RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la délivrance de cartes de conducteur temporaires par les États membres conformément à l’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.7.2024

COM(2024) 309 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la délivrance de cartes de conducteur temporaires par les États membres conformément à l’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014

Introduction

Le tachygraphe est l’appareil qui enregistre le temps de conduite, les pauses et les périodes de repos, ainsi que la durée des autres tâches et la disponibilité des conducteurs assurant le transport de marchandises ou de voyageurs par route. L’objectif du tachygraphe est de permettre les contrôles du respect de l’ensemble des règles de l’Union européenne visant à prévenir la fatigue des conducteurs et à contribuer à de bonnes conditions de travail des conducteurs, à la sécurité routière et à une concurrence loyale. Des tachygraphes sont installés dans certains véhicules affectés au transport de marchandises ou de voyageurs, relevant du champ d’application du règlement (CE) nº 561/2006 1 relatif aux temps de conduite et de repos et immatriculés dans l’Union européenne 2 . Le système tachygraphique numérique de l’Union est également utilisé dans la région plus large de l’Europe de l’Est et de l’Asie centrale en vertu de l’accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (ci-après l’«AETR») 3 .

Le système tachygraphique numérique fonctionne principalement en insérant une carte tachygraphique dans l’unité embarquée. Les cartes tachygraphiques peuvent être délivrées aux conducteurs, aux agents de contrôle, aux entreprises, aux ateliers et aux installateurs, pour l’usage propre à chacun. L’un des piliers du système tachygraphique de l’UE est le principe d’interopérabilité entre les unités embarquées et les cartes.

Figure 1. L’unité embarquée de tachygraphe (VU) et les types de cartes tachygraphiques (source: JRC)

Les cartes de conducteur sont délivrées par les États membres aux conducteurs exerçant des activités relevant du champ d’application du règlement (CE) nº 561/2006. Ces cartes stockent des données électroniques sur l’activité du conducteur, y compris les temps de conduite et de repos, la vitesse et les distances parcourues. Le processus de délivrance garantit que les conducteurs sont titulaires d’une carte de conducteur unique et personnelle pour utiliser un véhicule équipé d’un tachygraphe numérique. Ce système non seulement facilite un contrôle efficace du respect de la réglementation de l’Union en matière de transport routier, mais contribue également à préserver le bien-être des conducteurs en faisant respecter les périodes de repos et en réduisant le risque d’accidents liés à la fatigue. Les cartes de conducteur sont délivrées par l’État membre dans lequel les conducteurs ont leur «résidence normale». Dans certains cas, et sur la base de la définition de la «résidence normale» figurant dans le règlement (UE) nº 165/2014 4 , les conducteurs de pays tiers peuvent ne pas être en mesure de prouver immédiatement leur «résidence normale» lorsqu’ils arrivent dans l’Union. Dans ces cas, l’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014 autorise les États membres à délivrer une carte de conducteur temporaire non prorogeable, valable pour une durée maximale de cent quatre-vingt-cinq jours, aux conducteurs qui n’ont pas leur résidence normale dans un État membre ou dans un État qui est partie contractante à l’AETR. Cette disposition peut soutenir les efforts visant à remédier aux difficultés spécifiques liées à la disponibilité des conducteurs au sein de l’Union européenne.

Le présent rapport présente une analyse des conclusions fondées sur l’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014, en ce qui concerne les pratiques et l’expérience des États membres en matière de délivrance de ces cartes de conducteur temporaires. L’examen porte sur les données tant quantitatives que qualitatives collectées auprès des États membres. Divisé en plusieurs sections, le présent rapport examine les implications plus larges pour le marché intérieur et la mobilité de la main-d’œuvre au sein de l’Union. La section I détaille la procédure de collecte des données utilisée par la Commission. La section II détaille le cadre juridique et réglementaire qui sous-tend la carte de conducteur temporaire, y compris la manière dont cette disposition a aidé les conducteurs ukrainiens immédiatement après le début de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine. La section III analyse les données relatives à la délivrance et à l’utilisation de ces cartes. La section IV évalue les incidences de ces dispositions sur le secteur des transports et sur la dynamique du marché du travail, en particulier à la lumière de la pénurie de conducteurs et des conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

I.Collecte de données par la Commission

Le présent rapport sur l’application de l’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014 se fonde sur les données nationales relatives à la délivrance de cartes tachygraphiques temporaires de conducteur couvrant la période 2022-2023. Entre 2014 et 2022, la Commission a régulièrement contrôlé l’application de ce paragraphe, les données montrant qu’une quantité négligeable de cartes de conducteur temporaires était délivrée. Il s’agit donc du premier rapport de la Commission sur l’application de cette disposition, couvrant la période 2022-2023.

Les États membres ont été invités à communiquer des données couvrant la période 2022-2023 sur la base d’un bref questionnaire envoyé par la Commission. Les questions étaient divisées en trois catégories: i) informations générales sur les cartes de conducteur temporaires délivrées, ii) nationalités/pays de résidence normale des conducteurs auxquels les cartes de conducteur temporaires ont été délivrées et iii) incidences potentielles de la délivrance de cartes de conducteur temporaires sur le marché du travail. Tous les États membres ont fourni un retour d’information sur l’exercice de collecte de données à l’invitation de la Commission.

II.Cadre juridique et réglementaire

Les cartes tachygraphiques de conducteur sont personnelles et uniques et ont une durée de validité maximale de cinq ans. Ces cartes sont délivrées par les autorités compétentes de l’État membre de résidence normale du conducteur, ce qui garantit que chaque conducteur est identifié de manière unique et conforme aux normes de l’Union européenne. Des procédures de délivrance similaires sont adoptées par les pays tiers signataires de l’AETR, ce qui permet à leurs conducteurs de participer au transport routier dans l’Union dans des conditions réglementaires et de sécurité équivalentes. L’article 26, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 165/2014 autorise les États membres à délivrer une carte de conducteur temporaire non prorogeable, valable pour une durée maximale de 185 jours, à un conducteur n’ayant pas sa résidence normale dans un État membre de l’Union ou dans un État qui est partie contractante à l’AETR. Cette disposition exige que le conducteur ait une relation relevant du droit du travail avec une entreprise de transport établie dans l’État membre de délivrance et, dans la mesure où le règlement (CE) nº 1072/2009 5 est applicable, présente une attestation de conducteur.

Ce mécanisme offre aux États membres la souplesse nécessaire pour soutenir la mobilité des conducteurs, sous réserve de vérifications supplémentaires, y compris en ce qui concerne les qualifications des conducteurs. Cela permet également aux conducteurs de présenter une nouvelle demande une fois que les conditions d’établissement de la «résidence normale» au sens du règlement peuvent être remplies.

En 2022, à la demande de plusieurs États membres, les services de la Commission ont fourni des orientations sur cette disposition, permettant la délivrance exceptionnelle de cartes de conducteur temporaires aux conducteurs ayant leur résidence normale en Ukraine, même si l’Ukraine était partie contractante à l’AETR 6 . Ces orientations visaient à tenir compte des circonstances exceptionnelles auxquelles les conducteurs ukrainiens étaient confrontés, en facilitant leur intégration dans les systèmes de transport de l’Union européenne en période de crise, et reposaient sur le fait que l’Ukraine ne pouvait pas être considérée comme un pays de résidence «normale» alors qu’elle devait faire face à la guerre d’agression menée par la Russie sur son territoire.

III.Vue d’ensemble de la délivrance de cartes de conducteur temporaires par les États membres

Au cours de la période 2022-2023, sept États membres ont délivré des cartes de conducteur temporaires à des conducteurs ayant leur résidence normale dans un pays «non signataire de l’AETR»: la Tchéquie, l’Estonie, la Croatie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie. Tous les autres États membres ont déclaré ne pas avoir prévu la possibilité de délivrer des cartes temporaires ou n’avoir délivré aucune carte au cours de cette période.

Au total, 4 459 cartes de conducteur temporaires ont été délivrées en 2022 et 2023 7 . On observe une grande différence dans le nombre de cartes de conducteur temporaires délivrées entre ces pays, qui va de une en Slovénie à 13 en Roumanie, 34 en Estonie, 256 en Croatie, 505 en Tchéquie, 1 320 en Lituanie et 2 330 en Pologne. La figure 2 illustre le nombre de cartes de conducteur temporaires délivrées par pays au cours de la période 2022-2023.

Figure 2. Nombre total de cartes de conducteur temporaires délivrées dans l’Union européenne en 2022 et 2023, par État membre de délivrance

Dans le même temps, la part de cartes de conducteur temporaires dans le total des cartes de conducteur délivrées est restée faible, la Lituanie affichant la part la plus élevée (2,6 %), suivie par la Pologne (0,6 %) et la Tchéquie (0,3 %).

Un examen plus approfondi révèle les principaux pays de résidence normale des conducteurs auxquels ces cartes de conducteur temporaires ont été délivrées. L’Inde est devenue le principal pays, avec un total de 1 932 cartes délivrées au cours des deux années. Elle était suivie des Philippines, avec 654 cartes délivrées, tandis que l’Ukraine représentait 540 cartes. Parmi les autres bénéficiaires importants figuraient les conducteurs ayant leur résidence normale au Zimbabwe (346), au Koweït (218), en Afrique du Sud (158), au Sri Lanka (144) et au Pakistan (117).

Les données révèlent des tendances significatives concernant les pays de résidence normale des conducteurs recevant des cartes de conducteur temporaires dans les différents États membres de l’Union. Par exemple, les conducteurs ukrainiens ont été les principaux bénéficiaires de cartes de conducteur temporaires en Tchéquie et en Estonie ces deux années. Les conducteurs ayant leur résidence normale en Inde ont principalement reçu des cartes de conducteur temporaires en Lituanie et en Pologne, qui sont les cartes de conducteur temporaires les plus délivrées dans ces pays. Les Philippines sont une autre source importante de conducteurs, dont un grand nombre reçoivent des cartes de conducteur temporaires en Croatie, en Lituanie et en Pologne. Les conducteurs ayant leur résidence normale au Zimbabwe se sont également vu délivrer un nombre important de cartes en Pologne. La figure 3 donne une vue d’ensemble du nombre de cartes délivrées aux conducteurs en fonction de leur pays de résidence normale.

Figure 3. Cartes de conducteur temporaires délivrées en 2022-2023, par pays de résidence normale du titulaire de la carte

Parmi les 350 «autres» cartes délivrées, les pays de résidence normale étaient les suivants: le Népal (70), les Émirats arabes unis (51), le Qatar (49), le Kosovo* (32), le Brésil (37), la Tunisie (19), l’Ouganda (12), le Bangladesh (10), l’Arabie saoudite et l’Albanie (9 chacune), le Maroc (8), la Biélorussie et la Colombie (7 chacune), l’Égypte (5), Cuba et le Rwanda (4 chacun), l’Iran (3), le Botswana et la Géorgie (2 chacun), et le Ghana, le Paraguay, la Syrie, l’Ouzbékistan et l’Argentine (1 chacun) 8 .

IV.Évaluation de l’incidence des dispositions sur le secteur des transports et le marché du travail

Sur la base de l’analyse des pratiques administratives liées à la délivrance de cartes de conducteur temporaires au titre du règlement (CE) nº 165/2014, on peut constater un schéma distinct d’utilisation limitée et des effets variables sur les marchés du travail nationaux. Cette analyse englobe les réponses de différents États membres, y compris ceux qui ont délivré des cartes de conducteur temporaires et ceux qui ne l’ont pas fait.

La majorité des pays qui ont délivré des cartes de conducteur temporaires, dont la Tchéquie, l’Estonie, la Lituanie, la Roumanie et la Slovénie, n’ont fait état d’aucune condition législative nationale supplémentaire en plus de ce qui est prévu par la réglementation de l’Union européenne pour présenter une demande de carte de conducteur temporaire. De même, ces pays ne délivrent pas de cartes de conducteur temporaires à une même personne à plusieurs reprises. L’incidence de la délivrance de ces cartes sur les marchés du travail nationaux a généralement été décrite comme négligeable, l’Estonie ayant constaté un effet positif faible, mais nécessaire, atténuant les pénuries de conducteurs. La Pologne a fait état d’une incidence positive sur son marché du travail, en particulier pour ce qui est de remédier à la forte pénurie de conducteurs exacerbée par la guerre d’agression contre l’Ukraine. Cela semble indiquer que les cartes de conducteur temporaires peuvent contribuer à soutenir les efforts visant à remédier partiellement aux pénuries de main-d’œuvre.

À l’inverse, des pays comme l’Espagne et l’Irlande ne délivrent pas de cartes de conducteur temporaires. L’Espagne impose des exigences strictes en matière de résidence et de permis de travail pour toute délivrance de carte de conducteur. La Lettonie n’a reçu aucune demande de carte de conducteur temporaire, mais ne pense pas que cette mesure aurait des effets négatifs sur son marché du travail, compte tenu de la pénurie de conducteurs sur le marché.

En outre, la Commission n’a reçu aucun élément indiquant que cette disposition aurait entraîné des difficultés opérationnelles ou des problèmes au sein des États membres. Cela témoigne d’une bonne intégration de la disposition dans les cadres existants et de l’absence apparente d’incidences négatives sur les objectifs du règlement.

Conclusion

La possibilité de délivrer des cartes de conducteur temporaires a semblé contribuer à répondre à des besoins spécifiques du marché du travail dans le secteur des transports de l’Union européenne sans avoir d’effets négatifs. Les conclusions indiquent que, si l’adoption de cette mesure s’est limitée à sept États membres, un total de 4 459 cartes de conducteur temporaires ont été délivrées en 2022 et 2023. La part des cartes de conducteur temporaires délivrées n’a, dans aucun État membre, dépassé 2,6 % de l’ensemble des cartes de conducteur délivrées au cours de la même période. L’analyse montre que les conducteurs ayant leur résidence normale en Inde, aux Philippines et en Ukraine étaient les principaux bénéficiaires de ces cartes de conducteur temporaires dans l’ensemble de l’Union.

La Commission est donc d’avis que la délivrance de cartes de conducteur temporaires est actuellement efficace et n’a pas d’incidence négative sur le marché du travail. Les États membres peuvent tirer parti de cette disposition, qui peut faciliter leur réponse aux pénuries de conducteurs, à condition que le droit de l’Union, y compris le droit de l’Union en matière de travail et d’immigration, soit pleinement respecté. La Commission continuera également d’avoir recours au dialogue social pour discuter les éventuelles implications politiques des conclusions établies dans le présent rapport.

Enfin, cette disposition a également contribué à aider 540 conducteurs ukrainiens à poursuivre leurs activités de conduite professionnelle immédiatement après le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine.

(1)

Règlement (CE) nº 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) nº 3821/85 et (CE) nº 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) nº 3820/85 du Conseil (JO L 102 du 11.4.2006, p. 1).

(2)

Conformément à l’article 2 du règlement (CE) nº 561/2006, cela s’applique aux véhicules conçus pour transporter plus de neuf personnes, conducteur compris, aux véhicules affectés au transport de marchandises lorsque la masse du véhicule dépasse 3,5 tonnes et, à partir du 1er juillet 2026, aux véhicules qui transportent des marchandises dans le cadre d’opérations de transport international ou de cabotage lorsque la masse du véhicule dépasse 2,5 tonnes.

(3)

Accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (AETR) (JO L 95 du 8.4.1978, p. 1).

(4)

Règlement (UE) nº 165/2014 du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 relatif aux tachygraphes dans les transports routiers, abrogeant le règlement (CEE) nº 3821/85 du Conseil concernant l’appareil de contrôle dans le domaine des transports par route et modifiant le règlement (CE) nº 561/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route (JO L 60 du 28.2.2014, p. 1).

(5)

Règlement (CE) nº 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route (JO L 300 du 14.11.2009, p. 72).

(6)

Voir aussi https://transport.ec.europa.eu/ukraine/keeping-transport-running-smoothly/road-transport_en

(7)

Sur ces 4 459 cartes de conducteur temporaires, 19 ont été délivrées par inadvertance à des conducteurs ayant leur résidence normale dans un pays tiers signataire de l’AETR.

(8)

Les cartes délivrées aux conducteurs ayant leur résidence normale en Albanie, en Biélorussie, en Géorgie et en Ouzbékistan ont été délivrées par inadvertance par des États membres de l’Union.

* Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.