RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière et sur la viabilité de ces passifs éventuels Situation à la date du 31 décembre 2023

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 28.10.2024

COM(2024) 507 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière et sur la viabilité de ces passifs éventuels

Situation à la date du 31 décembre 2023

Table des matières

1.Introduction

2.Analyse des différentes sources de passifs éventuels

2.1Garanties budgétaires

2.2Prêts provisionnés pour l’assistance financière à des pays tiers

2.3Prêts couverts par la marge de manœuvre

2.4Vue d’ensemble des passifs éventuels à la fin de 2023

3.Évaluation de la viabilité des passifs éventuels de l’UE

3.1Cadre d’évaluation

3.2Évaluation de la viabilité des passifs éventuels provisionnés

3.3Évaluation de la viabilité des passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre

4.Conclusions

5.Annexes

Viabilité et marge de manœuvre par rapport au plafond permanent des ressources propres

Viabilité et marge de manœuvre par rapport au plafond temporaire des ressources propres

1.Introduction

Le présent rapport est publié conformément aux dispositions de l’article 256 du règlement financier 1 et doit être lu en combinaison avec:

·le document de travail XI qui accompagne le projet de budget de l’UE pour l’exercice financier 2025 2 et qui fournit des informations détaillées sur les garanties budgétaires de l’UE (article 41, paragraphe 5, du rapport) 3 ; et

·le rapport des prévisions à long terme concernant les entrées et sorties futures du budget de l’UE, qui expose des projections sur la capacité financière disponible de l’UE sur la période 2025-2029 en tenant compte des dépenses budgétaires prévues 4 .

L’objectif du présent rapport est de fournir une vue d’ensemble du montant et de la composition des passifs éventuels, tant provisionnés 5 que couverts par la marge de manœuvre, supportés par le budget de l’UE au 31 décembre 2023. Les passifs éventuels sont des passifs financiers potentiels, qui découlent d’engagements contraignants existants ou d’événements passés 6 . La mesure dans laquelle ces passifs éventuels entraîneront un recours effectif au budget de l’UE ou non dépendra d’événements futurs qui ne peuvent pas être prévus ex ante.

Fin 2023, le budget de l’UE était exposé à des passifs éventuels s’élevant à plus de 255 milliards d’EUR (contre 206 milliards d’EUR à la fin de 2022) pour les prêts accordés aux États membres (221 milliards d’EUR) et aux pays tiers (34 milliards d’EUR), et à plus de 108 milliards d’EUR (contre 106 milliards d’EUR à la fin de 2022) pour les garanties budgétaires fournies dans le cadre du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) 7 , d’InvestEU 8 , du mandat de prêt extérieur (MPE) 9 , du Fonds européen pour le développement durable (FEDD) 10 et du FEDD+ 11 . La tendance à la hausse du montant des passifs éventuels s’est ralentie, avec une hausse de 16 % en 2023 par rapport à une hausse de 40 % en 2022.

L’essentiel de cette augmentation provient de décaissements supplémentaires de prêts aux États membres au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) 12 , ainsi que du soutien financier exceptionnel à l’Ukraine [au moyen de l’instrument d’assistance macrofinancière + (AMF +)] 13 .

Le présent rapport contient également une évaluation de la viabilité à long terme des passifs éventuels, fondée sur des facteurs tant qualitatifs que quantitatifs, y compris des tests de résistance. Cette évaluation de la viabilité est réalisée par comparaison des passifs éventuels avec:

·la valeur de marché des provisions existantes détenues dans les compartiments respectifs du fonds commun de provisionnement (FCP) 14 établi par la Commission pour les passifs éventuels provisionnés, c’est-à-dire découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers;

·les limites du plafond des ressources propres et de la marge disponible pour les passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre.

La principale conclusion de l’analyse de viabilité de fin 2023 est que le budget de l’UE dispose de ressources adéquates pour faire face à la matérialisation potentielle des passifs éventuels:

·en ce qui concerne les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers, le provisionnement disponible à la fin de 2023 est adéquat eu égard aux exigences des cadres juridiques respectifs 15 ;

·La capacité financière de l’UE en vertu du cadre juridique existant [c’est-à-dire la décision relative aux ressources propres (DRP) 16 et le règlement relatif au cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 17 ] est suffisante, à la fin de 2023, pour couvrir les obligations existantes de l’Union en ce qui concerne tant les programmes de dépenses que les marchés financiers (pour la dette émise dans le cadre des programmes d’assistance financière aux États membres et de l’instrument AMF +), même dans des circonstances extrêmement défavorables. En d’autres termes, la marge de manœuvre est dotée de ressources suffisantes pour garantir la solidité du système financier de l’UE et sa solvabilité, même dans un scénario extrêmement négatif qui combine des incidences négatives en ce qui concerne les conditions économiques, les recettes et les dépenses.

La gestion et le suivi des risques découlant des passifs éventuels sont mis en œuvre au moyen d’un cadre horizontal à l’échelle de la Commission, lequel comprend de vastes mesures et garde-fous que la Commission peut employer pour protéger le budget de l’UE contre les pertes potentielles découlant des passifs éventuels 18 . Le comité directeur pour les passifs éventuels (SCCL) 19 joue un rôle important dans ce cadre. En 2023, il s’est réuni à quatre reprises afin notamment d’évaluer l’évolution du volume et du profil de risque des expositions au Moyen-Orient et à l’Ukraine. En ce qui concerne l’Ukraine, le SCCL a servi de plateforme pour préparer la procédure de réexamen de l’adéquation du taux de provisionnement des passifs spécifiques pour l’Ukraine (comme le prévoit l’article 13 de la «décision AMF II» 20 ).

Le présent rapport dresse le tableau des trois catégories de passifs éventuels (garanties budgétaires, prêts provisionnés accordés à des pays tiers et prêts couverts par la marge de manœuvre) avant de fournir une évaluation de leur viabilité par rapport aux sources pertinentes de couverture budgétaire.

2.Analyse des différentes sources de passifs éventuels

2.1Garanties budgétaires

Il s’agit des garanties accordées aux différents partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre des mandats du MPE, de l’EFSI, du FEDD, d’InvestEU et du FEDD+. Dans le cadre de tous ces instruments, l’UE fournit des garanties aux partenaires chargés de la mise en œuvre 21 afin de couvrir une partie des pertes et coûts potentiels 22 découlant de leurs opérations de financement et d’investissement (c’est-à-dire les opérations de prêt ou de fonds propres).

Les cinq programmes de garantie portent chacun sur une zone géographique différente, ce qui influence les risques qu’ils supportent. L’EFSI et InvestEU contribuent à combler les déficits d’investissement au sein de l’Union européenne. Le MPE, le FEDD et le FEDD+ comptent parmi les politiques extérieures de l’Union européenne et soutiennent l’investissement dans les pays tiers (le MPE et la fenêtre d’investissement nº 1 du FEDD+ étant axés principalement sur les contreparties souveraines, tandis que le FEDD et l’architecture ouverte et la fenêtre d’investissement nº 4 du FEDD+ ciblent principalement les opérations privées).

a) Garanties budgétaires destinées à soutenir l’investissement hors de l’UE

La garantie budgétaire la plus ancienne est celle fournie au titre du MPE. Son objectif fondamental est de renforcer la capacité de la Banque européenne d’investissement (BEI) à entreprendre des opérations de financement dans des environnements plus risqués à l’extérieur de l’UE dans des domaines tels que le développement du secteur privé local et le développement des infrastructures socio-économiques.

En 2017, la garantie au titre du FEDD a été mise en place pour soutenir les investissements et améliorer l’accès au financement, principalement en Afrique et dans les pays relevant de la politique de voisinage, ainsi que pour aider ces pays à atteindre les objectifs de développement durable des Nations unies.

En s’appuyant sur l’expérience du MPE et du FEDD, le FEDD+ a été établi pour la période du CFP 2021-2027 en tant que dispositif financier intégré offrant une capacité de financement aux pays d’Afrique subsaharienne, d’Asie, du Pacifique, d’Amérique latine et des Caraïbes ainsi qu’aux pays du voisinage et de l’élargissement dans des domaines tels que i) la réduction des inégalités socio-économiques, ii) la croissance durable et inclusive, iii) l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets, iv) la protection et la gestion de l’environnement et v) la création d’emplois.

b) Garanties budgétaires destinées à soutenir l’investissement au sein de l’UE

En 2015, l’EFSI a été lancé pour remédier au problème de la faiblesse prolongée de l’investissement privé dans l’UE à la suite de la crise financière. Il prend la forme d’une garantie budgétaire de 26 milliards d’EUR accordée par le budget de l’UE au groupe BEI et complétée par une enveloppe de 7,5 milliards d’EUR provenant des ressources propres de la BEI.

Au titre du CFP 2021-2027, le programme InvestEU rassemble les activités précédemment menées au titre de l’EFSI et plusieurs autres instruments financiers. Il a aussi permis à des partenaires chargés de la mise en œuvre autres que le groupe BEI d’accéder à une part de 25 % de la garantie totale de l’UE. Le programme InvestEU vise à donner un nouvel élan aux investissements favorisant la reprise économique, la résilience, la croissance verte et l’emploi dans l’UE au cours de la période 2021-2027. Il s’agit, pour atteindre cet objectif, de mobiliser des sources de financement publiques et privées afin que, dans le difficile contexte économique et social actuel, un financement et un soutien à long terme soient fournis aux entreprises et aux projets conformément aux priorités de l’UE.

Les cinq programmes de garantie budgétaire se différencient par plusieurs caractéristiques, dont leurs différents stades de mise en œuvre. Alors que le MPE (qui a vu le jour en 1977) a de solides antécédents, la période de constitution de l’EFSI a pris fin en 2022 et la période de constitution du FEDD prendra fin en 2024. Or, la phase d’investissement d’InvestEU et du FEDD+ n’a commencé que récemment. Ces différents stades de mise en œuvre des cinq programmes de garantie budgétaire sont présentés dans le tableau ci-dessous, qui indique que les opérations consommant la totalité de la garantie du MPE et près de la totalité de l’EFSI ont été signées et qu’une grande partie du soutien garanti par ces instruments a été versée. Le FEDD+ et InvestEU sont en revanche à un stade beaucoup plus précoce de leur montée en puissance.

Tableau 1— Situation des garanties budgétaires (au 31 décembre 2023) (en millions d’EUR)(*)

(*) La garantie signée avec les contreparties représente le montant de la garantie accordée au partenaire chargé de la mise en œuvre par la signature de l’accord de garantie. La garantie relative aux opérations signées par les contreparties comprend les montants de la garantie dans toutes les opérations signées par les contreparties avec les destinataires finals/intermédiaires financiers. La garantie relative aux opérations signées et décaissées comprend les montants des opérations versés par la contrepartie au destinataire final/aux intermédiaires financiers.

D’autres différences notables entre les programmes de garantie sont résumées aux points suivants:

·le MPE propose deux types de produits (principalement des prêts souverains directs et, dans une mesure limitée, également des prêts privés) et est géré exclusivement par la BEI 23 ;

·l’EFSI est structuré en deux volets [un volet «Infrastructures et innovation» et un volet «PME», avec des produits différents mis en œuvre dans le cadre de ces deux volets] et fait également appel à un seul partenaire chargé de la mise en œuvre, à savoir le groupe BEI;

·le FEDD est mis en œuvre par dix contreparties qui déploient des produits financiers différents présentant des niveaux de risque différents, et qui investissent dans cinq secteurs clés: le financement des petites entreprises; l’énergie renouvelable et la connectivité; le financement en monnaie locale; la numérisation; et les villes durables;

·les nouvelles garanties budgétaires telles qu’InvestEU et le FEDD+ se sont appuyées sur l’expérience des garanties plus anciennes, et présentent des caractéristiques comparables à celles-ci. Toutefois, aussi bien InvestEU que le FEDD+ disposent d’un plus grand nombre de partenaires chargés de la mise en œuvre («architecture ouverte») et d’une gamme de produits relativement plus large.

2.2Prêts provisionnés pour l’assistance financière à des pays tiers

Les passifs éventuels relevant de cette rubrique découlent de l’assistance financière fournie sous la forme de prêts au titre du programme d’assistance macrofinancière (AMF) 24 et de prêts Euratom à des pays tiers 25 .

Le soutien financier aux pays tiers sous forme de prêts bilatéraux de l’UE a été accordé essentiellement dans le cadre du programme d’AMF, qui vise les pays hors de l’UE confrontés à une crise de leur balance des paiements. En 2023, de nouveaux prêts AMF d’un montant de 18,3 milliards d’EUR ont été décaissés 26 . Sur ce montant, 18 milliards d’EUR provenaient de prêts AMF + à l’Ukraine couverts par la marge de manœuvre.

Outre l’AMF aux pays tiers souverains, l’encours des prêts Euratom accordés au programme ukrainien dans le domaine de l’énergie nucléaire est encore de 300 millions d’EUR.

Tableau 2— Encours des prêts à des pays tiers (au 31 décembre 2023) (en millions d’EUR)

(*) À l’exclusion des prêts AMF + (couverts par la marge de manœuvre)

Habituellement, les prêts aux pays tiers (à l’exclusion des prêts AMF +) sont financés par des opérations d’emprunt adossées (opérations «back-to-back»): autrement dit, chaque prêt est financé par une obligation de l’UE correspondante, dont l’échéance, le taux d’intérêt et le calendrier de remboursement concordent exactement avec ceux du prêt de l’UE. Les investisseurs en obligations de l’UE ne sont exposés qu’au risque de crédit de l’UE et non au risque de crédit du pays bénéficiaire final. Le passif pour l’UE est un passif éventuel, puisque le pays bénéficiaire se trouve contractuellement obligé de fournir le flux de revenus servant à rembourser les obligations de l’UE. En principe, aucune sortie de ressources de l’UE n’est prévue pour régler la dette de l’UE.

Toutefois, dans le cas où le pays bénéficiaire ne rembourserait pas les intérêts ou le principal du prêt reçu, le budget de l’UE réserve des provisions pour ces prêts. Traditionnellement, 9 % de la valeur des prêts sont détenus à titre de provisions dans des compartiments spécifiques du FCP pour les prêts AMF ou Euratom aux pays tiers. Étant donné que la possibilité de subir des pertes simultanément pour deux ou plusieurs prêts AMF est relativement faible, le regroupement des provisions renforce la capacité du budget de l’UE à absorber les pertes grâce à cet effet de diversification. Les niveaux de provisionnement pour ces prêts sont examinés plus en détail à la section 3.2.

Les montants de remboursement indiqués dans le tableau 3 doivent donc être considérés comme les montants maximaux prévisibles susceptibles d’être imputés sur les provisions au cours des années 2024-2029.

Tableau 3 — Échéancier annuel de remboursement de l’encours des prêts provisionnés aux pays tiers (principal + intérêts) au titre des programmes existants pour les années 2024-2029 (au 31 décembre 2023)
(en millions d’EUR)

2.3Prêts couverts par la marge de manœuvre

Les passifs éventuels relevant de cette rubrique proviennent de prêts aux États membres de l’UE [c’est-à-dire de prêts de soutien à la balance des paiements (BdP) 27 , de prêts du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 28 , de prêts Euratom, de prêts au titre de SURE 29 et de prêts au titre de la FRR, qui sont accordés pour soutenir l’investissement et les réformes], ainsi que de prêts récents à l’Ukraine (18 milliards d’EUR de prêts AMF + à l’Ukraine et, à partir de 2024, des prêts accordés au titre de la facilité pour l’Ukraine 30 ).

Les passifs éventuels découlant des prêts aux États membres de l’UE et de prêts récents à l’Ukraine ne sont pas provisionnés ex ante. En revanche, ils sont couverts par la possibilité de mobiliser des «ressources propres» supplémentaires auprès des États membres, prévue par le cadre budgétaire de l’UE (dans les limites du plafond des ressources propres, c’est-à-dire en utilisant la «marge de manœuvre» du budget).

Autrement dit, dans le cas où un bénéficiaire n’honorerait pas ses obligations envers l’UE, celle-ci serait habilitée, en dernier recours et seulement après avoir épuisé toutes les autres solutions possibles dans le cadre budgétaire existant, à demander aux États membres de couvrir temporairement le montant en question. Ces appels de fonds seraient effectués au-delà des plafonds du CFP, mais dans le plein respect du plafond des ressources propres.

En règle générale, les prêts ont été accordés aux États membres de l’UE selon la même technique d’adossement (back-to-back) que celle utilisée pour l’assistance financière aux pays tiers. En revanche, les prêts au titre de la FRR et les prêts en faveur de l’Ukraine au titre de l’instrument AMF + (et au titre de la facilité pour l’Ukraine depuis de 2024) sont financés par l’approche unifiée en matière de financement 31 .

En 2023, la Commission, agissant au nom de l’UE, a géré cinq programmes dans le cadre desquels elle avait accordé des prêts à des États membres. Ces cinq programmes sont examinés dans les cinq points suivants:

·le mécanisme de soutien à la BdP, créé en 2002 pour aider les pays de l’UE n’appartenant pas à la zone euro qui connaissent ou risquent de connaître des difficultés de balance des paiements;

·le MESF, mis en place en 2010 afin d’apporter un soutien financier aux États membres de l’UE qui connaissent ou risquent de connaître de graves difficultés financières dues à des événements exceptionnels échappant à leur contrôle;

·le mécanisme de prêt de l’Euratom;

·le programme SURE, adopté en juin 2020 pour aider à financer les augmentations soudaines et très marquées des dépenses publiques nationales liées aux dispositifs nationaux de chômage partiel et aux mesures similaires mis en place en réaction à la crise de la COVID-19. Étant donné que cet instrument d’urgence a été mis en place avant l’entrée en vigueur de l’augmentation du plafond des ressources propres et de la marge de manœuvre, tous les États membres ont accepté de fournir des garanties irrévocables, inconditionnelles et à la demande pour 25 % du montant maximal de l’assistance financière 32 . Chaque État membre contribue au montant total de la garantie proportionnellement à sa part relative dans le revenu national brut total de l’UE (sur la base du budget de l’UE pour 2020);

·la FRR, le pilier central du programme NextGenerationEU (NGEU) (2020) 33 . Il s’agit d’un instrument temporaire destiné à soutenir les réformes et les investissements dans les États membres de l’UE dans le but ultime de faciliter la reprise après la pandémie de COVID-19 tout en contribuant aux transitions écologique et numérique.

Dans le cadre de l’instrument de l’UE pour la relance, la Commission emprunte des fonds que la FRR utilise ensuite pour financer les réformes et les investissements des États membres. Ce financement peut prendre la forme d’un prêt (soutien remboursable) ou d’une subvention (soutien non remboursable).

Tous les emprunts au titre de NextGenerationEU, d’un montant total de 284 milliards d’EUR à la fin de 2023, sont garantis par le budget de l’UE au titre de l’article 9, paragraphe 4, de la DRP grâce à un relèvement temporaire du plafond des ressources propres de 0,6 % du revenu national brut (RNB) de l’UE, qui est exclusivement disponible pour les passifs au titre de NextGenerationEU. Seuls les prêts (et non les subventions) au titre de la FRR donnent lieu à des passifs éventuels et c’est pourquoi seuls ces prêts font l’objet de la présente analyse. Il importe de souligner, ainsi qu’il a été mentionné plus haut, que le financement des prêts au titre de la FRR est assuré au moyen de l’approche unifiée en matière de financement.

Tableau 4 — Encours des prêts couverts par la marge de manœuvre (au 31 décembre 2023) (en millions d’EUR)

Le tableau 5 ci-dessous présente les montants des remboursements annuels totaux (principal + intérêts) dus par tous les bénéficiaires des prêts de l’UE accordés dans le cadre de l’assistance financière aux États membres et de l’instrument AMF +.

Pour chacune des années considérées, ces montants fournissent un indicateur du maximum théorique de sortie à couvrir par le budget de l’UE en ce qui concerne les passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux États membres et les expositions au titre de l’AMF +. Toutefois, le budget de l’Union a prévu des ressources budgétaires pour faire face à tout moment aux paiements découlant de ses obligations, y compris dans la situation extrême et sans précédent dans laquelle un ou plusieurs bénéficiaires seraient simultanément en défaut de paiement sur leurs prêts envers l’UE.

Tableau 5 — Échéancier annuel de remboursement de l’encours des prêts couverts par la marge de manœuvre (capital + intérêts) au titre des programmes existants pour les années 2024-2029 (au 31 décembre 2023) (en millions d’EUR)

(*) Les intérêts pour les prêts au titre de la FRR dans le cadre du programme NextGenerationEU sont calculés sur une base glissante selon une méthode spécifique [voir la décision d’exécution C(2022) 9701 final de la Commission du 19.12.2022]. La charge d’intérêt annuelle pour ces prêts présentée ci-dessus est donc une estimation fondée sur les conditions de financement actuelles.

(**) conformément à l’article 17 du règlement 2022/2463, l’UE peut, chaque année, à la demande de l’Ukraine, accorder une bonification d’intérêt pour couvrir les coûts d’intérêts liés aux prêts AMF +.

Compte tenu de l’encours de tous les prêts à la fin de 2023, pour la période 2028-2054, les remboursements annuels (principal + intérêts) liés aux prêts couverts par la marge de manœuvre sous le plafond permanent des ressources propres s’élèvent en moyenne à 5,4 milliards d’EUR. Les remboursements annuels moyens (principal + intérêts) des prêts au titre de la FRR couverts par la marge de manœuvre sous le plafond temporaire des ressources propres s’élèvent à 3,5 milliards d’EUR sur la même période.

2.4Vue d’ensemble des passifs éventuels à la fin de 2023

Fin 2023, le budget de l’UE était exposé à des passifs éventuels d’un montant total de 255 milliards d’EUR correspondant aux prêts accordés aux États membres et aux pays tiers et de 108 milliards d’EUR correspondant aux garanties fournies dans le cadre de l’EFSI, d’InvestEU, du MPE, du FEDD et du FEDD+. Le risque le plus important pour le budget de l’UE provenait des programmes d’assistance financière destinés aux États membres.

Illustration 1— Ventilation des passifs éventuels par source au 31 décembre 2023

(*) Sur la base du montant total de la «garantie disponible signée avec des contreparties» (voir le tableau 1).

L’importance croissante des garanties budgétaires et des programmes d’assistance financière pour la mise en œuvre des politiques de l’UE ressort de la tendance constante à la hausse au cours de la période 2021-2023. Une augmentation plus modérée de 16 % du montant total a été enregistrée entre la fin de l’exercice 2022 et la fin de l’exercice 2023, par rapport à la hausse de 40 % observée entre la fin de l’exercice 2021 et la fin de l’exercice 2022.

Illustration 2 — Ventilation des passifs éventuels par source au cours de la période 2021-2023 (en milliards d’EUR)

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