RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport sur le fonctionnement du système de la ressource propre fondée sur la TVA

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 12.12.2024

COM(2024) 569 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport sur le fonctionnement du système de la ressource propre fondée sur la TVA

Table des matières

1. Introduction

1.1. Développement du système de la ressource propre

1.2. Le cadre TVA jusqu’à la réforme de 2021

1.3. La réforme de 2021

Calculs simplifiés

Contrôles ciblés

2. Efficacité du système de la ressource propre fondée sur la TVA

2.1. Évolution des bases de la ressource propre TVA

2.2. Perception des recettes de la ressource propre fondée sur la TVA

2.3. Protection des intérêts financiers de l’Union européenne

Évolution des réserves en suspens de 2016 à 2022

Évolution des infractions relatives à la ressource propre fondée sur la TVA de 2016 à 2022

2.4. Retour d’information des États membres

2.5. Conclusion

3. Évolution du taux moyen pondéré depuis 2016

3.1. Évolution du taux moyen pondéré: 2016-2020

3.2. Évolution du taux moyen pondéré: 2021-2024 (estimation)

3.3. Conclusion de l’analyse du taux moyen pondéré

4. Conclusion

Annexe

1.Introduction

La Commission a été chargée d’élaborer un rapport sur le fonctionnement du système de la ressource propre fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au plus tard le 1er janvier 2025. En vertu de la loi 1 , le rapport doit comprendre «une évaluation visant à déterminer si le système de la ressource propre fondée sur la TVA et, en particulier, le taux moyen pondéré pluriannuel sont efficaces et adéquats. Le cas échéant, le rapport est accompagné d’une proposition de modification du présent règlement en vue de calculer le taux moyen pondéré pluriannuel définitif sur la base de données plus récentes».

Conformément à la mission confiée à la Commission, le présent rapport donne un aperçu des modifications apportées au système de la ressource propre fondée sur la TVA et évalue son efficacité en analysant l’évolution des indicateurs de performance pertinents après que les modifications ont été effectuées, y compris une évaluation du nouveau système par les États membres. Il évalue également l’adéquation du système par rapport aux modifications apportées en 2021, en mettant l’accent sur le taux moyen pondéré pluriannuel. Le rapport fournit également des informations concernant le nombre d’États membres qui appliquent encore un taux moyen pondéré faisant l’objet de réserves et toute modification des taux de TVA nationaux.

1.1.Développement du système de la ressource propre

La TVA est une taxe commune payée par tous les consommateurs finaux lorsqu’ils consomment des biens ou des services dans le marché unique. La taxe est appliquée par tous les États membres en tant que taxe générale sur la consommation dans un cadre commun fixé par les directives de l’UE. Cette taxe commune est un élément clé du marché unique, qui est lui-même l’une des plus grandes réalisations de l’UE.

Le système de la ressource propre fondée sur la TVA a été introduit en 1970 2 et appliqué progressivement, conformément à l’harmonisation progressive prévue par les directives TVA. À la suite de son introduction, les recettes fondées sur la TVA, ainsi que les droits de douane et les prélèvements agricoles, ont progressivement remplacé les contributions financières des États membres. Pour que le budget de l’UE soit entièrement financé par des ressources propres, les recettes fondées sur la TVA sont devenues le montant d’équilibre entre les recettes et les dépenses en fixant le taux d’appel applicable dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

En 1988, la contribution au revenu national brut (RNB) a été introduite comme nouvelle ressource propre d’équilibrage. Cette nouvelle ressource propre a été considérée comme plus étroitement liée à l’activité économique nationale, ce qui a permis de mieux adapter les contributions de chaque État membre à sa capacité contributive. Au fil des ans, la ressource propre fondée sur le RNB est devenue une part de plus en plus importante du budget de l’UE, le taux d’appel de la ressource propre fondée sur la TVA ayant été progressivement réduit, passant de 1,4 % en 1985 3 au niveau actuel de 0,3 % 4 (graphique 1).

La contribution à la ressource propre fondée sur la TVA est calculée en appliquant un taux d’appel uniforme aux bases TVA des États membres. Ces bases sont estimées en appliquant des règles harmonisées aux recettes fiscales (TVA) réelles perçues par les États membres et, après les éventuelles rectifications nécessaires, elles sont divisées par un taux moyen pondéré de TVA propre à chaque pays. Au fil du temps, certains ajustements ont été effectués. Premièrement, afin de protéger les États membres dont la part de la consommation dans la demande finale est plus élevée et de réduire les effets régressifs sur les pays pauvres, la base de la ressource propre fondée sur la TVA de chaque État membre a été écrêtée à 50 % du RNB. Deuxièmement, certains États membres ont bénéficié jusqu’en 2020 de taux d’appel réduits 5 .

La part de la ressource propre fondée sur la TVA a diminué au fil du temps. En 2024, elle représente environ 14 % des recettes perçues pour le budget de l’UE.

Graphique 1 – Évolution des recettes (1958-2023)

Source: services de la Commission.

1.2.Le cadre TVA jusqu’à la réforme de 2021

Jusqu’en 2021, la ressource propre fondée sur la TVA faisait l’objet de calculs complexes. La complexité des calculs était essentiellement due à deux facteurs: 1) la nécessité d’obtenir une base TVA «théorique» correspondant à une application harmonisée des directives TVA; 2) la multiplicité des taux de TVA nécessitant le calcul d’un taux moyen pondéré sur une base annuelle.

En ce qui concerne le premier facteur, l’harmonisation de la base de la ressource propre fondée sur la TVA nécessitait de nombreuses rectifications et compensations statistiques. Les rectifications ont ajusté les recettes de TVA pour les aspects non liés à la TVA.

Ces rectifications représentaient 0,5 % des recettes totales pour la période 2016-2019. L’objectif des compensations statistiques était de «neutraliser» les dérogations nationales à la directive TVA. Elles représentaient environ 0,5 % de la base au cours de la même période (voir les tableaux 4 et 5 pour de plus amples informations). Une liste de toutes les rectifications et compensations figure à l’annexe 3.

En ce qui concerne le second facteur, pour calculer la base de la ressource propre TVA pour une année civile donnée, un État membre devait diviser le montant total des recettes nettes de la TVA perçues au cours de cette année par le taux auquel la TVA était prélevée dans cet État membre au cours de la même année. Toutefois, si plus d’un taux de TVA était appliqué dans un État membre, la base harmonisée de la ressource propre fondée sur la TVA était calculée en divisant le montant total des recettes nettes de la TVA perçues par le taux moyen pondéré de la TVA de ce pays. Cette méthode a été définie dans le règlement (CEE, Euratom) nº 1553/89 du Conseil concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée.

1.3.La réforme de 2021

Calculs simplifiés

Afin de rendre le système moins complexe et de réduire la charge administrative pour la Commission et les administrations des États membres, la ressource propre fondée sur la TVA a été simplifiée, à commencer par le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Premièrement, la plupart des ajustements au titre des dérogations et des exonérations (rectifications et compensations) ont été supprimés, ce qui a facilité les calculs.

Deuxièmement, dans le cadre du nouveau système, la base de la ressource propre fondée sur la TVA est calculée plus facilement, en divisant les recettes nationales de TVA par le taux moyen pondéré de TVA fondé sur une année de référence fixe, au lieu d’utiliser un taux pondéré calculé pour chaque année. L’année de référence pour ce taux moyen pondéré (TMP) a été fixée à 2016 et est appliquée tout au long du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Elle continuera d’être utilisée par la suite, jusqu’à ce que le règlement (CEE, Euratom) nº 1553/89 du Conseil soit modifié.

Comme dans le système précédent, les bases TVA de chaque État membre sont ensuite écrêtées à 50 % du RNB de chaque État membre, afin de limiter la régressivité de la ressource propre fondée sur la TVA. Enfin, à partir de 2021, un taux d’appel uniforme de 0,3 % est appliqué à la base TVA de chaque État membre.

Les recettes perçues restent le point de départ du calcul de la base finale de la ressource propre fondée sur la TVA. Il convient de prendre en considération toute la TVA perçue. Il y a donc lieu de déduire tout ce qui est enregistré comme TVA par les États membres et qui n’est pas de nature TVA, comme les amendes ou les intérêts de retard. Les annexes 1 et 2 montrent l’état financier que les États membres doivent présenter chaque année dans le cadre de l’ancien et du nouveau système.

Tableau 1 – Comparaison entre l’ancien et le nouveau système de la ressource propre fondée sur la TVA

Contrôles ciblés

La Commission effectue des contrôles de la ressource propre fondée sur la TVA, conformément à l’article 2, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) 2021/768 du Conseil portant mesures d’exécution du système des ressources propres. Des contrôles sont effectués pour vérifier que les opérations de calcul du montant total des recettes nettes de la TVA perçues ont été effectuées correctement, que les données utilisées étaient appropriées et que les calculs effectués en vue de déterminer le montant de ces ressources propres sont corrects.

L’objectif général des contrôles est de s’assurer que chaque État membre verse au budget de l’UE le montant correct de la ressource propre fondée sur la TVA. Lors des contrôles, la Commission vérifie tous les aspects des relevés annuels de la base TVA [recettes, rectifications des recettes, taux moyen pondéré de 2016 (s’il fait l’objet d’une réserve), etc.]. Les contrôles visent également à obtenir une assurance raisonnable que les systèmes et procédures nationaux de détermination de la base TVA sont fiables, efficaces, précis, exhaustifs et conformes au droit de l’Union applicable, tant en ce qui concerne leur champ d’application et leur méthode que la qualité des données utilisées.

Les changements induits par le nouveau système facilitent grandement l’établissement des relevés annuels, la préparation et la réalisation des contrôles. Ils facilitent également la réalisation et le suivi des contrôles tant pour les États membres que pour la Commission. Ces changements ont également mis fin à un nombre important de calculs, comme le montrent les tableaux 4 et 5. Plutôt que de calculer un nouveau taux pour chaque année, il est en outre plus simple d’utiliser le pourcentage du taux moyen pondéré de 2016.

Ces changements permettent aux États membres de consacrer moins de ressources à cet exercice, à savoir: l’établissement de relevés annuels par les autorités nationales, la fourniture de données pour les différents calculs provenant souvent d’autres organismes publics et/ou d’autres fournisseurs de données sources externes. Les autorités nationales doivent également consacrer moins de temps à la préparation et à la participation aux contrôles.

La simplification a également réduit la charge de travail pour la Commission. En particulier, le temps consacré à la préparation et à la réalisation des contrôles a été considérablement réduit. Les contrôles effectués dans le cadre du nouveau système (pour les années 2021 et 2022) concernent principalement ceux visant à s’assurer que les systèmes mis en place par les États membres pour percevoir, agréger et déclarer les recettes TVA perçues sont efficaces et efficients. Toutefois, lorsque le nouveau système en était encore à ses débuts, les contrôles ont également porté sur le traitement, avec les États membres, des réserves pendantes des années précédentes concernant des éléments de calcul qui ont été supprimés par la suite. Étant donné que le nombre de réserves liées au système précédent diminuera progressivement, le gain de temps réalisé sur les contrôles effectués dans le cadre du nouveau système augmentera au fil du temps. Le temps de contrôle, à l’exclusion des travaux sur les réserves issues de l’ancien système, devrait passer d’une semaine en moyenne à 2 à 2,5 jours, en fonction du nombre d’infractions.

Les avantages de la simplification de 2021 ont été salués par la Cour des comptes européenne dans son avis nº 11/2020 8 confirmant la diminution prévue de la charge administrative tant pour les États membres que pour la Commission, sans modifier sensiblement l’exactitude des contributions fondées sur la TVA.

2.Efficacité du système de la ressource propre fondée sur la TVA

Afin d’évaluer l’efficacité du système, la présente section analyse dans quelle mesure le budget de l’UE a été suffisamment protégé et la contribution TVA correctement perçue. Elle évalue également l’évolution des bases de la ressource propre fondée sur la TVA et de ses différentes composantes afin d’évaluer dans quelle mesure la simplification a eu une incidence sur la ressource propre 9 .

2.1.Évolution des bases de la ressource propre TVA

Depuis 2016, la base TVA a suivi une tendance à la hausse, à l’exception de 2020 10 , malgré les modifications apportées par la réforme de 2021 11 . Cette évolution a été marquée par plusieurs événements, dont le principal a été la pandémie de COVID-19 en 2020, et par d’autres effets macroéconomiques, tels que les hausses de prix de 2021 et 2022, qui ont affecté la consommation et la TVA perçue dans l’économie (graphiques 2 et 3).

Les recettes de la ressource propre fondée sur la TVA ont suivi la même évolution jusqu’en 2019, puis dans une moindre mesure au cours des années suivantes (tableau 3). L’incidence de l’écrêtement de la base de la ressource propre à 50 % du RNB joue un rôle, mais la raison principale est que la différence totale entre les prévisions et les recettes de la base TVA finale n’apparaîtra que dans les années suivantes en raison du décalage dans le temps du calcul des soldes. .

Tableau 2 – Évolution des bases agrégées de la ressource propre TVA de l’EU-27

Source: relevés de TVA.

La méthode de calcul de la base TVA est expliquée à l’annexe 1 pour l’ancien système et à l’annexe 2 pour le nouveau système.

*À partir de 2021, la base est obtenue en divisant les recettes nettes par le taux moyen pondéré de 2016.

Tableau 3 – Évolution des recettes agrégées de la ressource propre TVA de l’EU-27

Source: comptes annuels de la Commission européenne.

Les recettes sont calculées en appliquant le taux d’appel à la base TVA après écrêtement. La base TVA est en outre ajustée à l’aide des résultats du calcul des soldes (section 2.2) pour calculer les recettes de TVA. L’annexe 4 présente également une comparaison des bases TVA des États membres où l’écrêtement s’applique.

L’évolution de la base TVA peut faire l’objet d’une analyse plus détaillée en examinant les principaux facteurs. Les principales catégories de dépenses constituant la base TVA comprennent la consommation privée des ménages, les achats publics et la formation brute de capital fixe (FBCF) par les administrations publiques. Ensemble, ces catégories représentent environ 88 % de la base TVA totale (2020), les dépenses de consommation intermédiaire des entreprises constituant la majeure partie du reste. Parmi celles-ci, la consommation privée des ménages est la plus importante, représentant 60 à 80 % des dépenses soumises à la TVA, en fonction des États membres.

Si l’on considère les indicateurs des comptes nationaux en prix courants comme valeurs approximatives pour les trois principales composantes de la base TVA 12 , la consommation privée des ménages a été le principal moteur de croissance de la base TVA entre 2016 et 2022, contribuant à 74 % de son augmentation totale en moyenne pour l’EU-27 (graphique 2).

Graphique 2 — Évolution des indicateurs macroéconomiques pour les composantes de la base TVA (2016 à 2022)

Source: prévisions du CCRP. Calculs propres.

En ce qui concerne l’évolution des dépenses de consommation privée au niveau de l’EU-27 (graphique 3), l’inflation a joué un rôle majeur en 2021 et 2022.

Graphique 3 — Évolution de l’inflation et de la consommation privée en prix courants 2016-2022
EU-27

Source: prévisions de l’automne 2023 de la Commission.

La simplification du système de TVA n’a pas eu d’incidence significative sur l’évolution de la base. Le poids de chacune des principales composantes des relevés de TVA des États membres est resté relativement stable, à l’exception des rectifications qui ont augmenté en termes absolus à la suite de la réforme (tableau 4). L’incidence des rectifications qui ne s’appliquent plus ne dépasse pas 0,1 % des recettes nettes, tandis que les compensations ne représentent pas plus de 0,6 % de la base TVA totale (tableaux 5 et 6). La valeur absolue des compensations a augmenté en 2019 et 2020 en raison de l’évolution des exonérations appliquées par les États membres; par exemple, l’Italie a introduit un seuil plus élevé pour le régime des petites entreprises exonérées. Certaines compensations limitées (telles que celles liées à des infractions à la directive TVA) sont enregistrées comme des rectifications dans le nouveau système, ce qui explique la légère augmentation du poids des rectifications en 2021 et 2022.

Tableau 4 — Évolution des principaux éléments des relevés de TVA (EU-27)

Source: relevés de TVA et calculs propres.

Tableau 5 — Évolution des rectifications en pourcentage des recettes nettes*

Source: relevés de TVA et calculs propres.

* Ces rectifications ont été supprimées en 2021.

Tableau 6 – Évolution des compensations en pourcentage de la base TVA totale*

Source: relevés de TVA et calculs propres.

* Ces compensations ont été supprimées en 2021.

Tableau 7 — Analyse de la base TVA pour la période 2016-2022

Remarque: Le taux moyen pondéré pour 2021 et 2022 est le taux moyen pondéré gelé de 2016.

Source: relevés de TVA.

2.2. Perception des recettes de la ressource propre fondée sur la TVA

Les États membres versent mensuellement la contribution de la ressource propre TVA en même temps que les autres ressources propres. La Commission perçoit les recettes de TVA initialement sur la base d’estimations des bases TVA approuvées par la Commission et les États membres au sein du comité consultatif des ressources propres (CCRP/prévisions) . Les contributions TVA sont calculées et payées sur la base de prévisions, de sorte qu’elles doivent être ajustées aux données réelles fournies ultérieurement dans les relevés de TVA. Les relevés de TVA peuvent également inclure des modifications des bases TVA pour les quatre années précédentes. En cas de réserves introduites par la Commission ou par les États membres, les données relatives aux années antérieures peuvent également être ajustées.

La Commission calcule pour chaque État membre la différence entre les prévisions relatives à la ressource propre fondée sur la TVA et les dernières données fournies dans les relevés (les soldes).

La Commission informe les États membres du résultat du calcul des soldes avant le 1er février de l’année suivant l’année au cours de laquelle les données pour le relevé ont été présentées, et les États membres doivent mettre à disposition les montants le premier jour ouvrable du mois de mars de l’année suivant l’année au cours de laquelle la Commission a informé les États membres du calcul des soldes. Le fait que les États membres n’effectuent pas les paiements nécessaires peut entraîner l’application d’intérêts (il est renoncé à des intérêts inférieurs à 1 000 EUR).

Tableau 8 — Ajustements des soldes TVA*

Source: comptes annuels de l’UE et calculs de la Commission européenne. L’annexe 6 présente l’évolution des ajustements TVA par État membre.

* Le calcul des soldes adapte les données annuellement pour la dernière année disponible et pour les années précédentes.

Le nouveau système de calcul de la base de la ressource propre n’a pas eu d’incidence sur le processus de calcul et de perception de la ressource propre fondée sur la TVA ni sur ses ajustements (soldes). Aucun paiement n’est dû.

Le résultat des calculs de soldes pour 2021 et 2022 est nettement plus élevé que pour les années précédentes, et les ajustements sont plus importants dans le cas de la plupart des États membres (voir également l’annexe 6). Le principal élément contribuant à ces variations est la rectification des prévisions des bases TVA 2021 et 2022 utilisées pour financer les budgets concernés de l’UE, en raison de l’augmentation sous-estimée du taux d’inflation.

La Commission évalue en permanence la perception des recettes de TVA par les États membres et l’introduction de mesures visant à améliorer la perception exacte des fonds de TVA (encadré 1).

2.3.Protection des intérêts financiers de l’Union européenne

Évolution des réserves en suspens de 2016 à 2022

Les réserves sont un moyen de protéger les intérêts financiers de l’UE jusqu’à ce que la Commission puisse obtenir une assurance suffisante en ce qui concerne les ressources propres.

L’article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) nº 1553/89 du Conseil, tel que modifié, dispose qu’«[a]près le 31 juillet de la quatrième année suivant un exercice donné, les relevés visés à l’article 7, paragraphe 1, ne sont plus rectifiés, sauf pour les points notifiés avant cette échéance soit par la Commission, soit par l’État membre concerné». Les points préalablement notifiés sont communément appelés «réserves». Une réserve laisse pendante toute question de méthodologie ou de sources de données utilisées concernant un élément sur lequel il n’y a pas d’accord entre la Commission et un État membre. La Commission peut également émettre des réserves en cas d’infractions à la directive TVA ou d’écarts potentiels par rapport à celle-ci de la part des États membres. Les États membres peuvent également émettre des réserves en cas de désaccord avec la Commission.

Les réserves donnent aux États membres une certaine sécurité juridique et budgétaire. Une fois qu’un élément d’un relevé annuel est prescrit (c’est-à-dire sans aucune réserve), il ne peut pas être modifié et il n’y a pas d’incidence financière sur cet élément après prescription.

Le nombre de réserves a légèrement diminué au fil du temps (tableau 9) et devrait continuer à diminuer car la plupart des réserves concernent le système avant 2021. La grande majorité des réserves concernent des éléments des relevés annuels qui ont été supprimés dans le nouveau système (à la fin de 2023, ce nombre était de 30 sur les 37 réserves émises par la Commission). Ces réserves seront progressivement traitées et levées en raison de l’introduction du nouveau système, de sorte que le nombre de réserves devrait diminuer considérablement au fil du temps.

Fin 2023, sept réserves couvraient les années du nouveau système (2021-2022). Dans le même temps, tous les contrôles pour 2021 et 2022 n’étaient pas finalisés au moment de la rédaction du présent rapport, de sorte que le nombre de réserves liées au nouveau système pourrait légèrement augmenter 21 . Les réserves émises en 2021 et 2022 portent principalement sur des infractions à la directive TVA et des écarts par rapport à celle-ci 22 . Certaines des réserves émises au cours des années précédentes concernent des éléments du relevé qui seront maintenus et résolus au cours des prochains cycles de contrôle.

Tableau 9 — Nombre de réserves TVA pendantes

Remarque: Nombre de réserves pendantes au 31 décembre de chaque année (qui auraient pu être émises au cours des années précédentes). L’annexe 7 présente également la répartition des réserves entre les États membres.

Tableau 10 — Réserves TVA ouvertes pendantes depuis longtemps*

Source: Commission européenne.

* Une réserve pendante depuis longtemps est définie comme une réserve émise depuis plus de 5 exercices comptables.

Pour le taux moyen pondéré de 2016, utilisé en premier lieu dans les relevés de la ressource propre fondée sur la TVA de 2021, trois États membres ont émis une ou plusieurs réserves. Cela signifie que, pour ces États membres, le taux moyen pondéré est provisoire à ce stade et ne deviendra définitif qu’une fois la réserve levée. Les États membres concernés sont l’Allemagne, la Croatie et le Luxembourg 23 .

Évolution des infractions relatives à la ressource propre fondée sur la TVA de 2016 à 2022

Le non-respect de la législation sur les ressources propres entraîne des infractions. Les procédures d’infraction concernant la ressource propre fondée sur la TVA sont extrêmement rares et la plupart des divergences d’opinion sont résolues au cours du cycle de vérification autorisant des rectifications et des ajustements dans un délai de 4 ans. Entre 2016 et 2022, la Commission a lancé une seule procédure d’infraction (encadré 2). Jusqu’à présent, l’introduction du nouveau système n’a eu aucune incidence sur les infractions. L’introduction du taux moyen pondéré gelé et l’élimination de la plupart des compensations ont grandement facilité le calcul des bases TVA et peuvent limiter le nombre de désaccords avec les États membres.

Bien que relativement rares, les procédures d’infraction incitent fortement les États membres à respecter la législation sur les ressources propres et sont essentielles pour la crédibilité du système de ressources propres de l’UE. Ces procédures garantissent l’égalité de traitement entre les États membres et la discipline en matière de perception des recettes.

2.4.Retour d’information des États membres

Dans le cadre de l’élaboration du présent rapport, la Commission a envoyé un questionnaire aux États membres (annexe 8) afin d’obtenir un retour d’information sur leur évaluation du nouveau système simplifié de la ressource propre fondée sur la TVA. Les États membres ont été invités à noter le nouveau système, à examiner les caractéristiques qu’ils apprécient le plus/le moins et à réfléchir aux économies que le nouveau système pourrait permettre de réaliser (par exemple, en ce qui concerne la charge de travail, le nombre de travailleurs) et, si possible, à quantifier ces économies.

NOTATION DU NOUVEAU SYSTÈME

Sur une échelle de 1 à 10 (où 10 est la note la plus élevée), 26 États membres (un seul n’a donné aucune note) ont attribué au nouveau système une note de 8,9 en moyenne. Si l’on répartit les notes dans une grille à cinq catégories (tableau 11), la plupart (15) des 26 États membres ayant répondu se sont déclarés «très satisfaits» du nouveau système, tandis que 11 États membres se sont déclarés «satisfaits», dont deux seulement ont attribué au nouveau système une note de 7. Les États membres ont mis l’accent sur différents aspects particulièrement positifs au vu de leur notation. Ils ont souligné la réduction du temps et des ressources humaines nécessaires pour établir le relevé TVA annuel et participer au cycle de contrôle, notamment grâce à l’utilisation du taux moyen pondéré gelé et à la suppression des compensations/rectifications. Des avantages ont également été constatés en ce qui concerne la réduction du risque d’erreur et la réduction globale de la charge administrative.

Tableau 11 — Notation du nouveau système

Source: réponses des États membres au questionnaire; un seul État membre n’a pas fourni de note.

Graphique 4 — Note de satisfaction à l’égard du nouveau système sur une échelle de 1 à 10

Source: réponses des États membres au questionnaire.

Les plus grands atouts du nouveau système

Les États membres ont surtout apprécié la facilité d’utilisation du nouveau système, étant donné que les compensations et les rectifications ont été supprimées (16 États membres) et que le calcul annuel du taux moyen pondéré n’est plus nécessaire (19 États membres). Sept États membres ont également souligné, à des degrés divers, que le calcul simplifié était désormais beaucoup plus étroitement lié aux recettes réelles de TVA. Des États membres ont également indiqué que certaines parties des calculs précédents nécessitaient des ressources importantes, mais avaient une incidence limitée sur la ressource propre fondée sur la TVA. Un État membre s’est également félicité du fait que le nouveau système offre des conditions de concurrence plus équitables entre les États membres, car les divergences liées aux différentes méthodes et sources de données pour le calcul du taux moyen pondéré et des compensations n’ont plus lieu d’être. Les États membres ont également salué le gain de temps général, la réduction de la charge de travail et de la charge administrative (par exemple, moins d’autorités nationales ou d’autres fournisseurs de données sources externes sont impliqués), les effets positifs (attendus) sur le cycle de contrôle (en particulier en raison de la suppression des rectifications/compensations), ainsi que les modèles clairs et complets. Un seul État membre a demandé que la méthode de calcul soit encore plus simple.

Les caractéristiques les moins intéressantes du nouveau système

Bien que le nouveau système ait été accueilli favorablement, quelques États membres ont indiqué qu’il pouvait être encore amélioré. En particulier, cinq États membres ont souligné que l’utilisation d’un taux moyen pondéré gelé pourrait ne pas tenir compte des modifications de la législation nationale en matière de TVA, en particulier les modifications du taux de TVA, et limiterait l’exactitude; trois États membres ont mentionné le poids des réserves liées à l’ancien système; trois ont évoqué l’incertitude quant aux nouveaux calculs futurs potentiels du taux moyen pondéré; un État membre a souligné la complexité des calculs pour les rectifications existantes ayant une incidence financière limitée; et sept États membres ont mentionné la nécessité de continuer à calculer le taux en raison de l’étude relative à l’écart de TVA. Treize États membres n’ont pas signalé de caractéristiques moins intéressantes concernant le nouveau système de la ressource propre fondée sur la TVA.

Incidence du nouveau système sur les ressources

En ce qui concerne l’incidence du nouveau système sur les économies (par exemple, la réduction de personnel, la charge de travail et les coûts), 21 États membres ont donné une réponse clairement positive, mais surtout générique. Ils ont généralement confirmé une réduction remarquable de la charge de travail pour l’établissement du relevé de TVA (de plusieurs mois à quelques jours seulement) et ont souligné le gain de temps réalisé en ce qui concerne les rectifications/compensations antérieures, le calcul du taux moyen pondéré et le recours à des fournisseurs de données externes.

Les économies rendues possibles par la réforme du système d’établissement des relevés de TVA, ainsi que la préparation et la participation aux contrôles, ont été quantifiées par 14 États membres. Les réponses montrent une grande variété d’économies et de méthodes de calcul utilisées. Certains États membres ont par exemple déclaré des économies de 0,2 à 0,3 ETP (équivalents temps plein) à 90 % de la charge de travail par rapport aux ressources allouées à l’ancien système.

2.5.Conclusion

L’analyse montre que la simplification du système de la ressource propre TVA a largement atteint ses objectifs de réduction de la charge administrative tant pour les États membres que pour la Commission.

La suppression de certaines rectifications et compensations a réduit la complexité des calculs, sans avoir d’incidence significative sur la valeur de la base TVA sur laquelle la ressource propre est perçue. L’incidence des rectifications supprimées ne dépasse pas 0,1 % des recettes nettes, tandis que les compensations supprimées ne représentent pas plus de 0,6 % de la base TVA totale. La valeur de la base TVA non écrêtée continue d’augmenter au fil du temps, les facteurs macroéconomiques liés à la pandémie de COVID-19 ayant joué un rôle majeur ces dernières années.

Dans le même temps, la perception de la ressource propre fondée sur la TVA n’a pas été affectée par le nouveau système de la ressource propre TVA, étant donné que les règles en matière de prévision, d’équilibrage et de perception n’ont pas été modifiées lors de l’introduction de la simplification 24 .

Le nombre de réserves a légèrement diminué au fil du temps, la plupart des compensations et rectifications ayant été supprimées. La plupart des réserves pendantes concernent des éléments du système précédent qui ont été supprimés. Une fois que ces réserves auront été traitées et levées lors des futurs contrôles, le nombre de réserves pendantes devrait diminuer de manière significative, de même que les ressources administratives nécessaires pour traiter ces réserves, tant pour la Commission que pour les États membres.

Les États membres ont reconnu l’incidence positive de la réforme sur la charge administrative. Il est trop tôt pour évaluer et quantifier pleinement les économies réalisées sur le plan administratif grâce au nouveau système, tant pour la Commission que pour les États membres, mais il semble qu’il ait apporté des avantages substantiels, tout en garantissant le maintien de l’efficacité du système de la ressource propre TVA. Certains États membres ont fait part de leurs préoccupations concernant l’utilisation du taux moyen pondéré gelé de 2016, qui ne tiendrait pas compte des variations significatives des taux nationaux de TVA, réduisant ainsi l’exactitude de la base TVA.

Le gel du taux à son niveau de 2016 pourrait créer des incitations financières négatives, dans la mesure où toute réduction ultérieure du taux (ou rétrécissement de la base, ou transfert d’une catégorie d’opérations vers une tranche de TVA inférieure) pourrait aboutir à une réduction de la contribution de l’État membre au budget de l’UE.

La question du caractère adéquat de l’application du taux moyen pondéré de 2016 sera évaluée au chapitre suivant.

3.Évolution du taux moyen pondéré depuis 2016

3.1.Évolution du taux moyen pondéré: 2016-2020

Entre 2016 et 2020, le taux moyen pondéré est resté stable pour la plupart des États membres. Seules l’Allemagne, la Grèce et la Croatie ont enregistré des variations supérieures à un point de pourcentage par rapport au taux de 2016, affichant des taux inférieurs en 2019 ou 2020 par rapport à 2016, principalement en raison des réponses à la pandémie de COVID-19.

D’une manière générale, les taux moyens pondérés des États membres ont évolué en raison des variations des taux globaux de TVA ou de l’application de différentes catégories de TVA pour certains produits. L’Allemagne et l’Irlande ont baissé leur taux normal et leurs taux réduits de TVA, tandis que l’Autriche a introduit un nouveau taux réduit. De nombreux pays ont également appliqué des taux réduits ou des taux super réduits 25 à certaines catégories de produits. Les restaurants et les hôtels, par exemple, ont bénéficié de réductions de TVA en Autriche, en Belgique, en Bulgarie, en Tchéquie, en Allemagne, en Grèce, en Croatie, en Hongrie, en Irlande et en Lituanie. Le secteur du transport de personnes a été soumis à des taux de TVA réduits en Tchéquie et en Grèce. Les taux de TVA sur les livres et les journaux ont également été réduits en Autriche, en Bulgarie, en Lettonie, en Slovénie et en Slovaquie.

Le secteur des loisirs et de la culture, qui englobe les cinémas, les théâtres et les concerts, a bénéficié de réductions de TVA dans de nombreux États membres, dont la Bulgarie, l’Allemagne, la Grèce, la France, la Tchéquie, l’Estonie, la Croatie, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie. À l’inverse, l’augmentation du taux moyen pondéré des Pays-Bas en 2019 était due à une augmentation du taux réduit de TVA. Le Danemark n’applique qu’un seul taux de TVA, sans modification de son taux moyen pondéré 26 .

Graphique 5 — Variation absolue du taux moyen pondéré de 2019-2020 par rapport à 2016 (en points de pourcentage)

Source: relevés de TVA des États membres pour les exercices 2016, 2019 et 2020.

3.2.Évolution du taux moyen pondéré: 2021-2024 (estimation)

Depuis 2021, les États membres ne sont plus tenus de calculer les taux moyens pondérés pour la ressource propre fondée sur la TVA. Par conséquent, la présente section estime ces taux pour les années 2021-2024 afin d’évaluer le caractère adéquat de l’application du taux de 2016 utilisé au cours de cette période. La Commission a estimé le taux moyen pondéré après 2020 à l’aide d’une méthode de calcul simplifiée par rapport aux calculs du taux moyen pondéré réel des États membres. Cette méthode utilise uniquement les données relatives à la consommation des ménages (encadré 4).

Selon ces estimations, le taux moyen pondéré simplifié entre 2021 et 2024 dans les États membres est resté relativement proche du taux moyen pondéré réel de 2016. Dans 13 des 27 États membres, le taux moyen pondéré simplifié est resté à moins d’un point de pourcentage du taux de 2016 pendant toutes les années observées (2021-2024). Des variations significatives du taux moyen pondéré supérieures à 2 points de pourcentage n’ont été observées que dans quelques pays: l’Allemagne, la Croatie, la Pologne et la Roumanie.

Généralement, les variations du taux moyen pondéré simplifié au cours de la période observée peuvent être attribuées à des changements au niveau des modes de consommation et des taux de TVA. Souvent, le taux de TVA a baissé pour l’électricité, le gaz ou les carburants en réaction aux pénuries d’approvisionnement énergétique et aux hausses de prix qui en ont découlé à la suite de l’attaque russe contre l’Ukraine. Ces baisses ont été observées en Belgique, en Bulgarie, en Espagne, en Croatie, en Irlande, en Italie, en Pologne et au Portugal. La baisse des taux sur les produits alimentaires, tels que les fruits et légumes, a également contribué aux changements en Espagne, en Croatie, en Italie et en Pologne. Certains pays, dont la Belgique, l’Allemagne, la Roumanie et l’Irlande, sont revenus sur les réductions temporaires des taux de TVA mises en œuvre pendant la pandémie de COVID-19, ce qui a entraîné des augmentations de leurs taux moyens pondérés. Les déductions de taux de TVA sur l’électricité, le gaz et les carburants ont également été supprimées dans certains pays, comme la Pologne, ce qui explique l’augmentation du taux moyen pondéré en 2023 et 2024.

En ce qui concerne les variations des taux de TVA nationaux, l’annexe 11 donne un aperçu des taux de TVA applicables dans chaque État membre au cours de la période 2016-2023.

Graphique 6 — Variation absolue des taux moyens pondérés simplifiés entre 2021 et 2024 par rapport au taux moyen pondéré de 2016 (en points de pourcentage)

Source: calculs propres.

En 2024, la plupart des mesures relatives à la TVA prises par les États membres pour tenir compte des effets économiques de la pandémie de COVID-19 devraient avoir été levées. Cela signifie que la comparaison du taux moyen pondéré de 2016 avec le taux simplifié de 2024 devrait donner une indication utile du caractère adéquat du taux de 2016 après la pandémie. Pour la plupart des pays, le taux moyen pondéré en 2024 était inférieur au taux de 2016, avec des baisses comprises entre 5 % et 10 % pour de nombreux pays. L’Allemagne, la Croatie et la Roumanie affichent les plus fortes baisses, d’environ 10 %.

Graphique 7 — Variation relative du taux moyen pondéré simplifié de 2024 par rapport au taux moyen pondéré de 2016 (en %)

Source: calculs propres.

3.3.Conclusion de l’analyse du taux moyen pondéré

En conclusion, l’analyse de l’estimation du taux moyen pondéré simplifié indique que l’application du taux moyen pondéré de 2016 aux années 2021 à 2024 semble avoir été adéquate pour la plupart des États membres. Les estimations montrent que le nombre de pays dont le taux moyen pondéré aurait été sensiblement différent (supérieur à 10 %) est très faible.

La période considérée a été marquée par plusieurs événements susceptibles d’avoir une incidence sur les taux de TVA applicables et, par conséquent, sur les ressources propres TVA. Les variations temporaires des taux de TVA liées aux mesures prises dans le cadre de la pandémie de COVID-19, ainsi que la plus grande flexibilité dans la fixation des taux de TVA conformément à la directive (UE) 2022/542 du Conseil, rendent difficile l’estimation de l’incidence de l’application du taux gelé de 2016 de manière isolée. Toutefois, l’analyse suggère que l’abandon du calcul annuel du taux moyen pondéré a eu une incidence limitée sur la répartition équitable de la contribution TVA au budget de l’UE, tout en réduisant considérablement la charge administrative pour la Commission et les États membres.

4.Conclusion

Le présent rapport évalue le fonctionnement de la ressource propre fondée sur la TVA après les modifications introduites par le règlement (UE, Euratom) 2021/769 du Conseil, en particulier le caractère adéquat du taux moyen pondéré pluriannuel gelé.

Comme décrit au chapitre 2, la suppression de la majeure partie des compensations et rectifications n’a pas eu d’incidence significative sur le montant de la base de la ressource propre TVA, tandis que le nombre de réserves pendantes a été réduit. Grâce à la méthode simplifiée de calcul de la ressource propre fondée sur la TVA avec le taux moyen pondéré gelé de 2016, la charge administrative pesant tant sur les États membres que sur la Commission a considérablement diminué.

Trois États membres utilisent actuellement un taux provisoire de 2016 en raison de réserves pendantes: l’Allemagne, la Croatie et la Luxembourg (l’annexe 9 présente le taux moyen pondéré pour chaque État membre).

En ce qui concerne le caractère adéquat du taux gelé, le chapitre 3 montre que l’incidence estimée de l’utilisation du taux de 2016 pour les années 2021 à 2024 n’a donné lieu qu’à des écarts de plus d’un point de pourcentage par rapport au taux réel pour un faible nombre d’États membres. Dans l’ensemble, les écarts estimés sont devenus plus faibles en 2024 en raison des ajustements effectués pour contrer les effets économiques de la pandémie de COVID-19. Ces écarts par rapport au taux estimé en 2024 vont de + 4 % à - 11 %.

L’annexe 11 donne un aperçu des taux de TVA applicables dans chaque État membre au cours de la période 2016-2023.

Annexe

Annexe 1 Tableau récapitulatif des relevés

Ressources propres TVA conformément au règlement (CEE, Euratom) nº 1553/89 du Conseil

Source: Commission européenne.

Annexe 2 Tableau récapitulatif des relevés

Ressources propres TVA conformément au règlement (CEE, Euratom) nº 1553/89 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE, Euratom) nº 2021/769 du Conseil

Source: Commission européenne.

Annexe 3 Description des compensations et rectifications

Source: Commission européenne.

Annexe 4 Comparaison des bases de la ressource propre fondée sur la TVA des États membres soumis à l’écrêtement en 2020 et 2023

Source: Adoption définitive (UE, Euratom) 2021/118 du budget rectificatif nº 9 de l’Union européenne pour l’exercice 2020; adoption définitive (UE, Euratom) 2023/2750 du budget rectificatif nº 4 de l’Union européenne pour l’exercice 2023.

Remarque: L’écrêtement ne s’applique pas aux autres États membres, étant donné que leur base TVA est inférieure à 50 % de leur RNB.

Annexe 5 Évolution des bases TVA par État membre (en Mrd EUR)

Source: relevés de TVA des États membres pour les exercices 2016 à 2022.

Annexe 6 Évolution des soldes TVA (en Mio EUR)*

Source: comptes annuels de l’UE et calculs de la Commission européenne.

*Le calcul des soldes ajuste les données annuellement pour la dernière année disponible et pour les années précédentes.

Annexe 7 Réserves par État membre