COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 21.5.2024
COM(2024) 217 final
2024/0119(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la 16e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, au sujet de l’adoption d’une recommandation et de conclusions adressées à cinq États parties et portant sur la mise en œuvre de ladite convention par ces États, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.Objet de la proposition
Cette proposition concerne la décision établissant la position à prendre, au nom de l’Union, lors de la 16e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après la «convention d’Istanbul» ou la «convention»), le 31 mai 2024, au sujet de l’adoption envisagée d’un projet de recommandation et de quatre projets de conclusions adressés à cinq États parties et portant sur la mise en œuvre de la convention par ces États.
2.Contexte de la proposition
2.1.La convention d’Istanbul
La convention d’Istanbul a pour objectif la mise en place d’un ensemble complet et harmonisé de règles visant à prévenir et à combattre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique en Europe et au-delà. Elle est entrée en vigueur le 1er août 2014.
L’UE a signé la convention en juin 2017 et a achevé la procédure d’adhésion par le dépôt de deux instruments d’approbation le 28 juin 2023, ce qui a entraîné l’entrée en vigueur de la convention, pour l’UE, le 1er octobre 2023. L’UE a adhéré à la convention en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence exclusive, à savoir les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union et les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement. Tous les États membres de l’UE ont signé la convention, mais seuls 22 l’ont ratifiée.
2.2.Le comité des parties
Le comité des parties est composé des représentants des parties à la convention. Les parties doivent s’attacher à nommer, pour les représenter, des experts du rang le plus élevé possible dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. Les missions qui sont confiées au comité des parties sont énumérées à la règle 1 de son règlement intérieur. Le 1er octobre 2023, l’UE est devenue partie à la convention d’Istanbul, et donc membre du comité des parties (article 67, paragraphe 1, de la convention).
2.3.Le mécanisme de suivi de la convention d’Istanbul
Afin d’assurer une mise en œuvre effective de ses dispositions par les parties, la convention d’Istanbul établit un mécanisme de suivi. L’objectif est d’évaluer la manière dont les dispositions de la convention sont mises en œuvre et de fournir des orientations aux parties. Ce mécanisme de suivi se compose de deux organes qui sont distincts mais interagissent: un organe spécialisé indépendant (le groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, ci-après le «GREVIO») et le comité des parties.
Le GREVIO est un groupe indépendant et impartial d’experts en matière de la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique qui est chargé de veiller à la mise en œuvre de la convention d’Istanbul pays par pays, conformément à l’article 66, paragraphe 1, de la convention. Le GREVIO est composé de 15 membres choisis parmi des ressortissants des parties et élus par le comité des parties pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois.
La procédure de suivi est décrite à l’article 68 de la convention. En résumé, chaque partie est tenue de présenter, sur la base d’un questionnaire préparé par le GREVIO, un rapport sur les mesures d’ordre législatif et autres donnant effet aux dispositions de la convention. Sur la base de ces informations et des informations reçues de la société civile, d’autres organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme et d’autres organes du Conseil de l’Europe ainsi que lors des visites dans le pays, le GREVIO établit un projet de rapport sur les mesures prises par la partie concernée pour mettre en œuvre les dispositions de la convention et formule des suggestions et des propositions concernant la manière dont cette partie pourrait régler les problèmes recensés. Après avoir donné à la partie concernée la possibilité de formuler des observations sur le projet, le GREVIO adopte son rapport définitif. Le rapport contient des conclusions indiquant les mesures que la partie concernée doit prendre pour mettre la convention en œuvre.
Sur la base du rapport et des conclusions du GREVIO, le comité des parties peut, conformément à l’article 68, paragraphe 12, de la convention, adopter des recommandations adressées à la partie concernée et portant sur la mise en œuvre de la convention et fixer une date pour la soumission d’informations sur leur mise en œuvre. Sur la base de cette disposition, selon les procédures convenues, le comité des parties, lors de l’adoption de ces recommandations, établit une distinction entre les mesures qui, selon lui, devraient être prises dès que possible par la partie concernée, avec l’obligation de lui faire rapport dans un délai de trois ans, et celles qui, toujours selon lui, bien qu’importantes, pourraient être prises dans un second temps. À l’issue du délai de trois ans, la partie doit faire rapport au comité des parties sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces mesures. Sur la base de ces informations et de toute information complémentaire obtenue auprès des organisations non gouvernementales, de la société civile et des institutions nationales de protection des droits de l’homme, le comité des parties adopte des conclusions sur la mise en œuvre des recommandations pour chaque partie faisant l’objet d’un examen, élaborées par le secrétariat du comité. Le comité des parties a pour pratique d’adopter ses recommandations et ses conclusions sur la base d’un consensus lors de ses réunions, qui doivent avoir lieu sur demande, normalement deux fois par an.
2.4.Les actes envisagés du comité des parties
Le 31 mai 2024, lors de sa 16e réunion, il est prévu que le comité des parties procède à l’adoption des projets de recommandation et de conclusions suivants (ci-après les «actes envisagés» ou les «projets de recommandation et de conclusions»):
–recommandation relative à la mise en œuvre, par le Liechtenstein, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique [IC-CP(2024)1-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Andorre adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)2-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à la Belgique adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)3-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à Malte adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)4-prov]; et
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Espagne adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)5-prov].
3.Position à prendre au nom de l’Union
Les actes envisagés sont adressés à cinq États parties et comprennent des recommandations sur les mesures à prendre pour mettre la convention d’Istanbul en œuvre, ainsi que des conclusions sur les suites données aux recommandations antérieures par les États parties. Ils concernent la mise en œuvre de dispositions de la convention relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, portant par exemple sur le soutien et la protection des victimes de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique, ainsi que de dispositions de la convention relatives à l’asile et au non-refoulement. Ces questions sont régies par l’acquis de l’Union, en particulier la directive sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, la directive sur les droits des victimes, le règlement sur les procédures d’asile et la directive relative aux conditions d’accueil. Elles relèvent de la compétence exclusive de l’Union dans la mesure où les dispositions correspondantes de la convention sont susceptibles d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Il y a donc lieu de définir la position à prendre, au nom de l’Union, au sein du comité des parties en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement, étant donné que les actes envisagés ont vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union en ce qu’ils sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention.
Les projets de recommandation et de conclusions sur les questions relevant de la compétence de l’Union sont conformes aux objectifs et politiques de l’Union dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale, de l’asile et du non-refoulement et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union. Il est donc proposé que l’Union ne s’oppose pas à l’adoption des projets de recommandation et de conclusions lors de la 16e réunion du comité des parties.
4.Base juridique
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du TFUE prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes ayant des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union».
4.1.2.Application en l’espèce
Le comité des parties est une instance créée par la convention d’Istanbul. Les actes envisagés, que le comité des parties est appelé à adopter, constituent des actes ayant des effets juridiques. Ils ont vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union, car ils sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention d’Istanbul. En conséquence, la base juridique procédurale de la décision proposée est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé à propos duquel une position est prise au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant la principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.
Si l’acte envisagé poursuit simultanément plusieurs finalités ou comporte plusieurs composantes qui sont liées de façon indissociable, sans que l’une soit accessoire par rapport à l’autre, la base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE devra comporter, à titre exceptionnel, les diverses bases juridiques correspondantes.
4.2.2.Application en l’espèce
Pour ce qui est de la base juridique matérielle, l’UE a adhéré à la convention d’Istanbul en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence exclusive, à savoir les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union et les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement. L’adhésion de l’UE à la convention d’Istanbul a fait l’objet de deux décisions du Conseil distinctes, pour tenir compte de la position particulière du Danemark et de l’Irlande en ce qui concerne le titre V du TFUE. Par conséquent, la position à prendre, au nom de l’Union, au sein du comité des parties doit également faire l’objet de deux décisions distinctes lorsque les recommandations ou conclusions en question concernent les deux domaines.
Les actes envisagés poursuivent des finalités et comportent des composantes dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale (article 82, paragraphe 2, et article 84 du TFUE) et de l’asile et du non-refoulement (article 78, paragraphe 2, du TFUE). Ces aspects sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre. En conséquence, la base juridique matérielle de la décision proposée est constituée des dispositions suivantes: l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84.
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 du TFUE, en liaison avec son article 218, paragraphe 9.
Proposition de
2024/0119 (NLE)
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la 16e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, au sujet de l’adoption d’une recommandation et de conclusions adressées à cinq États parties et portant sur la mise en œuvre de ladite convention par ces États, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 78, paragraphe 2, son article 82, paragraphe 2, et son article 84, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)La convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après la «convention»), conclue par l’Union par la décision (UE) 2023/1075 du Conseil en ce qui concerne les institutions et l’administration publique de l’Union et par la décision (UE) 2023/1076 du Conseil en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement, est entrée en vigueur, pour l’Union, le 1er octobre 2023.
(2)Conformément à l’article 66, paragraphe 1, de la convention, le groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après le «GREVIO») est chargé de veiller à la mise en œuvre de la convention par ses parties. Conformément à l’article 68, paragraphe 11, de la convention, le GREVIO doit adopter son rapport et ses conclusions concernant les mesures prises par la partie concernée pour mettre en œuvre les dispositions de la convention.
(3)Le comité des parties à la convention peut adopter des recommandations adressées à la partie concernée, conformément à l’article 68, paragraphe 12, de la convention. Dans ces recommandations, qui sont fondées sur le rapport du GREVIO, le comité des parties établit une distinction entre les mesures qui, selon lui, devraient être prises dès que possible par la partie concernée, avec l’obligation pour celle-ci de lui faire rapport sur la prise de ces mesures dans un délai de trois ans, et les mesures qui, toujours selon lui, bien qu’importantes, pourraient être prises dans un second temps. À l’issue du délai de trois ans, la partie doit faire rapport au comité des parties sur les mesures prises dans dix domaines spécifiques couverts par la convention. Sur la base de ces informations et de toute information complémentaire obtenue auprès des organisations non gouvernementales, de la société civile et des institutions nationales de protection des droits de l’homme, le comité des parties doit adopter des conclusions sur la mise en œuvre des recommandations, élaborées par le secrétariat du comité.
(4)Lors de sa 16e réunion, le 31 mai 2024, le comité des parties devrait adopter le projet de recommandation et les quatre projets de conclusions suivants, concernant la mise en œuvre de la convention par cinq États parties (ci-après les «projets de recommandation et de conclusions»):
–recommandation relative à la mise en œuvre, par le Liechtenstein, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique [IC-CP(2024)1-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Andorre adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)2-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à la Belgique adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)3-prov];
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à Malte adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)4-prov]; et
–conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Espagne adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)5-prov].
(5)Les projets de recommandation et de conclusions concernent la mise en œuvre de dispositions de la convention relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, portant par exemple sur le soutien et la protection des victimes de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique, ainsi que de dispositions de la convention relatives à l’asile et au non-refoulement. Ces questions sont régies par l’acquis de l’Union, en particulier la directive .../... du Parlement européen et du Conseil [directive sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique], la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil, le règlement .../... du Parlement européen et du Conseil [règlement instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE] et la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil. Il y a donc lieu de définir la position à prendre, au nom de l’Union, au sein du comité des parties en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement, étant donné que les actes envisagés ont vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union en ce qu’ils sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention.
(6)En ce qui concerne le Liechtenstein, le projet de recommandation sur la mise en œuvre de la convention par ce pays souligne notamment la nécessité d’adopter les définitions nécessaires et de les aligner sur la convention (article 3 de la convention), d’œuvrer à l’égalité entre les femmes et les hommes, y compris en prenant des mesures à cet égard, et de tenir compte des droits et des besoins des groupes qui sont exposés à une discrimination intersectionnelle ou risquent de l’être (article 4 de la convention), d’élaborer une stratégie ou un plan d’action global pour prévenir et combattre toutes les formes de violence couvertes par la convention (article 7 de la convention), de garantir le financement des organisations de la société civile concernées (article 8 de la convention), d’allouer des ressources humaines et financières aux organes de coordination (article 10 de la convention), d’harmoniser les systèmes de collecte de données et d’effectuer régulièrement des enquêtes basées sur la population sur toutes les formes de violence couvertes par la convention (article 11 de la convention), de mettre en place à l’échelle nationale une permanence téléphonique spécialisée gratuite (article 24 de la convention) et de recourir à des ordonnances d’interdiction de la police pour assurer la protection des victimes (article 52 de la convention). Étant donné que les recommandations sur ces questions sont conformes aux politiques et aux objectifs de l’Union dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union, la position de l’Union devrait être de ne pas s’opposer à l’adoption de la recommandation adressée au Liechtenstein.
(7)En ce qui concerne l’Andorre, le projet de conclusions sur la mise en œuvre de la convention par ce pays souligne notamment la nécessité de veiller à ce que les parties prenantes concernées bénéficient de ressources humaines et financières suffisantes (articles 8 et 25 de la convention), d’assurer une approche coordonnée et transversale de la prévention et de la lutte contre la violence à l’égard des femmes (article 7 de la convention), de garantir la collecte de données sur la violence à l’égard des femmes (article 11 de la convention), de veiller à ce que les victimes aient accès à des ordonnances d’urgence d’interdiction conformément à la convention (article 52 de la convention) et de se conformer aux exigences de la convention concernant le statut de résident des victimes de la violence à l’égard des femmes (article 59 de la convention). Étant donné que les conclusions sur ces questions sont conformes aux politiques et aux objectifs de l’Union dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale, de l’asile et du non-refoulement et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union, la position de l’Union devrait être de ne pas s’opposer à l’adoption des conclusions adressées à l’Andorre.
(8)En ce qui concerne la Belgique, le projet de conclusions sur la mise en œuvre de la convention par ce pays souligne notamment la nécessité de veiller à la collecte de données sur la violence à l’égard des femmes (article 11 de la convention), de faire en sorte que les services de soutien spécialisés bénéficient d’un financement garantissant la continuité de leurs activités (articles 8 et 25 de la convention) et de garantir la prise en considération des questions de violence à l’égard des femmes par les autorités compétentes chargées de déterminer les droits de garde et de visite (article 31 de la convention). Étant donné que les conclusions sur ces questions sont conformes aux politiques et aux objectifs de l’Union dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union, la position de l’Union devrait être de ne pas s’opposer à l’adoption des conclusions adressées à la Belgique.
(9)En ce qui concerne Malte, le projet de conclusions sur la mise en œuvre de la convention par ce pays souligne notamment la nécessité de renforcer la coopération avec les acteurs non gouvernementaux, y compris ceux qui fournissent des services de soutien spécialisés, et de veiller à ce qu’ils participent de manière effective à la conception des politiques pertinentes (article 7 de la convention), d’assurer la collecte complète de données relatives à toutes les formes de violence couvertes par la convention (article 11 de la convention), de prendre une série de mesures dans le domaine des droits de garde et de visite afin de garantir la sécurité des victimes et de leurs enfants (article 31 de la convention) et de faire en sorte que la législation soit conforme à la convention en ce qui concerne les ordonnances d’urgence d’interdiction et les ordonnances de protection (articles 52 et 53 de la convention). Étant donné que les conclusions sur ces questions sont conformes aux politiques et aux objectifs de l’Union dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union, la position de l’Union devrait être de ne pas s’opposer à l’adoption des conclusions adressées à Malte.
(10)En ce qui concerne l’Espagne, le projet de conclusions sur la mise en œuvre de la convention par ce pays souligne notamment la nécessité d’harmoniser le niveau de soutien et de protection des femmes victimes dans l’ensemble du pays (articles 7, 10 et 25 de la convention), de répondre aux besoins de protection des femmes exposées à des formes croisées de discrimination (article 4 de la convention), de soutenir les organisations non gouvernementales de défense des droits des femmes, y compris financièrement (article 9 de la convention) et de garantir aux femmes demandeuses d’asile un accès rapide à la procédure d’asile et à un logement sûr et de veiller à repérer les femmes demandeuses d’asile ayant besoin d’une protection (articles 60 et 61 de la convention). Étant donné que les conclusions sur ces questions sont conformes aux politiques et aux objectifs de l’Union dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale, de l’asile et du non-refoulement et ne soulèvent aucune préoccupation quant au droit de l’Union, la position de l’Union devrait être de ne pas s’opposer à l’adoption des conclusions adressées à l’Espagne.
(11)L’Irlande n’est liée par la décision (UE) 2023/1076 du Conseil et ne participe donc pas à l’adoption de la présente décision.
(12)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre, au nom de l’Union, lors de la 16e réunion du comité des parties institué en vertu de l’article 67 de la convention consiste à ne pas s’opposer à l’adoption des actes suivants:
(1)recommandation relative à la mise en œuvre, par le Liechtenstein, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique [IC-CP(2024)1-prov];
(2)conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Andorre adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)2-prov];
(3)conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à la Belgique adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)3-prov];
(4)conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à Malte adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)4-prov]; et
(5)conclusions sur la mise en œuvre des recommandations relatives à l’Espagne adoptées par le comité des parties [IC-CP(2024)5-prov].
Article 2
La Commission est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président