des financements de l’Union ou des infractions apportent également leur contribution. Par ailleurs, la Commission consulte l’OLAF ainsi que le Parquet européen pour recueillir davantage de données, le cas échéant.
De plus, la Commission recueille des informations auprès des citoyens et de la société civile, notamment sur la base de plaintes concernant des violations potentielles des principes de l’état de droit. La Commission a reçu des plaintes par divers moyens (courriers électroniques et lettres adressés à des membres de la Commission ou à divers services de la Commission, etc.). Afin de rationaliser davantage les informations qui lui sont communiquées dès le stade de la contribution et de définir précisément un point de contact pour les plaintes au titre du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission a mis à disposition un formulaire de plainte 12 que les plaignants peuvent utiliser et qui comporte des fonctionnalités particulières pour ceux qui souhaitent rester anonymes. Elle a également mis en place une boîte fonctionnelle spécifique 13 . Ce formulaire de plainte spécifique a été adopté en tant qu’annexe des lignes directrices dans le but de faciliter la transmission d’informations qui seraient pertinentes aux fins de l’application du règlement relatif à la conditionnalité. Le dépôt du formulaire de plainte et l’envoi de celui-ci à la boîte fonctionnelle prévue à cet effet constituent la méthode de contact recommandée avec la Commission.
La Commission a toujours attiré l’attention sur la possibilité de déposer des plaintes et sur l’existence du formulaire de plainte à cette fin, notamment dans ses réponses aux griefs des citoyens, lors de réunions avec les parties prenantes concernées et dans le cadre de ses interventions devant plusieurs commissions du Parlement européen.
La Commission procède à une évaluation qualitative des informations et des documents transmis par chaque plaignant afin de déterminer s’ils contiennent des informations pertinentes susceptibles d’étayer les raisons possibles justifiant l’application du règlement relatif à la conditionnalité. Au cours de la période de trois ans, un nombre considérable de lettres, courriers électroniques ou plaintes ont été reçus. À ce jour, les informations reçues n’ont généralement pas démontré que les conditions d’application du règlement étaient remplies. À titre d’exemple, de nombreuses plaintes ont été formulées concernant des problèmes liés au fonctionnement du marché intérieur, qui ne comprenaient cependant pas de financement de l’Union 14 . Aucune des près de trois cents plaintes reçues n’était suffisamment étayée pour que la Commission puisse corroborer les éléments probants ni pour qu'une procédure soit entamée au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Chaque plainte est examinée par la Commission, mais jusqu’à présent seul un très petit nombre de plaignants a utilisé le formulaire-type de plainte. Afin d’améliorer la base permettant d’évaluer le bien-fondé d’une plainte, d’en faciliter le traitement et d’y répondre plus efficacement, les plaignants sont encouragés à utiliser le formulaire-type de plainte, celui-ci pouvant les aider à mieux structurer la présentation de leur plainte aux fins d’une évaluation au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Cela facilitera également la réalisation d’une évaluation pertinente par les services de la Commission au titre du règlement.
2.2.Demandes d’informations
En vertu de l’article 6, paragraphe 4, du règlement relatif à la conditionnalité, et dans le cadre du processus de collecte d’informations aux fins de l’évaluation de celui-ci, la Commission peut adresser une demande d’informations à l’État membre concerné. En vertu du règlement relatif à la conditionnalité et conformément au point 56 des lignes directrices, la Commission peut demander des informations supplémentaires visant à confirmer le respect des conditions d’application du règlement relatif à la conditionnalité, à évaluer l’ampleur de l’incidence sur le budget de l’Union ou sur la protection des intérêts financiers de l’Union (ou du risque en la matière), ou à examiner plus précisément toute mesure corrective que l’État membre a mise en place ou envisage de mettre en place. La Commission peut demander des informations supplémentaires non seulement avant l’ouverture de la procédure, mais aussi après l’envoi d’une notification écrite.
Pendant la période de référence, la Commission a adressé, le 24 novembre 2021, à la Pologne et à la Hongrie deux lettres administratives leur demandant des informations.
La Pologne a répondu à la demande d’informations en janvier 2022 et les informations contenues dans la réponse ont été prises en compte pour déterminer si des violations aux principes de l’état de droit portaient atteinte ou présentaient un risque sérieux de porter atteinte au budget de l’Union d’une manière suffisamment directe. Une procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité n’a pas été engagée dans le cas de la Pologne, étant donné que la Commission n’a pas estimé qu’elle disposait de motifs raisonnables lui permettant de considérer que toutes les conditions d’application du règlement relatif à la conditionnalité étaient remplies. Cela n’exclut pas que la Commission continue à traiter des questions liées à l’état de droit en Pologne au moyen d’autres instruments. La Commission a toujours suivi de près la situation en Pologne, de la même manière qu’elle suit en permanence la situation dans tous les autres États membres afin de déterminer si les conditions d’application du règlement relatif à la conditionnalité sont remplies.
La Hongrie a répondu à la demande d’informations de la Commission le 27 janvier 2022, et après avoir examiné la réponse de celle-ci, la Commission lui a adressé une notification écrite le 27 avril 2022, ouvrant ainsi une procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité (voir le point 2.3 ci-dessous).
2.3.Procédure
L’article 6 du règlement relatif à la conditionnalité établit la procédure à suivre pour l’adoption de mesures de protection. Dès sa conception, la procédure est principalement (c’est-à-dire jusqu’à ses étapes finales, où le Conseil prend la décision définitive) un processus bilatéral entre la Commission et l’État membre concerné, avec l’obligation d’informer le Parlement européen et le Conseil des mesures spécifiques prises tout au long de la procédure (voir le point 2.4 ci-dessous).
Après l’envoi d’une notification écrite conformément à l’article 6, paragraphe 1 15 , exposant les éléments factuels et les motifs précis sur lesquels reposent les constatations, la Commission engage une procédure contradictoire avec l’État membre concerné. Si, au cours de la procédure, l’État membre démontre qu’il a complètement remédié à la situation, les conditions pour proposer des mesures au Conseil ne sont pas remplies. Dans le cas contraire, la Commission doit poursuivre la procédure, avant de proposer in fine l’adoption par le Conseil d’une décision d’exécution 16 établissant des mesures appropriées pour protéger le budget de l’Union ou les intérêts financiers de l’Union. Toute mesure de protection adoptée par le Conseil reste en vigueur jusqu’à ce qu’il soit remédié à la situation ayant conduit à l’adoption de celle-ci. Le Conseil peut lever ou modifier les mesures de protection à la suite d’une proposition de la Commission lorsque cette dernière considère qu’il a été remédié en tout ou en partie à la situation, conformément à la procédure établie à l’article 7.
À ce jour, la seule procédure ouverte au titre du règlement relatif à la conditionnalité qui a conduit à l’adoption de mesures de protection par le Conseil est celle concernant la Hongrie. Cette première procédure constituait également la première application pratique des délais définitifs prévus dans le règlement relatif à la conditionnalité qui fixe des délais précis et ambitieux pour chaque acteur à toutes les étapes.
Le 27 avril 2022, la Commission a adressé à la Hongrie une notification écrite, étant donné qu’au terme d’une analyse objective, elle a estimé qu’elle disposait de motifs raisonnables lui permettant de considérer que toutes les conditions d’application du règlement relatif à la conditionnalité étaient remplies. Dans la notification écrite, la Hongrie a été informée des préoccupations concernant un certain nombre de problèmes qui portaient atteinte ou présentaient un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union, d’une manière suffisamment directe.
La Hongrie a présenté ses observations par lettres complémentaires le 27 juin 2022, le 30 juin 2022 et le 5 juillet 2022. Concrètement, la Hongrie n’a présenté aucune mesure corrective durant cette période. Par contre, elle a rejeté toutes les constatations, et notamment leur lien avec les intérêts financiers de l’UE. Dans la pratique et en raison des délais fixés dans le règlement, cette situation a engendré des contraintes de temps considérables tout au long des étapes ultérieures de la procédure.
Ce n’est que le 19 juillet 2022, à un stade très avancé de la procédure, que la Hongrie a proposé 17 mesures correctives pour remédier aux lacunes constatées 17 . La Commission les a évaluées et a estimé que les mesures correctives ne répondaient pas de manière appropriée aux préoccupations.
Le 20 juillet 2022, la Commission a informé la Hongrie de son intention de proposer l’adoption de mesures de protection budgétaire au titre du règlement relatif à la conditionnalité. La Hongrie a répondu le 22 août 2022. Cette réponse a été complétée par une deuxième lettre le 13 septembre 2022.
Le 18 septembre 2022, la Commission a proposé au Conseil d’adopter des mesures de protection budgétaire afin de protéger le budget de l’Union et les intérêts financiers de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit en Hongrie 18 . Dans cette proposition, la Commission a fait part de ses préoccupations en ce qui concerne: i) les irrégularités, lacunes et faiblesses systémiques dans les procédures de passation de marchés publics, ii) la détection, la prévention et la correction des conflits d’intérêts et iii) les enquêtes, les poursuites et le cadre de lutte contre la corruption. La Commission a conclu, après une évaluation approfondie, que le risque pour le budget subsistait. Sur cette base, la Commission a proposé la suspension de 65 % des engagements pour trois programmes opérationnels relevant de la politique de cohésion (ou la suspension d’un ou plusieurs de ces programmes, proportionnellement au risque qui en découle pour le budget, s’ils ne sont pas adoptés au moment de l’entrée en vigueur de la décision du Conseil) et une interdiction de contracter des engagements juridiques avec des entités spécifiques (les «fiducies d’intérêt public» 19 et les entités qu’elles détiennent) pour les programmes exécutés en gestion directe et indirecte.
Le 30 novembre 2022, la Commission a informé le Conseil de son évaluation concernant la mise en œuvre des mesures correctives, compte tenu des progrès accomplis jusqu’au 19 novembre 2022. Dans cette évaluation et dans l’évaluation complémentaire du 9 décembre 2022, la Commission a recensé les faiblesses et les risques qui subsistaient et a décidé de maintenir sa proposition initiale de septembre, invitant le Conseil à agir sur cette base.
Le 15 décembre 2022, le Conseil a adopté, conformément à l’article 6, paragraphe 10, du règlement relatif à la conditionnalité, une décision d’exécution dans les trois mois qui ont suivi la réception de la proposition de la Commission, prolongeant exceptionnellement le délai d’un mois prévu pour l’adoption.
La décision d’exécution du Conseil a établi des mesures visant à protéger le budget de l’Union des violations des principes de l’état de droit en Hongrie, sur la base de la proposition de la Commission 20 . Conformément à l’article 6, paragraphe 11, du règlement relatif à la conditionnalité, et pour des raisons liées à la proportionnalité des mesures, le Conseil a modifié la proposition de la Commission et ramené le pourcentage d’engagements à suspendre de 65 % à 55 % pour les trois programmes opérationnels de cohésion concernés 21 , une fois adoptés, ce qui représentera un montant total d’environ 6,3 milliards d’EUR pour la période 2021-2027. Le Conseil a également interdit de contracter de nouveaux engagements juridiques avec des fiducies d’intérêt public hongroises et les entités qu’elles détiennent lors de l’exécution du budget de l’Union en gestion directe et indirecte.
À la suite de l’adoption de la décision d’exécution du Conseil, la Hongrie a informé la Commission des mesures supplémentaires qu’elle a prises pour mettre en œuvre tous les engagements qu’elle avait proposés au cours de la procédure. La Commission a eu des échanges avec les autorités hongroises afin d’aider la Hongrie à élaborer les nouvelles mesures correctives appropriées qui permettraient de résoudre les problèmes non réglés exposés dans la décision d’exécution du Conseil.
Conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement relatif à la conditionnalité, «[à] la demande de l’État membre concerné ou de sa propre initiative et, au plus tard, après une période maximale d’un an suivant l’adoption des mesures par le Conseil, la Commission réévalue la situation dans l’État membre concerné, en tenant compte de tout élément présenté par celui-ci ainsi que de l’adéquation de toutes nouvelles mesures correctives adoptées par l’État membre concerné.»
En l’absence de notification écrite de la Hongrie, la Commission a réévalué de sa propre initiative la situation en Hongrie sur la base des informations disponibles. Le 13 décembre 2023, la Commission a décidé (dans sa «décision de réévaluation») qu’il n’avait pas été remédié à la situation ayant conduit le Conseil à adopter des mesures et que le budget de l’Union encourait toujours le même niveau de risque que celui établi par la décision d’exécution du Conseil. Elle a dès lors conclu que les mesures adoptées devaient être maintenues 22 .
2.4.Communication avec le Parlement européen et le Conseil
Conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission est tenue d’informer le Parlement européen et le Conseil en cas de notification écrite engageant une procédure; en application de l’article 7, paragraphe 2, la Commission est tenue d’informer le Conseil si elle adresse à un État membre une décision indiquant qu’il n’a pas été remédié à la situation ayant conduit à l’adoption des mesures. L’article 8 dispose que le Parlement européen doit être informé de toute mesure proposée, adoptée et levée dans le cadre de la procédure prévue par le règlement relatif à la conditionnalité.
Dans le seul cas survenu à ce jour, la Commission a rempli les obligations d’information qui lui incombent au titre du règlement relatif à la conditionnalité en notifiant au Parlement européen et au Conseil les mesures prises ou les actes adoptés tout au long de la procédure, conformément au règlement. Outre les obligations qui lui incombent, elle a d’abord publié sa proposition de décision d’exécution adressée au Conseil en ce qui concerne les mesures appropriées 23 , ainsi que sa communication au Conseil sur les mesures correctives notifiées par la Hongrie 24 et sa décision de réévaluation. La Commission a ensuite informé régulièrement le Parlement européen et le Conseil aux niveaux technique et politique de la mise en œuvre du règlement relatif à la conditionnalité. De plus, des représentants de la Commission ont participé aux auditions et aux réunions des commissions des deux institutions et la Commission a répondu aux résolutions, lettres et autres questions de membres du Parlement européen.
3.Complémentarité avec d’autres instruments
L'Union a mis au point une série d’instruments et de processus qui promeuvent l’état de droit et son application et qui permettent aux institutions de l’Union de répondre efficacement aux violations de l’état de droit au moyen des procédures d’infraction et de la procédure prévue à l’article 7 du TUE. Ces instruments supplémentaires comprennent le soutien financier aux organisations de la société civile, le cycle annuel sur l’état de droit et le tableau de bord de la justice dans l’UE 25 . D’autres instruments et procédures établis par la législation de l’Union visent spécifiquement à protéger le budget de l’Union; il s'agit notamment des enquêtes, des contrôles et des audits effectués par l’OLAF et des corrections financières. Le règlement relatif à la conditionnalité complète ces instruments 26 en protégeant le budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit qui portent atteinte à sa bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union 27 . Le considérant 28 du règlement relatif à la conditionnalité indique que la complémentarité est l’un des principaux thèmes que le présent rapport devrait traiter.
Conformément à l’article 6, paragraphe 1, il y a lieu d’évaluer si des procédures prévues par la législation de l’Union autres que celles établies par le règlement relatif à la conditionnalité permettraient de protéger le budget de l’Union d’une manière plus efficace. Le considérant 17 du règlement relatif à la conditionnalité indique dans ce cadre que «[...] La législation financière de l’Union et la réglementation sectorielle et financière applicable prévoient divers moyens de protéger le budget de l’Union, y compris des interruptions, des suspensions ou des corrections financières, en cas d’irrégularités ou d’insuffisances graves dans les systèmes de gestion et de contrôle. […]».
Pour déterminer si la procédure établie par le règlement relatif à la conditionnalité protège le budget de l’Union de manière plus efficace que d’autres procédures, la Commission tient compte d’un ensemble de critères à appliquer au cas par cas. Les lignes directrices font spécifiquement référence à deux critères pour déterminer l’efficacité de la protection par le règlement relatif à la conditionnalité par rapport à d’autres instruments 28 . Ce «test de complémentarité» sera affiné sur la base de l’expérience pratique acquise dans l’application du règlement relatif à la conditionnalité.
Conformément à la législation de l’Union, plusieurs instruments peuvent être activés pour protéger le budget de l’Union. Comme indiqué, les enquêtes de l’OLAF 29 et du Parquet européen 30 peuvent porter sur les risques pour le budget de l’Union, indépendamment des problèmes sous-jacents connexes, et l’application des règles du règlement financier peut aussi donner lieu à des audits, des contrôles et des suspensions de paiements 31 .
Le règlement portant dispositions communes régit quatre Fonds de la politique de cohésion, un Fonds pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture et trois Fonds pour les affaires intérieures en gestion partagée. La mise en œuvre des programmes au titre du règlement portant dispositions communes est subordonnée au respect (tout au long de la période de programmation) des conditions préalables à la réalisation efficace et effective des objectifs spécifiques (à savoir, les conditions favorisantes «thématiques» ou «horizontales»). En application de la condition favorisante horizontale relative à la Charte des droits fondamentaux 32 énoncée à l’article 15 et à l’annexe III du règlement portant dispositions communes, tous les États membres sont tenus de mettre en place des mécanismes efficaces pour garantir que les programmes soutenus par les Fonds et leur mise en œuvre respectent la Charte. En cas de non-respect d’une condition favorisante, la Commission ne peut pas rembourser les dépenses afférentes aux programmes ou parties de programmes portant sur les objectifs spécifiques liés à la condition favorisante 33 . Les risques relatifs à la protection de certains droits fondamentaux, tels que le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, peuvent également mettre en péril les principes de l’état de droit. Si, à un moment, la Commission estime qu’une condition favorisante précédemment considérée comme satisfaite n’est plus respectée, elle en informe l’État membre en exposant son évaluation. Si la Commission conclut que le non-respect de la condition favorisante persiste, les dépenses afférentes à l’objectif spécifique concerné ne sont pas remboursées. De plus, le règlement portant dispositions communes impose à l’État membre de mettre en place un système de contrôle interne efficace et efficient pour protéger les intérêts financiers de l’Union. Cela inclut des garanties et mesures spécifiques, notamment l’interruption des délais de paiement ou la suspension des paiements en raison d’insuffisances dans le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle, et des corrections financières afin de protéger le budget de l’Union contre les irrégularités dans la mise en œuvre des programmes.
En outre, les conditions d’accès au financement de la facilité pour la reprise et la résilience imposent à l’État membre de mettre en place un système de contrôle interne efficace et efficient pour protéger les intérêts financiers de l’Union dans le cadre de la mise en œuvre de la facilité. Les États membres doivent également relever l'ensemble ou une partie non négligeable des défis recensés dans les recommandations par pays pertinentes. Des défis susceptibles d’être révélateurs de violations des principes de l’état de droit peuvent faire l’objet de ces recommandations par pays. Conformément aux règles applicables, les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures appropriées pour protéger les intérêts financiers de l’Union et de veiller à ce que l’utilisation des fonds relatifs aux mesures financées par la facilité pour la reprise et la résilience soit conforme au droit de l’Union et au droit national applicables. Une suspension des paiements, la résiliation des accords liés au soutien financier, ainsi que la réduction et le recouvrement de la contribution financière déjà versée sont possibles lorsqu’un plan pour la reprise et la résilience n'est pas mis en œuvre de manière satisfaisante par l'État membre concerné ou dans le cas d'irrégularités graves (comme la fraude, la corruption et les conflits d'intérêts) en lien avec les mesures soutenues par la facilité, ou de violation grave d'une obligation prévue dans les accords liés au soutien financier 34 .
En ce qui concerne la politique agricole commune, le règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune 35 fixe des obligations spécifiques pour les États membres afin de protéger les intérêts financiers de l’Union, et la Commission peut suspendre les paiements en cas de déficiences graves affectant le bon fonctionnement des systèmes de gouvernance pour protéger lesdits intérêts financiers et exclure du financement de l’Union les dépenses qui n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union 36 . Dans certains cas, ces déficiences graves peuvent résulter d’une violation des principes de l’état de droit 37 et peuvent donc être pertinentes pour l’application du règlement relatif à la conditionnalité.
À cet égard, conformément aux lignes directrices 38 , l’un des critères permettant de tenir compte de l’efficacité du règlement relatif à la conditionnalité par rapport à d’autres procédures concerne les types de recours disponibles et leur adéquation à différents cas de figure. L’article 5 du règlement relatif à la conditionnalité établit la liste des mesures budgétaires que la Commission peut proposer au Conseil si toutes les conditions prévues par ledit règlement sont remplies 39 . De plus, les diverses mesures de protection pour répondre aux spécificités de la ou des violation(s) des principes de l’état de droit peuvent être appliquées de manière cumulative.
Dans le cas de la Hongrie, une combinaison de problèmes graves a corroboré la conclusion selon laquelle il n’existait pas d’autre procédure en vertu du droit de l’Union qui permettrait à la Commission de protéger efficacement le budget de l’Union 40 . Ce cas de figure a également démontré que les mesures pouvant être proposées au titre du règlement relatif à la conditionnalité ne se limitent pas à des projets ou programmes spécifiques: elles peuvent porter sur l’ensemble des fonds de l’Union et donc mieux traiter les insuffisances systémiques ou transversales qui mettent en péril le budget de l’Union.
Pour ce qui est de la Hongrie, la procédure prévue par le règlement relatif à la conditionnalité a été menée parallèlement à divers processus engagés au titre de plusieurs instruments de l’Union. La principale raison en était le calendrier de l’entrée en vigueur de ces instruments et des étapes procédurales établies par chacun d’entre eux, qui dépendait également du moment où les informations étaient communiquées par la Hongrie au cours de chacune des procédures. Il convient de noter que le règlement relatif à la conditionnalité est le seul instrument qui requiert une évaluation pour déterminer s’il existe un moyen plus efficace au titre d’autres instruments pour protéger les intérêts financiers de l’Union des violations des principes de l’état de droit.
Dans sa proposition de décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit en Hongrie 41 , la Commission a estimé qu’aucune autre procédure au titre du droit de l’Union ne lui permettrait de protéger le budget de l’Union contre les violations recensées dans la proposition plus efficacement que la procédure prévue par le règlement relatif à la conditionnalité. Les lacunes, faiblesses, limites et risques recensés sont répandus et étroitement liés. Cela empêche que les autres procédures soient plus efficaces que celles prévues par le règlement relatif à la conditionnalité. La Commission a souligné que, depuis plus de dix ans, la Hongrie est destinataire de recommandations et de corrections en raison de faiblesses et d’irrégularités graves, en particulier dans le domaine des marchés publics. Sur une longue période, les marchés publics en Hongrie ont continué de présenter des insuffisances et des faiblesses importantes qui ont nui à la bonne gestion financière du budget de l’Union et à la protection des intérêts financiers de l’Union, auxquelles la Hongrie n’a pas remédié de manière systématique.
Dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience, le plan pour la reprise et la résilience de la Hongrie a été approuvé le 15 décembre 2022 42 . Dans ce plan, la Hongrie s’est engagée à respecter 27 «super jalons», à savoir des jalons liés à la protection des intérêts financiers de l’Union visant à garantir le respect de l’article 22 du règlement FRR, par la mise en place d’un système de contrôle adéquat, qui doivent être atteints de manière satisfaisante par la Hongrie avant qu’un paiement à la suite d’une demande de paiement au titre de la facilité pour la reprise et la résilience ne puisse être effectué: en tant que tels, les «super jalons» constituent des conditions nécessaires pour que la Hongrie puisse soumettre des demandes de paiement dans le cadre de son plan de relance. Ceux-ci s'articulent autour de trois domaines: premièrement, les réformes dans les domaines de la lutte contre la corruption et des marchés publics, qui mettent efficacement en application toutes les étapes clés de la mise en œuvre des 17 mesures correctives introduites dans le cadre de la procédure prévue par le règlement relatif à la conditionnalité; deuxièmement, les réformes visant à renforcer l’indépendance de la justice qui tiennent compte des conditions énoncées dans les décisions d’exécution de la Commission approuvant les programmes de la Hongrie au titre du règlement portant dispositions communes afin de garantir le respect de l’indépendance de la justice, qui est un critère de la condition favorisante horizontale relative à la Charte des droits fondamentaux 43 ; et troisièmement, des mesures spécifiques d’audit et de contrôle. Toutefois, les «super jalons» ne sont pas de nature à protéger les intérêts financiers de l’Union en rapport avec des violations des principes de l’état de droit qui portent atteinte ou présentent un risque de porter atteinte à la mise en œuvre en Hongrie des programmes de dépenses financés par le budget de l’Union autres que la facilité pour la reprise et la résilience
En ce qui concerne le règlement portant dispositions communes, la Commission a adopté le 22 décembre 2022 l’accord de partenariat ainsi que tous les programmes relevant dudit règlement relatifs à la Hongrie pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027 44 . La Commission avait cependant constaté à ce moment-là que la Hongrie ne remplissait pas la condition favorisante horizontale relative à l’application et à la mise en œuvre effectives de la Charte des droits fondamentaux. Cela signifiait que la Hongrie avait encore la possibilité de mettre en œuvre les programmes et de recevoir un préfinancement, mais qu'elle ne pouvait recevoir de remboursements que pour l’assistance technique, qui représente environ 3 % du total des fonds alloués au titre du règlement portant dispositions communes, ou pour les opérations qui contribuent au respect de la condition favorisante. Le 13 décembre 2023, après une évaluation approfondie et plusieurs échanges avec le gouvernement hongrois, la Commission a établi que la Hongrie avait pris les mesures nécessaires pour que la Commission considère que la condition favorisante horizontale relative à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne était remplie en ce qui concerne l’indépendance de la justice. Par conséquent, la Hongrie peut commencer à recevoir des remboursements pour une partie du financement susmentionné, tant qu’elle continue à satisfaire à cette condition 45 .
La Commission a également lancé un certain nombre de procédures d’infraction contre la Hongrie en ce qui concerne les droits des organisations de la société civile, la liberté académique, la liberté des médias, les droits des migrants et des demandeurs d’asile, les droits des personnes LGBTIQ et le fonctionnement du marché unique 46 . Ces procédures d’infraction ne concernent pas les conditions d’application du règlement relatif à la conditionnalité prévues en son article 6, paragraphe 1. Les procédures d’infraction ne visent pas directement à protéger les intérêts financiers de l’Union et n’aboutissent pas par défaut à des mesures de protection budgétaire. Toutefois, elles peuvent également servir d’instrument pour amener l’État membre concerné à réformer des domaines jugés problématiques du point de vue de l’état de droit.
4.Efficacité des mesures adoptées
Conformément à l’article 9 du règlement relatif à la conditionnalité, la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’efficacité des mesures adoptées.
Pour ce qui est de la protection du budget de l’Union, les mesures budgétaires proposées par la Commission et adoptées par le Conseil dans le cas de la Hongrie sont considérées comme efficaces, dans la mesure où elles atteignent actuellement leur objectif consistant à protéger les intérêts financiers de l’Union. Les mesures adoptées sont également proportionnées, conformément aux exigences fixées par le règlement relatif à la conditionnalité, selon l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne 47 .
En ce qui concerne la question de l’efficacité de la suspension de 55 % des engagements dans trois programmes de cohésion (article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution du Conseil), le Conseil a estimé que ce pourcentage était proportionné au regard des circonstances de l’espèce et compte tenu des mesures positives déjà prises par la Hongrie au moment de l’adoption de la décision d’exécution du Conseil (voir la section 5 ci-dessous). En outre, l’efficacité dépend également de la nature ciblée des mesures et la Commission a donc recensé les programmes les plus exposés au risque de violation des principes de l’état de droit en matière de marchés publics.
Pour ce qui est de la question de l’efficacité de la mesure relative aux fiducies d’intérêt public (article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution du Conseil), depuis l’adoption de ladite décision, aucun nouvel engagement juridique n’a été signé avec les fiducies d’intérêt public et les entités qu’elles détiennent, ce qui garantit une protection intégrale des intérêts financiers de l’Union contre les risques recensés de conflits d’intérêts.
Les mesures adoptées par le Conseil ont tenu compte des risques qui subsistent pour le budget de l’Union et elles sont efficaces, dans la mesure où elles ont protégé le budget de l’Union concerné des risques recensés tout au long de la procédure. Conformément à l’article 7 du règlement relatif à la conditionnalité, les risques exposés dans la décision d’exécution du Conseil doivent être résolus par l’adoption de nouvelles mesures (correctives) que la Hongrie devrait notifier à la Commission avant que les mesures budgétaires puissent être levées par le Conseil (sur proposition de la Commission).
En l’absence de notification écrite de la Hongrie, la Commission a réévalué le 13 décembre 2023, de sa propre initiative, la situation dans ce pays sur la base des informations disponibles, dans le délai imposé par l’article 7, paragraphe 2, du règlement relatif à la conditionnalité. Dans sa réévaluation, la Commission prend note de la mise en œuvre des engagements pris par la Hongrie en 2022 et de la volonté de remédier aux problèmes non réglés. Parallèlement, la réévaluation conclut que les questions horizontales n’ont pas encore été traitées et qu’aucune autre mesure corrective n’a été adoptée par la Hongrie. Le risque pour le budget de l’Union reste donc au même niveau que celui constaté par la décision d’exécution du Conseil. Compte tenu de ce qui précède, la Commission a décidé qu’elle ne pouvait pas proposer au Conseil d’adapter ou de lever les mesures de protection budgétaire.
Toutefois, afin de donner une appréciation complète et globale de l’efficacité des mesures, il convient d’examiner tous les éléments du règlement relatif à la conditionnalité visant à remédier aux violations constatées des principes de l’état de droit (voir le point 5.1 ci-dessous), en tenant compte de l’ensemble de la procédure, y compris les mesures correctives présentées par l’État membre concerné avant l’adoption de mesures budgétaires par le Conseil.
Outre l’efficacité, le règlement relatif à la conditionnalité examine aussi la protection des droits des destinataires finaux et des bénéficiaires 48 . Conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement relatif à la conditionnalité, sauf disposition contraire de la décision d’exécution du Conseil, l’imposition de mesures appropriées est sans incidence sur les obligations des entités publiques ou des États membres d’exécuter le programme ou le fonds touché par la mesure.
Dans la pratique, après l'imposition de mesures en raison du comportement de ses autorités, un État membre n’est pas dispensé des obligations qui lui incombent d’exécuter le budget de l’Union, ce qui inclut d'effectuer les paiements à ceux qui, au final, devraient bénéficier des fonds de l’Union. L’État membre est toujours tenu de remplir ses obligations, pour autant que de telles obligations existaient avant l’adoption de la décision d’exécution du Conseil concernée ou sont mises en place à la suite de celle-ci. Parallèlement, la suspension du financement de l’Union au titre du règlement peut conduire à une situation dans laquelle les domaines d’action concernés par des violations ne bénéficieront pas de la totalité du montant préaffecté des fonds de l’Union alors que cela devrait normalement être le cas, tant que la suspension est maintenue. À l’instar de toute mesure budgétaire, l’État membre concerné se doit de prendre des mesures rapides et substantielles pour permettre la levée des éventuelles mesures de protection budgétaire imposées en raison du comportement des autorités publiques.
5.Efficacité de la procédure
5.1.Efficacité de la procédure pour remédier aux violations constatées des principes de l’état de droit
L’évaluation de l’efficacité de la procédure prévue par le règlement relatif à la conditionnalité pour remédier aux violations constatées des principes de l’état de droit repose sur un cas unique d’application dudit règlement, qui doit également être replacé dans un contexte plus large de plusieurs mesures qui ont été prises pour renforcer la protection des intérêts financiers de l’Union. Dans la pratique, ces mesures sont le résultat de l’ensemble de la procédure engagée dans le cas de la Hongrie en avril 2022, avant même que le Conseil adopte des mesures. Elles ne préjugent pas des nouvelles évolutions qui pourraient être observées uniquement après la publication du présent rapport, qu’elles soient positives ou négatives.
Dans le cas de la Hongrie, la Commission a relevé des lacunes, des faiblesses et des risques répandus et étroitement liés, qui mettent particulièrement en péril le budget de l’Union exécuté au moyen de marchés publics et les financements mis en œuvre au profit de fiducies d’intérêt public et des entités qu’elles détiennent.
La Hongrie s’est engagée à adopter 17 mesures correctives avant l’adoption de la proposition de décision d’exécution du Conseil: ces mesures visaient à répondre aux constatations établies dans la notification écrite de la Commission. À la suite de l’ouverture de la procédure contre la Hongrie et de l’intention de proposer au Conseil des mesures budgétaires (que la Commission a communiquées à la Hongrie par lettre conformément à l’article 6, paragraphe 7, ci-après la «lettre d’intention»), la Hongrie a proposé en 2022 un certain nombre de réformes, en prenant des mesures législatives et non législatives afin de mettre en œuvre les mesures correctives proposées.
Pour chaque mesure corrective, la Hongrie a proposé des engagements détaillés et réalistes ainsi que des actions susceptibles de remédier aux problèmes recensés au cours de la procédure. Sur cette base, la Commission a estimé que les mesures correctives proposées par la Hongrie étaient en principe pertinentes et adéquates, pour autant qu’elles soient toutes correctement mises en œuvre 49 .
À titre d’exemple des engagements mis en œuvre par la Hongrie, on peut citer:
a)la création d’une nouvelle Autorité pour l’intégrité afin de renforcer la prévention, la détection et la correction des actes illicites et irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’Union au moyen de marchés publics en Hongrie. Bien que le cadre réglementaire défini dans la loi instituant l’Autorité pour l’intégrité (ci-après la «loi sur l’Autorité pour l’intégrité» 50 ) ne remplisse pas certains engagements pris dans le cadre de la mesure corrective 51 , la mise en place d’une autorité indépendante habilitée à détecter, prévenir et corriger des actes illicites et des irrégularités représente déjà une avancée majeure pour la protection des intérêts financiers de l’Union. Son incidence systémique à long terme ne peut être évaluée qu’à un stade ultérieur, compte tenu de son fonctionnement, mais la mise en place d’un tel organisme constitue une amélioration clairement liée à cette procédure.
b)Un nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption a été mis sur pied, avec la participation d’acteurs non gouvernementaux sélectionnés de manière ouverte et transparente. Parmi les compétences de ce groupe de travail figure la possibilité de présenter des propositions de mesures visant à améliorer la prévention et la détection de la corruption; il a également été consulté sur des aspects importants du cadre de lutte contre la corruption hongrois et contribue à l’examen des tendances de la corruption par l’intermédiaire de son rapport annuel. L’existence de ce groupe de travail, auquel participent des organisations non gouvernementales compétentes et indépendantes qui sont représentées de manière paritaire, constitue déjà un pas dans la bonne direction entrepris dans le cadre de cette procédure.
c)Le cadre de lutte contre la corruption a été renforcé par l’extension du champ d’application personnel des déclarations de patrimoine aux personnes investies de hautes fonctions politiques et aux membres de l’Assemblée nationale, ainsi qu'à leurs proches vivant au sein du même ménage, à laquelle s’ajoute l’extension du champ d’application matériel à tous les actifs pertinents. Cependant, il subsistait des faiblesses, des insuffisances et des risques importants en ce qui concerne certains éléments du système de déclaration de patrimoine susceptibles de constituer des lacunes qui nuiraient à l’efficacité de la mesure 52 . Malgré les faiblesses qui doivent encore être résorbées, les mesures déjà mises en place sont de toute évidence liées à cette procédure.
d)La Hongrie a adopté un acte législatif modifiant certaines lois concernant les fondations gestionnaires d'actifs d'intérêt public qui accomplissent des missions publiques (également appelées «fiducies d’intérêt public») 53 , qui est entré en vigueur le 13 octobre 2022. Il a élargi le champ d’application des règles relatives aux marchés publics et aux conflits d’intérêts de manière à couvrir également les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques. Il subsiste toutefois d’importantes lacunes qui ont maintenu, voire aggravé les éventuels conflits d’intérêts 54 .
e)La Hongrie a introduit une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics, qui permet le réexamen de la décision du ministère public de ne pas engager de poursuites ou de la décision de l’autorité chargée de l’enquête de ne pas enquêter. L’Autorité pour l’intégrité a également été habilitée à présenter une demande de révision ou une demande de réexamen grâce à cette nouvelle procédure. Il subsiste toutefois certaines faiblesses, telles que celles qui introduisent une marge d’appréciation dans la procédure 55 . L’existence de cette procédure permet d’assurer un contrôle supplémentaire du travail du ministère public qui peut donner lieu à une intensification des poursuites.
f)Afin de renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle en vue de garantir la bonne utilisation du soutien de l’Union, la Hongrie a institué, par voie de loi, la direction de l’audit interne et de l’intégrité pour améliorer le respect des règles relatives aux conflits d’intérêts, et elle a modifié le cadre réglementaire afin de garantir l’indépendance de la direction générale de l’audit des fonds européens (EUTAF), chargée de réaliser des audits indépendants sur la mise en œuvre du soutien de l’Union en Hongrie. De plus, la Hongrie a renforcé les règles applicables à la mise en œuvre et au contrôle du soutien de l’Union afin de prévenir, de détecter et de corriger plus efficacement les conflits d’intérêts 56 .
g)Après que la Hongrie s’est engagée à réduire considérablement la part des soumissions uniques financées par des fonds de l’Union, cette part a été ramenée au niveau envisagé 57 . Il convient toutefois de vérifier si ce niveau sera maintenu à long terme.
h)La Hongrie a mis au point un nouvel outil de suivi et de déclaration, qui a fait l’objet d’un audit et a été considéré comme un outil opérationnel, fonctionnel et capable de rendre compte de la proportion de procédures de passation de marchés clôturées avec une soumission unique. Cet outil a encore été développé en décembre 2022 58 . Il permet de maintenir sous contrôle public les procédures de passation de marchés clôturées avec une soumission unique.
i)De même, dans le but d’accroître le contrôle public sur les marchés publics, la Hongrie a achevé le développement de la base de données du système électronique de passation de marchés publics pour le 30 septembre 2022, qui contient des informations sur les avis d’attribution de marchés des procédures de passation de marchés publics, les numéros d’identification des entreprises et les noms de chaque membre individuel des consortiums et des sous-traitants 59 .
j)Le 5 septembre 2022, la décision gouvernementale 1425/2022 a mis en place un cadre de mesure des performances permettant d’évaluer l’efficience et le rapport coût-efficacité des marchés publics, qui a été publié sur le site internet du système électronique de passation des marchés publics le 30 novembre 2022 60 .
k)Le 4 octobre 2022, la loi XXIX de 2022 a été adoptée pour renforcer la coopération avec l’OLAF, par la désignation de l’administration fiscale et douanière nationale comme autorité nationale compétente pour assister l’OLAF et introduire une sanction financière dissuasive à infliger en cas de refus d’un opérateur économique de coopérer avec l’OLAF 61 . Cette modification facilite le travail de l’OLAF lors des contrôles sur place réalisés au cours de ses enquêtes.
L’ensemble des considérations ci-dessus démontre que la procédure induit effectivement des changements qui renforcent la protection des intérêts financiers de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit. Selon l’évaluation de la Commission, d’autres instruments prévus par la législation de l’Union n’auraient pas abouti aux mêmes résultats.
Ces mesures correctives ont été prises en compte par la Commission lorsque, au vu des insuffisances qui subsistaient, celle-ci a proposé au Conseil d’adopter des mesures budgétaires à l’égard de la Hongrie au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Toute autre mesure corrective à adopter par la Hongrie pour demander la levée des mesures budgétaires ne pourrait être considérée comme adéquate que si elle remédie complètement à la situation ayant conduit à l’adoption desdites mesures.
Même si les mesures adoptées par le Conseil sont efficaces pour protéger le budget de l’Union concerné (voir la section 4 ci-dessus), la Commission continuera à suivre de près l’évolution de la situation sur le terrain qui est susceptible d’entraver ou d’annuler les mesures correctives déjà adoptées par la Hongrie, ainsi que les avancées éventuelles qui permettront de résoudre les problèmes non réglés et pourraient aboutir à la levée des mesures.
5.2.Efficacité de la procédure – les étapes prévues dans le règlement relatif à la conditionnalité
Le règlement relatif à la conditionnalité est en vigueur depuis trois ans et jusqu’à présent, la procédure prévue par ledit règlement a conduit à l’adoption de mesures de protection à une seule reprise, dans le cas de la Hongrie. L’adoption des lignes directrices, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, a renforcé la clarté et la prévisibilité en ce qui concerne la procédure. À mesure que la pratique décisionnelle en matière de contrôle de l’application du règlement relatif à la conditionnalité se développe, on disposera de davantage de précisions et d’exemples sur l’application du règlement et de la procédure qui y est prévue.
À compter du moment où une notification écrite est envoyée, la procédure est relativement rapide, puisqu’elle peut être achevée dans un délai déterminé allant de cinq à neuf mois. Les délais impartis à la Commission ne laissent pas beaucoup de marge et sont particulièrement difficiles à respecter durant certaines phases. Par exemple, pour décider s’il y a lieu de proposer des mesures au Conseil, la Commission dispose d’un mois pour évaluer les observations de l’État membre, y compris les mesures correctives éventuelles, pour mener des consultations internes afin de recueillir l’expertise nécessaire, ainsi que pour élaborer et adopter une décision motivée. Si l’on prend l’exemple de la Hongrie, l’État membre n’a présenté aucune mesure corrective en réponse à la notification écrite de la Commission. Ce n’est cependant qu’à un stade ultérieur que des mesures correctives ont été présentées, à savoir dans la réponse à la lettre d’intention. Cela montre que, lorsque les mesures correctives présentées par un État membre à ce stade sont nombreuses et/ou complexes à évaluer, une application plus souple du délai d’un mois mentionné profiterait à l’efficacité globale de la procédure.
Un autre élément susceptible d’améliorer l’efficacité de la procédure consiste à faire en sorte que, lorsqu’il présente ses observations à la Commission, l’État membre exprime également le point de vue éventuel des entités publiques 62 qui peuvent être concernées par les mesures. Cela permettrait d’effectuer une évaluation encore plus détaillée des problèmes mis en évidence et des mesures les plus efficaces.
Enfin, compte tenu du manque d’expérience dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7 du règlement relatif à la conditionnalité, en ce qui concerne la levée des mesures, il est trop tôt pour formuler des observations sur l’efficacité de celle-ci.
6.Conclusion
L’analyse fournie dans le présent rapport expose la manière dont le règlement relatif à la conditionnalité a été appliqué au cours des trois dernières années.
Bien qu’il soit trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur la procédure et l’efficacité des mesures de protection adoptées dans le cadre du seul cas ayant donné lieu à l’adoption de mesures par le Conseil, l’analyse présentée dans le présent rapport confirme à ce stade l’efficacité de celles-ci ainsi que les possibilités qu’elles offrent pour l’avenir.
Une pratique décisionnelle plus étendue permettrait de mieux cerner les améliorations possibles, le cas échéant. La Commission continuera à recueillir les informations indiquant l’existence de violations des principes de l’état de droit dans les États membres qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe, et à procéder à une évaluation rigoureuse de celles-ci.
Sur la base d’une pratique décisionnelle plus établie, la Commission peut réviser les lignes directrices afin de tenir compte de l’évolution de ses pratiques, des modifications pertinentes de la législation de l’Union ou de la jurisprudence applicable de la Cour de justice de l’Union européenne. Cette révision interviendrait après consultation des États membres et du Parlement européen.
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