RAPPORT DE LA COMMISSION Rapport sur la politique de concurrence 2023

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 6.3.2024

COM(2024) 115 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Rapport sur la politique de concurrence 2023

{SWD(2024) 53 final}

Table des matières

1. Introduction

2. Utilisation des règles en matière d’aides d’État et de la facilité pour la reprise et la résilience en vue d’atténuer les effets négatifs des chocs économiques extérieurs

2.1. Encadrement temporaire de crise et de transition

2.2. La suppression progressive de l’encadrement temporaire des aides d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte de la pandémie de COVID-19 est achevée

2,3. Mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

3. Veiller à ce que les règles de concurrence restent viables à long terme – Les progrès accomplis vers la réalisation d’un programme d’envergure

3.1. Mise à jour des règles et orientations en matière de pratiques anticoncurrentielles et de concentrations

Adoption de règles relatives aux accords de coopération horizontale

Prorogation du règlement d’exemption par catégorie applicable au secteur automobile

Adoption d’un train de mesures visant à simplifier le contrôle des concentrations

Adoption de lignes directrices sur les accords de durabilité dans l’agriculture

Absence de prorogation de l’exemption par catégorie en faveur des consortiums de transport maritime de ligne

Début de la préparation des lignes directrices relatives à l’application de l’article 102 du TFUE

Poursuite de l’évaluation du règlement (CE) nº 1/2003

Évaluation des règles relatives aux accords de transfert de technologie

3.2. Mise à jour des règles et orientations en matière d’aides d’État

Modification du règlement général d’exemption par catégorie

Adoption d’un règlement de minimis général révisé

Adoption d’un règlement de minimis relatif aux SIEG révisé

Adoption de règles révisées en matière d’aides d’État pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche et de l’aquaculture

Adoption du code de bonnes pratiques relatif aux PIIEC

Forum européen conjoint pour les projets importants d’intérêt européen commun

Adoption des lignes directrices interprétatives concernant le règlement (UE) nº 1370/2007

Évaluations

4. La mise en œuvre de la politique de concurrence a contribué aux principales priorités de la Commission

4.1. La mise en œuvre de la politique de concurrence a contribué à la transition numérique et à un marché unique solide et résilient

La mise en œuvre des règles en matière de pratiques anticoncurrentielles a contribué à la transition numérique et à un marché unique solide et résilient

Le contrôle des concentrations a contribué à la transition numérique et à un marché unique solide et résilient

Le contrôle des aides d’État a favorisé la transition numérique et la résilience du marché unique

4.2. La mise en œuvre de la politique de concurrence a favorisé la transition écologique

La mise en œuvre des règles applicables aux pratiques anticoncurrentielles a favorisé la transition écologique

Le contrôle des concentrations a favorisé la transition écologique

Le contrôle des aides d’État a favorisé la transition écologique

4.3. La politique de concurrence a contribué à une économie au service des personnes

Contribution de la politique de concurrence de l’UE à l’innovation et à l’équité dans le domaine des paiements

Mise en œuvre des règles applicables aux pratiques anticoncurrentielles dans les secteurs des services financiers et des assurances

Mise en œuvre des règles en matière de concentrations dans le secteur des services financiers

Mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État dans le secteur des services financiers

Aides d’État dans le domaine de l’assurance

Aides d’État dans le domaine des garanties publiques

5. De nouveaux outils complémentaires du marché unique sont devenus opérationnels

5.1. Règlement sur les marchés numériques

5.2. Règlement relatif aux subventions étrangères

6. Incidence de la politique en matière d’aides d’État sur l’intégrité du marché unique et sur la compétitivité mondiale de l’UE

6.1. Vue d’ensemble du versement des aides d’État liées à la crise et non liées à la crise en 2022

6.2. Une utilisation cruciale mais prudente des aides d’État en temps de crise

6.3. Poursuivre la transition numérique et écologique et d’autres priorités de l’UE

6.4. Préserver le bon fonctionnement du marché unique pour une économie de l’UE compétitive

7. Mesurer l’incidence de la mise en œuvre de la politique de concurrence sur les clients

8. Modernisation des méthodes de travail de la DG Concurrence afin de les adapter aux besoins actuels et futurs en matière de mise en œuvre de la législation

8.1. Solutions numériques pour les entreprises

8.2. Analyse de données et technologies

8.3. Renforcement de l’outil de lancement d'alerte

9. Activités de promotion et de sensibilisation concernant la politique de concurrence et la mise en œuvre de cette dernière

10. La politique de concurrence dans un contexte européen et mondial

10.1. Unir les forces pour façonner une culture de la concurrence européenne et mondiale

Cohérence par l'intermédiaire du Réseau européen de la concurrence

Un dialogue interinstitutionnel permanent et constructif

10.2. Coopération à l’échelle mondiale dans le domaine de la politique de concurrence

Relations multilatérales

Relations bilatérales

1. Introduction

L’édition 2023 du rapport annuel sur la concurrence est adressée par la Commission européenne (ci-après la «Commission») au Parlement européen, au Conseil de l’Union européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Ce rapport décrit les principales évolutions de la politique de concurrence de l’Union européenne (UE) et de sa mise en œuvre en 2023.

L’année 2023 a été une nouvelle année difficile pour l’UE. La poursuite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et les tensions géopolitiques croissantes nous ont rappelé à nouveau à quel point le monde est interconnecté, en particulier l’UE avec ses pays voisins. La Commission a pris des mesures rapides et résolues, dont des aides d’État, afin d’atténuer les effets négatifs de ces événements sur l’économie de l’UE.

Des évolutions positives ont également été observées en 2023, notamment le fait que l’économie de l’UE s’est montrée résiliente face aux conséquences de la poursuite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. À la fin de l’année 2023, les prix de l’énergie dans l’UE étaient inférieurs à leur niveau record en 2022. La politique de concurrence de l’UE a été l’un des nombreux outils utilisés avec succès pour continuer à répondre à la crise, relancer l’économie et réaliser les transitions écologique et numérique.

La révolution numérique a permis à toutes les entreprises, et pas seulement aux grandes entreprises technologiques, d’accroître leur présence mondiale. La numérisation stimule la croissance économique dans tous les secteurs économiques. Toutefois, l’évolution rapide du marché crée de nouveaux défis pour les autorités chargées de faire respecter les règles de concurrence. L’un des principaux défis auxquels la Commission est confrontée – dans le cadre de la mise en œuvre des règles relatives aux pratiques anticoncurrentielles et du contrôle des concentrations – est de savoir comment définir les marchés en cause lorsqu’ils évoluent de manière dynamique. C’est pourquoi la Commission a poursuivi ses travaux sur une nouvelle communication sur la définition du marché en 2023. Ces évolutions des marchés et les défis qui les accompagnent ont également conduit la Commission à lancer une évaluation de ses pouvoirs d’enquête et de décision aux fins de l’application des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) en 2022, comme le prévoit le règlement (CE) nº 1/2003 1 . Ces travaux se sont poursuivis en 2023. La Commission élabore également de nouvelles lignes directrices sur les pratiques d’éviction abusives des entreprises dominantes au titre de l’article 102 du TFUE.

Une coopération étroite entre les autorités de concurrence des différents pays est plus importante que jamais. En novembre 2023, la Commission a ordonné à Illumina de mettre fin à son acquisition de GRAIL 2 , deux entreprises américaines. Tout au long de la procédure, la Commission est restée en contact étroit avec la Commission fédérale du commerce des États-Unis, elle-même confrontée à des craintes similaires en matière de concurrence.

La politique en matière d’aides d’État a également été remise en cause par les tendances mondiales et politiques. S’appuyant sur l’encadrement temporaire de crise 3 , la Commission a adopté l’encadrement temporaire de crise et de transition 4 afin de tenir également compte des mesures de soutien dans des secteurs qui sont stratégiques pour la transition vers une économie à zéro émission nette, conformément au plan industriel du pacte vert. Si les évolutions géopolitiques peuvent remettre en cause les intérêts de l’UE, celle-ci doit rester fidèle à la logique fondamentale du contrôle des aides d’État, à savoir éviter que ces dernières ne portent atteinte au marché unique. La concurrence est gage de compétitivité, pas les subventions, et les fonds publics ne devraient pas financer des investissements que le secteur privé serait en mesure de réaliser lui-même. C’est la raison pour laquelle les règles de l’encadrement temporaire de crise et de transition qui permettent de soutenir des secteurs clés sont limitées dans le temps et assorties de garanties strictes. La suppression progressive partielle, fin 2023, des sections de l’encadrement temporaire de crise et de transition consacrées aux crises et la suppression progressive prévue des sections restantes en 2024 envoient un signal fort aux États membres et aux entreprises à cet effet. En réponse à une demande du Conseil européen invitant la Commission à «rendre compte au Conseil de l’incidence de la politique actuelle en matière d’aides d’État sur l’intégrité du marché unique ainsi que sur la compétitivité de l’UE à l’échelle mondiale» 5 , le présent rapport contient une vue d’ensemble et une analyse complètes des aides d’État et de leur incidence sur la concurrence dans le marché unique et sur la compétitivité de l’UE (voir section 6).

En 2023, la Commission a montré quand et comment la politique de concurrence de l’UE devait s’adapter pour préserver l’équité, la compétitivité et l’ouverture des marchés de l’UE, tant dans l’intérêt des entreprises que des consommateurs. La Commission continuera de le faire à l’avenir.

En outre, depuis mai 2023, la Commission applique les nouvelles règles du règlement sur les marchés numériques 6 afin de maintenir l’ouverture et la contestabilité des marchés numériques. Un rapport complet sur les activités menées par la Commission européenne dans le cadre du règlement sur les marchés numériques en 2023 est publié parallèlement au présent rapport, comme le prévoit l’article 35 dudit règlement. Enfin, en octobre 2023, les obligations de notification prévues par le règlement relatif aux subventions étrangères (RSE) 7 sont entrées en vigueur pour remédier aux distorsions du marché causées par les subventions étrangères.

2. Utilisation des règles en matière d’aides d’État et de la facilité pour la reprise et la résilience en vue d’atténuer les effets négatifs des chocs économiques extérieurs

2.1. Encadrement temporaire de crise et de transition

En mars 2022, la Commission a adopté l’encadrement temporaire de crise 8 afin de permettre aux États membres de soutenir l’économie dans le contexte de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. L’encadrement temporaire de crise initial comprenait des aides d’État destinées à faire face à la crise économique immédiate causée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie, par exemple un soutien à la liquidité sous la forme de garanties d’État et de prêts bonifiés, des aides destinées à compenser les prix élevés de l’énergie et des mesures visant à soutenir la réduction de la demande d’électricité. L’encadrement temporaire de crise a été modifié à deux reprises – en juillet 2022 et en octobre 2022 – au fur et à mesure de l’évolution de la crise.

En mars 2023, la Commission a adopté l’encadrement temporaire de crise et de transition 9 . Ce cadre non seulement permet d’apporter des aides face à la crise, mais permet aussi aux États membres de soutenir des secteurs stratégiques pour la transition vers une économie à zéro émission nette, conformément au plan industriel du pacte vert.

En particulier, l’encadrement temporaire de crise et de transition i) prolonge jusqu’au 31 décembre 2025 la possibilité pour les États membres d’accélérer le déploiement de régimes en faveur des énergies renouvelables, du stockage de l’énergie et de la décarbonation des procédés de production industrielle, ii) modifie la portée de ces mesures afin de faciliter la conception de tels régimes par les États membres et de les rendre plus efficaces, et iii) introduit de nouvelles mesures, applicables jusqu’au 31 décembre 2025, afin d’accélérer encore les investissements dans des secteurs stratégiques pour la transition vers une économie à zéro émission nette. L’encadrement temporaire de crise et de transition permet de soutenir les investissements dans la fabrication d’équipements stratégiques, à savoir les batteries, les panneaux solaires, les éoliennes, les pompes à chaleur, les électrolyseurs et les dispositifs de captage, d’utilisation et de stockage du carbone, ainsi que la production de composants essentiels et la production et la récupération de matières premières critiques connexes, au moyen de régimes ou d’aides individuelles à concurrence du montant de la subvention que le bénéficiaire pourrait recevoir pour un investissement équivalent dans un pays tiers situé en dehors de l’EEE, ou du montant nécessaire pour inciter l’entreprise à localiser l’investissement dans l’EEE (ce que l’on appelle le «déficit de financement»), le montant le plus bas étant retenu.

En novembre 2023, après consultation des États membres, la Commission a prolongé jusqu’au 30 juin 2024 les sections permettant aux États membres d’accorder des montants d’aide limités (section 2.1) et des aides destinées à compenser les prix élevés de l’énergie (section 2.4), compte tenu notamment du fait que les marchés de l’énergie 10 auxquels les industries à forte intensité énergétique sont particulièrement sensibles demeurent vulnérables.

En 2023, la Commission a adopté 220 décisions (dont 91 décisions de modification) dans le cadre de l’encadrement temporaire de crise et de l’encadrement temporaire de crise et de transition, autorisant 147 mesures nationales notifiées par 27 États membres. Le budget global que les États membres ont notifié à la Commission pour ces mesures d’aide d’État s’élevait à environ 77,94 milliards d’EUR. Pour de plus amples informations sur les aides d’État accordées au titre de ces deux instruments, veuillez consulter la section 6 ci-dessous.

2.2. La suppression progressive de l’encadrement temporaire des aides d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte de la pandémie de COVID-19 est achevée

Les effets de la pandémie de coronavirus s’étant atténués, la Commission a commencé, en 2023, à supprimer progressivement l’encadrement temporaire visant à soutenir l’économie dans le contexte de la pandémie de COVID-19 (ci-après l’«encadrement temporaire des mesures d’aide d’État») 11 . Certaines sections se sont vu attribuer une date d’expiration plus tardive, permettant aux mesures de soutien à l’investissement et à la solvabilité de se poursuivre jusqu’au 31 décembre 2023 12 . En outre, l’encadrement temporaire a permis, jusqu’au 30 juin 2023, une transition souple assortie de garde-fous clairement définis, en particulier pour la conversion et la restructuration des instruments de dette, tels que les prêts et les garanties, en d’autres formes d’aide, comme des subventions directes 13 .

2,3. Mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

La mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) 14 , pièce maîtresse de l’initiative NextGenerationEU, s’est poursuivie en 2023 15 . La FRR vise, à côté et en plus de la politique de cohésion, à promouvoir la cohésion entre les États membres en atténuant les conséquences sociales et économiques de la pandémie de COVID-19 afin de mieux préparer l’UE aux défis futurs, notamment en soutenant les transitions écologique et numérique.

La plupart des mesures financées par la FRR ne constituent pas des aides d’État. Quant à celles qui le sont, la majorité peut être mise en œuvre directement par les États membres, soit dans le cadre d’un règlement d’exemption par catégorie 16 , soit dans le cadre d’un règlement de minimis 17 .

Toutefois, plusieurs mesures ont été notifiées à la Commission pour autorisation préalable. À cette fin, la Commission a publié en avril 2023 des modèles d’orientation actualisés en matière d’aides d’État 18 afin d’aider les États membres à concevoir, conformément aux règles en matière d’aides d’État, des mesures de soutien à inclure dans leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience (PRR). Les modèles actualisés permettent aux États membres de créer plus facilement des mesures d’aide d’État qui contribuent davantage à la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe, tout en réduisant la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes et en accélérant la transition écologique, comme le prévoit le plan REPowerEU. En 2023, la Commission a adopté plus de 50 décisions en matière d’aides d’État concernant des mesures financées par la FRR.

3. Veiller à ce que les règles de concurrence restent viables à long terme – Les progrès accomplis vers la réalisation d’un programme d’envergure

3.1. Mise à jour des règles et orientations en matière de pratiques anticoncurrentielles et de concentrations

Adoption de règles relatives aux accords de coopération horizontale

En juin 2023, la Commission a adopté une version révisée des règlements d’exemption par catégorie applicables aux accords horizontaux en ce qui concerne les accords de recherche et développement (R&D) 19 et les accords de spécialisation 20 (pris ensemble, les REC applicables aux accords horizontaux), ainsi que des lignes directrices sur les accords horizontaux 21 . Les règles révisées fournissent des orientations actualisées pour aider les entreprises à évaluer la compatibilité de leurs accords de coopération avec les règles de concurrence de l’UE, y compris les types de coopération susceptibles de contribuer aux transitions numérique et écologique. En vertu des REC applicables aux accords horizontaux, certains accords de R&D et accords de spécialisation sont exemptés de l’interdiction prévue à l’article 101, paragraphe 1, du TFUE. Entre autres changements, les règles révisées élargissent le champ d’application du règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords de spécialisation afin de couvrir les accords multipartites pour davantage de types d’accords de production et d’accroître la flexibilité en ce qui concerne le calcul des parts de marché.

Les lignes directrices sur les accords horizontaux révisées ont été mises à jour pour tenir compte de la jurisprudence récente et de la pratique en matière de mise en œuvre des règles. Elles contiennent des orientations élargies sur l’échange d’informations, y compris les formes d’échange numériques, et sur les achats groupés, en expliquant notamment la distinction entre les achats groupés légitimes et les ententes entre acheteurs. Un nouveau chapitre fournit des orientations sur l’application des règles de concurrence aux accords de durabilité.

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