COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE Semestre européen 2025: donner vie au nouveau cadre de gouvernance économique

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 26.11.2024

COM(2024) 705 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

Semestre européen 2025: donner vie au nouveau cadre de gouvernance économique

Le paquet présenté aujourd’hui marque le lancement du premier cycle de mise en œuvre du nouveau cadre de gouvernance économique, qui est entré en vigueur le 30 avril 2024 1 et représente la réforme la plus ambitieuse et la plus complète des règles de gouvernance économique de l’UE depuis la crise économique et financière. Les principaux objectifs de ce nouveau cadre consistent à renforcer la soutenabilité de la dette des États membres et à promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres moyennant des réformes et des investissements prioritaires propices à la croissance. Ce cadre contribue à rendre l’UE plus compétitive et à mieux la préparer aux défis de l’avenir en favorisant les progrès vers une économie verte, numérique, inclusive et résiliente. Les documents publiés aujourd’hui constituent une étape importante dans la mise en œuvre de ce nouveau cadre. Une fois approuvés par le Conseil, ils offriront aux États membres un point d’ancrage politique cohérent pour la conduite de leur politique économique et budgétaire au cours des années à venir.

Le nouveau cadre de gouvernance économique contribuera à assurer une coordination efficace des politiques économiques et une surveillance budgétaire multilatérale. Il garantit un degré élevé de cohérence des politiques, en accordant une place centrale tant à la viabilité budgétaire qu’à une croissance économique durable, et assure une intégration beaucoup plus étroite entre la stratégie budgétaire des États membres et les réformes et investissements nécessaires pour favoriser une croissance durable et inclusive, conforme aux priorités de l’Union.

Les réformes et les investissements sont essentiels, car ils permettent de répondre aux défis nouveaux ou existants et contribuent à la crédibilité de la réduction de la dette. Les priorités de l’Union sont notamment la transition écologique et numérique, le renforcement de la résilience économique et sociale, en ce compris le socle européen des droits sociaux, la productivité et la compétitivité, ainsi que le renforcement de la capacité de sécurité de l’Union. Le nouveau cadre aide et encourage les États membres à mettre en œuvre les réformes et les investissements nécessaires dans ces domaines. À cette fin, les États membres ont exposé la manière dont ils réaliseront les réformes et les investissements visant à répondre aux principaux défis recensés dans le cadre du Semestre européen et aux priorités communes de l’Union 2 . Ils peuvent bénéficier en particulier d’une trajectoire d’ajustement budgétaire plus progressive lorsque leurs plans sont étayés par un ensemble d’engagements en matière d’investissements et de réformes qui contribuent à une croissance durable et inclusive et à la résilience, favorisent la viabilité budgétaire et répondent aux priorités communes de l’Union.

Les objectifs budgétaires doivent être différenciés en fonction des considérations de viabilité budgétaire des États membres et être cohérents avec ces considérations. Le nouveau cadre commun de l’UE permet de différencier les États membres selon leur situation budgétaire, compte tenu des considérations de viabilité budgétaire propres à chaque pays. Ce cadre de surveillance fondé sur les risques permettra, le cas échéant, une réduction crédible et progressive de la dette publique et garantit que la réduction, ou le maintien, des déficits budgétaires sous la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité se fera en toute transparence, chaque État membre se trouvant ainsi placé sur un pied d’égalité.

Le cadre favorisera le respect des obligations: il est orienté à moyen terme, laisse aux États membres une marge de manœuvre plus grande pour définir leurs objectifs stratégiques et prévoit une application plus stricte des règles. Les plans budgétaires et structurels à moyen terme (ci-après les «plans à moyen terme») que la Commission a évalués aujourd’hui sont au cœur du nouveau cadre. Y sont définis les objectifs budgétaires des États membres ainsi que les réformes et les investissements visant à répondre aux priorités communes de l’Union ainsi qu’aux recommandations par pays. Ainsi, le cadre s’inspire, en matière de coordination des politiques, de l’approche de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), fondée sur les engagements, avec une forte appropriation nationale des politiques – de leur conception et de leurs résultats – fondée sur de nouvelles exigences et sur les orientations que la Commission a transmises en amont aux États membres. Comme la FRR, le nouveau cadre favorise les interactions positives entre les réformes et les investissements. Il associe une appropriation plus forte à une application plus efficace et plus cohérente des règles budgétaires de l’UE.

La reprise économique en cours et l’absorption des subventions de la FRR et des autres fonds de l’UE créent les conditions nécessaires pour améliorer le potentiel de croissance durable et inclusive de l’Union, soutenir l’investissement et répondre aux défis en matière de viabilité budgétaire. L’économie de l’UE a fait preuve de résilience et est en train de se redresser, mais l’évolution des dettes et des déficits publics est telle qu’il est nécessaire de mettre davantage l’accent sur la viabilité budgétaire. En 2024, après une longue période de stagnation généralisée, l’économie de l’UE a renoué avec la croissance et, parallèlement à la poursuite de la baisse des tensions inflationnistes, a enregistré de solides résultats sur le front de l’emploi. Les conditions d’une légère accélération de la demande intérieure semblent réunies, en dépit d’une plus grande incertitude. La croissance économique de l’UE devrait se redresser pour s’établir à 1,5 % en 2025, sous l’effet d’une hausse de la consommation ainsi que d’un rebond de l’investissement après un recul en 2024, puis se renforcer encore pour atteindre 1,8 % en 2026. L’absorption des fonds de l’UE (en particulier des fonds de la FRR, dans le cadre de NextGenerationEU, et de la politique de cohésion) devrait s’accélérer en 2025 et 2026, ce qui soutiendra encore davantage les investissements des États membres. En outre, les États membres ont indiqué dans leurs plans à moyen terme qu’ils maintiendraient ou augmenteraient leurs investissements sur l’horizon temporel des plans. Ce contexte plus favorable facilitera la mise en œuvre des mesures nécessaires pour relever les défis en matière de viabilité budgétaire dans les États membres affichant un niveau élevé de déficit et/ou de dette, comme le prévoit le nouveau cadre. L’orientation budgétaire légèrement restrictive prévue pour 2025 dans la zone euro va de pair avec un essor de l’investissement, ce qui indique que le nouveau cadre budgétaire favorise un ajustement progressif et non préjudiciable à l’investissement.

La présente communication comprend quatre sections. La section I présente l’objectif d’un paquet budgétaire intégré en faveur de la viabilité budgétaire et de la croissance économique. La section II fournit une vue d’ensemble de l’évaluation des plans budgétaires et structurels à moyen terme des États membres. La section III explique les différentes étapes de la procédure pour déficit excessif (PDE) de cet automne. Elle couvre les propositions de recommandations au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE pour les États membres faisant l’objet d’une PDE ainsi que les conclusions du dernier rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, pour deux États membres. La section IV fournit une vue d’ensemble et une évaluation des projets de plans budgétaires de cette année et analyse l’orientation budgétaire et le dosage macroéconomique de la zone euro. Les annexes fournissent de plus amples détails sur chacune de ces sections.

I.Un paquet budgétaire intégré en faveur de la viabilité budgétaire et de la croissance économique

Ce paquet comprend les évaluations des plans à moyen terme et des projets de plans budgétaires pour 2025, ainsi que de la mise en œuvre des procédures pour déficit excessif. Les documents publiés aujourd’hui, fruit de ces différents processus, sont i) les recommandations de la Commission pour des recommandations du Conseil sur les plans à moyen terme de 21 États membres, ii) les recommandations de la Commission pour des recommandations du Conseil au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE visant à ce qu’il soit mis un terme à la situation de déficit excessif, pour huit États membres, iii) un rapport de la Commission au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE évaluant le respect du critère du déficit de 3 % du PIB, pour deux États membres, et iv) les avis de la Commission sur les projets de plans budgétaires de 17 États membres de la zone euro (voir annexe I).

Bien qu’ils soient juridiquement distincts, ces processus sont indissociables sur le fond. Les plans à moyen terme fixent la trajectoire budgétaire des États membres (sous la forme de taux de croissance des dépenses nettes) ainsi que les réformes et investissements prioritaires pour, en principe, les quatre prochaines années 3 . Dans le cas des États membres de la zone euro, les projets de plans budgétaires exposent le projet de budget annuel proposé par le gouvernement national, c’est-à-dire les mesures spécifiques en matière de dépenses et de recettes visant à mettre en œuvre la trajectoire budgétaire définie dans le plan à moyen terme pour l’année suivante. Enfin, la procédure pour déficit excessif vise à fixer la trajectoire qu’un État membre présentant un déficit excessif doit suivre pour corriger celui-ci.

Eu égard aux interdépendances, la Commission a harmonisé le calendrier de ces processus et a procédé à une évaluation intégrée pour garantir la cohérence de sa surveillance budgétaire. Lorsque, au printemps, la Commission a présenté ses propositions de décisions du Conseil sur l’existence de déficits excessifs au titre de l’article 126, paragraphe 6, du TFUE pour sept États membres, elle a exceptionnellement reporté la présentation de ses recommandations de recommandations du Conseil au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE, le temps que les États membres soumettent leurs plans à moyen terme et qu’elle les évalue 4 . Grâce à cela, la trajectoire corrective définie dans le cadre de la PDE peut refléter la trajectoire des dépenses nettes définie dans le plan à moyen terme, sous réserve que celui-ci ait été évalué positivement. En outre, le calendrier de l’évaluation des premiers plans à moyen terme a été aligné sur celui du processus des projets de plans budgétaires, de sorte que ces derniers ont pu être évalués au regard de la trajectoire budgétaire fixée pour 2025 dans les plans à moyen terme 5 . Les projets de plans budgétaires peuvent ainsi présenter les premières étapes de la mise en œuvre des plans à moyen terme, avec des mesures concrètes pour la première année (2025). À l’avenir, la conformité au titre de ces trois processus sera évaluée sur la seule base de la croissance des dépenses nettes, à savoir l’indicateur opérationnel unique du nouveau cadre, ce qui garantira à la fois la cohérence et la transparence.

II.Vue d’ensemble des plans à moyen terme

La Commission a évalué 21 des 22 plans à moyen terme présentés et propose au Conseil les recommandations à adopter les concernant. À la suite de dialogues techniques constructifs avec les États membres, la Commission considère que les plans à moyen terme présentés par la Croatie, Chypre, la Tchéquie, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, l’Espagne et la Suède satisfont aux exigences du règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale (ci-après le «règlement») et fixent une trajectoire budgétaire crédible pour garantir la viabilité budgétaire à moyen terme. Dans le cas des Pays-Bas, la Commission propose que soit approuvée une trajectoire des dépenses nettes conforme aux informations techniques qu’elle a transmises en juin; pour tous les autres États membres, elle propose que soit approuvée la trajectoire budgétaire définie dans leur plan à moyen terme. Le plan de la Hongrie a été présenté le 4 novembre 2024; son évaluation se poursuit, dans la limite du délai de six semaines prévu par le règlement. La présentation des plans de l’Autriche, de la Belgique, de la Bulgarie, de l’Allemagne et de la Lituanie a été retardée en raison des élections générales et de la formation d’un nouveau gouvernement dans ces pays.

Pour cinq des 21 plans à moyen terme évalués par la Commission (Finlande, France, Italie, Roumanie et Espagne), la durée de la période d’ajustement budgétaire recommandée est portée de 4 à 7 ans. La prolongation de la période d’ajustement pour ces cinq États membres s’appuie sur un ensemble d’engagements en matière d’investissements et de réformes qui contribuent à une croissance durable et inclusive et à la résilience, soutiennent la viabilité budgétaire et répondent aux principaux défis recensés dans le cadre du Semestre européen, et en particulier dans les recommandations par pays, ainsi qu’aux priorités communes de l’Union. Conformément au règlement, les États membres ont étayé la prolongation de leur période d’ajustement par des mesures pertinentes figurant dans leurs plans pour la reprise et la résilience (PRR), associées à des mesures de leurs PRR davantage détaillées et à des mesures supplémentaires. Par exemple, la Roumanie a inclus dans son plan la réforme des retraites et la réforme des régimes spéciaux de retraite annoncées dans son PRR. La France y a inclus un programme d’investissements destiné à soutenir la transformation de ses secteurs stratégiques, qui complète les engagements pris au titre du PRR ou qui s’y ajoute. Les États membres ont également pris un certain nombre de nouvelles mesures dans le cadre de leurs plans à moyen terme. Par exemple, une réforme globale de la sécurité sociale pour la Finlande, des mesures de simplification du système fiscal pour l’Italie et une réforme du système des visas de travail et de recherche d’emploi pour l’Espagne.

Les États membres ont indiqué dans leurs plans à moyen terme qu’ils maintiendraient ou augmenteraient leurs investissements sur l’horizon temporel de leurs plans. La plupart des États membres, tenant compte de la priorité accordée par le nouveau cadre aux investissements et réformes propices à une croissance durable et inclusive à moyen et à long terme, prévoient d’augmenter le niveau des investissements financés au niveau national d’ici à 2028. Cela inclut les États membres ayant demandé une prolongation de leur période d’ajustement budgétaire, qui se sont engagés, en ce qui concerne les investissements publics financés au niveau national, à maintenir au moins le niveau d’investissement à moyen terme qui existait avant le plan, comme l’exige le règlement 6 .

Tous les États membres ont inclus dans leurs plans les réformes et les investissements qu’ils ont l’intention de mettre en œuvre pour répondre aux défis recensés dans le cadre du Semestre européen et aux priorités communes de l’Union. Dans leurs plans, les États membres expliquent comment ils assureront la mise en œuvre des réformes et des investissements visant à répondre aux principaux défis recensés dans le cadre du Semestre européen, et en particulier dans les recommandations par pays. Les États membres sont également tenus de rendre compte de la manière dont ils répondront aux priorités communes de l’Union que sont une transition écologique et numérique équitable, la résilience sociale et économique, y compris le socle européen des droits sociaux, la sécurité énergétique et, le cas échéant, le renforcement des capacités de défense. Les États membres ont inclus dans leurs plans un vaste programme de réformes et d’investissements couvrant les domaines d’action liés aux priorités communes de l’Union et, le cas échéant, les défis recensés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées par le Conseil. Les mesures visant à assurer une transition écologique et numérique équitable, au moyen, par exemple, d’un soutien à la rénovation énergétique des bâtiments et aux investissements dans les infrastructures énergétiques, doivent également être envisagées dans le contexte des plans nationaux en matière d’énergie et de climat. Parmi les mesures destinées à soutenir la résilience sociale et économique incluses dans le plan figurent des mesures visant à réformer la protection sociale ou le système de retraite, à améliorer l’efficacité et l’efficience des soins de santé ou à soutenir les compétences et l’apprentissage tout au long de la vie, ainsi qu’à améliorer la disponibilité des services de garde d’enfants. Un certain nombre d’États membres ont également inclus dans leurs plans des mesures visant à renforcer l’indépendance et l’efficacité de leur système judiciaire et de leur cadre de gouvernance. Les plans prévoient des engagements en matière de réformes ainsi que des investissements qui contribueront à couvrir les besoins d’investissement liés aux priorités communes de l’Union, et notamment au renforcement des capacités de défense. La Commission a analysé les mesures envisagées par les États membres en matière de réformes et d’investissements. La mise en œuvre des réformes et des investissements sera évaluée au printemps — dès 2025 — dans le cadre du paquet de printemps du Semestre européen, après que les États membres auront présenté leurs premiers rapports d’avancement annuels.

La mise en œuvre des plans à moyen terme des États membres sera évaluée au printemps 2025, puis au printemps et à l’automne lors des cycles de surveillance et de coordination économiques et budgétaires ultérieurs. La première évaluation, dans le cadre du paquet de printemps du Semestre européen, s’appuiera sur les rapports d’avancement annuels que les États membres présenteront au printemps 2025. Ces rapports permettront à la Commission d’évaluer au printemps la mise en œuvre de la trajectoire budgétaire, les progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes et des investissements que les États membres se sont engagés à réaliser dans leurs plans à moyen terme, ainsi que la mise en œuvre des recommandations par pays. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif devront également faire rapport sur l’action engagée pour donner suite à la recommandation reçue au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE.

III.Procédures pour déficits excessifs

Le paquet d’automne comprend huit recommandations invitant le Conseil à fixer la trajectoire budgétaire qui permettra de corriger le déficit excessif d’un État membre faisant l’objet d’une PDE. Il s’agit notamment des sept États membres pour lesquels une procédure pour déficit excessif a été ouverte en juillet 2024 (Belgique, France, Italie, Hongrie, Malte, Pologne et Slovaquie), auxquels s’ajoute la Roumanie, soumise à une telle procédure depuis 2020. Lorsque la Commission recommande au Conseil d’approuver la trajectoire budgétaire incluse dans le plan à moyen terme, la trajectoire corrective prévue dans la recommandation au titre de la PDE est compatible avec la trajectoire des dépenses nettes incluse dans le plan à moyen terme. En l’absence d’une telle recommandation, comme c’est le cas pour la Belgique et la Hongrie, la trajectoire corrective incluse dans la recommandation émise au titre de la PDE est fondée sur la trajectoire de référence sur 4 ans de la Commission, mise à jour sur la base des données les plus récentes. La Commission est prête à recommander une recommandation révisée, après que les plans à moyen terme de ces États membres auront reçu une évaluation positive et que le Conseil les aura approuvés.

Pour deux États membres (Autriche et Finlande), la Commission a examiné la conformité au critère du déficit afin de déterminer s’il y a lieu d’engager une procédure pour déficit excessif. Sur la base du rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, la Commission envisagera de proposer, pour l’Autriche, l’ouverture d’une procédure pour déficit excessif fondée sur le déficit. L’Autriche a déclaré que son déficit dépasserait la valeur de référence de 3 % du PIB en 2024, et la Commission ne s’attend pas, dans ses prévisions, à ce que le déficit de cet État membre soit ramené sous cette valeur en 2025 ou 2026 dans l’hypothèse de politiques inchangées 7 . La Commission envisagera donc de proposer au Conseil de constater l’existence d’un déficit excessif en Autriche. Les autorités autrichiennes ont annoncé leur intention de prendre les mesures nécessaires pour ramener le déficit sous la barre des 3 % en 2025. La Commission est prête à évaluer ces nouvelles mesures dès que le gouvernement autrichien les aura formellement approuvées et que celles-ci seront suffisamment détaillées. Dans le cas de la Finlande, qui a elle aussi déclaré que son déficit dépasserait la barre des 3 % du PIB en 2024, la Commission n’a pas l’intention de proposer l’ouverture d’une procédure pour déficit excessif, étant donné qu’il est prévu que le déficit ne dépasse plus la valeur de référence dès 2025 en l’absence de mesures supplémentaires. La Commission a également examiné la situation budgétaire des États membres qui étaient concernés par le rapport établi au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE au printemps 2024, mais pour lesquels elle n’a pas recommandé l’ouverture d’une procédure concernant les déficits excessifs (Tchéquie, Estonie, Espagne et Slovénie), et a conclu que l’évaluation du printemps restait valable.

IV.Vue d’ensemble des projets de plans budgétaires et de l’orientation budgétaire de la zone euro

La Commission a évalué les politiques budgétaires des États membres de la zone euro pour 2025 et a examiné si elles constituaient des premières mesures appropriées pour la mise en œuvre de leurs plans à moyen terme. La Commission a publié des avis évaluant chacun des 17 projets de plans budgétaires. L’évaluation des projets de plans budgétaires est axée sur la croissance des dépenses nettes en 2024-2025, compte tenu des prévisions de la Commission de l’automne 2024. Traduisant en termes concrets les recommandations budgétaires qualitatives par pays pour 2024, les avis évaluent si les dépenses nettes se situent dans les limites des plafonds fixés dans les plans à moyen terme des États membres, pour autant que de tels plans soient disponibles et que leur approbation par le Conseil ait été recommandée. Si ce n’est pas le cas, l’évaluation se rapporte à la trajectoire de référence (pour l’Allemagne) ou aux informations techniques (pour les Pays-Bas) fournies aux États membres le 21 juin 2024, ou directement à la recommandation par pays (pour la Lituanie).

De manière globale, huit États membres de la zone euro sont considérés comme respectant les recommandations budgétaires les concernant. Les projets de plans budgétaires de la Croatie, de Chypre, de la France, de la Grèce, de l’Italie, de la Lettonie, de la Slovaquie et de la Slovénie sont jugés conformes aux recommandations. Les projets de plans budgétaires de l’Estonie, de l’Allemagne, de la Finlande, du Luxembourg, de Malte et du Portugal sont considérés comme n’étant pas pleinement conformes aux recommandations. Pour l’Estonie, l’Allemagne, la Finlande et l’Irlande 8 , la croissance annuelle et/ou cumulée des dépenses nettes devrait dépasser les plafonds respectifs; pour le Luxembourg, Malte et le Portugal, les mesures d’aide d’urgence en matière d’énergie ne devraient pas être supprimées d’ici l’hiver 2024-2025, tandis que la croissance de leurs dépenses nettes devrait se situer dans les limites de leurs plafonds. Il ressort de l’évaluation que le plan des Pays-Bas est non conforme, tandis que celui de la Lituanie risque de ne pas être conforme. Pour ces États membres, il sera nécessaire de faire preuve de vigilance et éventuellement de prendre des mesures pour veiller à ce que l’exécution de leur budget soit conforme aux recommandations budgétaires par pays les concernant et au nouveau cadre budgétaire de l’UE. Pour les États membres de la zone euro qui n’ont pas présenté de projet de plan budgétaire pour 2025 (Autriche, Belgique, Espagne), la Commission ne peut, à ce stade, évaluer si leurs politiques budgétaires en 2025 sont conformes aux recommandations.

L’évaluation, par la Commission, des projets de plans budgétaires indique une orientation budgétaire légèrement restrictive en 2025, jugée appropriée, et la poursuite concomitante de la croissance des investissements publics. Par conséquent, le nouveau cadre satisfait à l’hypothèse de départ selon laquelle l’assainissement budgétaire ne peut se faire aux dépens des investissements. Ce resserrement de l’orientation budgétaire en 2025 résulte d’une réduction des dépenses courantes nettes, partiellement compensée par une augmentation des investissements. Il fait suite à une orientation restrictive en 2024, après une longue période d’expansion, caractérisée également par un niveau élevé ou croissant de la dette publique. L’orientation prévue en 2025 soutiendrait également les efforts de politique monétaire visant à faire revenir l’inflation à son niveau cible.

Dans le même temps, l’orientation budgétaire devrait être hétérogène d’un État membre à l’autre en 2025, comme le veut l’approche fondée sur les risques inscrite dans le cadre révisé. De manière cohérente avec l’approche du nouveau cadre, les États membres confrontés à des défis budgétaires plus importants prévoient davantage d’efforts budgétaires.

Les investissements publics devraient à nouveau augmenter en 2025 dans presque tous les États membres. Dans l’ensemble, les investissements publics de la zone euro devraient s’élever à 3,5 % du PIB potentiel, contre 3 % du PIB potentiel en 2019. Cela reflète les efforts constants déployés par les États membres pour protéger et renforcer les investissements face à de multiples crises depuis 2019, sur la base des enseignements tirés de la crise financière, où les investissements avaient été revus à la baisse. Les contributions des budgets nationaux varient d’un État membre à l’autre, tandis que la FRR et les fonds de l’UE (y compris les fonds de la politique de cohésion) ont une incidence significative dans plusieurs États membres.

ANNEXE I: Tableau récapitulatif du paquet budgétaire d’automne

Remarque: Seuls les États membres de la zone euro sont tenus de présenter un projet de plan budgétaire.

ANNEXE II: Les plans budgétaires et structurels à moyen terme

(I)Nouveau cadre, nouveau processus

La mise en œuvre du nouveau cadre de gouvernance économique, cadre dont les plans budgétaires et structurels à moyen terme des États membres constituent la pierre angulaire, a commencé au printemps 2024. Le processus concernant les plans à moyen terme a été établi par le règlement (UE) 2024/1263 9 . Les plans devraient également garantir la cohérence avec le volet correctif [règlement (CE) nº 1467/97] dans le cas des États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs. La première étape de l’élaboration des plans a consisté dans des échanges techniques entre les États membres qui en ont fait la demande et la Commission, suivis de dialogues techniques avec tous les États membres afin de garantir la conformité de leurs plans avec le règlement.

Des trajectoires de référence ont été communiquées aux États membres affichant un déficit public prévu supérieur à 3 % du PIB ou un ratio de la dette publique au PIB supérieur à 60 % en 2024. Elles faisaient partie des orientations préalables que la Commission a transmises aux États membres le 21 juin 2024 avant les dialogues techniques, et qui comprenaient également des exigences relatives aux informations à fournir dans les plans et les rapports d’avancement annuels. La trajectoire de référence définit un taux de croissance maximal des dépenses nettes par pays conforme aux exigences du nouveau cadre. Elle devrait faire en sorte qu’à la fin de la période d’ajustement, la dette publique suivra une trajectoire descendante plausible ou demeurera à des niveaux prudents, et que le déficit public sera ramené et maintenu sous la barre des 3 % du PIB, conformément aux articles 6, 7 et 8 du règlement. Neuf États membres ont reçu une trajectoire de référence (voir tableau 2), tandis que les autres États membres ont reçu des informations techniques s’ils en ont fait la demande. Les informations techniques indiquent le niveau minimal que devrait atteindre le solde primaire structurel de l’État membre à la date d’échéance de son plan pour garantir que ses niveaux d’endettement et de déficit continueront de respecter les règles budgétaires à moyen terme 10 .

Dans les sept mois suivant l’entrée en vigueur du nouveau cadre, la Commission a adopté 21 recommandations de recommandation du Conseil sur les plans à moyen terme. Chacune des recommandations de recommandation adressées par la Commission au Conseil comporte aussi l’évaluation détaillée du plan à moyen terme en question. Sur la base de cette évaluation, la Commission recommande au Conseil d’adopter, pour 20 de ces plans, une recommandation approuvant les exigences budgétaires qui y sont inscrites, celles-ci étant conformes aux exigences du nouveau cadre budgétaire. De manière générale, cela illustre l’utilité du processus de dialogue technique. Cette mise en œuvre rapide permet de mener une surveillance budgétaire de haute qualité pour 2025.

Les États membres présentent leurs plans à moyen terme dans les délais convenus. La présentation des plans à moyen terme s’est faite de manière échelonnée, deux plans (ceux du Danemark et de Malte) ayant été présentés avant la date limite du 20 septembre 2024. La plupart des États membres ont convenu avec la Commission de différer la présentation pour que celle-ci ait lieu autour du 15 octobre 2024, en même temps que celle des projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro. Ce report a permis de laisser suffisamment de temps aux États membres pour respecter leurs procédures nationales, qu’il a fallu adapter au nouveau processus, et de garantir la cohérence avec les projets de plans budgétaires.

Les États membres ont fait état, dans leurs plans à moyen terme, des consultations qu’ils ont menées. Les États membres étaient vivement encouragés à consulter les partenaires sociaux, les autorités régionales, les organisations de la société civile et les autres parties prenantes nationales concernées au sujet de leurs plans à moyen terme. En outre, la participation des parlements nationaux à l’élaboration des plans est importante pour renforcer la crédibilité des engagements pris dans lesdits plans. Néanmoins, vu les contraintes de temps imposées par le processus de cette année et la nécessité d’éviter une discontinuité dans la surveillance budgétaire, cette participation n’était pas requise pour la première série de plans, mais le sera pour tous les plans futurs. La consultation des parties prenantes nationales a été variable et inégale d’un État membre à l’autre. De nombreux États membres ont consulté les parlements nationaux et les partenaires sociaux. Les institutions budgétaires nationales indépendantes ont joué un rôle dans le processus d’élaboration des plans dans deux tiers des États membres, quoiqu’à des degrés divers. Il serait important, afin de rendre les plans plus efficaces, que leur mise en œuvre s’accompagne d’un dialogue permanent avec les parties prenantes nationales et que les parlements nationaux y soient associés.

Cinq plans à moyen terme seront présentés ultérieurement, leur évaluation n’est donc pas incluse dans le présent paquet d’automne. La présentation des plans de l’Autriche, de la Belgique, de la Bulgarie, de l’Allemagne et de la Lituanie a été retardée en raison d’élections générales et de la formation de nouveaux gouvernements. Les nouveaux gouvernements devraient présenter leurs plans dès que possible après leur entrée en fonction, à la suite de quoi la Commission publiera son évaluation.

La Commission a évalué si les trajectoires de croissance des dépenses nettes qui ont été définies par les États membres, et qui constitueront également le seul indicateur au regard auquel la conformité future sera évaluée, garantissent la viabilité budgétaire à moyen terme. La Commission a examiné, pour chaque plan, si la trajectoire des dépenses nettes qui y est inscrite est conforme aux exigences du règlement, c’est-à-dire si elle place effectivement la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement ou la maintient à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du PIB, et si elle ramène et maintient le déficit public en dessous de 3 % du PIB à moyen terme. La Commission a aussi évalué la conformité des trajectoires des dépenses nettes avec la sauvegarde portant sur la soutenabilité de la dette et la sauvegarde de la résilience du déficit prévues, le cas échéant, par le règlement, ainsi que, pour les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs, leur conformité avec le critère du déficit et la nécessité d’éviter de différer l’ajustement. L’évaluation de la conformité sur la période couverte par les plans à moyen terme reposera uniquement sur la trajectoire de croissance des dépenses nettes, ce qui garantira la transparence et facilitera également la stabilisation macroéconomique 11 . Pour les États membres qui ont demandé une prolongation de la période d’ajustement en s’engageant à mettre en œuvre un ensemble de réformes et d’investissements, la Commission a évalué si les critères d’une telle prolongation étaient remplis. Pour tous les États membres, la Commission a analysé leurs intentions quant à la mise en œuvre de réformes et d’investissements destinés à répondre aux principaux défis recensés dans le cadre du Semestre européen et aux priorités communes de l’UE.

(II)Engagements inscrits dans le plan à moyen terme et évaluation de la Commission

La Commission a conclu que, sur les 21 plans à moyen terme qu’elle a évalués, 20 définissaient une trajectoire budgétaire crédible. Elle a estimé que tous les États membres se conformaient aux exigences du règlement en ce qui concerne la trajectoire des dépenses nettes, à l’exception des Pays-Bas, dont la croissance des dépenses nettes proposée devrait entraîner un dépassement à moyen terme des valeurs de référence prévues par le traité. Les Pays-Bas ayant inscrit dans leur plan une déclaration par laquelle ils renoncent à leur droit de présenter un plan révisé, la Commission propose au Conseil de recommander, à titre supplétif, une trajectoire des dépenses nettes cohérente avec les informations techniques transmises aux Pays-Bas par la Commission. Pour les autres États membres, la Commission propose que le Conseil recommande les trajectoires des dépenses nettes indiquées par les États membres dans leur plan. Le tableau 2 présente la croissance des dépenses nettes prévue par les États membres au cours de la période couverte par leurs plans à moyen terme.

La Commission a évalué la trajectoire de croissance des dépenses nettes inscrite dans les plans au regard des exigences fixées par le règlement. Pour ce qui est des hypothèses sous-jacentes, l’évaluation repose sur deux éléments principaux. Premièrement, dans les cas où les États membres avaient eu recours, dans leur plan, à des hypothèses macroéconomiques et budgétaires différentes de celles des orientations préalables, la Commission a évalué si la différence était expliquée et dûment justifiée de manière transparente et au moyen d’arguments économiques solides et fondés sur des données. Deuxièmement, la Commission a évalué si ces différences dans les hypothèses, prises tant isolément que dans leur ensemble, ont ou non une incidence sur la croissance moyenne des dépenses nettes que l’État membre s’engage à observer au cours de la période d’ajustement. Dans l’ensemble, la Commission a constaté que, lorsque la trajectoire des dépenses nettes définie dans le plan était supérieure à celle des orientations préalables, cela s’expliquait par des différences dûment justifiées dans les hypothèses.

Cinq États membres ont vu leur période d’ajustement budgétaire recommandée prolongée à sept ans sur la base de l’engagement qu’ils ont pris de mettre en œuvre un ensemble pertinent d’investissements et de réformes. Dans les cinq cas (Finlande, France, Italie, Roumanie et Espagne), cet ensemble de réformes et d’investissements a été jugé conforme aux conditions de prolongation prévues par le règlement. Il a été établi que ces engagements de réformes et d’investissements améliorent de manière durable le potentiel de croissance et de résilience et soutiennent la viabilité budgétaire. Ils répondent aux priorités communes de l’Union et aux recommandations par pays pertinentes et garantissent que le niveau des investissements publics financés au niveau national sera, tout au moins, maintenu sur toute la période couverte par le plan. Ils sont également cohérents et, dans la mesure du possible, complémentaires avec les engagements inscrits dans les PRR et avec les accords de partenariat conclus dans le cadre du CFP. Chacun des engagements de réformes et d’investissements est suffisamment détaillé, concentré en début de période, assorti d’échéances et vérifiable. Les cinq États membres ont tous inclus, à l’appui de la prolongation, des mesures du PRR qui visent à améliorer la viabilité budgétaire et à renforcer le potentiel de croissance de leurs économies. Dans de nombreux cas, les États membres se sont engagés à poursuivre ou à renforcer les efforts de réforme menés dans le cadre de ces mesures sur toute la période couverte par le plan. Les mesures inscrites dans les PRR ou s’appuyant sur des mesures existantes des PRR comprennent, à titre d’exemple, des réformes portant sur le système des dépenses publiques, le régime des retraites, la fiscalité, la justice civile, le climat des affaires et le marché du travail, ainsi que des investissements dans les domaines de la formation professionnelle, des soins de santé, de la recherche et développement et des transitions numérique et écologique. Les engagements de réformes et d’investissements pris en plus de ceux inscrits dans les PRR comprennent, à titre d’exemple, des réformes de la protection sociale et des soins de santé, des réformes des retraites et de la fiscalité et des mesures ayant trait à l’accès des entreprises au financement.

Tableau 2: Aperçu de la croissance moyenne des dépenses nettes selon les plans à moyen terme

Remarque: Pour les pays qui n’ont pas reçu de trajectoire de référence du fait que leur déficit public était inférieur à 3 % du PIB et leur dette publique inférieure à 60 % du PIB, la croissance des dépenses nettes indiquée est celle déduite sur la base de leurs informations techniques. La moyenne a pour point de départ l’année 2025.

Source: plans à moyen terme des États membres, trajectoires de référence / informations techniques transmises par la Commission le 21 juin 2024

ANNEXE III: Procédures concernant les déficits excessifs

Le paquet d’automne comprend des recommandations fixant la trajectoire budgétaire à suivre pour corriger le déficit excessif de huit États membres qui font l’objet d’une procédure pour déficit excessif 12 . La trajectoire de correction figurant dans la recommandation adressée au titre de la procédure concernant les déficits excessifs est cohérente avec la trajectoire des dépenses nettes recommandée par la Commission dans le cadre du processus du plan à moyen terme si ce plan fait l’objet d’une évaluation positive, l’un des éléments examinés étant la cohérence avec l’ajustement annuel minimal de 0,5 % du PIB en termes structurels 13 . Pour la Belgique et la Hongrie, la Commission propose de recommander, comme trajectoire de correction, la trajectoire de référence, actualisée sur la base de données plus récentes, étant donné que la Belgique n’a pas encore présenté son plan à moyen terme et que celui de la Hongrie est toujours en cours d’évaluation. Ces trajectoires pourraient être révisées une fois que les plans de ces États membres auront reçu une évaluation positive de la part de la Commission et auront été approuvés par le Conseil. La Roumanie fait l’objet d’une procédure pour déficit excessif depuis 2020 et, à la suite de la décision du Conseil de juillet relative à l’absence d’action suivie d’effets au titre de l’article 126, paragraphe 8, la Commission propose une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, assortie d’une trajectoire de correction qui est également fondée sur le plan à moyen terme de la Roumanie. Le délai pour la correction du déficit excessif est fixé en tenant compte de la date de correction indiquée dans le plan (le cas échéant), recoupée avec les prévisions de la Commission européenne de l’automne 2024 et avec le cadre de projection de la dette publique à moyen terme de la Commission.

La Commission a examiné s’il existait un déficit excessif en Autriche et en Finlande. Dans la notification envoyée à l’automne au titre de la procédure concernant les déficits excessifs, l’Autriche et la Finlande ont prévu pour 2024 un déficit supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Tant pour l’Autriche que pour la Finlande, il a été jugé que ce déficit excessif pour 2024 n'était pas proche de la valeur de référence. Sur la base des prévisions de la Commission de l’automne 2024, le déficit public de l’Autriche devrait dépasser 3 % du PIB sur la période couverte par les prévisions, jusqu’en 2026, dans l’hypothèse de politiques inchangées, étant donné que les prévisions de la Commission ne tiennent pas compte d’un budget pour 2025, l’élaboration de ce dernier ayant été retardée par le cycle électoral autrichien. Ce n’est pas le cas de la Finlande (où le déficit public ne dépassera probablement pas la valeur de référence en 2025 et 2026). En conséquence, le déficit excessif a été jugé non temporaire pour l’Autriche et temporaire pour la Finlande. Par ailleurs, les déficits prévus, qui dépassent la valeur de référence, tant pour l’Autriche que pour la Finlande, ont subi les effets de conditions macroéconomiques défavorables et ont donc été jugés exceptionnels. Pour les deux États membres, l’analyse effectuée dans le rapport établi au titre de l’article 126, paragraphe 3, suggère que le critère du déficit n’est pas rempli avant la prise en compte des facteurs pertinents. Toutefois, étant donné que la double condition nécessaire à la prise en compte des facteurs pertinents par le Conseil et la Commission dans les étapes conduisant à la décision sur l’existence d’un déficit excessif n’est pas remplie dans ces deux États membres, ces facteurs ne peuvent pas être pris en compte. À la lumière de l’évaluation qu’elle a effectuée dans le rapport établi au titre de l’article 126, paragraphe 3, et après avoir examiné l’avis du comité économique et financier rendu en application de l’article 126, paragraphe 4, du TFUE, la Commission envisagera de proposer au Conseil de constater l’existence d’un déficit excessif en Autriche. Lors de l’échange qui a conduit à ce rapport, les autorités autrichiennes ont rappelé que des négociations étaient en cours pour former un gouvernement. Ces autorités ont exprimé leur intention de prendre les mesures nécessaires pour ramener le déficit sous la barre des 3 % en 2025 sans qu’il y ait lieu d’ouvrir une procédure concernant les déficits excessifs. Cela nécessiterait un ensemble de mesures correctives préalablement au conseil ECOFIN de janvier 2025. La Commission est prête à évaluer un tel train de mesures dès que celles-ci auront été formellement approuvées par le gouvernement et seront suffisamment détaillées. En revanche, selon les prévisions de l’automne 2024 de la Commission, le déficit de la Finlande ne devrait plus dépasser la valeur de référence à partir de 2025, et ce sans mesures supplémentaires. La Commission est donc d’avis que l’ouverture d’une procédure pour déficit excessif à l’égard de la Finlande ne serait d’aucune utilité à ce stade.

La Commission a également fait le point sur la situation budgétaire des États membres concernés par le rapport établi au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE au printemps 2024, mais pour lesquels elle n’a pas recommandé l’ouverture de procédures concernant les déficits excessifs. Il s’agit de la Tchéquie, de l’Estonie, de l’Espagne et de la Slovénie. Compte tenu des notifications reçues à l’automne au titre de la procédure concernant les déficits excessifs et des prévisions de la Commission de l’automne 2024, aucune modification substantielle de la situation budgétaire de la Tchéquie et de l’Espagne n’a été observée par rapport au printemps, tandis que pour l’Estonie et la Slovénie, la situation s’est en fait améliorée. Dans l’ensemble, les conclusions du rapport établi au printemps au titre de l’article 126, paragraphe 3 – selon lesquelles la procédure concernant les déficits excessifs ne devait pas être ouverte pour ces pays – sont encore considérées comme pertinentes pour ces quatre États membres cet automne. Une évaluation plus détaillée figure à l’annexe V.

ANNEXE IV: Vue d’ensemble des projets de plans budgétaires et de l’orientation budgétaire de la zone euro

Les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro pour 2025 correspondent à la première année d'exécution budgétaire de leurs plans à moyen terme. Tous les États membres de la zone euro, à l’exception de l’Autriche, de la Belgique et de l’Espagne, ont soumis leur projet de plan budgétaire à la Commission et à l’Eurogroupe en octobre 2024 avant de le communiquer à leur parlement national 14 . Dans le cadre de ses prévisions de l’automne 2024, la Commission a adopté des avis évaluant la conformité des plans avec les recommandations du Conseil du 21 octobre 2024, c'est-à-dire, concrètement, avec le nouveau cadre budgétaire de l’UE. L’approche suivie par la Commission pour effectuer cette évaluation, et les avis qu'elle a adoptés, sont expliqués et résumés dans la première partie de la présente annexe. Les projets de plans budgétaires permettent à la Commission d’évaluer l’orientation budgétaire de la zone euro, ainsi que sa situation budgétaire globale et ses perspectives d'ensemble, ce qu’elle fait dans la deuxième partie de la présente annexe.

(I)Évaluation sommaire des projets de plans budgétaires des États membres

L’évaluation, par la Commission, des projets de plans budgétaires pour 2025 et des politiques budgétaires nationales est résumée ci-après 15 . Les avis se fondent sur les prévisions de la Commission de l’automne 2024 et sur les informations contenues dans les projets de plans budgétaires.

L’évaluation des projets de plans budgétaires se concentre sur la croissance des dépenses nettes. Les recommandations budgétaires par pays de 2024 sont de nature qualitative. Leur élément central est une recommandation adressée à tous les États membres pour: «limiter la croissance des dépenses nettes en 2025 à un taux compatible avec le fait de placer (ou de maintenir) la dette publique sur une trajectoire descendante plausible à moyen terme et de réduire (ou de maintenir) le déficit public sous la barre des 3 % du PIB». Pour rendre cette approche plus opérationnelle, il convient d’évaluer si les dépenses nettes se situent dans les limites des plafonds fixés dans les plans à moyen terme des États membres, pour autant qu’un tel plan soit disponible et que ses plafonds soient compatibles avec les exigences du nouveau cadre. À défaut, la Commission a fondé son appréciation sur les orientations préalables fournies aux États membres le 21 juin 2024. À partir de l’année prochaine, les évaluations des projets de plans budgétaires s’appuieront sur la trajectoire pluriannuelle des dépenses nettes fixée pour chaque État membre dans la recommandation du Conseil approuvant son plan à moyen terme.

L’évaluation de la croissance des dépenses nettes examine leurs taux de croissance cumulés pour 2025 et pour la période 2024-2025. Dans un premier temps, la Commission a examiné le taux de croissance annuel de 2025 (un seuil de 0,3 % du PIB marquant la différence entre «pas totalement conforme» et «pas conforme»). Dans un deuxième temps, elle a examiné le taux de croissance cumulé sur la période 2024-2025 (la différence de seuil entre «pas totalement conforme» et «pas conforme» étant fixée à 0,6 % du PIB 16 ). La conclusion figurant dans l’avis sur le projet de plan budgétaire dépend du moins favorable de ces deux taux (taux de croissance annuel ou cumulé).

Source: prévisions de la Commission européenne de l’automne 2024

Remarque: l’Autriche, la Belgique et l’Espagne n’ont pas présenté de projet de plan budgétaire. La France n’ayant pas communiqué le taux de croissance de ses dépenses nettes dans son projet de plan budgétaire, le taux indiqué est celui qui figure dans son plan à moyen terme.

L’évaluation des projets de plans budgétaires de Malte, du Portugal et du Luxembourg a également tenu compte de la recommandation du Conseil de supprimer progressivement les mesures d’aide d’urgence restantes en matière d’énergie. Le Luxembourg, Malte et le Portugal sont les seuls États membres de la zone euro à avoir reçu une recommandation par pays les invitant à supprimer progressivement les mesures d’aide d’urgence en matière d’énergie d'avant l’hiver 2024-2025. La Commission conclut qu’aucun de ces trois pays n'aura supprimé ces mesures dans les temps. En conséquence, la conclusion générale figurant dans l’avis sur le projet de plan budgétaire est ajustée, passant de «conforme» (la conclusion fondée sur la croissance des dépenses nettes) à «pas totalement conforme».

Dans l’ensemble, les projets de plans budgétaires de huit États membres de la zone euro sont jugés conformes aux recommandations budgétaires, tandis que sept ne le sont pas totalement, qu'un autre n’est pas conforme et qu'un autre encore risque de ne pas l’être:

·il ressort de l’évaluation de la Commission que la Croatie, Chypre, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Slovaquie et la Slovénie ont présenté des plans conformes aux recommandations, étant donné que leurs dépenses nettes devraient se situer dans les limites des plafonds;

·selon l’évaluation de la Commission, les plans de l’Estonie, de l’Allemagne et de la Finlande ne sont pas totalement conformes aux recommandations, étant donné que leurs dépenses nettes annuelles (Finlande) et/ou cumulées (Estonie, Allemagne) devraient dépasser les plafonds de croissance correspondants, mais qu'elles se situent toujours en deçà des seuils prévus pour le compte de contrôle par le règlement. Les dépenses nettes cumulées de l’Irlande devraient également dépasser le plafond correspondant;

·selon l’évaluation de la Commission, le Luxembourg, Malte et le Portugal ne respectent pas totalement les recommandations puisqu’ils n’auront pas supprimé leurs mesures d’aide d’urgence en matière d’énergie avant l’hiver 2024-2025, mais que leurs dépenses nettes devraient rester dans les limites des plafonds de croissance des dépenses nettes;

·dans son évaluation concernant les Pays-Bas, la Commission conclut que le plan de ce pays n'est pas conforme à la recommandation le concernant, car ses dépenses nettes (tant annuelles que cumulées) devraient dépasser le plafond;

·selon l’évaluation concernant la Lituanie, cette dernière risque de ne pas être en conformité avec la recommandation, étant donné que ses dépenses nettes (sur une base tant annuelle que cumulée) devraient dépasser les taux que la Commission considérerait comme une première étape appropriée dans la mise en œuvre de la nouvelle gouvernance économique. Toutefois, la Lituanie n’a pas encore présenté son plan à moyen terme.

Pour les États membres de la zone euro qui n’ont pas présenté de projet de plan budgétaire pour 2025 (Autriche, Belgique et Espagne), la Commission ne peut, à ce stade, évaluer si leurs politiques budgétaires en 2025 sont conformes aux recommandations.

(II)Évolution de la situation budgétaire globale dans la zone euro, y compris de l’orientation budgétaire agrégée

Les politiques budgétaires des États membres contribueraient à ramener le déficit de la zone euro sous la barre des 3 % du PIB en 2025. Le rythme de réduction des déficits publics s’est interrompu en 2023 malgré la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, en raison de la faiblesse de la croissance économique et du niveau élevé des pertes de recettes. Toutefois, le déficit agrégé de la zone euro devrait avoir reculé à nouveau en 2024, pour atteindre 3,0 % du PIB dans les prévisions de l’automne 2024 de la Commission, sous l’effet de la diminution des subventions à l’investissement privé (notamment pour les rénovations de logements en Italie) et de la forte progression des recettes 17 . Le déficit devrait ensuite diminuer légèrement pour atteindre 2,9 % du PIB en 2025, grâce aux efforts d’assainissement déployés par les États membres pour garantir la viabilité budgétaire à moyen terme, comme le prévoit le nouveau cadre budgétaire. Ces prévisions sont largement conformes aux projections figurant dans les projets de plans budgétaires des États membres.

Le ratio de la dette publique au PIB de la zone euro devrait augmenter légèrement en 2025, mais reste nettement inférieur à son pic de 2020. Tant les projets de plans budgétaires que les prévisions de la Commission tablent sur une légère augmentation du ratio de la dette au PIB, qui atteindrait 90 % en 2025, contre près de 99 % en 2020. Le ratio de la dette publique augmente en raison de la persistance de déficits primaires élevés et de la hausse des dépenses d’intérêts, tandis que la baisse de l’inflation signifie que la croissance du PIB nominal est plus faible, ce qui contribue à modérer l’augmentation du dénominateur.

L’orientation budgétaire de la zone euro devrait être restrictive en 2024, après une longue période d’expansion 18 . La contraction de ½ % du PIB, prévue dans les prévisions d’automne de la Commission, fait suite à quatre années d’expansion importante consécutive à la crise, où le ratio total s’établissait à 3½ % du PIB 19 . L’orientation budgétaire de la zone euro en 2024 a été principalement portée par une réduction des autres dépenses en capital, qui est liée à la suppression progressive d’importantes subventions à l’investissement privé (en particulier les rénovations de logements en Italie) (graphique 3). La suppression progressive des mesures restantes en matière d’énergie a été largement neutralisée par de nouvelles dépenses courantes nettes, qui pourraient peser sur les efforts d’assainissement budgétaire dans les années à venir.

L’orientation budgétaire de la zone euro devrait être légèrement restrictive en 2025, la réduction des dépenses courantes nettes étant partiellement neutralisée par l’augmentation des investissements. Selon les prévisions d’automne, l’orientation budgétaire devrait être légèrement restrictive, s’établissant tout juste au-dessus de ¼ % du PIB, sous l’effet d’une réduction des dépenses courantes nettes et d’une nouvelle légère contraction des subventions publiques à l’investissement privé. Cet effet restrictif est partiellement compensé par une légère augmentation des investissements, financés à la fois par les budgets nationaux et par les subventions au titre de la FRR et d’autres fonds de l’UE (graphique 4). Cela indique que le nouveau cadre budgétaire a d’emblée été efficace pour faire en sorte que l’assainissement ne se fasse pas au détriment de la réduction des investissements nécessaires dans les transitions écologique et numérique et en matière de productivité et de compétitivité.

Cette orientation budgétaire légèrement restrictive prévue pour 2025 est appropriée. Premièrement, la contraction des dépenses courantes cadre avec la nécessité d’améliorer progressivement la viabilité des finances publiques dans certains États membres, après la période 2020-2023, au cours de laquelle le fonctionnement normal des règles budgétaires de l’UE a été suspendu par l’activation de la clause dérogatoire générale pour faire face aux conséquences de la crise de la COVID-19 ainsi que de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et de la crise énergétique qui y est liée. Deuxièmement, les pressions sur la dette continueront d’augmenter en raison, entre autres, des coûts du vieillissement de la population, des transitions écologique et numérique et des dépenses de défense, ainsi que du différentiel moins favorable entre taux d'intérêt et taux de croissance, qui créent tous un besoin de marge de manœuvre budgétaire supplémentaire à l’avenir. Troisièmement, la légère expansion des investissements en 2025, qui se poursuit depuis la pandémie, cadre avec la nécessité de garantir une croissance durable et inclusive à moyen et à long terme et avec l’accent mis par le nouveau cadre sur l’incitation aux réformes et aux investissements. Une orientation budgétaire globalement légèrement restrictive, associée à la poursuite de la croissance des investissements, permettrait également d’éviter tout effet négatif significatif sur l’activité économique agrégée dans la zone euro à court et à plus long terme.

L’orientation budgétaire légèrement restrictive prévue dans la zone euro pour 2025 soutiendrait les efforts de politique monétaire visant à ramener l’inflation au niveau de l’objectif. En juin 2024, profitant de la baisse de l’inflation, la BCE a commencé à abaisser le taux de sa facilité de dépôt (taux par lequel le conseil des gouverneurs pilote l’orientation de la politique monétaire) à 3,75 %, après l’avoir maintenu à 4 % pendant neuf mois. Depuis lors, la BCE a encore réduit ce taux de 25 points de base à deux reprises, le portant actuellement à 3,25 %. Elle a déclaré que les taux directeurs resteraient suffisamment restrictifs aussi longtemps que nécessaire pour que l’inflation revienne rapidement au niveau de l’objectif à moyen terme de 2 %. Une orientation budgétaire légèrement restrictive de la zone euro en 2025 contribuerait donc à un dosage des politiques propre à réduire les tensions inflationnistes, ce qui pourrait permettre aux autorités monétaires de réduire encore les taux d’intérêt à l’avenir. Une telle orientation aurait un effet positif sur la viabilité budgétaire.

(III)Situation budgétaire des États membres

La situation en matière de déficit et de dette demeure très hétérogène au sein de la zone euro, notamment en ce qui concerne le respect des valeurs de référence fixées par le traité. Quatre États membres de la zone euro prévoient un déficit budgétaire supérieur à 3 % du PIB en 2025 (France, Italie, Malte, Slovaquie), la Belgique et l’Autriche devant également dépasser 3 % d’après les prévisions de la Commission. En ce qui concerne la dette publique, onze États membres de la zone euro devraient avoir un ratio supérieur à 60 % du PIB en 2025. Les évolutions varient d’un pays à l’autre, avec une augmentation du ratio de la dette publique dans plus de la moitié des États membres de la zone euro, notamment dans trois des cinq États membres dont la dette dépasse 100 % du PIB (Belgique, France et Italie).

L’orientation budgétaire devrait encore être fortement hétérogène d’un État membre à l’autre en 2025. On a également pu constater cette hétérogénéité géographique en 2024, puisque l’orientation budgétaire devrait être expansionniste dans la moitié des États membres de la zone euro, bien qu’elle soit globalement restrictive au niveau de la zone elle-même. En 2025, un tiers des États membres de la zone euro devraient afficher une orientation expansionniste, tandis que cette orientation serait restrictive dans six États membres et globalement neutre dans les autres. Comme prévu, l’orientation devrait être restrictive dans les États membres dont les besoins d’ajustement au titre du nouveau cadre sont les plus importants. Ainsi, selon les États membres, les prévisions d’orientation budgétaire vont d’une contraction de 1½ % à une expansion de 1¼ % du PIB (graphique 5). En termes de composition, une contraction des dépenses courantes financées par les budgets nationaux est prévue dans la majorité des États membres. Cette contraction est due à une réduction des dépenses non liées à l’énergie dans la plupart des pays (et à la suppression progressive des mesures restantes en matière d’énergie dans certains États membres).