Proposition de DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL modifiant la décision d’exécution (UE) 2021/1778 en ce qui concerne la prorogation de l’autorisation permettant à l’Allemagne d’appliquer une mesure particulière dérogatoire à l’article 193 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée

L’article 193 de la directive TVA prévoit que l’assujetti effectuant la livraison de biens ou la prestation de services est normalement redevable de la TVA.

En vertu de l’article 395 de la directive TVA, les États membres peuvent appliquer des mesures dérogatoires aux dispositions de cette directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d'éviter certaines formes de fraude ou d'évasion fiscales, à condition d’avoir obtenu l’autorisation du Conseil.

En 2021, l’Allemagne a demandé une dérogation à l’article 193 de la directive TVA, afin de désigner comme redevables de la TVA les assujettis destinataires des transferts de quotas d’émission relevant de la loi sur l’échange de quotas d’émission pour les combustibles (BEHG) du 12 décembre 2019 (le mécanisme d’autoliquidation). La demande a été approuvée par la décision d’exécution (UE) 2021/1778 du Conseil du 5 octobre 2021, qui arrive à expiration le 31 décembre 2024.

La directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté 3 régit le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l’UE (ci-après le «système d’échange de quotas d’émission de l’UE» ou «SEQE de l’UE»). La directive permet aux États membres de maintenir en parallèle leurs propres systèmes nationaux d’échange.

Au titre de la BEHG, l’Allemagne a élaboré un cadre juridique pour la mise en place d’un système national d’échange de quotas d’émission afin de fixer le prix des émissions de gaz à effet provenant de combustibles fossiles, qui ne relèvent pas du système d’échange de quotas d’émission de l’UE. Cette loi contribuera à la réalisation des objectifs nationaux en matière de climat, et notamment à l’objectif à long terme d’un bilan neutre des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2050, et des objectifs de réduction prévus par le règlement de l’UE sur le climat, ainsi qu’à l’amélioration de l’efficacité énergétique.

L’expérience en matière d’échange de quotas a généralement montré que ce secteur est très vulnérable à la fraude en matière de taxe sur le chiffre d’affaires. C’est pourquoi la directive TVA prévoit en son article 199 bis, paragraphe 1, la possibilité pour les États membres d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation au transfert de certains quotas et certificats. L’Allemagne fait usage des possibilités prévues à l’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et f), de la directive TVA et applique le mécanisme d’autoliquidation à l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE et à l’échange de certificats de gaz et d’électricité, ce qui a permis de réduire les pertes fiscales liées au transfert de ces quotas et certificats.

Conformément à l’expérience acquise dans le cadre de l’échange de quotas relevant du SEQE de l’UE, on peut partir du principe que l’échange de quotas pour les émissions de combustibles relevant de la BEHG est également susceptible d’être exploité à des fins frauduleuses et que des pertes de taxe sur le chiffre d’affaires sont donc à prévoir dans ce domaine. L’une des caractéristiques particulières de l’échange de quotas d’émission est que les quotas peuvent être échangés rapidement, facilement et à plusieurs reprises, sans engendrer de frais de transport des biens, par exemple. Les chaînes d’approvisionnement correspondantes sont rendues obscures par le changement fréquent et rapide de propriété, ce qui complique fortement la tâche des autorités fiscales pour détecter ce changement et veiller à ce que le montant correct de la taxe soit prélevé.

La chaîne d’approvisionnement pourrait aussi impliquer des «opérateurs défaillants» qui, lorsqu’ils sont découverts, ont soit déjà disparus soit n’ont plus aucun actif, de sorte que la taxe éludée ne peut plus être perçue par les autorités. Dans un tel scénario, l’acquéreur des quotas dans la chaîne d’approvisionnement déclare la taxe sur le chiffre d’affaires indiquée sur la facture du fournisseur en tant que taxe en amont déductible au titre des articles 167 et 168 de la directive TVA, mais le fournisseur ne verse pas aux autorités fiscales la taxe sur le chiffre d’affaires facturée. Étant donné que la déduction de la taxe en amont ne correspond à aucune recette provenant de la taxe sur le chiffre d’affaires, la taxe en amont constitue une perte de recettes fiscales pour les autorités fiscales allemandes.

L’application du mécanisme d’autoliquidation à l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à l’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et b), de la directive TVA se limite aux quotas échangés dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE. Par conséquent, l’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et b), de la directive TVA ne fournit aucune base juridique pour l’application du mécanisme d’autoliquidation à l’échange de quotas dans le cadre des systèmes d’échange nationaux tels que la BEHG.

Compte tenu de la vulnérabilité à la fraude dans le secteur des échanges de quotas et de l’impossibilité d’appliquer l’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et b), de la directive TVA aux transferts de quotas relevant de la BEHG, il est dès lors approprié d’autoriser l’Allemagne à continuer d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation aux transferts susmentionnés jusqu’au 31 décembre 2026.

Dans le cas où l’Allemagne envisagerait de proroger la mesure particulière au-delà de 2026, elle devrait soumettre à la Commission une demande de prorogation accompagnée d’un rapport sur l’application de la mesure particulière au plus tard le 31 mars 2026. Ce rapport comprend une évaluation de l’incidence de la mesure sur la lutte contre la fraude à la TVA et indique le nombre d’opérateurs économiques et d’opérations concernés par la mesure.

Conformément à l’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et b), de la directive TVA, la possibilité d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation à l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre prendra fin le 31 décembre 2026. La Commission évaluera si les échanges de quotas dans le cadre des systèmes nationaux d’échange, tels que la BEHG, doivent aussi être intégrés dans les opérations couvertes par le mécanisme d’autoliquidation, dans l’éventualité où une nouvelle proposition à cet égard serait présentée.

C’est pourquoi la période de prolongation de la présente dérogation est limitée à deux ans afin de coïncider avec la date du 31 décembre 2026.

L’article 199 bis, paragraphe 1, points a) et b), de la directive TVA permet aux États membres d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation au transfert de quotas autorisant à émettre des gaz à effet de serre au sens de l’article 3 de la directive 2003/87/CE et au transfert d’autres unités pouvant être utilisées par les opérateurs en vue de se conformer à ladite directive.

La prorogation d’une mesure particulière autorisant l’application du mécanisme d'autoliquidation au transfert de quotas se rapportant à des émissions qui ne relèvent pas du système d’échange de quotas d’émission de l’UE régi par la directive 2003/87/CE est conforme aux objectifs poursuivis par les dispositions susmentionnées de la directive TVA.

Article 395 de la directive TVA.

Compte tenu de la disposition de la directive TVA sur laquelle se fonde la proposition, le principe de subsidiarité ne s’applique pas.

La décision porte sur une autorisation accordée à un État membre à sa propre demande et ne constitue en rien une obligation.

Compte tenu du champ d’application restreint de la dérogation, la mesure particulière est proportionnée à l’objectif poursuivi, à savoir simplifier la perception de la taxe et lutter contre la fraude fiscale. Elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser ces objectifs.

L’instrument proposé est une décision d’exécution du Conseil.

Conformément à l’article 395 de la directive TVA, une dérogation aux règles communes en matière de TVA n’est possible qu’avec l’autorisation du Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission. La décision d’exécution du Conseil constitue l’instrument le plus approprié puisqu’elle peut être adressée à un seul État membre.

Il n’y a pas eu de consultation des parties intéressées. La présente proposition fait suite à une demande de l’Allemagne et concerne uniquement cet État membre particulier.

Il n’a pas été nécessaire de faire appel à des experts externes.

La proposition de décision d’exécution du Conseil vise à éviter certaines formes de fraude ou d’évasion fiscales dans le secteur des échanges de quotas, qui est particulièrement vulnérable à la fraude à la TVA. Le mécanisme d’autoliquidation devrait aider l’Allemagne à réduire la fraude à la TVA dans ce secteur. Par conséquent, la mesure particulière peut avoir une incidence positive.

L’Allemagne a indiqué qu’aucun cas de fraude à la TVA n’avait été constaté au cours de la période considérée en raison de la mesure particulière relative à l’échange de quotas d’émission délivrés sur la base de la loi sur l’échange de quotas d’émission pour les combustibles.

Compte tenu du champ d'application restreint de la mesure particulière et de son application limitée dans le temps, ses effets seront en tout état de cause limités.

La proposition n’aura aucune incidence négative sur le budget de l’Union.

Un rapport comprenant un réexamen de la mesure devrait être soumis à la Commission, en même temps que la demande de prorogation, et ce au plus tard le 31 mars 2026.