RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2023 

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 10.6.2024

COM(2024) 240 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2023

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Évolution macroéconomique dans les pays partenaires

2.1 Partenariat oriental

2.2 Voisinage méridional

2.3 Balkans occidentaux

3. Opérations d’assistance macrofinancière en 2023

3.1 Partenariat oriental

Moldavie

Ukraine: AMF+

3.2 Voisinage méridional

Jordanie

3.3 Balkans occidentaux

Macédoine du Nord

4. GARANTIR LE BON USAGE DES FONDS DE L’AMF: ÉVALUATIONS OPÉRATIONNELLES ET ÉVALUATIONS EX POST

4.1 Évaluations opérationnelles

4.2 Évaluations

5. Développements généraux liés à l’instrument d’AMF

5.1 Fonctionnement de l’instrument d’AMF

5.2 L’AMF dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027

6. Perspectives – Opérations d’AMF et situation budgétaire en 2024

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2023 ( 1 )

1.Introduction

L’assistance macrofinancière (AMF) est un instrument financier de l’Union européenne ( 2 ) destiné aux pays partenaires dont la balance des paiements est en situation de crise. Depuis sa création, en 1990, l’AMF a contribué à renforcer la stabilité macroéconomique et financière de pays voisins ou géographiquement proches de l’UE, tout en encourageant la mise en œuvre de réformes structurelles dans ces pays. Elle est généralement subordonnée à un accord de prêt qui ne soit pas un arrangement de précaution, qui est convenu avec le Fonds monétaire international (FMI) et qu’elle doit compléter( 3 ). Le fait de soulager le pays partenaire d’une partie des pressions auxquelles il est soumis, lui permettant ainsi de s’attaquer aux problèmes à l’origine du déséquilibre de sa balance des paiements, est l’occasion pour lui d’accroître sa marge de manœuvre budgétaire, d’améliorer la soutenabilité de sa dette et de se concentrer sur la mise en œuvre des réformes nécessaires. En facilitant le processus d’ajustement macroéconomique, les opérations d’AMF peuvent avoir des effets sociaux positifs, en accordant au pays plus de temps et de marge de manœuvre pour traiter les causes profondes de la situation de crise.

L’AMF prend le plus souvent la forme de prêts, pour lesquels la Commission emprunte sur les marchés des capitaux. La Commission prête ensuite ces fonds au pays bénéficiaire. Dans des cas exceptionnels, l’AMF prend la forme de dons financés par le budget de l’UE. Parfois, il peut s’agir d’une combinaison de prêts et de dons.

L’AMF est versée par tranches et uniquement si tous les critères spécifiques de réforme structurelle, convenus avec le pays concerné, sont remplis. En outre, l’une des conditions politiques préalables à l’octroi de l’AMF porte sur les mécanismes démocratiques et exige de veiller au pluralisme parlementaire, de respecter l’état de droit et de garantir la protection des droits de l’homme. Ainsi, l’AMF complète l’aide de coopération régulière de l’UE et contribue à l’objectif plus général de la préservation de la stabilité, de la promotion de la prospérité et de la défense de nos valeurs fondamentales au-delà de l’Union européenne ( 4 ). Cette constatation est étayée par les conclusions de plusieurs évaluations ex post indépendantes d’opérations d’AMF achevées ( 5 ) ainsi que par la méta-évaluation récente des opérations menées au cours de la dernière décennie ( 6 ).

L’instrument a connu une année 2023 remarquable, les fonds mobilisés au titre de l’assistance macrofinancière + (AMF+) débloquée en faveur de l’Ukraine en réponse à la guerre d’agression que poursuit la Russie sur le territoire ukrainien atteignant des niveaux records. Par cette mobilisation extraordinaire, l’UE a par ailleurs démontré qu’on pouvait compter sur elle pour exprimer sa solidarité, non seulement par des paroles mais également par des actes, s’imposant comme le premier bailleur de fonds à destination de l’Ukraine tout en continuant à aider d’autres partenaires touchés par les retombées économiques de la guerre en Ukraine. Outre sa dimension quantitative sans précédent et la nouvelle garantie que constitue la «marge de manœuvre» (voir encadré 1), cette aide a également prouvé la souplesse et l’adaptabilité de l’AMF lorsqu’il s’agit de répondre à des difficultés nées de situations de crise exceptionnelles, tout en préservant les fonctions critiques de l’instrument en matière de stabilisation. En particulier, les réformes soutenues par l’AMF+ mettent en évidence la valeur ajoutée correspondante de l’AMF, même dans un contexte de guerre des plus difficiles.

Le rapport 2023 est élaboré conformément aux obligations d’information de la Commission prévues par les décisions du Parlement européen et du Conseil relatives aux programmes d’AMF ( 7 ). Il s’accompagne d’un document de travail des services de la Commission, qui fournit une analyse plus détaillée de la mise en œuvre de chaque opération d’AMF.

2.Évolution macroéconomique dans les pays partenaires

L’année 2023 a vu les pays du voisinage européen et les pays de l’élargissement poursuivre leurs efforts de redressement et se remettre peu à peu des retombées économiques de la pandémie, de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie et des défis liés à l’actuelle crise du coût de la vie.

Les pays du voisinage oriental ont connu des trajectoires économiques contrastées en 2023. L’inflation a ralenti tout au long de l’année grâce au durcissement des conditions monétaires et à une baisse des cours des matières premières. Toutefois, l’instabilité persistante due à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a ébranlé la confiance des consommateurs et des investisseurs et anémié la croissance économique de l’Azerbaïdjan et de la Moldavie. D’un autre côté, l’Arménie et la Géorgie ont connu une activité économique plus forte, dynamisée par un afflux de migrants russes et l’augmentation des transferts monétaires qui en a résulté. L’Ukraine a rebondi plus fortement que prévu (après une chute de près de 30 % de son PIB en 2022), les ménages comme les entreprises du pays faisant preuve d’une résilience et d’une capacité d’adaptation remarquables en temps de guerre.

En ce qui concerne le voisinage méridional, l’escalade de la situation au Moyen-Orient a accru l’instabilité géopolitique et les tensions dans la région depuis le dernier trimestre de 2023, frappant principalement les économies d’Israël et de la Palestine, tandis que les pays voisins ont été mis à mal par les répercussions de la guerre, en particulier dans le secteur de tourisme. Toutefois, malgré ces difficultés, l’économie de la région devrait avoir continué de se redresser tout au long de l’année 2023, sur fond de ralentissement général de l’inflation dans la plupart des pays.

Dans les Balkans occidentaux, la croissance économique s’est accélérée par rapport à 2022 sous l’effet d’une demande intérieure vigoureuse. Cette évolution atteste en partie de la mesure dans laquelle la région a bénéficié de cours des matières premières en baisse, entraînant un ralentissement de l’inflation et donc une augmentation du revenu disponible qui, à leur tour, ont permis aux pays dotés d’une autorité monétaire de ralentir le rythme du resserrement de leur politique monétaire.

La présente section examine plus en détail les défis régionaux auxquels sont confrontés les pays du voisinage de l’Union et les Balkans occidentaux.

2.1Partenariat oriental

Les économies des pays du partenariat oriental ont continué d’évoluer de manière variable en 2023. L’Arménie et la Géorgie ont de nouveau constaté une forte expansion de leur économie due à la vigueur des investissements et de la demande intérieure, demande soutenue par l’afflux de migrants et les transferts monétaires liés à la guerre d’agression que poursuit la Russie contre l’Ukraine. Après un effondrement sans précédent de l’activité économique à la suite de l’invasion russe, en 2022, l’économie ukrainienne a rebondi plus rapidement qu’initialement prévu, les ménages et les entreprises faisant preuve d’une résilience et d’une capacité d’adaptation remarquables en temps de guerre. L’économie biélorusse a rebondi du fait d'une production industrielle soutenue et d'une demande des consommateurs en hausse. À l’inverse, l’Azerbaïdjan (dont le PIB a connu une contraction) et la Moldavie (dont le PIB s’est contracté durant les trois premiers trimestres avant de se reprendre légèrement au quatrième trimestre – + 0,2 % en glissement annuel) ont vu leur activité économique pâtir du recul de la demande intérieure dans un contexte d’inflation persistante. Le fort ralentissement de la croissance des prix à la consommation courant 2023 est à imputer à des prix mondiaux des matières premières revus à la baisse et au durcissement des politiques monétaires. En outre, en Arménie et en Géorgie, l’appréciation sensible des monnaies locales a contribué à réduire l’inflation importée. Devant cette désinflation, les banques centrales ont ralenti le cycle de resserrement dans lesquelles elles s’étaient engagées – quoiqu’à des vitesses différentes, la banque centrale azerbaïdjanaise se montrant la plus prudente.

Les finances publiques des pays du partenariat oriental, exception faite de l’Ukraine et de la Moldavie, ont fait preuve de résilience à mesure que se réduisaient les déficits, et ce, en dépit d’une demande en berne et de taux d’intérêt en hausse. Selon les estimations, l’Ukraine aurait accusé un déficit budgétaire additionnel considérable, représentant 19,7 % de son PIB, à imputer aux dépenses militaires massives qu’il lui a fallu engager (équivalentes à environ 27 % de son PIB). En raison de la faiblesse de la croissance et des mesures de soutien aux ménages, le déficit budgétaire de la Moldavie s’est également creusé. Ces deux pays ont toutefois continué de bénéficier de l’appui financier significatif de leurs partenaires internationaux. Mettant à profit l’amélioration de la marge de manœuvre budgétaire, la plupart des pays du partenariat oriental ont revu à la hausse leurs dépenses publiques, notamment leurs dépenses en capital. Sur le plan extérieur, le solde de la balance des paiements courants s’est globalement dégradé durant les neuf premiers mois de 2023 sous l’effet d’une croissance plus rapide des importations, attestant de la vigueur de la demande intérieure. En outre, dans certains pays, les transferts d’argent en provenance de Russie ont progressivement diminué, plus particulièrement dans les pays où ils avaient fortement augmenté au lendemain de l’invasion de l’Ukraine. En Azerbaïdjan, l’excédent des paiements courants s’est considérablement réduit – étant entendu qu’il se situait à un niveau très élevé en 2022 – en raison de l’effet de la baisse des prix du pétrole et du gaz sur les termes de l’échange.

Une situation géopolitique extrêmement complexe continue d’assombrir les perspectives régionales. Il s’agit notamment de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et de l’opération militaire déclenchée par l’Azerbaïdjan dans le Haut-Karabakh en septembre 2023, qui n’a pas manqué de rappeler la vulnérabilité de la région aux différents conflits territoriaux qui y persistent. Cette instabilité pourrait continuer à éroder la confiance des consommateurs et des investisseurs. Au-delà de ces tensions géopolitiques, la conjoncture internationale reste peu favorable, étant donné que des conditions de financement internationales strictes pourraient limiter la demande étrangère et restreindre l’accès au financement extérieur. L’effet de ces vents contraires devrait être largement compensé par l’augmentation du pouvoir d’achat dans un contexte de désinflation et par l’aide financière significative consentie par les partenaires internationaux (notamment à destination de l’Ukraine et de la Moldavie). À moyen terme, le déficit de gouvernance, la faiblesse du cadre institutionnel et des conditions équitables de concurrence insuffisantes constituent des défis majeurs pour nos voisins orientaux. Il convient d’évoquer, entre autres blocages, les faiblesses dans l’environnement des entreprises, les lacunes en matière d’infrastructures, une base de production non diversifiée, axée sur les secteurs à faible valeur ajoutée, une empreinte notable de l’État dans l’économie et des faiblesses en matière de capital humain.

2.2Voisinage méridional

La plupart des économies du voisinage méridional se sont développées en 2023, bien qu’à un rythme plus lent que durant le rebond observé après la pandémie, en 2021 et 2022. Les attentats terroristes perpétrés le 7 octobre 2023 par le Hamas en Israël ont eu pour conséquence d’aggraver le risque d’instabilité géopolitique dans la région, touchant avant tout les économies israélienne et palestinienne; on s’attend ainsi pour l’année 2023, respectivement, à une croissance économique de 2 % et à une contraction de 6,7 %. Les pays voisins ont été touchés, principalement dans les secteurs du tourisme et du commerce.

En 2023, la croissance économique a été initialement tirée par une reprise du secteur des services qui se poursuit, notamment dans le tourisme, l’hôtellerie et les transports, le nombre de visiteurs en provenance de l’étranger ayant globalement renoué avec les niveaux d’avant la pandémie. Toutefois, au quatrième trimestre, le secteur du tourisme en Israël, en Palestine et, dans une moindre mesure, dans les pays voisins a enregistré des annulations en série à la suite des attentats du 7 octobre 2023 et du conflit qu’ils ont engendré. Bien que le chômage ait baissé de manière générale, il est resté élevé (supérieur à 15 % en Jordanie, en Palestine et en Tunisie), touchant les femmes, les jeunes et les diplômés universitaires de manière disproportionnée. En 2023, la baisse des prix de l’énergie sur le marché mondial a eu pour effet de faire reculer l’inflation des prix à la consommation (sauf au Liban et en Égypte, deux pays en proie à des crises multiples et où la volatilité des taux de change parallèles est source de distorsions). Les banques centrales ont poursuivi leurs efforts de resserrement monétaire au premier semestre 2023, en réaction à l’accélération de l’inflation en 2022 et début 2023 alors que les cours des matières premières repartaient à la hausse. Néanmoins, en dépit d’une légère décrue, les prix des denrées alimentaires restent élevés. Il s’agit d’une situation particulièrement préoccupante si on considère qu’une part importante de la population des pays du voisinage méridional, qui dépendent fortement des importations de denrées alimentaires, vit ou risque de basculer dans la pauvreté.

Les soldes budgétaires se sont améliorés en 2022 et 2023, et ce, en dépit de l’augmentation des subventions accordées aux carburants et aux denrées alimentaires, tandis que l’endettement public demeurait à un niveau supérieur à celui d’avant la pandémie. Le rebond du tourisme a soutenu les soldes extérieurs, ainsi qu'un afflux résilient d'envois de fonds. Toutefois, la hausse des prix de l’énergie, début 2023, a fait pression sur les balances courantes des importateurs d’énergie, pression qui s’est par la suite atténuée dans un contexte de modération des prix de l’énergie tout au long de l’année. La région a, par ailleurs, continué de bénéficier d’une aide extérieure provenant de bailleurs de fonds institutionnels internationaux.

Pour 2024, les perspectives sont celles d’une croissance continue dans la plupart des pays du voisinage méridional, à la faveur d’une atténuation des pressions inflationnistes et d’un resserrement monétaire moindre. L’escalade de la situation au Moyen-Orient pose un risque significatif pour l’ensemble de la région, au vu non seulement des répercussions directes qu’elle a sur les économies israélienne et palestinienne*, mais aussi de son incidence sur le secteur du tourisme dans les pays voisins. De plus, cette situation a contribué à des pertes de recettes à l’exportation et de recettes fiscales dues aux difficultés logistiques rencontrées à la suite des attaques en mer Rouge (Égypte, Jordanie). Il convient, parmi les autres menaces qui pèsent sur ces perspectives, de tenir compte de l’extension du conflit à l’ensemble de la région, qui pourrait compromettre la stabilité politique nationale et régionale et entraîner une hausse des prix des matières premières. À moyen terme, les réformes demeurent essentielles pour moderniser les économies, renforcer le développement et la compétitivité du secteur privé, et résoudre les inefficacités du secteur public et de la gouvernance afin de soutenir un modèle de croissance économique plus durable et plus résilient.

2.3Balkans occidentaux

En 2023, la croissance économique dans les Balkans occidentaux a été tirée par la demande intérieure, en particulier par les dépenses de consommation, le PIB de la région ayant augmenté de 3,3 % en glissement annuel, contre 2,1 % en 2022. La hausse annuelle moyenne des prix à la consommation s’est encore ralentie pour s’établir à 8,1 % au troisième trimestre 2023, dans un contexte de baisse des cours des matières premières, et a continué de reculer au-delà du troisième trimestre dans la plupart des économies. Dans les pays qui disposent d’une autonomie monétaire, le rythme du resserrement s’est ralenti.

De manière générale, la dynamique des échanges a souffert de la faiblesse et, dans la plupart des cas, de la contraction des exportations de biens, qui ont toutefois été compensées par une forte augmentation des exportations de services, en particulier dans les pays qui dépendent du tourisme. La part des importations a également diminué dans la plupart des économies de la région. La moyenne mobile sur quatre trimestres du déficit courant de la région a poursuivi son redressement au cours des trois premiers trimestres de 2023, avant de tomber à 3,1 % du PIB en septembre, soit moins de la moitié de son taux un an plus tôt et son niveau le plus bas depuis 2021. Cette amélioration, qui a été observée dans l’ensemble des pays, s’explique principalement par une augmentation constante des exportations de services, un plus grand afflux d’envois de fonds et le fléchissement des déficits commerciaux de marchandises, favorisé par une évolution plus modérée des prix à l’importation.

Le taux de chômage a chuté dans la plupart des économies et s’établit à des niveaux historiquement bas, même s’il demeure élevé par rapport aux taux observés dans l’UE. La croissance moyenne de l’emploi s’est accélérée, pour atteindre 1,4 %( 8 ) en glissement annuel dans les Balkans occidentaux au troisième trimestre 2023, tandis que le taux de participation de la main-d’œuvre a augmenté dans certains pays.

La poursuite de l’expansion économique a favorisé la croissance des recettes budgétaires, tandis que les soldes budgétaires se sont améliorés au cours des onze premiers mois de 2023 ou sont restés au même niveau qu’un an auparavant dans la plupart des économies de la région. Le ratio dette publique-PIB a diminué dans l’ensemble des économies au troisième trimestre 2023 par rapport à fin 2022, en partie en raison de la forte hausse du PIB nominal.

L’économie des Balkans occidentaux devrait connaître un rebond économique modéré, et le taux de croissance, de 2,5 % en moyenne en 2023, devrait augmenter. Des facteurs tels que la faiblesse de la demande extérieure et une inflation forte devraient s’estomper, ce qui permettra aux pays de retrouver un potentiel de croissance plus élevé. La croissance devrait bénéficier des exportations au titre du tourisme et de la stabilité des envois de fonds des travailleurs émigrés. Des risques non négligeables grèvent les perspectives économiques de la région en raison de la poursuite de la guerre d’agression à grande échelle menée par la Russie contre l’Ukraine, qui pourrait influer sur les prix mondiaux des matières premières, mais aussi entraîner d’éventuelles perturbations de la chaîne d’approvisionnement et un nouveau resserrement des conditions de financement. À moyen terme, il est nécessaire d’engager des réformes pour stimuler la productivité, moderniser les infrastructures publiques, réduire l’ampleur de l’économie informelle et accélérer les transitions écologique et numérique, afin de contribuer à une trajectoire de croissance plus durable.

3.Opérations d’assistance macrofinancière en 2023

En 2023, dans un contexte marqué par les effets actuels de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, une nouvelle opération d’AMF conséquente, l’assistance macrofinancière + (AMF+), a été mise en œuvre à titre exceptionnel en faveur de l’Ukraine et menée à bien. Dans le même temps, la Moldavie a bénéficié d’une assistance supplémentaire au titre de l’opération d’AMF en cours la concernant. L’opération d’AMF destinée à la Jordanie s’est achevée avec succès en 2023, le versement de la dernière tranche étant intervenu en mai.

Compte tenu de la guerre prolongée à laquelle l’Ukraine doit faire face et des besoins de financement accrus qui en découlent, le Conseil européen a invité la Commission, en octobre 2022, à élaborer une solution globale pour aider le pays de manière plus prévisible et continue. La Commission a proposé un dispositif d’aide financière d’un montant total de 18 milliards d’EUR, sous la forme d’un prêt consenti à des conditions très favorables au titre d’un nouvel instrument AMF+, promptement approuvé en décembre 2022 par le Parlement européen et le Conseil qui ont fait usage de toute la latitude procédurale dont ils disposaient. Cette nouvelle AMF+ a été conçue pour assurer rapidement à l’Ukraine une aide financière destinée à répondre à ses besoins de financement immédiats et à contribuer à la réhabilitation des infrastructures critiques et aux premiers efforts de reconstruction d’après-guerre. Elle s’inscrit dans la perspective d’intégration européenne du pays et tient compte de la situation extrêmement difficile avec laquelle il convient de composer en intégrant une plus grande flexibilité dans un certain nombre de volets par rapport aux opérations d’AMF classiques. Le protocole d’accord, adopté à la mi-janvier 2023, énonçait 20 conditions relatives aux politiques à mener qui avaient été jugées à la fois pertinentes et réalisables au vu du contexte exceptionnel de la guerre en cours. Compte tenu de l’état d’avancement globalement satisfaisant des réformes politiques correspondantes, le montant total de l’AMF+ a été décaissé en six tranches entre janvier et décembre 2023.

La poursuite de la guerre menée par la Russie en Ukraine a également affecté la Moldavie, aggravant des conditions économiques déjà difficiles. En réponse à cette situation, en janvier 2023, la Commission a adopté une proposition visant à augmenter le montant de l’AMF en cours en faveur de la Moldavie de 145 millions d’EUR (à savoir 100 millions d’EUR de prêts et une subvention de 45 millions d’EUR), portant ainsi l’opération d’AMF totale à 295 millions d’EUR. La décision a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil en juin 2023 et le protocole d’accord UE-Moldavie est entré en vigueur en septembre 2023. Les conditions relatives aux politiques à mener, convenues dans le protocole d’accord avec la Moldavie qui avait été modifié à cette fin, ayant été remplies, la première des deux tranches supplémentaires a été versée en octobre 2023.

En mai 2023, à l’issue d’une évaluation globalement positive de la mise en œuvre des conditions relatives aux politiques à mener, la Jordanie a reçu la dernière tranche de la troisième opération d’AMF qui était entrée en vigueur en janvier 2020 et avait été augmentée, en avril 2020, au moyen d’une AMF complémentaire accordée dans le contexte de la pandémie de COVID-19 (pour atteindre 700 millions d’EUR au total).

L’état d’avancement des opérations d’AMF en 2023 (par région)

3.1Partenariat oriental

·Moldavie

En 2021, la Moldavie a été durement touchée par une crise énergétique. En réponse à une demande présentée par le pays le 19 novembre 2021, la Commission a adopté une proposition relative à une nouvelle assistance macrofinancière d’un montant maximal de 150 millions d’EUR, soit 120 millions d’EUR de prêts à moyen terme et un volet «dons» de 30 millions d’EUR. La décision du Parlement européen et du Conseil a été adoptée le 6 avril 2022. Le comité de représentants des États membres pour l’assistance macrofinancière ayant émis un avis favorable le 12 juin 2022, le protocole d’accord, la convention de prêt et la convention de subvention relative à cette AMF ont été signés le 22 juin 2022 et ratifiés par le parlement moldave le 14 juillet 2022. Les conditions relatives aux politiques à mener convenues dans le protocole d’accord ayant été remplies, la première tranche de 50 millions d’EUR a été versée le 1er août 2022 (dont 15 millions d’EUR sous forme de dons). La deuxième tranche de 50 millions d’EUR (dont 10 millions d’EUR sous forme de dons) a été versée le 5 avril (pour les dons) et le 3 mai (pour les prêts).

Devant l’évolution et l’intensification des retombées directes et indirectes de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur l’économie moldave, la Commission a adopté, le 24 janvier 2023, une proposition visant à augmenter l’AMF en cours de 145 millions d’EUR, dont 100 millions d’EUR au maximum sous forme de prêts et 45 millions d’EUR sous forme de dons (AMF supplémentaire). La décision, adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 14 juin 2023 et entrée en vigueur le 5 septembre 2023, porte le soutien global fourni au titre de cette opération d’AMF à 295 millions d’EUR, dont 75 millions d’EUR sous forme de dons. Cette assistance supplémentaire accordée au titre de l’AMF relève d’un dispositif d’assistance financière plus large de l’UE en faveur de la Moldavie, annoncé par la présidente de la Commission en novembre 2022 et comprenant également un appui budgétaire de 105 millions d’EUR. L’AMF supplémentaire sera versée en deux tranches supplémentaires de montant égal (50 millions d’EUR sous forme de prêts et 22,5 millions d’EUR sous forme de dons), entre le deuxième décaissement et la dernière tranche de l’opération d’AMF existante. Les conditions convenues dans le protocole d’accord modifié ayant été remplies, la première tranche supplémentaire de 72,5 millions d’EUR a été versée le 25 octobre (50 millions d’EUR sous forme de prêts) et le 27 octobre (22,5 millions d’EUR de subventions) .

L’opération d’AMF classique et le complément restent tributaires d’un bilan positif de la facilité élargie de crédit/du mécanisme élargi de crédit mis en place dans le cadre du programme du FMI pour la Moldavie, adopté en décembre 2021 et augmenté en mai 2022. Depuis qu’il a été augmenté, le budget du programme du FMI s’élève à 815 millions d’USD. En décembre 2023, le FMI a mené à bien sa quatrième évaluation et il a jugé positif l’état d’avancement général du programme. En décembre 2023, le conseil d’administration du FMI a également approuvé un arrangement en faveur de la Moldavie au titre de la facilité pour la résilience et la durabilité, d’un montant équivalent à 173 millions d’USD, afin de soutenir les efforts déployés par la Moldavie pour renforcer sa résilience face aux chocs climatiques, soutenir les réformes engagées dans le secteur de l’énergie, améliorer l’état de préparation du secteur financier moldave et mobiliser des financements durables. Au lendemain du licenciement soudain du gouverneur de la Banque nationale de Moldavie, en décembre 2023, des discussions techniques ont été menées avec les autorités moldaves, portant sur l’importance d’une bonne gouvernance économique, sur le renforcement de l’indépendance de la banque centrale et sur le respect des bonnes pratiques internationales et des procédures établies dans le contexte d’un éventuel licenciement du gouverneur de la banque centrale.

·Ukraine: AMF+

En réponse à la demande du Conseil européen des 20 et 21 octobre 2022, qui l’invitait à présenter une solution plus structurelle pour la fourniture d’une aide à l’Ukraine, la Commission européenne a adopté, le 9 novembre 2022, une proposition visant au versement pour 2023 d’une aide financière à l’Ukraine d’un montant de 18 milliards d’EUR, sous la forme de prêts consentis à des conditions très favorables, par l’intermédiaire du nouvel instrument «AMF+». Cette proposition, approuvée par le Parlement européen et le Conseil le 14 décembre 2022, s’accompagnait d’une révision ciblée du règlement CFP, adoptée le 15 décembre 2022, destinée à garantir ces prêts au-delà des plafonds du CFP( 9 ). Au vu d’une situation exceptionnelle qui voit l’Union accorder des prêts de montants inédits à un pays tiers déchiré par la guerre, l’instrument AMF+ était doté de caractéristiques uniques d’une plus grande flexibilité( 10 ). Bien qu’elle ne crée pas à proprement parler un précédent pour les futures opérations d’AMF envisagées dans un contexte plus normal, la flexibilité accrue de cet instrument s’est révélée très utile dans le contexte de l’Ukraine. En particulier, la conception de la condition fondée sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des conditions relatives aux politiques à mener, qui prévoyait que seul le décaissement final serait assujetti au plein respect de ces conditions, ainsi que sur un calendrier de mise en œuvre des réformes simplement indicatif, a permis l’articulation ordonnée des politiques à mener dans un environnement des plus incertains; elle prévoyait en outre la possibilité (qui n’a finalement pas été utilisée) d’adapter le protocole d’accord à l’issue d’un examen à mi-parcours qui tiendrait dûment compte du caractère exceptionnel de l’incertitude. Les pressions budgétaires nées des prêts octroyés au titre de l’AMF+ ont été considérablement atténuées grâce à des conditions très favorables, notamment des délais de remboursement pouvant aller jusqu’à 35 ans, une période de grâce de 10 ans et une bonification du taux d’intérêt au moins jusqu’à la fin de 2027.

Le protocole d’accord, qui est entré en vigueur le 17 janvier 2023, énonçait 20 conditions relatives aux politiques à mener en matière de stabilité macrofinancière, de réformes structurelles et de bonne gouvernance, d’état de droit et d’énergie; l’UE et les autorités ukrainiennes avaient estimé que ces conditions étaient à la fois pertinentes et réalisables au vu du contexte exceptionnel de la guerre en cours. Le versement de la première tranche de 3 milliards d’EUR est intervenu le 17 janvier 2023 et était subordonné au respect en tout temps de la condition politique préalable et à la mise en œuvre satisfaisante des exigences renforcées en matière d’information aux fins de l’AMF+, telles qu’énoncées dans le protocole d’accord. Le versement des tranches suivantes était en outre lié à l’état d’avancement de la mise en œuvre des conditions de politique structurelle convenues dans le protocole d’accord. Le décaissement de la deuxième tranche de 1,5 milliard d’EUR est intervenu le 21 mars. Les décaissements suivants ont été effectués chacun sur la foi d’une appréciation favorable de la Commission des progrès accomplis par l’Ukraine dans la mise en œuvre de la condition convenue. La troisième tranche a été scindée en trois versements de 1,5 milliard d’EUR, qui sont intervenus respectivement le 25 avril, le 23 mai et le 22 juin. De même, la quatrième tranche a été scindée en trois versements mensuels de 1,5 milliard d’EUR, qui sont intervenus respectivement le 25 juillet, le 22 août et le 22 septembre. Enfin, la cinquième et avant-dernière tranche prévoyait deux versements mensuels de 1,5 milliard d’EUR chacun, qui ont été effectués le 23 octobre et le 22 novembre.

Comme l’exige la législation sous-jacente, le versement de la dernière tranche du montant total de 18 milliards d’EUR était subordonné au respect de l’ensemble des conditions convenues dans le protocole d’accord (plutôt qu’à l’état d’avancement de leur mise en œuvre, comme cela avait été le cas pour les tranches précédentes), et ce, en dépit de l’environnement extrêmement difficile créé par la guerre. En effet, la Commission a conclu que l’Ukraine avait parfaitement rempli onze conditions et globalement rempli neuf conditions( 11 ). En conséquence, le décaissement du montant restant de 1,5 milliard d’EUR relevant de la dernière tranche est intervenu le 21 décembre 2023. En décaissant au total 18 milliards d’EUR de prêts consentis à des conditions très favorables au titre de l’instrument AMF+, l’UE a contribué dans une large mesure à combler le déficit de financement extérieur de l’Ukraine dans les circonstances actuelles sans précédent. De fait, en 2023, de tous les partenaires internationaux de l’Ukraine, l’UE a été celui qui a apporté la contribution financière la plus importante. Avec l’adoption du règlement établissant la facilité pour l’Ukraine( 12 ), entré en vigueur le 1er mars 2024, l’Union a tenu sa promesse et continue de constituer une source de financement stable et prévisible pour l’Ukraine; cette facilité devrait permettre de verser au pays jusqu’à 50 milliards d’EUR jusqu’en 2027. Il s’agit d’un instrument plus complet, qui fait suite à la mise en œuvre réussie de l’instrument AMF+.

3.2Voisinage méridional

·Jordanie

En septembre 2019, la Commission a proposé à la Jordanie une troisième AMF d’un montant de 500 millions d’EUR sous forme de prêts, que les colégislateurs ont adoptée en janvier 2020. L’année suivante, en avril 2020, les autorités jordaniennes ont demandé une aide supplémentaire dans le contexte de la pandémie de COVID-19. En mai 2020, l’UE a donné son aval, dans le cadre du dispositif d’AMF COVID-19, à une AMF complémentaire de 200 millions d’EUR sous forme de prêts en faveur de dix pays. Les conditions imposées dans les AMF combinées quant aux politiques à mener portaient principalement sur l’amélioration de la gestion des finances publiques, la lutte contre la corruption, et l’engagement de réformes en matière de services publics, de politique sociale, de marché du travail et de gouvernance.

La première tranche (100 millions d’EUR, auxquels s’ajoutent 150 millions d’EUR de l’AMF complémentaire liée à la pandémie de COVID-19) a été décaissée le 25 novembre 2020. Elle n’était soumise qu’à la condition politique préalable générale, au titre de l’AMF et du programme du FMI, exigeant que le pays bénéficiaire respecte le calendrier de mise en œuvre arrêté. Les deuxième et troisième tranches ont en outre été soumises aux conditions spécifiques relatives aux politiques à mener convenues entre la Jordanie et l’UE dans le protocole d’accord. La deuxième tranche (200 millions d’EUR et un complément de 50 millions d’EUR) a été décaissée le 20 juillet 2021, concluant avec succès la partie de l’assistance liée à la COVID-19. La troisième et dernière tranche de 200 millions d’EUR a été versée le 3 mai 2023, là encore sur la foi d’une appréciation favorable de la condition relative aux politiques de mobilisation des recettes et de passation des marchés publics, ainsi qu’aux défis à plus long terme tels que l’amélioration du fonctionnement des secteurs de l’eau et de l’électricité ou la politique du marché du travail visant à améliorer l’éducation des jeunes.

Cette AMF a été assurée conjointement avec des ressources provenant d’institutions financières internationales et de donateurs bilatéraux, dont le FMI. Le 25 mars 2020, le FMI a donné son feu vert à un mécanisme élargi de crédit quadriennal pour la Jordanie, dont le montant initial s’élevait à environ 1,3 milliard de dollars. Ce montant a été revu à la hausse par deux fois en 2021 et 2022 pour atteindre environ 1,49 milliard d’USD (334 % de la quote-part de la Jordanie). Le montant total des versements effectués par le FMI à la Jordanie pour la période 2020-2023 s’élève à environ 1,7 milliard d’USD, dont quelque 390 millions d’USD d’aide d’urgence ont été versés au titre de l’instrument de financement rapide en mai 2020 pour aider le pays à affronter les conséquences de la pandémie. Fin 2023, alors qu’il ne restait qu’un montant limité dans le mécanisme élargi de crédit 2020 en raison d’importants décaissements concentrés en début de période, le FMI a proposé de clôturer le programme à titre anticipé et de le remplacer par un nouveau mécanisme élargi de crédit.

En janvier 2024, le conseil d’administration du FMI a approuvé un nouvel accord au titre du mécanisme élargi de crédit en faveur de la Jordanie, à hauteur d’un montant de 1,2 milliard de dollars pour la période 2024-2027. En octobre 2023, confrontées à l’incertitude toujours plus grande pesant sur la région et à une conjoncture internationale éprouvante, les autorités jordaniennes ont présenté une demande d’AMF de suivi (voir la section 5).

3.3Balkans occidentaux

·Macédoine du Nord

Le 6 février 2023, la Commission a adopté une proposition visant à fournir à la Macédoine du Nord une AMF d’un montant de 100 millions d’EUR, sous forme de prêts, à verser en deux tranches égales. Cette proposition a été adoptée par les colégislateurs en juillet 2023 et le protocole d’accord a été convenu avec les autorités en août 2023. Le protocole d’accord énonce 20 conditions relatives aux politiques à mener (dont huit s’appliquent au premier décaissement) dans les domaines suivants: finances publiques; environnement des entreprises; éducation et marché du travail; énergie; système judiciaire, bonne gouvernance et lutte contre la corruption. La Commission a estimé que toutes les conditions relatives à la première tranche étaient remplies et le décaissement correspondant de 50 millions d’EUR a été approuvé le 22 avril.

L’AMF est tributaire d’un bilan positif du programme du FMI en cours. Le 22 novembre 2022, faisant suite à la demande des autorités et à un accord technique, le conseil d’administration du FMI a donné son feu vert à un accord de 24 mois relatif à une ligne de précaution et de liquidité d’un montant de 530 millions d’EUR. La moitié de ce montant a vocation à être décaissée et le reste est conservé à titre de précaution. En janvier 2024, le FMI a achevé son premier examen au titre de l’accord relatif à la ligne de précaution et de liquidité.

4.GARANTIR LE BON USAGE DES FONDS DE L’AMF: ÉVALUATIONS OPÉRATIONNELLES ET ÉVALUATIONS EX POST

4.1Évaluations opérationnelles

Conformément aux exigences du règlement financier de l’Union, la Commission, avec l’aide de consultants extérieurs, effectue des évaluations opérationnelles afin d’obtenir des assurances raisonnables quant au bon fonctionnement des procédures administratives et des circuits financiers dans les pays bénéficiaires.

Les évaluations opérationnelles portent sur les systèmes de gestion des finances publiques, notamment sur la manière dont les ministères des finances et les banques centrales sont organisés et sur la nature des procédures qu’ils mettent en œuvre, ainsi que – plus précisément – sur la manière dont sont gérés les comptes sur lesquels sont déposés les fonds européens. Une attention particulière est également accordée au fonctionnement, à l’indépendance et aux programmes de travail des organismes d’audit externe, ainsi qu’à l’efficacité de leurs mesures de contrôle. Les procédures de passation des marchés publics au niveau central sont également examinées.

Une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de l’Ukraine a été réalisée aux fins de l’AMF octroyée à titre exceptionnel à ce pays en 2022( 13 ) et de l’AMF+. Il s’agissait de la troisième évaluation de ce type réalisée en Ukraine, même si elle s’est déroulée cette fois-ci à distance en raison de la guerre. Dans l’ensemble, elle a permis de constater que des progrès considérables avaient été accomplis concernant le renforcement des systèmes de gestion des finances publiques et d’autres circuits financiers depuis le dernier exercice de 2018. Elle a également pris acte de l’engagement permanent des autorités ukrainiennes de poursuivre les améliorations, tout en soulignant la nécessité de donner la priorité, en matière de gestion des finances publiques, à des réformes dans des domaines prioritaires clés tels que le renforcement des capacités, et de préciser les rôles dans les fonctions d’audit et de contrôle interne. Elle recommande une nouvelle dynamique dans ces domaines prioritaires une fois que la situation en matière de sécurité le permettra et compte tenu des efforts de reconstruction considérables à venir.

En 2023, une nouvelle évaluation opérationnelle de la Macédoine du Nord a été réalisée dans le cadre de la nouvelle opération d’AMF. Les consultants externes ont conclu que les circuits et procédures financiers du pays étaient jugés satisfaisants aux fins de l’AMF. Ils ont indiqué que, de manière générale, le système de gestion des finances publiques de la Macédoine du Nord était sain et qu’il avait considérablement progressé ces dernières années.

4.2 Évaluations

Conformément au règlement financier et aux décisions d’AMF qui en appliquent les dispositions, la Commission réalise des évaluations ( 14 ) à l’issue des opérations d’AMF afin d’évaluer leur incidence. Les deux principaux objectifs de ces évaluations consistent, d’une part, à analyser les répercussions de l’AMF sur l’économie du pays bénéficiaire, en particulier sur la soutenabilité de sa position extérieure, et, d’autre part, à évaluer la valeur ajoutée de l’action de l’UE.

En 2023, la Commission a lancé l’évaluation ex post conjointe des opérations en faveur des pays du partenariat oriental que sont la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine (2017-2020). Le document de travail des services de la Commission qui accompagne cette évaluation sera publié en 2024. Concernant les trois pays, il ressort des résultats préliminaires de cette évaluation que les opérations ont eu un effet positif sur la soutenabilité de la dette et sur la situation macroéconomique. Cette constatation est particulièrement importante dans le cas de l’Ukraine, compte tenu de l’ampleur plus importante de l’opération et du cadre macroéconomique particulièrement compliqué du pays. Malgré des conceptions différentes liées à des contextes politiques distincts, les trois opérations ont permis d’induire un changement positif dans un certain nombre de domaines clés du programme de réformes. Les opérations étaient cohérentes par rapport au cadre d’action général de l’Union, et alignées sur les programmes de réforme des autorités et les programmes des autres donateurs.

5.Développements généraux liés à l’instrument d’AMF

5.1Fonctionnement de l’instrument d’AMF

La déclaration commune de 2013 du Parlement européen et du Conseil sur l’assistance macrofinancière ( 15 ) établit le caractère macroéconomique et financier de l’assistance et indique clairement que son objectif est «de rétablir la viabilité des finances extérieures de pays et de territoires admissibles confrontés à des difficultés de financement extérieur». Pour que l’AMF soit effectivement un instrument d’«urgence», il est important de la mobiliser efficacement et en temps utile. Il a souvent été jugé que le processus décisionnel relevant de la procédure législative ordinaire était chronophage et constituait une déficience majeure pour un instrument de crise destiné à faire face rapidement à une crise de la balance des paiements( 16 ).

Toutefois, l’expérience acquise récemment dans le cadre de la mise en œuvre du dispositif d’AMF COVID-19 et des différentes opérations d’AMF en faveur de l’Ukraine (AMF d’urgence, AMF exceptionnelle, AMF+) a montré que la structure actuelle de l’AMF peut permettre une adoption très rapide, si toutes les institutions font pleinement usage de la latitude procédurale dont elles disposent. Dans ces cas, la Commission a travaillé avec le Parlement et le Conseil pour convenir de l’usage à faire des procédures d’urgence existantes qui permettaient que l’assistance correspondante soit adoptée par les deux colégislateurs dans un délai d’un mois à compter des propositions de la Commission. Le Parlement a invoqué une clause spécifique (article 163) de son règlement intérieur, ce qui lui a permis d’adopter la proposition directement en séance plénière, en omettant l'étape de l’examen par la commission du commerce international (INTA), laquelle aurait dû être associée conformément à la pratique habituelle.

Ainsi, les règlements intérieurs du Parlement européen et du Conseil prévoient une procédure accélérée d’adoption rapide dans les situations d’urgence. Grâce à des contacts constructifs en temps utile, il s’est avéré possible d’accélérer le processus d’adoption dans le cadre de la procédure législative ordinaire, avec la pleine participation du Parlement dans ces cas. Néanmoins, compte tenu de l’urgence d’être en mesure de fournir une aide dès le second semestre de 2024, la Commission a décidé, à titre exceptionnel, en mars 2024, de proposer une première AMF urgente à court terme à l’Égypte sur le fondement de l’article 213 du TFUE (qui s’applique aux cas où une assistance financière à caractère urgent est requise et où le Conseil adopte, seul, l’opération d’AMF). Consciente du caractère peu pérenne de cette option, la Commission a proposé l’essentiel de l’AMF en faveur de l’Égypte dans le cadre d’une deuxième opération d’AMF, cette fois-ci à moyen terme, qui suivra les procédures habituelles prévues à l’article 212 du TFUE, en associant dûment les deux colégislateurs.

Les préparatifs à venir en vue du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) seront l’occasion de tirer des enseignements utiles des expériences récentes en matière d’AMF, lesquels pourraient nourrir un travail de réflexion sur l’avenir de l’AMF avec le Parlement et le Conseil.

5.2 L’AMF dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027

Les pays partenaires de l’UE restent vulnérables en raison des faiblesses structurelles de leur économie. La région est non seulement exposée comme avant à une forte incertitude géopolitique, mais elle est aussi en proie à une instabilité économique aggravée par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et, plus récemment, par l’escalade du conflit au Moyen-Orient. Dans une telle situation, il est plus que probable que l’UE doive envisager de fournir une AMF à la région dans les années à venir. Il importe donc de veiller à affecter des ressources budgétaires suffisantes à l’instrument d’AMF dans les prochaines années.

Les prêts consentis dans le cadre de l’AMF sont garantis au titre de la garantie pour l’action extérieure prévue dans le règlement IVCDCI – Europe dans le monde; leur taux de provisionnement s’élève à 9 %, comme cela était le cas dans le cadre des précédents CFP 17 . Le budget total initialement affecté au provisionnement des prêts AMF a été fixé à environ 1 milliard d’EUR, ce qui équivaut à un volume de prêts de 11 milliards d’EUR. Depuis le début du CFP en cours, en 2021, et dans le contexte du soutien considérable apporté par l’UE à l’Ukraine par l’intermédiaire de l’AMF en 2022, environ deux tiers du provisionnement prévu avaient déjà été utilisés à la fin de 2023. C’est dans ce contexte qu’à la suite de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 1er février 2024 sur l’examen à mi-parcours du CFP, environ 225 millions d’EUR de passifs de provisionnement liés à l’opération exceptionnelle d’AMF de 5 milliards d’EUR en faveur de l’Ukraine décaissée en 2022 ont été transférés à la facilité pour l’Ukraine. Parallèlement au renforcement du budget affecté au provisionnement des prêts AMF, cela permettra de financer le dispositif d’AMF proposé en faveur de l’Égypte à concurrence maximale de 5 milliards d’EUR (voir la section 6 ci-dessous) – à condition qu’il soit adopté par le ou les colégislateurs – tout en laissant de quoi financer d’autres opérations d’AMF d’ici à la fin de 2027.

Les risques notoirement élevés associés au soutien apporté à l’Ukraine depuis le début de la guerre ont justifié un traitement spécial d’un point de vue budgétaire. L’encadré 1 apporte des précisions à ce sujet, en accordant une attention particulière à l’année 2023.

Encadré 1 – traitement budgétaire du soutien accordé à l’Ukraine en 2023

6.Perspectives – Opérations d’AMF et situation budgétaire en 2024

L’AMF étant un instrument propre aux situations de crise, il est impossible de prévoir, avec un quelconque degré de certitude, quelles seront les opérations menées d’ici au terme du présent CFP. La présente section décrit donc les opérations déjà approuvées en 2024 ou les opérations potentielles, qui témoignent de la nature non programmable des opérations d’AMF.

Le 8 octobre 2023, les autorités jordaniennes ont demandé une opération d’AMF de suivi d’un montant de 700 millions d’EUR. Cet appel à une aide supplémentaire a été lancé dans un contexte d’incertitude et d’instabilité régionale accrues, ne serait-ce qu’en raison de l’escalade du conflit au Moyen-Orient. En janvier 2024, le conseil d’administration du FMI a approuvé un nouvel accord au titre du mécanisme élargi de crédit en faveur de la Jordanie à hauteur d’un montant de 1,2 milliard de dollars pour la période 2024-2027. La Jordanie présente des faiblesses économiques structurelles qui se traduisent par des déficits budgétaires et extérieurs chroniques et est vulnérable aux chocs extérieurs, comme en témoigne un important déficit de financement extérieur qui devrait persister dans le contexte actuel de niveaux élevés de risque pour les secteurs du tourisme et du commerce. Tenant compte de ce qui précède, la Commission a adopté, le 8 avril 2024, une nouvelle proposition d’AMF 23 d’un montant maximal de 500 millions d’EUR sous forme de prêts à décaisser en trois tranches entre 2024 et 2027.

Le 12 mars 2024, l’Égypte a demandé une assistance macrofinancière de 5,5 milliards d’EUR à la suite de la signature d’un nouvel accord technique avec le FMI et d’une augmentation du programme en cours du FMI portant le montant actuel de 3 milliards d’USD à 8 milliards d’USD. De même, l’Égypte a été touchée par des chocs extérieurs, notamment la poursuite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et les effets de l’escalade du conflit au Moyen-Orient. Les sorties de portefeuille et la baisse des recettes en devises étrangères résultant du ralentissement de l’activité touristique et de la diminution des recettes du canal de Suez ont contribué à creuser sensiblement le déficit de financement extérieur, avec des risques persistants liés à la situation géopolitique complexe. Par conséquent, la Commission a proposé un dispositif d’AMF d’un montant maximal de 5 milliards d’EUR, se composant d’une opération d’AMF à court terme d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR amenée à être décaissée en 2024 et adoptée par le Conseil le 12 avril, sur le fondement de l’article 213 du TFUE, et de l’essentiel du dispositif d’AMF, d’un montant maximal de 4 milliards d’EUR pour la période 2025-2027, dans le cadre d’une opération régulière relevant de l’article 212 du TFUE. Ces opérations contribueront à répondre, à un moment crucial, aux besoins urgents à court terme de stabilisation macroéconomique de l’Égypte et de la région dans son ensemble et, à moyen et long terme, à soutenir et à compléter le programme de réformes du FMI en favorisant un modèle de croissance plus résilient et plus durable.

En novembre 2022, la Tunisie a demandé à l’Union européenne une assistance macrofinancière supplémentaire d’un montant de 1,2 milliard d’EUR pour l’aider à couvrir ses besoins de financement dans un contexte de dégradation de l’environnement mondial et de prix mondiaux des matières premières en hausse. Cette demande faisait suite à l’accord technique conclu en octobre 2022 avec le FMI pour un nouveau mécanisme élargi de crédit (quatre ans, 1,9 milliard d’USD). Toutefois, le conseil d’administration du FMI n’a pas encore adopté le programme, étant donné que des politiques à mener au préalable par la Tunisie ne l’ont pas encore été, notamment en ce qui concerne la réforme des subventions au carburant. Grâce à un tourisme dynamique et à des envois de fonds réguliers, la pression financière extérieure à laquelle est soumise la Tunisie s’est temporairement atténuée. Sous réserve d’une évaluation minutieuse des conditions préalables à l’AMF et des besoins de financement extérieur de la Tunisie, la Commission est prête à élaborer une proposition de nouvelle AMF une fois que le programme du FMI sera en place, comme elle l’a également confirmé dans le cadre du partenariat global entre l’UE et la Tunisie, approuvé en juillet 2023.

De même, en avril 2022, le Liban a conclu un accord technique avec le FMI (4 ans, 3 milliards de dollars), mais n’a que très peu avancé quant à la longue liste des actions qu’il est tenu de mener au préalable. Dans le même temps, le PIB libanais a continué de diminuer, de nombreuses institutions publiques ont cessé de fonctionner et la monnaie a été dévaluée de manière spectaculaire, ce qui a conduit à une dollarisation générale de l’économie libanaise. La Commission s’apprête à soutenir un programme complet de réformes au moyen d’une opération d’AMF dès que les conditions préalables, y compris un financement du programme du FMI assuré dans les délais prévus, seront remplies.

La Commission est disposée à examiner toute autre demande d’AMF et, le cas échéant, proposera des opérations d’AMF nouvelles et/ou de suivi aux partenaires éligibles.

Le tableau 1 donne un aperçu des engagements et paiements de dons d’AMF et des décaissements de prêts au titre de l’AMF pour les années 2021, 2022, 2023 et (à titre provisoire) 2024.

Tableau 1: engagements et paiements concernant les dons d’AMF et décaissements de prêts au titre de l’AMF pour la période 2021-2024 (en EUR) ( 24 )

(1)

Le présent rapport se fonde sur les renseignements disponibles jusqu’en avril 2024.

(2)

La base juridique de l’assistance macrofinancière aux pays tiers autres que les pays en développement est l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’article 213 du TFUE peut être utilisé comme base juridique lorsque le pays tiers a besoin d’une aide financière urgente.

(3)

Dans le cas du soutien exceptionnel apporté à l’Ukraine à la suite de l’invasion massive de son territoire par la Russie, en février 2022, il a été convenu de déroger à cette condition préalable.

(4)

L’AMF complète également d’autres actions ou instruments extérieurs de l’UE en faveur du voisinage et des Balkans occidentaux, y compris l’appui budgétaire pour lequel un montant total de 980 millions d’EUR de dons a été versé à ces régions en 2023. Le dernier rapport sur l’appui budgétaire est disponible à l’adresse suivante: Appui budgétaire — Office des publications de l’UE (europa.eu) .

(5)

Toutes les évaluations peuvent être consultées sur le site web de la Commission: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_fr .

(6)

COM(2023) 16 final, document de travail des services de la Commission, Evaluation of Macro financial assistance to third countries (Meta-evaluation of operations for 2010-2020).

(7)

Décision (UE) 2023/1165 modifiant la décision (UE) 2022/563; décision (UE) 2023/1461; décision (UE) 2022/313; décision (UE) 2022/1201; décision (UE) 2022/1628; décision (UE) 2022/2463; décision (UE) 2022/563; décision (UE) 2020/701; décision (UE) 2020/33.

(8)

Ce chiffre ne tient pas compte du Kosovo pour lequel les données du troisième trimestre n’étaient pas disponibles à la date d’arrêté du présent rapport.

(9)

Règlement (UE) 2022/2463 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 établissant un instrument de soutien à l’Ukraine pour 2023 (assistance macrofinancière +) (JO L 322 du 16.12.2022, p. 1).

(10)

Un aperçu des nouvelles caractéristiques qui distinguent l’instrument AMF+ des opérations d’AMF standard figure dans le document SWD (2023) 24 final, p. 16-17.

(11)

Cette constatation des progrès globalement satisfaisants réalisés dans la mise en œuvre du programme de réformes va également dans le sens des conclusions que le FMI a tirées de son deuxième examen au titre de l’accord relatif au mécanisme élargi de crédit du 11 décembre 2023, dans lesquelles il saluait les performances des autorités ukrainiennes et notait un engagement ferme et constant à poursuivre le programme de réformes. Voir IMF Executive Board Concludes the 2023 Article IV Consultation and the Second Review under the Extended Fund Facility Arrangement for Ukraine .

(12)

Règlement (UE) 2024/792 du Parlement européen et du Conseil du 29 février 2024 établissant la facilité pour l’Ukraine (JO L 792 du 29.2.2024).

(13)

Décisions (UE) 2022/1201 et (UE) 2022/1628.

(14)

Toutes les évaluations peuvent être consultées sur le site web de la Commission: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en .

(15)

Déclaration commune du Parlement européen et du Conseil adoptée en même temps que la décision accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie (décision nº 778/2013/UE du 12 août 2013). Disponible à l’adresse suivante:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=FR

(16)

Une méta-évaluation de la dernière décennie d’opérations a été réalisée en 2023 — COM(2023) 16 final; document de travail des services de la Commission, «Evaluation of Macro financial assistance to third countries (Meta-evaluation of operations for 2010-2020)».

(17)

Le règlement (UE) 2021/947 établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde (instrument IVCDCI – «Europe dans le monde») est entré en vigueur en juin 2021 après son adoption formelle par le Parlement et le Conseil. Bien que le règlement joue un rôle important dans la configuration budgétaire de l’AMF, l’instrument AMF en tant que tel reste distinct de l’instrument IVCDCI – «Europe dans le monde», et des opérations d’AMF spécifiques continuent d’être activées, si nécessaire, par des décisions ad hoc distinctes fondées sur la base juridique applicable du traité.

(18)

Il s’agit de l’opération exceptionnelle d’AMF de 1 milliard d’EUR approuvée par la décision (UE) 2022/1201 du 12 juillet 2012 et de l’opération exceptionnelle d’AMF de 5 milliards d’EUR approuvée par la décision (UE) 2022/1628 du 20 septembre 2023.

(19)

Le règlement prévoit également que le taux de provisionnement fasse l’objet d’un réexamen semestriel, compte tenu de l’incertitude exceptionnelle due à la guerre.

(20)

Document de travail des services de la Commission — First review of the 70% provisioning rate for Macro-financial Assistance (MFA) and certain EIB loan disbursements covered by the External Lending Mandate (ELM) to Ukraine, SWD (2023) 264 final du 18.7.2023.

(21)

JO L 325 du 20.12.2022, p. 11.

(22)

JO L, 2024/765, 29.2.2024.

(23)

COM(2024) 159 final.

(24)

Le tableau ne tient compte d’aucune proposition de nouvelles opérations d’AMF après avril 2024.