COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 14.11.2024
COM(2024) 526 final
2024/0292(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la 17e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, au sujet de l’adoption d’une décision relative à la procédure pour adresser des recommandations aux parties dans le cadre du premier cycle d’évaluation thématique, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.Objet de la proposition
La présente proposition concerne la décision établissant la position à prendre, au nom de l’Union, lors de la 17e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après la «convention d’Istanbul» ou la «convention»), qui se tiendra le 17 décembre 2024, au sujet de l’adoption envisagée d’un projet de décision relative à la nouvelle procédure du comité pour adresser aux parties des recommandations sur la mise en œuvre de la convention, fondées sur le premier cycle d’évaluation thématique par le groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO), intitulé «Établir un climat de confiance en apportant soutien, protection et justice».
2.Contexte de la proposition
2.1.La convention d’Istanbul
La convention d’Istanbul a pour objectif la mise en place d’un ensemble complet et harmonisé de règles visant à prévenir et à combattre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique en Europe et au-delà. Elle est entrée en vigueur le 1er août 2014.
L’UE a signé la convention en juin 2017 et a achevé la procédure d’adhésion par le dépôt de deux instruments d’approbation le 28 juin 2023, ce qui a entraîné l’entrée en vigueur de la convention, pour l’UE, le 1er octobre 2023. L’UE a adhéré à la convention en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence exclusive, à savoir les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union et les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement. Tous les États membres ont signé la convention et 22 d’entre eux l’ont ratifiée.
2.2.Le comité des parties
Le comité des parties est composé des représentants des parties à la convention. Les parties doivent s’attacher à nommer, pour les représenter, des experts du rang le plus élevé possible dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. Les missions qui sont confiées au comité des parties sont énumérées à la règle 1 de son règlement intérieur. Le 1er octobre 2023, l’UE est devenue partie à la convention d’Istanbul, et donc membre du comité des parties (article 67, paragraphe 1, de la convention).
2.3. Le mécanisme de suivi de la convention d’Istanbul
Afin d’assurer une mise en œuvre effective de ses dispositions par les parties, la convention d’Istanbul établit un mécanisme de suivi. L’objectif est d’évaluer la manière dont les dispositions de la convention sont mises en œuvre et de fournir des orientations aux parties. Ce mécanisme de suivi se compose de deux organes qui sont distincts mais interagissent: le GREVIO et le comité des parties. Le GREVIO est un groupe d’experts indépendant qui est chargé de veiller à la mise en œuvre de la convention d’Istanbul pays par pays, conformément à l’article 66, paragraphe 1, de la convention.
La procédure de suivi est définie à l’article 68 de la convention. Selon son paragraphe 1, les parties sont tenues de présenter, sur la base d’un questionnaire préparé par le GREVIO, un rapport sur les mesures d’ordre législatif et autres donnant effet aux dispositions de la convention. Cette procédure, appelée procédure d’évaluation de référence, donne un premier aperçu global de la mise en œuvre, par la partie, de presque toutes les dispositions de la convention. À partir du questionnaire et des informations complémentaires fournies par d’autres acteurs concernés, le GREVIO rédige un rapport qui, entre autres, propose des mesures que la partie devrait prendre pour remplir les obligations que lui impose la convention.
Sur la base du rapport et des conclusions du GREVIO, le comité des parties peut, conformément à l’article 68, paragraphe 12, de la convention, adopter des recommandations adressées à la partie concernée au sujet de la mise en œuvre de la convention et fixer une date pour la soumission d’informations sur cette mise en œuvre. En vertu de ladite disposition, le comité des parties a adopté des recommandations adressées aux États parties, qui établissent une distinction entre les mesures qui, selon le comité, devraient être prises dès que possible par la partie concernée, avec l’obligation de faire rapport sur les mesures ainsi prises dans un délai de trois ans, et celles qui, selon lui, bien qu’importantes, pourraient être prises dans un second temps.
La procédure applicable pour adresser des recommandations fondées sur les rapports de référence du GREVIO a été établie par le comité lors de sa 4e réunion, le 30 janvier 2018, et est décrite dans le document IC-CP(2018)6. En résumé, il a été convenu que les recommandations devraient se concentrer sur les lacunes qui, selon le GREVIO, requièrent une action immédiate, indiquées par le verbe «exhorte», et sur celles relevant des chapitres I et II de la convention, qui requièrent des mesures correctives dans un avenir proche et sont indiquées par le verbe «encourage vivement».
Bien que le GREVIO considère toutes ses propositions comme importantes, il a établi une hiérarchie des niveaux d’urgence, exprimée en utilisant différents verbes: «exhorte», «encourage vivement», «encourage» et «invite». Le comité des parties a expressément décidé d’inclure dans ses recommandations, avec la formulation «encourage vivement», les propositions relevant des chapitres I et II de la convention, qui revêtent une extrême importance car elles constituent le fondement d’une mise en œuvre effective du reste de la convention. Le GREVIO a aussi relevé d’importantes lacunes dans la mise en œuvre de ces chapitres. Il a en outre été convenu que les parties devraient disposer d’un délai de trois ans pour donner suite aux recommandations du comité des parties et pour faire rapport. Enfin, le comité des parties a décidé d’inviter expressément la partie à donner suite aux propositions du GREVIO restantes, sans exiger d’elle d’autre rapport sur ces questions moins urgentes, afin que les propositions du GREVIO soient adoptées dans leur intégralité.
2.4.Les cycles d’évaluation thématique
La procédure d’évaluation de référence étant achevée pour presque toutes les parties à la convention, le GREVIO a décidé, fin 2022, de passer à la phase suivante de l’évaluation de l’application de la convention par les États parties. Conformément à l’article 68, paragraphe 3, de la convention, la procédure d’évaluation du GREVIO postérieure à l’évaluation de référence est divisée en cycles. Au début de chaque cycle, le GREVIO sélectionne les dispositions particulières à évaluer et envoie un questionnaire pour recueillir des informations sur leur mise en œuvre. Sur la base des informations recueillies, le GREVIO publie des rapports. Ce processus est appelé «cycle d’évaluation thématique» du GREVIO.
Le premier cycle d’évaluation thématique, intitulé «Établir un climat de confiance en apportant soutien, protection et justice», se déroulera de 2023 à 2031. Alors que l’évaluation de référence couvrait environ 60 articles de la convention d’Istanbul, la nouvelle procédure d’évaluation thématique porte sur 19 dispositions particulières. Ces dispositions définissent des normes pour les services répressifs, les acteurs de la justice pénale et les services d’aide générale et spécialisée apportée aux victimes, ainsi qu’une approche globale axée sur ces dernières. L’objectif est d’établir une évaluation plus approfondie de ces domaines, en mettant en avant les progrès accomplis pour chaque disposition.
Pour adopter des recommandations adressées aux parties sur la base de la nouvelle évaluation thématique du GREVIO, le comité des parties doit établir une procédure spécifique. Une première discussion sur cette question a eu lieu lors de la réunion du comité des parties, le 3 mai 2024, à partir d’un document de réflexion rédigé par le secrétariat [IC-CP(2024)6]. Après cette discussion, le secrétariat du comité des parties a diffusé, en septembre 2024, un projet de décision [IC-CP(2024)10] sur la procédure à suivre pour adresser de telles recommandations, ainsi qu’un modèle-type détaillant la structure proposée pour les recommandations à adresser aux parties.Le projet de décision repose en grande partie sur la procédure applicable pour émettre des recommandations fondées sur les rapports de référence du GREVIO.
2.5.L’acte envisagé du comité des parties
Lors de sa 17e réunion, qui se tiendra le 17 décembre 2024, il est prévu que le comité des parties adopte une décision relative à la nouvelle procédure du comité pour adresser aux parties des recommandations sur la mise en œuvre de la convention d’Istanbul, fondées sur les premiers rapports d’évaluation thématique du GREVIO, ainsi qu’un modèle-type détaillant la structure de ces futures recommandations (ci-après l’«acte envisagé»).
La procédure proposée par le secrétariat du comité des parties dans le document IC-CP(2024)10 peut se résumer comme suit:
–les recommandations devraient porter sur les propositions figurant dans les rapports d’évaluation thématique auxquelles le GREVIO estime qu’il devrait être remédié avec une urgence particulière («exhorte») et celles auxquelles le GREVIO estime qu’il devrait être remédié dans un avenir proche («encourage vivement»), pour tous les chapitres de la convention;
–le comité des parties surveille la mise en œuvre de ces recommandations, conformément à son règlement intérieur, en demandant à la partie de présenter un rapport expliquant comment elle a donné suite aux recommandations dans un délai de trois ans à compter de leur adoption. Le comité des parties peut ensuite choisir de ne pas prendre d’autres mesures de surveillance, afin d’éviter tout chevauchement avec les futurs cycles d’évaluation par le GREVIO;
–il devrait être explicitement recommandé à la partie de donner suite aux propositions du GREVIO restantes, sans exiger d’elle d’autre rapport sur ces questions moins urgentes, afin que les conclusions du GREVIO soient adoptées dans leur intégralité, et inviter la partie à poursuivre le dialogue avec le GREVIO.
3.Position à prendre au nom de l’Union
L’acte envisagé concerne la proposition du secrétariat du comité des parties relative au champ d’application et à la procédure pour adresser aux parties des recommandations sur la mise en œuvre de la convention d’Istanbul fondées sur les premiers rapports d’évaluation thématique du GREVIO, ainsi qu’un modèle-type détaillant la structure de ces futures recommandations. Le cycle d’évaluation thématique porte sur la mise en œuvre, par les parties, des dispositions de la convention relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, concernant par exemple la protection et le soutien des victimes de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique. Les recommandations adoptées par le comité des parties ont vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union, car elles sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention. L’acte envisagé définit la procédure d’adoption des recommandations et la surveillance de la mise en œuvre des recommandations adressées aux parties, et il sera contraignant pour l’Union. Il y a donc lieu d’établir la position à prendre au nom de l’Union, sur l’acte envisagé, au sein du comité des parties, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale.
Il est proposé que l’UE approuve la proposition du secrétariat, étant donné que la procédure proposée est alignée sur la procédure d’évaluation de référence, qui a été efficace et assure la mise en œuvre effective de toutes les dispositions sélectionnées pour l’évaluation thématique, tout en évitant les chevauchements entre les processus de suivi.
Une modification proposée par rapport à la procédure d’évaluation de référence concerne le champ d’application des recommandations. La nouvelle proposition élargirait ce dernier pour y inclure toutes les conclusions dont le GREVIO estime qu’elles appellent une action urgente («encourage vivement»), au lieu de limiter les recommandations aux chapitres I et II de la convention, comme le faisait la procédure précédente. Ce champ d’application plus large devrait être acceptable, car le nombre total de conclusions devrait diminuer par rapport aux rapports d’évaluation de référence du GREVIO, puisque le rapport thématique ne porte que sur dix-neuf articles de la convention.
En outre, une modification mineure apportée par la proposition réside dans le fait qu’elle mentionne expressément que le comité des parties peut choisir de ne pas prendre d’autres mesures de surveillance après avoir reçu les rapports écrits sur la mise en œuvre des recommandations, afin d’éviter tout chevauchement avec les futurs cycles d’évaluation par le GREVIO. Elle répond ainsi aux préoccupations exprimées par les parties au sujet du chevauchement des processus de suivi, après avoir dû gérer simultanément les évaluations de référence et les évaluations thématiques. Cette modification devrait elle aussi être acceptable, eu égard à la nécessité de rationaliser les procédures et de réduire la charge pesant sur les parties.
Autre modification mineure: il est expressément mentionné que le comité des parties invite la partie à poursuivre le dialogue avec le GREVIO sur les progrès réalisés. Cela devrait également être acceptable, puisque ce dialogue est volontaire et peut être utile à la partie en question.
4.Base juridique
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes ayant des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union».
4.1.2.Application en l’espèce
Le comité des parties est une instance créée par la convention d’Istanbul. Le projet de décision que le comité des parties est appelé à adopter constitue un acte ayant des effets juridiques dans la mesure où il définira la procédure d’adoption et de surveillance de la mise en œuvre de recommandations adressées aux parties, fondées sur le cycle d’évaluation thématique dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention et ont donc vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union. En conséquence, la base juridique procédurale de la décision proposée est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé au sujet duquel une position est prise au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant la principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.
Si l’acte envisagé poursuit simultanément plusieurs finalités ou comporte plusieurs composantes qui sont liées de façon indissociable, sans que l’une soit accessoire par rapport à l’autre, la base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE devra comporter, à titre exceptionnel, les diverses bases juridiques correspondantes.
4.2.2.Application en l’espèce
L’objectif principal de l’acte envisagé est d’établir les procédures permettant au comité des parties d’adopter des recommandations adressées aux parties, sur la base des nouveaux rapports d’évaluation thématique du GREVIO. Le cycle d’évaluation thématique porte sur la mise en œuvre, par les parties, des dispositions de la convention relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, concernant par exemple la protection et le soutien des victimes de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique. L’UE a adhéré à la convention d’Istanbul en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence exclusive, à savoir les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union et les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement. L’adhésion de l’UE à la convention d’Istanbul a fait l’objet de deux décisions du Conseil distinctes, pour tenir compte de la position particulière du Danemark et de l’Irlande en ce qui concerne le titre V du TFUE. Par conséquent, il convient que la position à prendre au nom de l’Union au sein du comité des parties en ce qui concerne l’acte envisagé fasse, elle aussi, l’objet de deux décisions parallèles.
L’acte envisagé poursuit des finalités dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale (article 82, paragraphe 2, et article 84 du TFUE) qui sont liées de façon indissociable, sans que l’une soit accessoire par rapport à l’autre. En conséquence, la base juridique matérielle de la décision proposée est constituée des dispositions suivantes: l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 du TFUE.
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 du TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
2024/0292 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la 17e réunion du comité des parties à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, au sujet de l’adoption d’une décision relative à la procédure pour adresser des recommandations aux parties dans le cadre du premier cycle d’évaluation thématique, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 82, paragraphe 2, et son article 84, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)La convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après la «convention»), conclue par l’Union par la décision (UE) 2023/1075 du Conseil, en ce qui concerne les institutions et l’administration publique de l’Union, et par la décision (UE) 2023/1076 du Conseil, en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement, dans la mesure où elles relèvent de la compétence exclusive de l’Union, est entrée en vigueur, pour l’Union, le 1er octobre 2023.
(2)Conformément à l’article 66, paragraphe 1, de la convention, le groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après le «GREVIO») est chargé de veiller à la mise en œuvre de la convention par ses parties. Conformément à l’article 68, paragraphe 3, de la convention, la procédure d’évaluation ultérieure faisant suite à la procédure d’évaluation de référence initiale du GREVIO est divisée en cycles, appelés cycles d’évaluation thématique du GREVIO. Conformément à l’article 68, paragraphe 11, de la convention, le GREVIO doit adopter son rapport et ses conclusions concernant les mesures prises par la partie concernée pour mettre en œuvre les dispositions de la convention. Sur la base des rapports du GREVIO, le comité des parties à la convention peut adopter des recommandations adressées à la partie concernée, conformément à l’article 68, paragraphe 12, de la convention.
(3)Le premier cycle d’évaluation thématique, intitulé «Établir un climat de confiance en apportant soutien, protection et justice», a été lancé en 2022 et se déroulera de 2023 à 2031. Il porte sur 19 dispositions particulières de la convention et concerne la mise en œuvre, par les parties, des dispositions de la convention relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, concernant par exemple la protection et le soutien des victimes de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique.
(4)En septembre 2024, le secrétariat du comité des parties a communiqué un projet de décision relative aux recommandations à adopter par le comité des parties sur la base des rapports du GREVIO adoptés dans le cadre de son premier cycle d’évaluation thématique [IC-CP(2024)10], qui prévoit une procédure pour l’adoption des recommandations et pour leur surveillance ultérieure par le comité des parties et qui contient un modèle de recommandation. Le projet de décision doit être examiné et, si possible, adopté lors de la 17e réunion du comité des parties, qui se tiendra le 17 décembre 2024.
(5)Il y a lieu d’établir la position à prendre, au nom de l’Union, au sein du comité des parties, étant donné que l’acte envisagé définira la procédure d’adoption et de surveillance de la mise en œuvre des recommandations adressées aux parties en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale. Ces recommandations auront vocation à influencer de manière déterminante le contenu du droit de l’Union, car elles sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’interprétation future des dispositions correspondantes de la convention.
(6)Selon le projet de décision, les recommandations devraient se limiter aux préoccupations les plus urgentes recensées par le GREVIO dans ses rapports. Il s’agit notamment des lacunes qui, selon le GREVIO, requièrent une action immédiate, lorsqu’il utilise le verbe «exhorte», ainsi que des problèmes auxquels le GREVIO estime qu’il devrait être remédié dans un avenir proche, indiqués par le verbe «encourage vivement», pour tous les chapitres de la convention.
(7)En ce qui concerne la surveillance, le projet de décision prévoit que le comité des parties devrait surveiller la mise en œuvre de ces recommandations en demandant à la partie de présenter un rapport écrit sur les mesures prises dans un délai de trois ans à compter de l’adoption des recommandations. Le comité des parties peut ensuite choisir de ne pas prendre d’autres mesures de surveillance, afin d’éviter tout chevauchement avec les futurs cycles d’évaluation par le GREVIO.
(8)Enfin, le projet de décision prévoit que les recommandations devraient recommander à la partie de mettre en œuvre les propositions restantes, moins urgentes, du GREVIO, afin que les conclusions du GREVIO soient adoptées dans leur intégralité, et inviter la partie à poursuivre le dialogue avec le GREVIO.
(9)Il est proposé que l’Union approuve le projet de décision, étant donné que la procédure proposée est alignée sur la procédure d’évaluation de référence, qui a été efficace et assure la mise en œuvre effective de toutes les dispositions sélectionnées pour l’évaluation thématique, tout en évitant les chevauchements entre les processus de suivi.
(10)La position de l’Union au sein du comité des parties devrait donc consister à soutenir l’adoption du projet de décision figurant dans le document IC-CP(2024)10, y compris le modèle de recommandation proposé à l’annexe I.
(11)Afin de disposer de la souplesse nécessaire lors de la réunion du comité des parties, il convient de prévoir que des modifications mineures du projet de décision puissent être approuvées sans que le Conseil doive adopter une nouvelle décision,
(12)L’Irlande n’est liée par la décision (UE) 2023/1076 du Conseil et ne participe donc pas à l’adoption de la présente décision.
(13)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre, au nom de l’Union, lors de la 17e réunion du comité des parties institué en vertu de l’article 67 de la convention consiste à soutenir l’adoption de la décision relative aux recommandations à adopter par le comité des parties sur la base des rapports du GREVIO adoptés dans le cadre de son premier cycle d’évaluation thématique [IC-CP(2024)10], y compris le modèle de recommandation proposé à l’annexe I.
Article 2
Les représentants de l’Union au sein du comité des parties peuvent accepter que des modifications mineures soient apportées au projet de décision IC-CP(2024)10, y compris son annexe I, sans que le Conseil doive adopter une nouvelle décision.
Article 3
La Commission est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président