RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur le fonctionnement du marché européen du carbone en 2023

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 19.11.2024

COM(2024) 538 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le fonctionnement du marché européen du carbone en 2023

{SWD(2024) 264 final}

Table des matières

1. Introduction

2. État d’avancement du SEQE de l’UE

2.1. Champ d’application et couverture

2.2. SEQE 2 – le nouveau système d’échange de quotas d’émission pour le bâtiment, le transport routier et d’autres secteurs

2.3. Fonds social pour le climat

3. Plafond des émissions

4. Mise aux enchères des quotas

5. Allocation de quotas à titre gratuit

5.1. Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières

5.2. Risque de fuite de carbone pour les marchandises produites par les secteurs couverts par le MACF dans l’UE à des fins d’exportation

6. Marché du carbone de l’UE

6.1. Équilibre entre l’offre et la demande

6.2. Annulation volontaire

6.3. Surveillance du marché

7. Tendances en matière d’émissions

8. Recettes tirées du SEQE de l’UE

8.1. Aides pour compenser les coûts indirects

8.2. Fonds pour l’innovation du SEQE

8.3. Fonds pour la modernisation du SEQE

8.4. Fonds de décarbonation du SEQE pour la Grèce

9. Secteur de l’aviation

10. Transport maritime

11. Cadre de mise en œuvre du SEQE de l’UE

11.1. Surveillance et déclaration des émissions

11.2. Vérification et accréditation

11.3. Documents d’orientation

11.4. Autorités compétentes nationales

11.5. Conformité avec le SEQE de l’UE

12. Le SEQE de l’UE dans le contexte de la gouvernance climatique et énergétique de l’UE

13. Couplage du SEQE de l’UE et du SEQE de la Suisse

14. Synthèse

1.Introduction

Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE de l’UE) est l’une des pierres angulaires de la politique climatique de l’UE. Il a été conçu afin de réduire les émissions d’une manière efficace au regard des coûts. Il fixe un plafond et un prix pour les émissions des secteurs de l’énergie, de l’industrie, du transport maritime et de l’aviation en Europe, qui représentent environ 40 % des émissions totales de l’UE.

Le plafond garantit que les émissions diminuent au fil du temps et que le prix du carbone, déterminé par le marché, incite les entreprises à réduire leurs émissions là où cela coûte le moins cher. Le prix du carbone détermine également les recettes que le SEQE de l’UE génère pour investir dans l’action pour le climat et la transformation énergétique.

Depuis son lancement en 2005, le SEQE de l’UE a permis de réduire de 47 % 1 les émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur ainsi que de la production industrielle, tout en générant plus de 200 milliards d’EUR de recettes tirées de la mise aux enchères des quotas.

En 2023, les émissions de ces secteurs ont enregistré la plus forte baisse annuelle à ce jour, de 16,5 % par rapport à 2022, principalement sous l’effet du déploiement accéléré des sources d’énergie renouvelables dans le secteur de l’électricité, facilité par un signal de prix du carbone solide et durable.

Les recettes totales de près de 44 milliards d’EUR générées par le SEQE de l’UE en 2023 ont été principalement allouées aux budgets des États membres, mais aussi aux fonds pour l’innovation et la modernisation ainsi qu’au budget de la facilité pour la reprise et la résilience pour le plan REPowerEU 2 .

Des efforts supplémentaires sont toutefois nécessaires pour réduire les émissions et transformer l’économie de l’UE conformément aux objectifs de la loi européenne sur le climat 3 et aux objectifs du pacte vert pour l’Europe. Sur la voie de la neutralité climatique d’ici à 2050, l’UE s’est engagée à réduire ses émissions d’au moins 55 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Le SEQE de l’UE a été révisé en 2023 à cette fin, dans le cadre du paquet de réformes «Ajustement à l’objectif 55». La révision est désormais pleinement en vigueur et la Commission et les États membres ont œuvré à sa mise en œuvre.

Le présent rapport fait le point sur le fonctionnement du SEQE de l’UE en 2023 et au premier semestre de 2024, y compris sur la mise en œuvre de la révision de 2023. Il récapitule les travaux législatifs de la Commission, propose une vue d’ensemble actualisée des principaux éléments du cadre du système et compile les évolutions annuelles telles que les tendances en matière d’émissions et de recettes des enchères.

Le rapport est présenté conformément à l’article 10, paragraphe 5, et à l’article 21, paragraphe 2, de la directive SEQE (directive 2003/87/CE) 4 . Il se fonde principalement sur les données du registre de l’Union et du journal des transactions de l’UE (EUTL), ainsi que sur les rapports des États membres.

Un document de travail des services de la Commission (Informations techniques) est joint au présent rapport.

2.État d’avancement du SEQE de l’UE

Champ d’application et couverture

Le SEQE de l’UE s’applique dans les 27 États membres de l’UE, en Islande, au Liechtenstein et en Norvège, ainsi qu’aux installations de production d’électricité en Irlande du Nord 5 . Depuis janvier 2020, le SEQE de l’UE est également couplé au système suisse d’échange de quotas d’émission (SEQE suisse).

Jusqu’en 2023, le champ d’application du SEQE de l’UE s’étendait aux émissions provenant des installations de production d’électricité et de chaleur et des installations de production en Europe, ainsi qu’aux émissions des exploitants d’aéronefs assurant des vols entre des aéroports de l’Espace économique européen (EEE) et depuis l’EEE vers la Suisse et le Royaume-Uni.

Depuis le 1er janvier 2024, la part équitable des émissions de CO2 (dioxyde de carbone) de l’UE provenant du transport maritime a également été incluse dans le SEQE de l’UE (voir chapitre 10). L’extension du SEQE de l’UE au transport maritime couvre toutes les émissions survenant entre deux ports de l’EEE et lorsque les navires se trouvent dans des ports de l’EEE, et seulement la moitié des émissions résultant de voyages débutant ou se terminant en dehors de l’EEE.

Depuis le 1er janvier 2024, les installations d’incinération des déchets municipaux doivent surveiller et déclarer leurs émissions dans le cadre du SEQE de l’UE. Elles ne sont toutefois pas tenues de restituer des quotas pour leurs émissions. En 2026, la Commission évaluera la possibilité d’étendre le champ d’application du SEQE de l’UE aux émissions provenant de l’incinération des déchets municipaux ainsi qu’aux émissions provenant d’autres processus de gestion des déchets, tels que la mise en décharge. Dans l’intervalle, les émissions provenant du traitement des déchets sont soumises à des objectifs nationaux de réduction au titre du règlement sur la répartition de l’effort [règlement (UE) 2018/842] 6 .

Des informations sur les installations et les exploitants d’aéronefs dans le SEQE de l’UE (tel qu’il existait en 2023) figurent à la section I du document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport.

SEQE 2 – le nouveau système d’échange de quotas d’émission pour le bâtiment, le transport routier et d’autres secteurs

Dans le cadre de la révision de 2023 de la directive SEQE, un nouveau système distinct d’échange de quotas d’émission pour les émissions résultant de la combustion de combustibles dans le bâtiment, le transport routier et d’autres secteurs (SEQE 2) a été créé. Bien qu’il s’agisse d’un système de plafonnement et d’échange comme le SEQE de l’UE existant, le SEQE 2 couvrira les émissions en amont. Cela signifie que les fournisseurs de carburants seront tenus de surveiller et de déclarer les quantités de carburants qu’ils mettent à la consommation dans les secteurs relevant du SEQE 2, ainsi que d’acheter et de restituer les quotas pour les émissions correspondantes. Les entités relevant du SEQE 2 doivent détenir une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre (GES) à compter du 1er janvier 2025 ainsi qu’un plan de surveillance approuvé en vue de la surveillance et de la déclaration de leurs émissions annuelles. L’obligation de restituer des quotas débutera en 2027 (ou en 2028 en cas de prix exceptionnellement élevés du gaz ou du pétrole en 2026).

Les exigences en matière de surveillance et de déclaration des entités réglementées relevant du SEQE 2 ont été détaillées dans le règlement révisé relatif à la surveillance et à la déclaration [règlement d’exécution (UE) 2018/2066] 7 , adopté le 17 octobre 2023. La Commission a également publié un document d’orientation sur le règlement révisé 8 .

Fonds social pour le climat

Le Fonds social pour le climat a été créé parallèlement au SEQE 2 9 afin de fournir aux États membres un financement permettant de soutenir les groupes les plus vulnérables dans la transition écologique, tels que les ménages en situation de précarité énergétique ou de précarité en matière de transport 10 . Le Fonds mettra à disposition 65 milliards d’EUR sur la période 2026-2032, initialement financés par les recettes affectées externes provenant de la mise aux enchères des quotas du SEQE 2 ainsi que par la mise aux enchères de 50 millions de quotas du SEQE de l’UE existant. Ce budget sera distribué entre les États membres selon une clé de répartition. Les États membres consacreront leurs ressources au titre du Fonds social pour le climat conformément à leurs plans sociaux nationaux pour le climat. En incluant la contribution obligatoire de 25 % des États membres à leurs plans, le Fonds pour le climat devrait mobiliser au moins 86,7 milliards d’EUR.

Il convient que les États membres transmettent leurs plans à la Commission au plus tard le 30 juin 2025. Les plans devraient comprendre une analyse des effets probables du SEQE 2 sur les groupes vulnérables. En outre, afin d’atténuer ces effets, ils devraient présenter des mesures structurelles et des investissements dans l’efficacité énergétique et la rénovation des bâtiments, dans le chauffage et le refroidissement propres et l’intégration des énergies renouvelables, ainsi que dans des solutions de mobilité à émissions nulles ou faibles, y compris les transports publics. Les États membres auront également la possibilité de consacrer une partie de leur budget au titre du Fonds social pour le climat à une aide directe temporaire au revenu.

La Commission et les États membres prennent les mesures appropriées pour mettre en œuvre le Fonds social pour le climat. Afin de collaborer plus efficacement, la Commission a mis en place une formation du Fonds social pour le climat dans le cadre du groupe d’experts sur la politique en matière de changement climatique. Par l’intermédiaire de ce groupe d’experts, la Commission a lancé un échange de bonnes pratiques sur les mesures et les investissements rentables qui pourraient être financés par le Fonds et sur la consultation publique des plans. La Commission soutient également directement 10 États membres dans l’élaboration de leurs plans dans le cadre de l’instrument d’appui technique 11 .

En parallèle, la Commission élabore actuellement des orientations sur la manière d’appliquer le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» («principe DNSH») aux mesures et aux investissements financés par le Fonds social pour le climat. Conformément au principe DNSH, le Fonds social pour le climat ne peut soutenir que des mesures et des investissements qui ne causent de préjudice important à aucun des objectifs environnementaux au sens de l’article 17 du règlement sur la taxinomie [règlement (UE) 2020/852] 12 . Ces objectifs sont l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci, l’utilisation durable et la protection des ressources hydrologiques et marines, l’économie circulaire, la prévention et le contrôle de la pollution, et la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Le projet d’orientations DNSH a été présenté pour une consultation publique de deux mois, qui s’est déroulée de juin 2024 à août 2024 13 . Il sera adopté et publié par la nouvelle Commission en même temps qu’un document d’orientation générale sur le Fonds social pour le climat et les plans sociaux pour le climat. Entre temps, la Commission assure le suivi des questions des États membres relatives au Fonds social pour le climat.

3.Plafond des émissions

Le plafond du SEQE de l’UE fixe le volume maximal absolu d’émissions que les entités réglementées peuvent émettre au cours d’une phase d’échange. Il correspond au nombre de quotas délivrés pour cette période, lorsqu’un quota correspond à une tonne d’émissions d’éq CO2 (équivalent dioxyde de carbone). Ce plafond diminue chaque année afin que l’UE atteigne son objectif global de réduction des émissions. Il permet également aux entreprises couvertes par le SEQE de l’UE d’avoir une certitude quant à la rareté attendue de l’offre de quotas.

Des calculs distincts du plafond s’appliquent aux émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur, de la production industrielle, du transport maritime et de l’aviation relevant du SEQE de l’UE. En 2023, 1 485 575 977 quotas ont été délivrés pour la production d’électricité et de chaleur et la production industrielle, tandis que 26 341 779 quotas ont été délivrés pour l’aviation. Le transport maritime est inclus dans les calculs du plafond à partir de 2024.

Au cours de la période 2021-2023, ce plafond a diminué à un taux de 2,2 % par an. Pour le calcul du plafond applicable aux installations des secteurs de la production d’électricité et de chaleur et de la production industrielle, cela équivalait à 43 003 515 quotas par an. Le Table au 1 indique les quantités totales de quotas délivrés pour les différents secteurs dans le cadre du plafond du SEQE de l’UE.

Tableau 1. Plafond du SEQE de l’UE (2021-2024). Des calculs distincts du plafond s’appliquent i) aux émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur, de la production industrielle et, à partir de 2024, du transport maritime, et ii) aux émissions de l’aviation relevant du SEQE de l’UE.

Avec la révision de 2023 de la directive SEQE, le plafond global a été fixé pour réduire les émissions de 62 % d’ici à 2030 par rapport à 2005. Les premiers ajustements du plafond à cette fin ont pris effet en 2024 et sont pris en considération dans la décision (décision 2023/1575 de la Commission) 15 adoptée le 27 juillet 2023.

Le plafond pour 2024 a été réduit de 90 millions de quotas et le taux de réduction a été porté à 4,3 % par an pour la période 2024-2027, soit 87 924 231 quotas par an. Ces ajustements tiennent déjà compte du fait que les émissions du transport maritime ont été incluses dans le SEQE de l’UE à partir de 2024. Le plafond de 2024 a été calculé à 1 386 051 745 quotas.

Le graphique 1 illustre l’évolution du plafond au cours de toutes les phases du SEQE de l’UE, y compris les réductions prévues.

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