RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relatif à l'évaluation du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 11.9.2024

COM(2024) 550 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à l'évaluation du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat

{SWD(2024) 200 final}

1. Évaluation de la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat: contexte

Le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat (ci-après le «règlement sur la gouvernance» ou le «règlement») a été adopté en décembre 2018 1 . L’objectif était de créer un mécanisme de gouvernance solide pour permettre à l’UE d’atteindre ses objectifs en matière d’énergie et de climat et de réaliser les objectifs fixés par l’accord de Paris de 2015, tout en intégrant et en simplifiant les obligations découlant de la législation de l’UE sur l’énergie et le climat. Le règlement porte sur les cinq dimensions de l’union de l’énergie: la sécurité énergétique, le marché intérieur de l’énergie, l’efficacité énergétique, la décarbonation, et la recherche, l’innovation et la compétitivité.

Le règlement renforce la planification intégrée des politiques nationales en matière d’énergie et de climat en créant un cadre cohérent, efficace et transparent qui rationalise, fusionne et simplifie une longue liste d’obligations de suivi éparses et en partie redondantes 2 . Premièrement, ledit règlement soutient la planification stratégique à moyen et long terme en matière d’énergie et de climat au moyen de plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat (PNEC) et de stratégies nationales à long terme. Deuxièmement, il fournit un cadre permettant aux États membres de rendre compte à la Commission et au secrétariat de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs généraux et spécifiques en matière d’énergie et de climat 3 à l’horizon 2030 et à long terme. Troisièmement, il permet à la Commission d’évaluer et de suivre les progrès accomplis par l’UE et par les États membres, et de prendre des mesures lorsque le niveau d’ambition et/ou les progrès sont insuffisants.

Le règlement vise à réduire la charge administrative, à envoyer des signaux d’investissement clairs aux investisseurs, et à améliorer la transparence et la responsabilité en permettant au public d’accéder plus facilement aux informations relatives aux politiques en matière d’énergie et de climat. Un nouveau mécanisme de coopération entre les États membres et l’UE a été créé en vertu du règlement. Ce dernier impose également aux États membres de mettre en place des dialogues multiniveaux avec les parties prenantes, en associant les autorités locales et régionales, des organisations de la société civile, le monde des entreprises, des investisseurs, d’autres parties prenantes et le grand public.

Le présent rapport évalue le fonctionnement et la mise en œuvre du règlement depuis son entrée en vigueur en 2018. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission 4 . L’évaluation a été réalisée conformément à l’article 45 du règlement 5 . Le rapport fait état de la contribution du règlement à la gouvernance de l’union de l’énergie, de sa contribution aux objectifs à long terme de l’accord de Paris, des progrès réalisés en ce qui concerne les objectifs spécifiques en matière d’énergie pour 2030, de l’objectif de neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050, ainsi que des autres objectifs de l’union de l’énergie. Le rapport évalue également dans quelle mesure le règlement intègre les obligations pertinentes de l’UE et internationales en matière de planification, de communication d’informations et de suivi ainsi que sa cohérence avec celles-ci.

L’évaluation du cadre de gouvernance de l’UE en matière d’énergie et de climat est opportune et nécessaire. Elle revêt une importance politique compte tenu de l’évolution du contexte géopolitique et de l’urgence climatique, économique, concurrentielle, sociale et environnementale. Une évaluation constitue une base utile pour contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre des futures politiques de l’UE en matière d’énergie et de climat, eu égard notamment à nos ambitions pour 2040 et 2050 6 .

Les domaines à améliorer sont également recensés dans le présent rapport, y compris la possibilité de simplifier et de rationaliser les obligations de communication d’informations, conformément à l’engagement global de la Commission de réduire ces obligations de 25 % 7 .

L’évaluation s’appuie sur toute une série de sources et est étayée par une évaluation externe réalisée par des consultants 8 . Les constatations reposent en partie sur des consultations menées avec les autorités nationales, des organisations de la société civile, l’industrie, un événement associant les parties prenantes 9 , les points de vue du public reçus dans le cadre d’un appel à contributions 10 , des recherches documentaires, les évaluations par la Commission des PNEC 11 et des rapports d’avancement des PNEC 12 , un examen des obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi au titre de la législation de l’UE sur l’énergie et le climat, ainsi que des études de cas dans différents États membres.

2. La gouvernance de l’UE en matière d’énergie et de climat dans un contexte politique et géopolitique en cours d’évolution

Le paysage énergétique et climatique européen et international a nettement évolué depuis l’adoption du règlement. D’une part, cette évolution résulte des effets de plus en plus marqués du changement climatique qui ont déclenché des interventions stratégiques essentielles à l’échelle de l’UE et au niveau international, notamment le pacte vert pour l’Europe, la loi européenne sur le climat, le paquet «Ajustement à l’objectif 55», la politique de l’UE en matière de risques climatiques et d’adaptation, ainsi que les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’accord de Paris. En dissociant la croissance économique de l’utilisation des ressources, le pacte vert pour l’Europe est également devenu la nouvelle stratégie de l’UE pour la croissance. D’autre part, les politiques énergétiques et climatiques de l’UE ont évolué en réaction aux crises sans précédent déclenchées par la pandémie de COVID-19 et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine.

L’évolution de la législation de l’UE a eu des conséquences importantes sur le règlement. Adoptée en 2021, la loi européenne sur le climat a apporté des modifications ciblées au règlement afin d’y intégrer l’objectif de neutralité climatique de l’UE. Les modifications législatives apportées par le paquet «Ajustement à l’objectif 55» ont également introduit de nouvelles obligations en matière de planification et de communication d’informations. Certaines doivent encore être pleinement intégrées dans le règlement. Dans ses orientations de 2022 pour la mise à jour des plans nationaux en matière d’énergie et de climat 13 , la Commission a encouragé les États membres à relever le niveau d’ambition de leurs plans conformément à la loi sur le climat, au paquet «Ajustement à l’objectif 55» et à l’initiative REPowerEU 14 .

Depuis l’entrée en vigueur du règlement, de grandes évolutions politiques ont également eu lieu au niveau international. Il s’agit notamment de décisions sur la mise en œuvre de l’accord de Paris, par exemple au moyen d’un «cadre de transparence renforcé». Lors de la COP28, les parties à l’accord de Paris ont procédé au premier «bilan mondial». Elles sont arrivées à la conclusion que, malgré la mise en place de politiques climatiques de plus en plus efficaces, des mesures urgentes et supplémentaires s’avèrent nécessaires. Les parties sont également convenues de tripler la capacité mondiale de production d’énergie à partir de sources renouvelables et de doubler le taux d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici à 2030, ainsi que d’abandonner progressivement l’utilisation des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques. Elles ont par ailleurs créé un cadre d’action pour la résilience climatique mondiale et lancé le programme de travail Belém afin de définir des indicateurs d’adaptation au changement climatique. Les parties à l’accord de Paris se sont également engagées à accélérer les mesures visant à éliminer progressivement les subventions inefficaces en faveur des combustibles fossiles qui ne luttent pas contre la précarité énergétique ou les groupes vulnérables 15 .

La pandémie de COVID-19 a donné lieu à la création d’un instrument européen novateur pour la relance économique, qui a également permis d’accélérer la transition écologique de l’UE. La facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui s’inscrit au cœur de l’instrument NextGenerationEU (NGEU) et représente jusqu’à 800 milliards d’EUR, impose aux États membres d’allouer au moins 37 % du financement de leur plan national pour la reprise et la résilience (PRR) à des mesures qui contribuent à la poursuite des objectifs climatiques 16 . Le règlement FRR a été modifié en 2022 afin de permettre aux États membres d’ajouter des chapitres REPowerEU à leurs PRR et d’obtenir des financements supplémentaires pour contribuer à mettre un terme à la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes avant 2030. Le plan REPowerEU et les initiatives législatives d’urgence ont atténué de manière coordonnée les effets de la crise énergétique pour les ménages et les entreprises.

Cette augmentation du financement, combinée à des ambitions accrues, a accéléré la mise en œuvre des politiques et mesures en matière d’énergie et de climat que les États membres avaient présentées dans leurs PNEC initiaux adoptés en 2020. Les actions pertinentes qui bénéficient du soutien de la FRR doivent à présent se traduire dans les PNEC définitifs mis à jour, qui devaient être présentés avant le 30 juin 2024. L’inverse est également vrai: les PNEC existants ont joué un rôle important dans le recensement des domaines de réforme ainsi que dans le financement des investissements au titre de la FRR.

Le retour de la guerre aux frontières de l’UE et la plus grande crise énergétique qui en a découlé depuis les années 1970 ont mis la résilience de l’UE à rude épreuve. Ces événements ont mis en lumière l’importance de la sécurité énergétique, la nécessité d’avoir un accès diversifié à l’approvisionnement énergétique et celle de promouvoir les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Ils ont également mis en exergue le rôle de la sécurité énergétique dans le contexte plus large de la résilience économique, de la concurrence accrue sur les marchés mondiaux et de la nécessité de garantir un accès compétitif aux matières premières et aux composants pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050.

Le mécanisme de gouvernance du règlement s’est révélé être un cadre souple pour réagir face à ces événements. Il a, par exemple, permis aux États membres de tenir compte de l’évolution des circonstances politiques et géopolitiques lors de la mise à jour de leurs PNEC pour la période 2021-2030. Dans son évaluation des projets de PNEC mis à jour 17 , la Commission a conclu que, par rapport aux PNEC initiaux, les projets de plans mis à jour augmentaient considérablement le niveau d’ambition des objectifs en matière d’énergie et de climat pour 2030.

Toutefois, à la lumière du cadre réglementaire actualisé, l’évaluation a également révélé un manque d’ambition en ce qui concerne les actions prévues pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et stimuler les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Afin de combler ce manque et de remédier à d’autres lacunes constatées dans les projets de plans, la Commission a adressé à chaque État membre 18 des recommandations qui devaient être prises en considération lors de la finalisation des PNEC mis à jour. Le règlement continue donc d’orienter la planification énergétique et climatique à un moment crucial.

3. Incidence du règlement sur la gouvernance

Efficacité: obtenir des résultats sur le terrain.

Le règlement a amélioré la planification stratégique, indispensable pour atteindre les objectifs de l’UE en matière d’énergie et de climat à l’horizon 2030 et créer les conditions nécessaires pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050. Il a fusionné plusieurs plans d’action sectoriels nationaux au sein d’un seul PNEC cohérent couvrant des secteurs essentiels de l’économie et guidé par des objectifs clairs à moyen terme. Il a ainsi contribué à améliorer la planification au sein des États membres (en exigeant des ministères qu’ils intensifient la coordination des politiques intersectorielles) et entre eux en renforçant la coopération régionale transfrontière, notamment en ce qui concerne les projets d’infrastructure.

Toutefois, des différences notables subsistent en ce qui concerne la portée et la qualité des plans et stratégies des États membres. On observe également une adhésion politique inégale des États membres au cycle du PNEC prévu par le règlement, en raison notamment de l’utilisation de différents cadres nationaux de planification, ce qui se traduit parfois par des procédures de planification parallèles. Certaines parties prenantes ont mis en évidence un décalage au niveau de l’ordre de présentation des stratégies à long terme et des PNEC et ont indiqué que les exigences relatives à la mise à jour des stratégies nationales à long terme après leur adoption sont moins contraignantes que pour les PNEC.

Une meilleure planification et la mise en place d’un cadre politique plus cohérent ont contribué à créer un environnement plus prévisible pour les investisseurs, mais des problèmes subsistent. Dans le même temps, dans ses évaluations des projets de PNEC (2019), des PNEC définitifs (2020) et des projets de PNEC mis à jour (2023), la Commission souligne à chaque fois la nécessité de fournir des informations et des analyses plus détaillées dans les PNEC sur les besoins d’investissement et les sources de financement. De même, à ce jour, un grand nombre de PNEC ne disposent pas d’estimations fiables des incidences macroéconomiques des politiques et mesures planifiées. En outre, compte tenu de certains cycles d’investissement à long terme (par exemple dans l’industrie), le délai de 10 ans des PNEC pourrait être trop court; d’où l’importance de stratégies à long terme qui s’inscrivent dans une perspective de 30 ans. Les investisseurs peuvent également avoir besoin d’informations plus détaillées (par exemple au niveau régional et local).

Le règlement a contribué à introduire de nouvelles politiques en matière de climat et d’énergie. Depuis l’adoption des premiers PNEC en 2020, les États membres ont signalé un nombre important de nouvelles politiques et mesures. Par exemple, dans les rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat de 2023, 29 % de l’ensemble des mesures consistaient en des mesures inédites. Cela montre que les États membres n'ont cessé de prendre des mesures pour atteindre les objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. Si plusieurs politiques et mesures ont été introduites en réponse directe au règlement, beaucoup d’autres y sont plus indirectement liées, ce qui reflète ainsi la «nature cadre» du règlement, qui intègre les obligations découlant d’autres actes législatifs de l’UE en matière d’énergie et de climat (figure 1). Dans le même temps, et comme indiqué ci-dessus, il ressort de l’évaluation des projets de PNEC mis à jour réalisée par la Commission en décembre 2023 à l’échelle de l’UE que la mise en œuvre des politiques en matière d’énergie et de climat doit être renforcée pour atteindre les objectifs (désormais plus ambitieux) pour 2030. Les États membres doivent également accorder une plus grande attention à l’adaptation au changement climatique dans leurs PNEC.

Figure 1. Part des politiques et mesures signalées par les États membres dans leurs rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat en lien avec les politiques et la législation de l’UE

Documents similaires