RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL concernant la mise en œuvre du règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 2023 relatif au soutien à la production de munitions (ASAP)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 8.7.2024

COM(2024) 296 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant la mise en œuvre du règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 2023 relatif au soutien à la production de munitions (ASAP)

Table des matières

1. Introduction

a. Objet et structure du document

b. Méthode

2. Informations générales

a. Contexte

b. Préparation du règlement ASAP

c. Mesures établies par le règlement ASAP

d. Activités préliminaires

3. Logique globale de mise en œuvre du règlement ASAP

4. Préparation du programme de travail et des appels

a. Mise en œuvre

b. Enseignements tirés

5. Procédure de demande et soutien aux demandeurs

a. Mise en œuvre

b. Enseignements tirés

6. Évaluations et résultats

a. Mise en œuvre

b. Enseignements tirés

7. Recommandations

8. Conclusion

1.Introduction

a. Objet et structure du document

L’article 23, paragraphe 1, du règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 2023 relatif au soutien à la production de munitions (ASAP) (ci-après le «règlement ASAP» 1 ) dispose que «[a]u plus tard le 30 juin 2024, la Commission élabore un rapport évaluant la mise en œuvre des mesures établies dans le présent règlement et leurs résultats, ainsi que l’opportunité d’étendre leur applicabilité et de prévoir leur financement, au vu notamment de l’évolution du contexte en matière de sécurité. Le rapport d’évaluation est fondé sur des consultations des États membres et des principales parties prenantes et est communiqué au Parlement européen et au Conseil.»

Il s’ensuit que l’objectif du présent rapport d’évaluation au titre du règlement ASAP est d’évaluer les résultats de la mise en œuvre du programme ASAP, et en particulier son efficacité dans la réalisation des objectifs fixés dans ledit règlement à chaque étape de sa mise en œuvre.

De plus, le présent rapport offre l’occasion d’éclairer les négociations en cours sur la proposition de la Commission relative à un programme pour l’industrie européenne de la défense 2 , et notamment sur les mesures de suivi du règlement ASAP incluses dans ladite proposition. En effet, alors que les règlements ASAP et EDIRPA 3 ne s’appliqueront que jusqu’en 2025, le règlement relatif au programme pour l’industrie européenne de la défense devrait être adopté en 2025, notamment pour permettre la poursuite de l’action menée dans le cadre des règlements ASAP et EDIRPA ainsi que l’extension de sa durée et de sa portée.

Structure du document

Après avoir présenté la méthode retenue pour l’élaboration du rapport (point 1.b) et rappelé certaines informations générales (point 2), le présent rapport donne un aperçu de la logique globale de mise en œuvre du règlement ASAP (point 3), apprécie la raison d’être, l’organisation et le calendrier du programme de travail ASAP et de la préparation des appels à propositions (point 4), de la procédure de demande et du soutien aux demandeurs (point 5), de l’évaluation des propositions reçues et de ses résultats ainsi que les incidences attendues des actions financées (point 6). Les principaux enseignements tirés sont présentés pour chaque point. Enfin, une synthèse des enseignements généraux recensés et des perspectives à long terme (point 7) ainsi que des conclusions (point 8) clôturent le présent rapport d’évaluation.

b.Méthode

La méthode suivie respecte les lignes directrices et la boîte à outils pour une meilleure réglementation d’une manière proportionnée à l’état d’avancement de la mise en œuvre du programme et au temps de préparation disponible. La boîte à outils pour une meilleure réglementation (outil nº 45, encadré nº 3) prévoit une certaine souplesse, car elle n’exige pas nécessairement d’appliquer pleinement les lignes directrices lorsqu’il s’agit d’évaluer les résultats à un stade précoce de la mise en œuvre d’une intervention et lorsque les informations sur les changements à long terme (résultats et incidences) ne sont pas encore disponibles.

Pour ces raisons et compte tenu du délai serré pour l’élaboration du rapport, aucun contractant externe n’a été impliqué pour soutenir l’exercice d’évaluation, aucun appel à contributions n’a été émis et le nombre de parties prenantes consultées est resté limité.

Par conséquent, le présent rapport d’évaluation repose sur:

-le retour d’information fourni par les parties prenantes externes sur la base de questionnaires distribués aux membres du comité du programme ASAP ainsi qu’aux demandeurs ayant répondu aux appels à propositions ASAP;

-une consultation avec l’Agence européenne de défense (AED);

-le retour d’information des services de la Commission ayant pris part aux consultations en amont avec l’industrie et les chaînes d’approvisionnement impliquées dans la production de munitions d’artillerie et à la préparation du programme de travail, à l’évaluation et à l’appréciation de la possibilité de mettre en œuvre le fonds de montée en puissance;

-des éléments quantitatifs (par exemple, délais, statistiques sur les propositions reçues et projets sélectionnés en vue d’un financement).

Figure 1: retour d’information reçu des représentants du comité du programme ASAP

Figure 2: retour d’information reçu des demandeurs de l’ASAP

2.Informations générales

a.Contexte

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et l’instabilité géopolitique plus générale constituent un changement de paradigme et certains des plus grands défis auxquels l’Union européenne est confrontée à ce jour en matière de sécurité et de défense. Ces défis sont susceptibles de persister et mettent en évidence la nécessité manifeste de dépenser davantage, mieux, ensemble, et en Europe pour relever ces défis dans un esprit de solidarité.

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a mis à l’épreuve l’industrie européenne de la défense et le marché européen des équipements de défense et révélé le besoin urgent des États membres de garantir la livraison en temps utile de produits et de systèmes de défense en quantité suffisante, tels que des munitions et des missiles, compte tenu de leur taux de consommation élevé lors d’un conflit de haute intensité. Depuis le 24 février 2022, l’Union et ses États membres n’ont cessé d’intensifier leurs efforts pour contribuer à répondre aux besoins urgents de l’Ukraine en matière de défense et se sont engagés à «renforcer les capacités de défense européennes» et à constituer leurs stocks nationaux.

b.Préparation du règlement ASAP

Lors de la réunion extraordinaire du Conseil européen des 9 et 10 février 2023, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a souligné qu’il était impératif de renforcer le soutien militaire, par la fourniture de munitions.

Conformément à la communication conjointe sur l’analyse des déficits d’investissement dans le domaine de la défense et sur la voie à suivre 4 , le 6 mars 2023, la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense, composée de la Commission, du Service européen pour l’action extérieure et de l’Agence européenne de défense, a communiqué aux États membres ses conclusions sur la capacité de production de munitions de 155 mm dans l’Union. Le 20 mars 2023, le Conseil est convenu de répondre à la demande de munitions d’artillerie par une approche à trois voies 5 . Plus précisément, le Conseil a décidé:

1.de livrer d’urgence des munitions sol-sol et des munitions d’artillerie à l’Ukraine et, si elle en demande, des missiles;

2.d’appeler les États membres à acquérir conjointement des munitions de 155 mm et des missiles, le cas échéant, pour reconstituer leurs stocks tout en permettant la poursuite du soutien à l’Ukraine;

3.de soutenir une montée en puissance massive des capacités de production de l’Union européenne.

Le Conseil a invité la Commission à présenter des propositions concrètes afin de «soutenir d’urgence la montée en puissance des capacités de production de l’industrie européenne de la défense, de sécuriser les chaînes d’approvisionnement, de faciliter des procédures efficaces d’acquisition, de combler les lacunes en matière de capacités de production et de promouvoir les investissements, y compris, le cas échéant, en mobilisant le budget de l’Union».

En réponse à la demande du Conseil, la Commission a proposé aux colégislateurs, le 3 mai 2023, un règlement relatif au soutien à la production de munitions (règlement ASAP) prévoyant des mesures concrètes et ciblées visant à appuyer la montée en puissance des capacités de production, à repérer et à éliminer les goulets d’étranglement ainsi qu’à garantir la sécurité de l’approvisionnement en munitions.

Le règlement a été adopté en un temps record par les colégislateurs le 20 juillet 2023, publié au Journal officiel de l’Union européenne le 24 juillet 2023 et est entré en vigueur immédiatement.

c.Mesures établies par le règlement ASAP

Le règlement ASAP établit un ensemble de mesures et définit un budget visant à renforcer de toute urgence la réactivité et la capacité de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) à garantir la disponibilité et la fourniture en temps utile de munitions sol-sol, de munitions d’artillerie ainsi que de missiles (ci-après dénommés «produits de défense concernés»), notamment au moyen des éléments suivants:

a) un instrument soutenant financièrement le renforcement industriel pour la production des produits de défense concernés dans l’Union, y compris par la fourniture de leurs composants (ci-après dénommé «instrument»);

b) la mise en place de mécanismes, de principes et de règles temporaires destinés à garantir la disponibilité en temps utile et de manière durable des produits de défense concernés pour leurs acquéreurs dans l’Union.

L’instrument est cohérent avec les initiatives collaboratives existantes de l’Union dans le domaine de la défense, telles que le Fonds européen de la défense (FED), le règlement EDIRPA à l’appui des acquisitions conjointes et la facilité européenne pour la paix (FEP).

En vertu de l’article 110 du règlement financier de l’UE, l’instrument ASAP est mis en œuvre au moyen d’un programme de travail unique. Le programme de travail 6 énonce les priorités de financement en tenant compte des travaux de la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense.

L’enveloppe financière pour la mise en œuvre du règlement ASAP pour la période allant du 25 juillet 2023 au 30 juin 2025 s’élève à 500 millions d’EUR à prix courants. L’instrument finance jusqu’à 35 % des coûts éligibles d’une action éligible liée aux capacités de production de produits de défense concernés, et jusqu’à 40 % pour la production des composants et des matières premières destinés à produire des produits de défense concernés.

Les actions au titre du règlement ASAP peuvent bénéficier de taux de financement majorés lorsqu’elles remplissent certaines conditions. Les exigences en matière de majoration de l’instrument diffèrent de celles du FED. Dans les deux programmes de l’Union, les actions peuvent bénéficier d’un taux de financement majoré (+ 10 points de pourcentage pour l’ASAP et jusqu’à + 15 points de pourcentage pour le FED) lorsque les bénéficiaires ou la plupart des bénéficiaires sont des entreprises à moyenne capitalisation ou des PME. Toutefois, alors que des majorations sont accordées pour les actions du FED développées dans le cadre d’une coopération structurée permanente (CSP), le règlement ASAP octroie une majoration de + 10 points de pourcentage lorsque les demandeurs apportent a preuve de la création d’une nouvelle coopération transfrontière ou qu’ils s’engagent à donner la priorité, pour la durée de l’action, aux commandes découlant de l’acquisition conjointe des produits de défense concernés. 97 % des propositions retenues ont demandé une ou plusieurs majorations (toutes les majorations éligibles différentes ont été utilisées), l’accent étant particulièrement mis sur les majorations destinées aux PME et aux entreprises à moyenne capitalisation: deux tiers des bénéficiaires ont déclaré être des PME ou des entreprises à moyenne capitalisation.

Les actions éligibles (article 8, paragraphe 3, du règlement ASAP) portent sur une ou plusieurs des activités suivantes:

(a)l’optimisation, l’expansion, la modernisation, la mise à niveau ou la réaffectation de capacités de production existantes, ou la création de nouvelles capacités de production;

(b)la mise en place de partenariats industriels transfrontières;

(c)la constitution et la mise à disposition de capacités de fabrication réservées pour les produits de défense concernés;

(d)les essais, y compris les infrastructures nécessaires, et, le cas échéant, la certification du reconditionnement;

(e)la formation, la reconversion ou le perfectionnement professionnels du personnel;

(f)l’amélioration de l’accès au financement.

Les activités obligatoires prévues dans le cadre de chaque appel à propositions (voir tableau ci-dessous) sont des conditions d’éligibilité.

Les activités étaient principalement axées sur les activités obligatoires prévues au titre de chaque appel, notamment l’activité a) et l’activité d) en cas d’essai et de renouvellement de la certification. L’activité f) était à peine concernée par les propositions retenues.

Le règlement ASAP (article 7, paragraphe 2) autorise la rétroactivité, ce qui permet donc aux actions entamées avant la date de soumission de la proposition d’être couvertes par des subventions ASAP à condition que ces actions n’aient pas débuté avant le 20 mars 2023 et qu’elles n’aient pas été achevées avant la signature de la convention de subvention. Dix projets feront appel à la clause de rétroactivité et leurs activités débuteront avant la signature de la convention de subvention. Dans les cas où ces projets n’ont pas encore commencé, ils s’appuient sur des projets parallèles normalement entièrement financés au niveau national pour démarrer.

En outre, certaines actions ou parties d’actions relevant du règlement ASAP ne sont pas éligibles au financement si elles sont déjà entièrement financées par d’autres sources publiques ou privées. Aucune proposition de ce type n’a été reçue.

Les entités participant à l’action de soutien à la production de munitions (ASAP) sont a) des bénéficiaires, c’est-à-dire des membres du groupement/signataires de la convention de subvention, b) des entités affiliées, à savoir des tiers ayant un lien avec des bénéficiaires qui peuvent mettre en œuvre une partie de l’action en leur nom propre, c) d’autres entités telles que des sous-traitants et des partenaires associés. Pour être éligibles, ces entités, qu’elles soient publiques ou privées, doivent être établies et avoir leurs structures exécutives de gestion dans l’Union ou dans un pays associé et ne doivent pas être soumises au contrôle d’un pays tiers non associé ou d’une entité de pays tiers non associé. Les entités peuvent également faire l’objet d’un filtrage des investissements directs étrangers, ce qui constitue une nouveauté par rapport aux initiatives collaboratives existantes de l’Union dans le domaine de la défense, telles que le FED.

Chaque proposition soumise par un demandeur est évaluée sur la base de six critères d’attribution (article 11 du règlement ASAP), à savoir:

(a)la montée en puissance (augmentation des capacités de production de l’Union);

(b)l’accélération (réduction du délai de production);

(c)l’élimination des goulets d’étranglement en matière d’approvisionnement et de production;

(d)le renforcement de la résilience grâce à la coopération transfrontière (avec la participation des PME);

(e)le soutien à l’acquisition conjointe (au moins trois États membres);

(f)la qualité du plan de mise en œuvre de l’action.

Grâce au modèle de soumission fourni, toutes les propositions devaient répondre à l’ensemble des critères d’attribution évalués pour le thème en question.

Enfin, le règlement ASAP prévoit des dispositions spécifiques sur:

(a)la sécurité des informations (article 17) en ce qui concerne la protection des informations classifiées en lien avec la mise en œuvre du règlement ASAP;

(b)un fonds de montée en puissance (article 15), sous la forme d’un mécanisme de mixage proposant des solutions de prêt, afin de mobiliser les investissements nécessaires pour accroître les capacités de fabrication, d’en réduire les risques et de les accélérer;

(c)la sécurité de l’approvisionnement (articles 13 et 14) concernant 1) l’accélération de la procédure d’octroi des autorisations afin de garantir la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense concernés et 2) la facilitation des acquisitions conjointes pendant la crise de l’approvisionnement en munitions. Il est toutefois trop tôt pour mesurer l’incidence de ces dispositions sur la sécurité de l’approvisionnement.

d.Activités préliminaires

Alors que l’article 12 du règlement ASAP dispose que le programme de travail énonce les priorités de financement compte tenu des travaux de la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense (DJPTF), cette dernière a travaillé aussi bien sur la demande, en cherchant à déterminer quels sont les produits de défense les plus demandés et dans quelle quantité, que sur l’offre, en recensant les acteurs industriels concernés pour les besoins urgents en matière d’acquisition conjointe et leurs capacités de production correspondantes. Pour atteindre les objectifs du règlement ASAP, les travaux de la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense ont dû être complétés par des activités du côté de l’offre afin de mieux cerner la capacité de production de l’industrie de munitions d’artillerie à répondre à la demande à court et à long terme.

Entre le 15 mars et le 9 mai 2023, le commissaire Thierry Breton a visité 28 sites de fabrication clés liés à la production de munitions d’artillerie et de missiles dans 13 États membres de l’Union européenne (BG, CZ, DE, ES, EL, FR, HR, IT, PL, RO, SE, SI, SK) et la Commission a mené des discussions techniques de suivi avec 36 acteurs industriels de l’Union et de la Norvège. Qui plus est, la Commission a recueilli des informations sur la capacité de production, la chaîne de valeur industrielle et les goulets d’étranglement potentiels, et elle a noué un dialogue avec les principaux acteurs sur le type de soutien nécessaire pour permettre la montée en puissance de la production industrielle de munitions d’artillerie de 155 mm.

Les échanges avec l’industrie ont confirmé que l’Union dispose d’une importante capacité de production propre (deux fois plus importante que celle des États-Unis à l’époque) pour la production de munitions de 155 mm sur plusieurs sites industriels existants. De plus, les capacités de production de l’Union européenne et de la Norvège en 2023 étaient déjà importantes et pouvaient atteindre un million d’obus en 2024. Cela aurait toutefois nécessité un soutien ciblé et des ressources supplémentaires compte tenu des délais observés actuellement.

Le principal obstacle à la production de poudre propulsive en quantités suffisantes était lié à la disponibilité limitée des composants (nitrocellulose énergétique et nitroglycérine) et aux capacités actuelles des outils de production (mélange, extrusion, enrobage, etc.) ainsi qu’à l’accès restreint aux explosifs brisants pour charger les obus d’artillerie. En outre, l’accès limité du secteur de la défense au financement, la disponibilité limitée de travailleurs qualifiés et les aspects réglementaires, en particulier les exigences en matière d’enregistrement, d’évaluation et d’autorisation des substances chimiques ainsi que de restrictions applicables à ces substances (REACH), de même que la législation locale relative aux autorisations pour l’industrie de la défense, ont également été mis en évidence.

Compte tenu de ces conclusions, la mise en œuvre du règlement ASAP se concentre sur les principaux goulets d’étranglement recensés dont l’élimination est susceptible d’avoir la plus grande incidence sur la production de munitions dans l’ensemble de l’Union, à savoir:

-la production d’explosifs brisants;

-la production de poudre et de charges propulsives;

-la fabrication et le chargement des obus.

3.Logique globale de mise en œuvre du règlement ASAP

La préparation de la mise en œuvre globale du programme ASAP a débuté au début du mois de juillet 2023, avant l’adoption formelle du règlement ASAP. Cela a permis de préciser en interne les leviers et le calendrier de mise en œuvre attendus ainsi que de mettre en place une organisation adéquate pour appuyer la mise en œuvre, de la préparation du programme de travail à la publication et à la gestion des appels à propositions ainsi qu’à l’évaluation des propositions, en passant par la préparation et la gestion des conventions de subvention.

Le calendrier de mise en œuvre du règlement ASAP a manifestement été le principal moteur, l’objectif étant que le programme de travail soit adopté à la fin du mois de septembre 2023 et que les résultats de l’évaluation soient communiqués en février 2024, tout en érigeant un cadre de sécurité adapté au caractère sensible des appels. Cela a conduit la Commission à faire les choix suivants dès le départ:

-la préparation du programme de travail s’est fondée sur les informations disponibles les plus pertinentes, notamment les conclusions du tour d’Europe des fabricants de munitions d’artillerie effectué par le commissaire et les discussions techniques ultérieures avec l’industrie 7 (voir point 2.d ci-dessus). Ces éléments ont permis de cerner la situation actuelle et la dynamique de la capacité de production industrielle européenne de munitions d’artillerie, y compris les chaînes d’approvisionnement concernées, ainsi que de recenser et de quantifier les goulets d’étranglement;

-l’ASAP a été intégrée, en un temps record, à l’outil informatique institutionnel de la Commission pour les instruments de financement (eGrants), en utilisant la structure du FED comme cadre de référence 8 . Même si la soumission des propositions a été partiellement effectuée en dehors de eGrants (en raison du niveau de classification de sécurité imposé à certaines parties des propositions), une telle approche a permis d’éviter de recourir massivement au traitement manuel des informations;

-compte tenu de la lourde charge de travail découlant de la mise en œuvre du Fonds européen de la défense, une task-force ad hoc composée des membres du personnel de la Commission et de ses agences exécutives (à la suite de la publication d’un appel à manifestation d’intérêt en août) a été créée pour une durée de six mois afin de soutenir le processus d’évaluation des propositions. Cette task force a été accueillie par la Commission dans un environnement sécurisé conforme pour le traitement des informations RESTREINT UE/EU RESTRICTED;

-sur la base de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre du Fonds européen de la défense, l’ASAP a suivi une procédure d’évaluation optimisée, ce qui a permis de vérifier tardivement certaines conditions d’éligibilité complexes (c’est-à-dire une appréciation approfondie de l’appropriation du contrôle ou de certains éléments de coûts uniquement après la publication de la liste des propositions sélectionnées pour un financement);

-toutes les subventions au titre du programme ASAP sont accordées sous la forme de montants forfaitaires (c’est-à-dire d’un montant fixe de subvention à la suite d’une appréciation rigoureuse des coûts estimés de l’action), simplifiant ainsi l’exécution et la gestion des conventions de subvention.

Ces travaux préparatoires, qui s’appuyaient sur l’expérience acquise dans le cadre du FED, ont joué un rôle déterminant dans la capacité de la Commission à fournir rapidement des résultats à chaque étape de la mise en œuvre du programme ASAP, malgré des ressources limitées.

4.Préparation du programme de travail et des appels

a.Mise en œuvre

L’élaboration de la première version du programme de travail ASAP a débuté au début du mois d’août 2023 avec pour principale contribution les conclusions de la Commission concernant les goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement impliquées dans la production de munitions d’artillerie lourde. Ces conclusions, suivies d’une série de réunions techniques entre la Commission et l’industrie 9 , ont permis de constater que les principaux goulets d’étranglement entravant la montée en puissance de la production de munitions d’artillerie de 155 mm concernaient principalement les explosifs brisants et les poudres propulsives ainsi que, dans une moindre mesure, l’assemblage des obus.

Le premier projet de programme de travail a été communiqué le 18 août 2023 au nouveau comité du programme ASAP, composé de représentants des États membres de l’Union et de la Norvège (qui a été officiellement associée au programme), de même qu’une note explicative étayant les conclusions de la Commission ainsi que la structure et la dotation budgétaire proposées pour le programme de travail ASAP, en concordance avec les goulets d’étranglement recensés dans la production de munitions d’artillerie, missiles compris.

Au total, cinq réunions du comité du programme, qui se sont tenues entre le 31 août et le 16 octobre 2023 10 , ont été nécessaires pour négocier et finaliser le programme de travail, ainsi que pour l’approuver à l’unanimité.

L’acte d’exécution 11 a été adopté par la Commission le 18 octobre 2023. Le même jour, les appels à propositions ont été publiés sur le portail relatif au financement et aux appels d’offres et ouverts à la soumission, tous les documents et modèles relatifs aux appels étant disponibles. La date limite de soumission des propositions était fixée au 13 décembre 2023 à 17 heures HEC.

Les principaux points abordés lors des discussions au sein du comité du programme ASAP étaient les suivants:

-la structure du programme de travail, et en particulier le nombre de thèmes par goulet d’étranglement recensé et leur regroupement dans les appels (un appel par goulet d’étranglement recensé contre un appel par type d’activités ciblé);

-l’interprétation des types d’actions et d’activités éligibles (article 8 du règlement ASAP), et notamment:

ole type d’activité a), compte tenu de la proposition initiale de la Commission d’opérer une distinction entre les thèmes portant sur la «création de nouvelles capacités de production» (c’est-à-dire une infrastructure entièrement nouvelle) et les thèmes concernant l’«expansion ou la mise à niveau des capacités existantes»;

ole type d’activité b) sur les partenariats transfrontières et le lien avec le critère d’attribution d) relatif à la coopération transfrontière [article 11, point d), du règlement ASAP] ou avec le taux de financement majoré pour la création d’une nouvelle coopération transfrontière [article 9, paragraphe 2, point a), du règlement ASAP];

-l’interprétation et la pondération proposée pour les différents critères d’attribution dans le cadre des différents appels et thèmes, ce qui a conduit à plusieurs ajustements dans les versions itératives du programme de travail;

-l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement ASAP sur les taux de financement majorés et les conditions d’éligibilité correspondantes;

-la dotation budgétaire pour les différents thèmes et la contribution maximale de l’Union par projet proposée (pour financer plusieurs projets par thème), ainsi que l’approche simplifiée proposée pour le taux de financement de référence (35 % contre 40 %).

Si l’article 15 du règlement ASAP prévoyait la possibilité de créer un fonds de montée en puissance, la Commission n’a pas été en mesure de définir une option pleinement appropriée pour mettre en œuvre ce fonds conformément aux objectifs du règlement ASAP et à son calendrier très serré. En effet, cela aurait impliqué d’en confier la gestion indirecte à un partenaire chargé de la mise en œuvre au titre d’InvestEU 12 capable d’opérer dans l’ensemble de l’Union, comme le Fonds européen d’investissement et la Banque européenne d’investissement, mais leurs politiques d’exclusion des munitions les empêchent malheureusement d’être des candidats potentiels. Qui plus est, le fonds de montée en puissance s’est révélé peu attrayant pour les partenaires chargés de la mise en œuvre en raison de son budget limité (charge administrative très lourde) et de la portée restreinte du produit (écosystème limité de producteurs et fournisseurs de munitions).

b.Enseignements tirés

Bien que les membres du comité du programme aient largement apprécié leur degré de participation à l’élaboration et à l’approbation du programme de travail ASAP, plusieurs d’entre eux ont reconnu le travail très exigeant qu’il nécessite. Les membres du comité du programme se sont également grandement félicités du niveau de réactivité de la Commission et des informations qu’elle a fournies tout au long du processus.

En ce qui concerne l’efficacité de la conception du programme de travail pour atteindre les objectifs du règlement ASAP, certains États membres ont contesté la base de la structure du programme (qui repose sur des conclusions de la Commission résultant d’un exercice de recensement auquel ils estiment ne pas avoir été associés), empêchant ainsi de se pencher sur un éventail plus large de produits de défense au-delà des goulets d’étranglement constatés pour les munitions d’artillerie de 155 mm et les missiles. À l’opposé, plusieurs autres États membres et l’Agence européenne de défense ont reconnu que la structure proposée pour le programme de travail était pertinente et efficace pour atteindre les objectifs du règlement ASAP — même si les résultats des projets sélectionnés en vue d’un financement ne sont pas encore disponibles — et qu’elle a également permis d’accélérer certaines décisions d’investissement, tout en gardant à l’esprit l’éventuelle rétroactivité du financement au titre du règlement ASAP. De plus, alors que le budget limité disponible en vertu du règlement ASAP exigeait des investissements visant des goulets d’étranglement bien définis afin de produire une incidence réelle, le ciblage des poudres et explosifs a été considéré comme ayant des retombées positives sur d’autres types de munitions sol-sol et d’artillerie.

Dans l’ensemble, la conception équilibrée du programme de travail définitif repose sur la meilleure manière possible d’atteindre les objectifs ambitieux énoncés dans le règlement ASAP, tout en tenant compte de l’urgence et du budget limité de l’instrument. Cela a finalement permis l’approbation unanime du programme de travail par les États membres.

5.Procédure de demande et soutien aux demandeurs

a.Mise en œuvre

À la suite de la publication et de l’ouverture des appels à propositions ASAP sur le portail relatif au financement et aux appels d’offres de l’Union, la Commission a largement diffusé les informations par l’intermédiaire de divers canaux, notamment le comité du programme ASAP, les événements d’information organisés par les autorités nationales, notamment la Suède et la Bulgarie, les groupes d’experts de l’industrie de la défense, les associations de l’industrie, le site web de la Commission 13 et les médias sociaux.

La Commission a reçu 174 questions au total et a répondu dans un délai de trois jours ouvrables en moyenne, si nécessaire, par l’intermédiaire de la section «Q&A» des appels à propositions ASAP accessible à tous via le portail relatif au financement et aux appels d’offres, afin de garantir la transparence et l’égalité de traitement.

Quelques jours après l’ouverture des appels, les services de la Commission ont enregistré et publié en ligne 14 une session d’information expliquant le contexte et la structure du programme de travail ASAP ainsi que les conditions pour déposer une proposition, les principes du financement et la procédure de soumission. Cette session a été annoncée sur les médias sociaux ainsi que sur le portail relatif au financement et aux appels d’offres. Elle est restée disponible tout au long de la période de soumission.

Les appels étaient ouverts à la soumission du 18 octobre 2023 au 13 décembre 2023 à 17 heures HEC, ce qui laissait huit semaines au total aux demandeurs pour préparer et soumettre leurs propositions.

b.Enseignements tirés

Les demandeurs et les autorités nationales étaient dans une très large mesure satisfaits des informations et du soutien fournis en ce qui concerne le contenu des appels à propositions ASAP. Les informations ont été généralement reconnues comme claires et concises, et plusieurs demandeurs ont salué la réactivité de la Commission lorsqu’elle a répondu aux questions posées. Néanmoins, certains demandeurs ont déploré le fait qu’il n’ait pas été possible d’organiser des consultations en ligne ou en direct avec la Commission pour clarifier certains points spécifiques. Savoir comment décrire les différents éléments de coût et comment traiter les enjeux de sécurité, en particulier la manière de sécuriser les informations sensibles et classifiées, se sont révélés être les aspects les plus délicats pour certains des demandeurs.

Le dossier d’information mis à disposition en ligne, et plus particulièrement la session d’information enregistrée, a été très bien reçu par les demandeurs. L’un des avantages mis en évidence de la session enregistrée était qu’elle permettait aux demandeurs de revenir sur des sections spécifiques présentant un intérêt à plusieurs reprises et lorsqu’ils avaient atteint l’étape correspondante dans leur procédure de soumission. Cependant, quelques demandeurs ont indiqué que certaines des informations fournies n’étaient pas suffisamment détaillées, notamment en ce qui concerne les coûts et les enjeux de sécurité. Un petit nombre de demandeurs ont fait savoir qu’ils n’avaient pas eu connaissance de la disponibilité de la session d’information enregistrée, mais qu’ils avaient tout de même pu soumettre une proposition. Enfin, plusieurs demandeurs ont déploré l’absence de tout événement de mise en réseau et de mise en relation organisé par la Commission (ce qui n’a pas pu être proposé dans le délai imparti). La Commission a toutefois participé à quelques événements d’information organisés par des autorités nationales.

L’un des points soulignés par plusieurs parties est le peu de temps dont les demandeurs disposaient pour préparer leur proposition. Bien que la plupart des demandeurs étaient parfaitement conscients du fait que l’ASAP était un instrument d’urgence, le délai de soumission limité de huit semaines a rendu difficile la clarification des questions les plus complexes, ainsi que la préparation et la soumission des propositions, étant donné qu’un grand nombre d’entre eux n’était pas familiarisé avec les demandes de subventions de l’Union 15 .

Dans l’ensemble, les participants et les autorités nationales ont été satisfaits du soutien apporté au cours de la période de soumission. La participation des autorités nationales à l’élaboration du programme de travail a permis à ces dernières de soutenir également leur industrie dans la préparation de leurs propositions et de coordonner la contribution nationale nécessaire. Les principaux défis mis en évidence étaient la complexité de la procédure de demande, le niveau de coordination entre les demandeurs et les autorités nationales ainsi que le délai très serré pour soumettre une proposition.

6.Évaluations et résultats

a.Mise en œuvre

Calendrier

Le processus d’évaluation a débuté immédiatement après la clôture de l’appel à propositions, le 13 décembre 2023. Les évaluations ont été finalisées par un vote positif du comité du programme ASAP le 13 mars 2024. Les résultats des évaluations ont été publiés le 15 mars 2024 dans un communiqué de presse de la Commission ainsi que sur son site web 16 .

Organisation du processus d’évaluation

La première étape a consisté à ouvrir les dossiers de soumission des propositions. Chaque proposition comportait deux parties:

-la première partie contenait les informations administratives ainsi que le tableau budgétaire détaillé et d’autres annexes non classifiées. Cette partie a été soumise au moyen du portail relatif au financement et aux appels d’offres à l’aide des formulaires standard fournis. Cette partie a également généré les métadonnées requises pour suivre la proposition tout au long du processus ainsi que pour l’enregistrer comme soumise dans la suite institutionnelle «eGrants» utilisée par la Commission pour la plupart des programmes financés par l’Union;

-la deuxième partie était constituée de l’annexe technique, classifiée au niveau RESTREINT UE/EU RESTRICTED. Elle a été soumise soit sous la forme d’un fichier chiffré dans le dossier de soumission via le portail, soit séparément par courrier recommandé au plus tard le jour de la date limite, à savoir le 13 décembre 2023.

À la date de clôture de l’appel, 82 propositions avaient été soumises pour l’ensemble des appels. Des propositions ont été déposées pour tous les appels et thèmes. Concernant l’appel relatif aux explosifs, la somme des montants demandés par les propositions soumises n’a pas épuisé le budget total de l’appel, ce qui signifie qu’il n’y avait pas suffisamment de soumissions pour cet appel. Le budget restant non utilisé dans le cadre d’un appel, en l’occurrence celui portant sur les explosifs, a été redistribué entre d’autres appels, à savoir ceux relatifs à la poudre et aux missiles.

La deuxième étape était de procéder aux contrôles de recevabilité et d’éligibilité requis.

Le contrôle de la recevabilité consistait à vérifier que la proposition était complète et que tous les documents nécessaires et obligatoires avaient été présentés dans les délais et conformément aux instructions. Aucune soumission tardive ne pouvait être acceptée.

Les contrôles d’éligibilité impliquaient de vérifier que la proposition était éligible conformément aux exigences du règlement, et notamment qu’elle relevait du champ d’application de l’appel, lequel a été défini dans le texte de l’appel à propositions publié sur le portail relatif au financement et aux appels d’offres.

Dans le cadre de la troisième étape, les propositions pour lesquelles les conclusions des contrôles de recevabilité et d’éligibilité étaient favorables ont été évaluées au regard des six critères d’attribution définis dans le règlement ASAP (article 11).

Une note a été attribué aux propositions pour chaque critère d’attribution et la note totale a déterminé le classement de la proposition. La liste de classement ainsi que les rapports de synthèse de l’évaluation ont été préparés par un comité d’évaluation.

Conformément à la procédure de double comitologie définie dans le règlement ASAP, le comité du programme a été consulté en ce qui concerne le projet de programme de travail ASAP et le projet de décision d’attribution.

Le comité du programme s’est réuni le 13 mars 2024 pour voter sur les résultats des évaluations. En raison du traitement des documents RESTREINT UE/EU RESTRICTED, la réunion s’est également tenue au niveau RESTREINT UE/EU RESTRICTED. Le comité du programme a rendu un avis positif unanime en faveur des résultats. 31 propositions ont été retenues en vue d’un financement à la suite des évaluations de l’appel. Après que l’avis positif a été obtenu le 13 mars 2024, les demandeurs en ont été informés et les résultats ont été publiés en ligne le 15 mars.

L’ASAP se concentre sur la poudre et les explosifs, qui constituent des goulets d’étranglement pour la production d’obus. Le programme soutiendra des projets qui feront passer la capacité de production annuelle à plus de 10 000 tonnes de poudre et plus de 4 300 tonnes d’explosifs. À cette fin, l’Union investira 248 millions d’EUR dans la capacité de production de poudre et 124 millions d’EUR dans la capacité de fabrication d’explosifs.

Certains projets qui n’ont pas été sélectionnés en vue d’un financement (y compris ceux figurant sur la liste de réserve) exigeraient une augmentation de l’enveloppe budgétaire de l’ASAP de 240 millions d’EUR. Ces projets, qui représentent un investissement total de 660 millions d’EUR, auraient pu augmenter la capacité de production de poudre d’environ 40 %, la capacité de production d’obus et de corps d’obus de plus de 100 % et auraient pu rajouter une importante capacité de production supplémentaire pour différents systèmes de missiles.

b.Enseignements tirés

La nature du règlement et le champ d’application des appels exigeaient d’emblée la soumission de propositions détaillées. Le traitement de propositions techniques pouvant atteindre jusqu’à 70 pages prend du temps. Les contraintes de temps imposées par le contexte d’urgence ayant donné lieu à la création de l’instrument ont exercé une forte pression sur les ressources limitées disponibles tout au long du processus.

Le nombre de critères d’attribution est relativement élevé. Bien que ce nombre garantisse le respect des objectifs stratégiques spécifiques, il peut conduire les demandeurs à perdre de vue l’incidence principale recherchée par le règlement. Une description plus claire du champ d’application de l’appel, qui permettrait d’atteindre les mêmes objectifs stratégiques, pourrait constituer une solution de substitution à de nombreux critères d’attribution. La nature classifiée du programme exigeait la présence physique du personnel sur une base quasi permanente. Grâce à l’engagement démontré par tous les États membres, l’examen final a pu être réalisé dans les délais impartis.

Il convient également de noter que, bien que certaines propositions aient obtenu une note supérieure au seuil, elles n’ont pas pu être financées en raison du budget disponible limité. L’existence de telles propositions, qui ont dû être inscrites sur la liste de réserve, prouve que le programme a également acquis un caractère concurrentiel. Ces propositions ont reçu le label d’excellence, ce qui démontre que, bien qu’elles n’aient pas été financées au titre du règlement ASAP, le projet lui-même l’aurait été si un budget supplémentaire avait été disponible.

7.Recommandations

Sur la base des enseignements tirés dans le cadre du processus de mise en œuvre, les recommandations suivantes pourraient être formulées pour l’avenir:

Rédaction du règlement

·Il y a lieu de s’efforcer d’établir des liens clairs entre les objectifs stratégiques et les activités prévues dans le règlement. Toute action en vertu du règlement ASAP devrait être utilisée pour atteindre les principaux objectifs, et tous les demandeurs potentiels devraient être en mesure de comprendre rapidement comment rédiger une proposition en fonction des critères d’attribution et quelles sont les options de financement, y compris les possibilités de majoration.

·Le souci de la simplicité devrait guider la rédaction du règlement et, dans toute la mesure du possible, la régir, notamment en ce qui concerne le nombre de critères d’attribution et la complexité des mécanismes de financement (plusieurs taux de financement et plusieurs majorations possibles rendent généralement plus difficile l’appropriation du règlement et la présentation de propositions de grande qualité).

·Les exigences en matière de double comitologie devraient être soigneusement réexaminées, en tenant compte du retard potentiel dans l’adoption du programme de travail et de la décision d’attribution, ainsi que de la charge administrative correspondante par rapport à leur valeur ajoutée et aux autres moyens de coordination.

Préparation du programme de travail et des appels

·Une enquête préliminaire approfondie et une solide connaissance de la capacité de production industrielle d’un produit de défense donné sont indispensables pour définir la structure du programme de travail la plus appropriée afin de concentrer le plus efficacement possible les investissements recherchés sur les goulets d’étranglement dont l’élimination aura l’incidence la plus élevée. Toutefois, il serait nécessaire que les États membres et les pays associés participent activement et en amont à la définition de la méthode à utiliser pour obtenir les connaissances et hiérarchiser les produits de défense.

·Dans les situations d’urgence, il est possible d’accélérer l’élaboration des programmes de travail, mais cela représente un défi pour les États membres en ce qui concerne le temps dont dispose le comité du programme pour examiner les versions itératives des documents.

·Adapter la sélection et la pondération des critères d’attribution aux différents thèmes de l’appel est une tâche difficile et longue. Cela vaut également pour l’adaptation du budget par appel et par thème et, le cas échéant, de la contribution maximale de l’Union par projet.

·La rétroactivité peut être utile pour atteindre les objectifs stratégiques. Toutefois, cela crée des besoins supplémentaires de clarification 17 et complexifie davantage la mise en œuvre, ce qui pourrait entraîner une augmentation du temps consacré à cette question au sein du comité du programme.

Procédure de demande et soutien aux demandeurs

·Concernant les mesures d’urgence, il est nécessaire de trouver un équilibre entre le temps pris pour l’élaboration d’un programme de travail et le temps accordé aux demandeurs pour concevoir leurs propositions. Il convient également de prendre en considération le niveau d’expérience qu’ont les demandeurs potentiels en ce qui concerne les possibilités de financement de l’Union.

·Déterminer les éléments les plus complexes du dossier de demande, tels que les aspects financiers ou de sécurité, peut aider à fournir l’orientation suffisante requise pour ces éléments, par exemple sous la forme de tutoriels enregistrés.

·Il semble y avoir une forte demande de possibilités de mise en réseau et de mise en relation, comme celle offerte par les journées d’information annuelles du FED, qui peuvent permettre de transmettre un ensemble d’informations sur le programme de travail, les procédures de demande et la possibilité d’établir un contact avec un partenaire potentiel pour une proposition.

·Il convient de communiquer par tous les canaux disponibles sur tous les documents d’orientation mis à disposition afin de s’assurer que le programme de travail et les procédures de demande sont connus et compris.

Évaluations et résultats

·Bien que les limitations budgétaires ne permettent pas de financer toutes les propositions dont la note dépasse le seuil, le label d’excellence constitue une bonne solution pour certifier la proposition en vue d’un autre financement.

8.Conclusion

La mise en œuvre du règlement ASAP a démontré qu’un instrument d’urgence dans le domaine de l’industrie de la défense produit des résultats et que des appels concurrentiels pour des besoins industriels spécifiques peuvent être mis en place avec une publication complète des appels à propositions, tout en incluant la procédure de comité ordinaire utilisée dans d’autres programmes similaires.

La communauté industrielle ciblée dans le secteur des munitions d’artillerie a été en mesure de répondre à temps en formulant des propositions complètes tout en mobilisant toutes les options offertes par le règlement et le programme de travail, telles que le système de majoration, les différentes activités éligibles et la clause de rétroactivité. Les 31 projets retenus en vue d’un financement au titre du règlement ASAP constituent une bonne base pour atteindre les objectifs stratégiques dudit règlement et, plus important encore, accroître considérablement la capacité de production d’obus d’artillerie et de missiles, ainsi que leurs chaînes d’approvisionnement respectives.

Par ailleurs, le caractère sensible de la question, qui exige en partie une classification des documents et des processus, peut être maintenu dans cette forme accélérée de mise en œuvre. Il existe néanmoins certaines contraintes, principalement en ce qui concerne le calendrier et les délais accordés aux décideurs et aux demandeurs. La mise en œuvre du règlement ASAP a démontré que ces contraintes peuvent être respectées en rationalisant les processus et en utilisant des canaux de communication adéquats et solides pour communiquer et interagir avec les parties prenantes, notamment par l’intermédiaire du portail relatif au financement et aux appels d’offres. Les recommandations formulées pour appuyer la mise en œuvre permettront d’améliorer l’application de mesures d’urgence dans les futurs programmes de l’Union dans le domaine de l’industrie de la défense pour veiller à l’état de préparation de cette dernière ainsi que pour répondre à l’évolution rapide du paradigme en matière de sécurité en Europe.

Le règlement ASAP illustre très bien la capacité de la Commission à agir dans l’urgence et dans le plein respect du cadre juridique.

(1)

Règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 2023 relatif au soutien à la production de munitions (ASAP) (JO L 185 du 24.7.2023, p. 7).

(2)

COM(2024) 150 final : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’établissement du programme pour l’industrie européenne de la défense et d’un cadre de mesures visant à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense.

(3)

Règlement (UE) 2023/2418 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à la mise en place d’un instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes (EDIRPA) (JO L, 2023/2418, 26.10.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2023/2418/oj).

(4)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022JC0024

(5)

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7632-2023-INIT/fr/pdf

(6)

Annexe de la décision d’exécution de la Commission du 18 octobre 2023 relative au financement de l’instrument de soutien à la production de munitions (ASAP) établi par le règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil et à l’adoption du programme de travail 2023-2025, C(2023) 7320 final.

(7)

Ces activités portant sur l’offre venaient compléter les travaux menés au sein de la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense, qui portaient sur la demande.

(8)

Tous les documents et modèles relatifs aux appels pour la mise en œuvre du programme ASAP ont été adaptés à partir des documents existants du FED. Cette adaptation a été possible grâce aux nombreuses dispositions ou caractéristiques similaires en ce qui concerne les conditions d’éligibilité ou les taux de financement (taux de financement de référence + majoration).

(9)

Tour d’Europe et discussions techniques avec plus de 36 fabricants dans l’ensemble de l’Union et en Norvège, complétés par une vaste consultation de l’industrie et des chaînes d’approvisionnement au moyen de demandes d’informations sur les capacités de production actuelles et futures ainsi que sur les capacités d’intensification.

(10)

La consultation interservices a eu lieu du jeudi 5 octobre au mardi 10 octobre. Le projet définitif d’acte d’exécution a été soumis au comité du programme ASAP le mercredi 11 octobre pour examen. Le comité du programme ASAP a émis un avis positif (consensus) sur l’acte le 16 octobre 2023.

(11)

Décision d’exécution de la Commission relative au financement de l’instrument de soutien à la production de munitions (ASAP) établi par le règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil et à l’adoption du programme de travail 2023-2025, C(2023) 7320.

(12)

Règlement (UE) 2021/523 du Parlement européen et du Conseil du 24 mars 2021 établissant le programme InvestEU et modifiant le règlement (UE) 2015/1017 (JO L 107 du 26.3.2001, p. 30).

(13)

Action de soutien à la production de munitions (ASAP) (europa.eu)

(14)

Des diapositives et des enregistrements ont été mis à disposition le 24 octobre.

(15)

Il est pertinent de relever que la communauté industrielle prenant part à l’ASAP n’est pas exactement la même que la communauté participant au Fonds européen de la défense.

(16)

Le règlement relatif au soutien à la production de munitions (ASAP) vise à renforcer et à intensifier la production de munitions dans toute l’Europe. (europa.eu)

(17)

De nombreuses discussions ont eu lieu afin de préciser en quoi la clause de rétroactivité ne contreviendrait pas à l’impossibilité de financer une action déjà financée en partie ou en totalité.