RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur le réexamen conjoint de la mise en œuvre de l'accord entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 13.11.2024

COM(2024) 522 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le réexamen conjoint de la mise en œuvre de l'accord entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme

{SWD(2024) 252 final}

Le 1er août 2010, l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme (Terrorist Finance Tracking Program, ci-après le «TFTP») est entré en vigueur 1 .

Aspects procéduraux

L’article 13 de l’accord prévoit que des réexamens conjoints des dispositions en matière de garanties, de contrôles et de réciprocité soient menés sur une base régulière par des équipes déléguées à cette fin par l’Union européenne et les États-Unis; la délégation de l’Union comprend des représentants de la Commission européenne et de deux autorités d’États membres de l’UE chargées de la protection des données, et celle des États-Unis, des représentants du département du Trésor des États-Unis (ci-après le «Trésor»); peuvent également figurer dans les deux délégations des experts en sécurité et en protection des données, ainsi que des personnes ayant de l’expérience dans le domaine judiciaire.

Le présent rapport concerne le septième réexamen conjoint de l’accord depuis son entrée en vigueur et porte sur la période comprise entre le 1er décembre 2021 et le 30 novembre 2023. Les précédents réexamens conjoints de l’accord ont été réalisés en février 2011 2 , en octobre 2012 3 , en avril 2014 4 , en mars 2016 5 , en janvier 2019 6 et en mars 2022 7 . Le 27 novembre 2013, la Commission a adopté la communication relative au rapport conjoint de la Commission et du département du Trésor des États-Unis concernant la valeur des données fournies dans le cadre du TFTP conformément à l’article 6, paragraphe 6, de l’accord 8 .

Conformément à l’article 13, paragraphe 3, de l’accord, aux fins du réexamen, l’Union européenne était représentée par la Commission européenne et les États-Unis, par le Trésor. L’équipe de l’UE chargée du réexamen était dirigée par un haut fonctionnaire de la Commission et se composait au total de deux membres du personnel de la Commission, ainsi que de représentants de deux autorités des États membres de l’UE chargées de la protection des données.

Le septième réexamen conjoint s’est déroulé en deux grandes étapes: le 27 février 2024, dans les locaux d’Europol à La Haye, et les 19 et 20 mars 2024, dans les locaux du Trésor, à Washington DC.

Le présent rapport est basé sur les informations contenues dans les réponses écrites données par le Trésor au questionnaire de l’UE qui lui a été envoyé avant le réexamen, sur les informations obtenues lors des discussions avec le personnel du Trésor et les membres de l’équipe des États‑Unis chargée du réexamen, ainsi que sur des informations figurant dans d’autres documents du Trésor accessibles au public. En outre, le rapport examine les informations fournies par le personnel d’Europol au cours du réexamen. Pour compléter les informations disponibles, la Commission a également rencontré le fournisseur désigné de services de messagerie financière internationale, qui lui a transmis des informations complémentaires, et elle a organisé une réunion, le 18 janvier 2024, afin de recueillir les avis des États membres sur les dispositions de l’accord relatives à la réciprocité.

Nouvelles évolutions et principales conclusions

Depuis le mois de mars 2023, le fournisseur désigné de services de messagerie financière met à niveau une nouvelle architecture de messagerie (ISO 20022). La migration vers une nouvelle norme a pour conséquence que les demandes américaines en vue d’obtenir des données de la part du fournisseur obligent désormais à produire deux types de messages [messages MX (nouveaux) et messages MT initiaux]. Étant donné que les messages utilisant la nouvelle norme sont stockés, depuis mars 2023, sur le territoire de l’Union européenne, le champ d’application géographique couvert par les demandes au titre de l’article 4 s’est considérablement élargi. Cette transition devrait s’étendre sur une période de deux ans, jusqu’en novembre 2025, pendant laquelle les établissements financiers passeront progressivement du précédent format MT au format MX.

La Commission, se basant sur les informations et explications reçues du Trésor, d’Europol, du fournisseur désigné et des contrôleurs indépendants, sur la vérification des documents pertinents et d’un échantillon, sélectionné de manière aléatoire, des demandes d’injonction de production et des recherches effectuées sur les données fournies dans le cadre du TFTP, est globalement convaincue de la bonne exécution de l’accord et de ses garanties et contrôles.

Europol accomplit ses tâches de vérification en stricte conformité avec l’article 4, sur la base des documents justificatifs détaillés et régulièrement mis à jour fournis par le Trésor. La vérification retardée des demandes au titre de l’article 4, consécutive à la transition du format MT au format MX pour les messages du fournisseur désigné, démontre, d’une part, qu’Europol met tout en œuvre pour vérifier que ces demandes motivent clairement la nécessité des données demandées et, d’autre part, que la garantie prévue à l’article 4, paragraphe 4, fonctionne bien.

Le mécanisme de contrôle fonctionne sans heurts et permet de veiller effectivement à ce que le traitement des données se fasse dans le respect des conditions établies à l’article 5, et notamment à ce que les données ne soient consultées que lorsqu’il existe déjà des informations ou des éléments de preuve portant à croire que l’objet de la recherche présente un lien avec le terrorisme ou son financement. Toutes les données non extraites sont effacées cinq ans au plus tard après leur réception, conformément à l’article 6, paragraphe 4, de l’accord.

Le TFTP demeure un instrument essentiel pour disposer, en temps opportun, d’informations exactes et fiables sur des activités liées à des faits présumés de planification d’actes terroristes ou de financement du terrorisme. Il aide à identifier et à surveiller les terroristes et leurs réseaux de soutien dans le monde entier. Dans certains cas, les informations fournies au titre de l’accord ont contribué à faire avancer certaines enquêtes relatives aux attentats terroristes commis sur le territoire de l’UE.

Le nombre moyen d’indices par mois a diminué, passant de 1 631 à 566 au cours de la période de réexamen. Cette réduction de 33 % peut s’expliquer en partie par la baisse du nombre d’attentats terroristes perpétrés, manqués ou déjoués dans l’UE (moins 19 %) et du nombre d’arrestations pour suspicion de terrorisme (moins 23 %). Le nombre de recherches par mois a également diminué, passant de 828 à 721, soit un recul de 13 % par rapport à la période de réexamen précédente.

Recommandations et conclusions

La Commission salue le rapport établi par l’équipe de l’UE chargée du réexamen au titre de l’article 13, qui figure aux sections 3 et 4 du document de travail des services de la Commission ci-joint, ainsi que ses recommandations. En ce qui concerne les possibilités d’amélioration, la Commission soutient les recommandations suivantes:

1.poursuivre les efforts conjoints en vue de démontrer la valeur du TFTP. La Commission encourage Europol à poursuivre ses efforts en vue de démontrer la valeur des dispositions sur la réciprocité stipulées dans l’accord TFTP, de faire mieux connaître le TFTP et d’aider les États membres qui font appel à ses conseils pour formuler des demandes ciblées au titre de l’article 10;

2.expliquer l’intérêt des types de messages financiers demandés. La Commission reconnaît que le Trésor, lors de l’évaluation annuelle de ses demandes introduites en vertu de l’article 4, évalue les types de messages et les régions géographiques pour lesquels on obtient le plus ou le moins de réponses aux recherches, mais elle suggère que les résultats de cette évaluation soient expliqués plus en détail dans les demandes ultérieures au titre de l’article 4, notamment parce que la transition vers une nouvelle norme de messagerie, qui a débuté en mars 2023, oblige à produire deux types de messages [messages MX (nouveaux) et messages MT initiaux]. Ces explications plus détaillées pourraient mieux démontrer que le Trésor a adapté sa demande aussi strictement que possible pour réduire au minimum le volume des données demandées au fournisseur désigné;

3.réexaminer la nécessité de conserver les «données extraites». La Commission reconnaît les efforts déployés par les États-Unis pour réduire au minimum la quantité de données extraites, ainsi que l’intérêt potentiel du nouveau mécanisme, qui devrait réduire le volume de données extraites en faisant en sorte que le système TFTP ne conserve un message que si un utilisateur final mentionne expressément que ce message correspond à une recherche. La Commission suggère par ailleurs que le Trésor poursuive ses efforts visant à améliorer ses mécanismes de réexamen de la nécessité de conserver les «données extraites», afin que ces données ne soient conservées que pendant la durée nécessaire aux enquêtes ou poursuites spécifiques pour lesquelles elles sont utilisées. La Commission suggère au Trésor de définir des procédures écrites pour le réexamen de la nécessité de conserver ces données, et ce, à temps pour le prochain réexamen;

4. davantage de retour d’information des États membres de l’UE au Trésor. La Commission demande aux États membres de redoubler d’efforts pour informer Europol, en tant que point de contact unique, du règlement définitif d’une affaire, en vue d’en informer ultérieurement le Trésor, ce qui devrait en principe entraîner l’effacement des données extraites y afférentes, à moins que d’autres enquêtes ne soient fondées sur lesdites données. La Commission salue et approuve la suggestion d’Europol d’établir un formulaire-type d’évaluation/de réponse, qui sera envoyé avec les indices;

5.rôle et soutien d’Europol aux États membres de l’UE — promotion et conseil. Europol est encouragé à poursuivre ses efforts pour faire mieux connaître le TFTP et aider les États membres qui font appel à ses conseils et à son expérience pour formuler des demandes ciblées au titre de l’article 10. La Commission invite le Trésor à communiquer à Europol ses exigences relatives à l’établissement d’un lien avec le terrorisme, ainsi que ses lignes directrices écrites à l’intention des utilisateurs/analystes du TFTP, afin de faciliter les activités de communication d’Europol avec les États membres et afin que ceux-ci comprennent mieux quels éléments sont requis pour démontrer qu’il y a lieu de penser que la personne faisant l’objet de la recherche a un lien avec le terrorisme ou son financement;

6.faciliter le traitement des indices (numérisation). Les autorités des États membres ont fait observer que les indices fournis sur papier par le Trésor pourraient être traités plus efficacement s’ils étaient transmis sous forme numérique. Il faut cependant noter que les indices originaux extraits de la base de données TFTP sont exclusivement imprimés sur papier et que leur conversion en format numérique nécessiterait un processus supplémentaire de déclassification. La Commission invite le Trésor, et Europol, à examiner comment simplifier les procédures assez fastidieuses de déclassification des indices convertis en format numérique, afin de faciliter le traitement de ces indices, dans le respect des dispositions du TFTP en matière de sécurité;

7.vérifier les droits en matière de protection des données. La Commission note que les procédures de traitement des demandes, introduites par des personnes en vue de s’assurer du respect de leurs droits en matière de protection des données conformément à l’accord, semblent fonctionner efficacement. La Commission prend acte également de la déclaration du Conseil de surveillance de la vie privée et des libertés civiles des États-Unis, faite en novembre 2020 dans le cadre d’un examen de contrôle du TFTP, selon laquelle cet examen indique que le programme est conçu de manière judicieuse, qu’il apporte une grande valeur ajoutée à la lutte contre le terrorisme et qu’il protège de manière appropriée la vie privée des personnes. La Commission salue la volonté et l’action du Trésor en vue de donner suite aux recommandations non contraignantes formulées par le U.S. Privacy and Civil Liberties Oversight Board (conseil de surveillance de la vie privée et des libertés civiles) et souhaiterait obtenir de nouvelles informations sur la manière dont ces recommandations ont été prises en compte. Elle souligne qu’il importe que le responsable de la protection de la vie privée du Trésor, chargé de la mise en œuvre des articles 15 et 16 de l’accord, poursuive ses efforts pour rendre le droit d’accès et de recours plus facilement accessible aux personnes et qu’il examine également la manière de tester les procédures en l’absence de demandes spécifiques.

La Commission se félicite de la transparence accrue dont ont constamment fait preuve les autorités américaines en ce qui concerne le partage d’informations, illustrant ainsi la valeur du TFTP dans la lutte internationale contre le terrorisme. Les informations détaillées sur les utilisations possibles et effectives des données communiquées dans le cadre du TFTP et sur des cas concrets, fournies dans le rapport conjoint sur la valeur ajoutée et dans le contexte du présent réexamen, expliquent clairement le fonctionnement du TFTP et démontrent sa valeur ajoutée pour la sécurité des deux côtés de l’Atlantique, étant donné qu’il reste un instrument essentiel pour soutenir les analystes et les enquêtes antiterroristes, notamment pour identifier des terroristes et des soutiens financiers jusque-là inconnus.

Pendant la période faisant l’objet du réexamen, les autorités des États-Unis ont largement utilisé la possibilité, prévue à l’article 9 de l’accord, de communiquer spontanément aux autorités de l’UE des informations obtenues dans le cadre du TFTP. En outre, pendant la même période, Europol a continué de lancer, à titre préventif, une série de demandes au titre de l’article 10 de l’accord et a contribué aux enquêtes dans les pays partenaires, par des recherches TFTP et des indices. Un réexamen régulier de l’accord est essentiel pour assurer sa bonne exécution, pour bâtir une relation de confiance entre les parties contractantes et pour rassurer les parties intéressées quant à l’utilité de ce programme. La Commission et le Trésor sont convenus que le prochain réexamen conjoint au titre de l’article 13 de l’accord serait réalisé au début de l’année 2026.

Le fonctionnement de l’accord, le processus de réexamen conjoint, ses résultats et les recommandations qui en découlent sont décrits en détail dans le document de travail des services de la Commission joint au présent rapport.

(1)

JO L 195 du 27.7. 2010, p. 5.

(2)

SEC(2011) 438 final.

(3)

SWD(2012) 454 final.

(4)

COM(2014) 513 final et SWD(2014) 264 final du 11.8.2014.

(5)

COM(2017) 31 final et SWD(2017) 17 final du 19.1.2017.

(6)

COM(2019) 342 final et SWD(2019) 301 final du 22.7.2019.

(7)

COM(2022) 585 final et SWD(2022) 357 final du 11.11.2022.

(8)

COM(2013) 843 final du 27.11.2013.