Avis institutionnel52025AE3598

Avis du Comité économique et social européen — La dimension insulaire des politiques européennes de cohésion, de compétitivité et de développement durable (avis exploratoire à la demande de la présidence chypriote du Conseil)

CELEX	52025AE3598
Type	Avis institutionnel
Date	mercredi 18 février 2026

Résumé IA

Cet avis exploratoire du CESE, sollicité par la présidence chypriote, examine comment les politiques européennes de cohésion, de compétitivité et de développement durable peuvent mieux prendre en compte les spécificités des îles de l'UE. Il identifie les défis structurels permanents (accessibilité, dépendance énergétique, économies de petite échelle) et propose des recommandations pour adapter les instruments financiers et réglementaires européens à ces territoires. L'objectif est d'intégrer pleinement la dimension insulaire dans les futures réformes des politiques de l'Union, notamment dans le cadre du prochain budget pluriannuel.

Texte intégral

Journal officiel
de l'Union européenne

Série C

C/2026/2539

22.5.2026

Avis du Comité économique et social européen

La dimension insulaire des politiques européennes de cohésion, de compétitivité et de développement durable

(avis exploratoire à la demande de la présidence chypriote du Conseil)

(C/2026/2539)

Rapporteur:

Ioannis VARDAKASTANIS

Conseillère	Stella Sofia KYVELOU-CHIOTINI (pour le rapporteur)
Consultation	Lettre de Marilena RAOUNA, vice-ministre des affaires européennes de la République de Chypre, 14.10.2025
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	5.2.2026
Adoption en session plénière	18.2.2026
Session plénière no	603
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	240/1/5

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) estime que les îles de l’Union européenne sont confrontées à des handicaps structurels persistants, à savoir des contraintes géographiques, économiques, démographiques et climatiques telles que l’isolement, la fonte des glaces, les coûts élevés des transports et de l’énergie, la pression immobilière, les pénuries de main-d’œuvre et la dépendance excessive à l’égard du tourisme. Nonobstant, les îles européennes revêtent une importance stratégique.

1.2.

Le CESE est d’avis que les îles sont déterminantes pour la place qu’occupe l’Union sur la scène géopolitique, pour la gestion des migrations, la sécurité maritime et la transition énergétique. Leurs écosystèmes marins et leurs zones économiques exclusives constituent l’ossature de l’économie bleue et des objectifs en matière de diversité biologique. Bien que l’Union fasse état explicitement dans ses traités, notamment l’article 174 du TFUE, et dans ses déclarations politiques des défis uniques qui se posent aux îles, elle ne traite pas ceux-ci de manière adéquate dans le cadre de ses politiques sectorielles. Les lacunes de l’action politique et les défauts de la mise en œuvre sont manifestes. Les financements, les instruments de gouvernance et les mécanismes législatifs demeurent fragmentés. Ce néanmoins, les îles recèlent le potentiel de devenir des laboratoires d’innovation et de durabilité, de faire la démonstration de solutions en matière d’adaptation au changement climatique, d’énergies renouvelables, de conservation du milieu marin et de tourisme durable, et d’étoffer ainsi leur résilience et leurs perspectives.

1.3.

Le CESE reconnaît la nécessité d’une approche systémique. Une politique efficace de l’Union pour les îles et les territoires insulaires en général, y compris les régions ultrapériphériques et les régions lacustres, nécessite des stratégies intégrées et transsectorielles portant sur la connectivité, la diversification économique, la cohésion sociale, la résilience écologique, sociale et économique, et l’état de préparation géopolitique.

1.4.

Le CESE réclame la mise en place d’une stratégie de l’Union consacrée aux îles (un «pacte pour les îles»), étayée par un cadre législatif spécifique (une «loi sur les îles»). Ce cadre devrait s’accompagner d’une stratégie officielle et prévoir l’application effective d’une «clause d’insularité», en vue d’intégrer de manière systématique les besoins et contraintes propres aux îles dans les politiques de l’Union en matière de cohésion, de transport, d’énergie, d’aides d’État, d’environnement et d’affaires maritimes.

1.5.

Le CESE souligne que pour garantir la cohésion territoriale, il est essentiel de parfaire la connectivité et les infrastructures dans les territoires insulaires, et il demande d’améliorer les systèmes de transport et de mobilité publique, de renforcer la connectivité numérique et d’accroître la résilience des réseaux énergétiques, en mettant clairement l’accent sur la décarbonation, l’autonomie énergétique et l’adaptation aux risques liés au climat.

1.6.

Le CESE fait valoir qu’il s’impose pour les régions insulaires de diversifier leur économie et de développer pour ce faire une économie bleue qui soit durable et compétitive, et qui s’appuie sur leurs atouts uniques tels que leurs ressources marines, leur potentiel dans le domaine des énergies renouvelables, leurs activités touristiques, leur patrimoine culturel et leurs industries créatives. Il demande d’investir de manière ciblée dans les secteurs d’activité maritimes, dans un tourisme réparti tout au long de l’année, dans les énergies renouvelables et dans l’innovation, en tirant parti des stratégies de spécialisation intelligente (S3/S4) et de la coopération interrégionale. Renforcer l’entrepreneuriat dans les îles nécessite des écosystèmes d’innovation territorialisés, des financements adaptés aux îles et au développement des compétences, une meilleure connectivité, une coopération entre les îles, une mise en cohérence avec les transitions écologique et numérique et un suivi rigoureux, autant d’éléments qui s’associent pour donner lieu à une approche adaptée et cohérente de l’action politique en faveur des îles.

1.7.

Le CESE met en avant le rôle central que jouent la cohésion sociale et le développement du capital humain pour assurer la viabilité à long terme des communautés insulaires. Il demande des politiques ciblées qui s’emploient à remédier aux pénuries de logements, aux inadéquations sur marché du travail, aux déficits de compétences et à l’émigration des jeunes, et qui associent des systèmes inclusifs d’éducation et de formation, des possibilités d’emploi de qualité et des solutions de logement abordable adaptées aux caractéristiques spécifiques des îles.

1.8.

Le CESE souligne qu’il est urgent d’accomplir des progrès dans les domaines de la protection de l’environnement et de la résilience face au changement climatique dans les territoires insulaires, sachant que ce phénomène frappe ceux-ci de manière disproportionnée. Pour s’y adapter et en atténuer les effets, il préconise d’adopter des approches intégrées et fondées sur des données scientifiques, qui englobent la planification de l’espace marin, la préservation de la diversité biologique, la restauration des écosystèmes côtiers et marins et la gestion durable des ressources.

1.9.

Le CESE demande d’intégrer de manière officielle les activités de suivi, de prospective et de gouvernance participative dans le cadre des politiques insulaires, et propose ce faisant d’établir à intervalles réguliers un rapport sur la mise en œuvre du point de vue des îles, afin de surveiller les évolutions des principaux indicateurs démographiques, économiques, sociaux et environnementaux. Il met en relief la nécessité de faire participer activement les pouvoirs publics locaux, les parties prenantes, le monde universitaire et les communautés locales à l’ensemble des étapes de conception, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques.

1.10.

Dans un environnement international où l’incertitude, la complexité et le non-droit ne cessent de gagner du terrain, l’on ne saurait plus longtemps considérer les îles de l’Union européenne comme des territoires périphériques. Elles constituent les avant-postes de la souveraineté, de la résilience et de la capacité d’innovation de l’Europe. Aussi serait-il essentiel de disposer d’une stratégie ciblée, systémique et ancrée dans la législation en faveur des îles de l’Union européenne (un «pacte pour les îles») afin de transformer celles-ci en moteurs de la croissance durable, de la résilience au changement climatique et de la sécurité géopolitique, et de faire ainsi en sorte que les communautés insulaires puissent prospérer, tout en renforçant l’autonomie stratégique et la cohésion de l’Europe. Cette problématique a été récemment illustrée par la place centrale qu’occupe le Groenland d’un point de vue géopolitique dans la dynamique de sécurité de l’Arctique, dans les relations transatlantiques et dans la rivalité entre grandes puissances, ainsi que par l’importance qu’il revêt pour l’autonomie stratégique de l’Europe en matière de défense, de sécurité énergétique et d’accès aux ressources critiques.

2. Contexte de l’avis

2.1.

L’Union européenne compte nombre de régions insulaires, que ce soit en Méditerranée, dans l’Atlantique, en mer du Nord ou en mer Baltique, ainsi que de régions ultrapériphériques dans la mer des Caraïbes et l’océan Indien, telles que Saint-Martin, la Martinique, la Réunion ou encore Mayotte. La région des lacs de Finlande, qui est pour cet État la destination la plus prisée des touristes nationaux et internationaux, est la plus grande région lacustre d’Europe et compte des milliers d’îles boisées. Les régions insulaires et lacustres revêtent une importance stratégique pour l’économie bleue, la résilience face au changement climatique et la cohésion régionale de l’Union européenne. Ces régions sont toutefois confrontées à des problèmes structurels persistants du fait de leur position et de leur situation géographique, à savoir leur isolement, leur connectivité limitée, des coûts élevés de transport, leur dépendance à l’égard de chaînes extérieures d’approvisionnement, la modicité de leur surface émergée et une vulnérabilité accrue face aux contraintes climatiques. Elles se heurtent également à des obstacles à l’intégration du marché, à des pénuries de main-d’œuvre et à des défis géopolitiques liés à la résilience, ainsi qu’à des risques économiques, sociaux et écologiques. En dépit de l’importance stratégique que revêtent ces régions, les politiques actuelles de l’Union européenne ne suffisent pas pour résoudre les problèmes que posent leurs caractéristiques, ce qui émousse l’efficacité des stratégies de développement régional et de durabilité.

2.2.

La présidence chypriote du Conseil de l’UE a demandé au CESE d’élaborer un avis exploratoire afin de mettre en évidence les effets de l’insularité sur la société, le monde du travail, les entreprises et les organisations de la société civile, et de formuler ce faisant des propositions en vue de «faire valoir le point de vue des îles» dans tous les instruments institutionnels et financiers de l’Union européenne. Cet avis nourrirait également les échanges de vues visant à élaborer la stratégie européenne pour les îles et les communautés côtières, que la Commission européenne prévoit, à en croire les indications les plus récentes, de lancer au cours du deuxième trimestre de 2026.

2.3.

Il s’agit avant tout de s’assurer de la compétitivité et de l’attractivité des territoires insulaires en remédiant aux handicaps structurels qui découlent de l’insularité, tels que des coûts d’exploitation plus élevés, grâce à un assouplissement du recours aux aides d’États. Pour ce faire, il est nécessaire d’incorporer, dans la législation de l’Union dans ce domaine, des dispositions horizontales et sur mesure en faveur des îles, des archipels et des régions périphériques et ultrapériphériques, de sorte à tenir compte de leur séparation du continent européen. Dans le même temps, il s’agit d’appuyer la diversification des économies insulaires, et à cette fin, de renforcer l’économie bleue durable dans son rôle de moteur essentiel de la croissance, tout en investissant dans la recherche, l’innovation et la numérisation, et en tirant pleinement parti des stratégies de spécialisation intelligente (S3) et des investissements interrégionaux en matière d’innovation. En effet, leur forte dépendance à l’égard du secteur touristique suscite de nombreuses équivoques et incertitudes économiques; aussi est-il indispensable de diversifier au moyen d’investissements productifs verts et bleus.

2.4.

Comme le laissent entendre l’article 174 du TFUE et les objectifs fondamentaux de la politique de cohésion de l’Union européenne, qui prévoient qu’une attention particulière est accordée aux îles, aux régions ultrapériphériques et aux zones à faible densité de population, les territoires insulaires sont particulièrement exposés à la transformation en cours du marché du travail européen, confrontés à des déficits persistants de compétences et à des pénuries de main-d’œuvre, auxquels l’Union se doit de remédier pleinement dans le cadre de sa future union des compétences. Ces handicaps structurels et permanents sont aggravés par des problèmes démographiques tels que le vieillissement de la population et la fuite des cerveaux, ainsi que par une grave crise du logement qui touche de manière disproportionnée les régions insulaires en raison de la disponibilité limitée des terres, de leur éloignement et de leur forte exposition à des pressions spéculatives. Des politiques sociales, de l’emploi et du logement plus efficaces, intégrées et véritablement territorialisées sont donc nécessaires pour faire en sorte que les habitants des îles puissent bénéficier à part entière d’un modèle de développement social durable, au même titre que tous les citoyens de l’Union. Un tel modèle devrait reposer sur un marché du travail accessible et inclusif, une protection modernisée des travailleurs, des emplois de qualité et des logements abordables, afin de préserver le capital humain, de prévenir le dépeuplement des régions, de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale et de garantir l’effectivité d’un «droit à rester et à vivre» au sein des communautés insulaires. Dans ce contexte, le CESE invite les institutions de l’Union à tenir pleinement compte des contraintes spécifiques auxquelles sont soumises les îles, en sus de celles que subissent les régions ultrapériphériques et les zones à faible densité de population, et à apporter des solutions concrètes et adaptées à leurs résidents permanents, en particulier dans le cadre du nouveau plan européen pour des logements abordables et des réformes nécessaires pour renforcer et développer le logement social.

2.5.

La vulnérabilité énergétique qui résulte de la dépendance à l’égard des énergies importées et de l’inadéquation des connexions au réseau, tout comme la vulnérabilité considérable face au changement climatique, notamment du fait de l’élévation du niveau des mers, de la rareté de l’eau, de la désertification, des facteurs qui fragilisent les calottes glaciaires, des chaleurs extrêmes et de catastrophes climatiques soudaines, sont autant de facteurs qui compliquent la vie des insulaires. Il est nécessaire d’améliorer encore la fluidité des réseaux et les moyens de communication au regard du besoin important de «services de transport public» garantis, notamment en matière de liaisons côtières maritimes ou aériennes, afin de remédier aux conséquences de la séparation du continent qu’imposent aux îles la nature et la géographie. En dernier lieu, il convient de faire état d’un autre ensemble de politiques, celles touchant aux pressions migratoires et extérieures; en effet, les territoires insulaires sont souvent situés aux frontières maritimes extérieures de l’Union européenne et il est donc besoin de leur apporter d’urgence un soutien en matière de gestion des flux migratoires et de sécurité.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE est d’avis que la future stratégie de l’Union pour les îles doit reposer sur le socle que constituent les principes de cohésion, de résilience, de durabilité, d’inclusion, de subsidiarité et d’équité territoriale. En outre, il estime qu’il y a lieu d’intégrer ces principes, ainsi que la question de l’insularité, aux plans de partenariat national et régional (plans PNR) et qu’ils doivent donner lieu à des mesures concernant le logement, les transports et leur décarbonation, la gestion de l’eau et des déchets, l’adaptation au changement climatique, l’accès aux soins de santé et les perspectives économiques. Il tient pour nécessaire d’élaborer un rapport annuel ou bisannuel sur la mise en œuvre du point de vue des îles, qui évalue grâce à une série d’indicateurs les progrès accomplis dans les domaines démographiques, économiques, environnementaux et sociaux. Ce rapport pourrait servir de contribution à la stratégie de l’Union pour les îles. Les données probantes rassemblées de la sorte ne devraient pas seulement servir à mettre à jour ladite stratégie, mais aussi à progresser vers l’objectif final d’adapter l’ensemble des politiques de l’Union aux réalités spécifiques des îles. Ce rapport devrait également comporter une dimension prospective qui recouvre aussi l’élaboration de scénarios pour les tendances démographiques, les incidences climatiques et les transitions énergétiques, et qui s’inscrive aussi dans le cadre du rapport de prospective stratégique 2025 (1) de la Commission, qui propose une réorientation sous la devise «Résilience 2.0».

3.2.

Le CESE réclame la mise en place d’un programme spécifique et autonome de l’Union pour les îles, distinct, du moins pour l’heure, du cadre qui traite des communautés côtières. Ce programme devrait prendre sa source dans un pacte pour les îles qui recoupe de multiples domaines d’action politique de la Commission. Il pourrait ensuite se traduire en termes opérationnels par la voie d’un plan d’action pour les îles et d’un instrument législatif spécifique (une «loi sur les îles»), en vertu desquels chaque direction générale de la Commission et chaque agence de l’Union s’engagerait à tenir systématiquement compte de l’insularité et de l’éloignement. Cette approche serait mise en œuvre grâce à l’élaboration d’initiatives ciblées centrées sur les îles, en suivant l’exemple que donne la direction générale de l’énergie au moyen de l’initiative «Une énergie propre pour l’ensemble des îles européennes» (2) et du dispositif des programmes d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI), dont les mesures sont financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (3).

3.3.

Un pacte pour les îles et une loi sur les îles seraient cohérents avec la vision à long terme pour les zones rurales de l’Union, mais aussi avec la stratégie pour les zones côtières de l’UE. Le nouveau collège des commissaires, qui a pris ses fonctions le 1er décembre 2024 pour le mandat 2024-2029 de la Commission, a reconnu le rôle insigne que jouent les zones et les communautés côtières pour garantir des perspectives économiques et la croissance, favoriser l’adaptation au changement climatique et assurer la sécurité extérieure de l’Union. Les lettres de mission adressées par la présidente Mme Ursula von der Leyen mettent en relief le soutien aux communautés côtières d’Europe, et celle adressée au commissaire européen à la pêche et aux océans, M. Costas Kadis, le presse de concevoir de nouveaux modèles commerciaux et de relever les défis uniques auxquels ces communautés sont confrontées. La lettre de mission adressée à l’un des vice-présidents exécutifs de la Commission, M. Raffaele Fitto, met également en évidence la nécessité de garantir des perspectives économiques dans les régions côtières. Les orientations politiques de Mme von der Leyen insistent sur la résilience du littoral européen face au changement climatique, sur sa préparation et sa vulnérabilité, tout en soulignant le rôle essentiel de la pêche pour asseoir la pérennité des communautés côtières. Il conviendrait d’élargir la portée du contrat-cadre intitulé «Étude sur la résilience et le développement économique local dans les communautés côtières de l’Union européenne» pour le compléter par une étude concernant l’ensemble de l’Union sur les «zones fonctionnelles marines», lesquelles englobent les communautés côtières et les îles adjacentes ou les territoires insulaires voisins. Une telle étude serait essentielle sur le plan stratégique pour la planification de l’espace maritime (PEM), étant donné qu’elle porterait sur la dimension des interactions terre-mer mise en avant dans la directive PEM et qu’elle facilite le développement coordonné des activités maritimes et côtières. En tenant compte explicitement de ces zones, ladite étude permettrait de soutenir de manière indirecte le développement régional durable, de renforcer la résilience des économies locales et de favoriser la coexistence harmonieuse des industries maritimes, y compris l’approche multi-usages, dans l’ensemble des zones côtières et marines.

4. La question insulaire dans l’Union européenne

4.1.

D’un bout à l’autre de l’Europe, les îles diffèrent grandement les unes des autres par leurs réalités écologiques, économiques et institutionnelles, mais toutes font face aux contraintes structurelles que crée la discontinuité territoriale. Parmi les défis auxquels elles se heurtent, tels que les reconnaît l’article 174 du TFUE, figurent notamment des coûts de transport élevés et une accessibilité limitée, qui entravent la circulation des personnes et des marchandises. Les économies insulaires sont souvent tributaires de systèmes monopolistiques ou oligopolistiques de transport et de distribution, qui ont pour effet d’accroître les coûts de production, d’augmenter le coût de la vie et de nuire à la compétitivité. De nombreuses îles sont également confrontées à l’émigration de leurs travailleurs qualifiés, au vieillissement de leur population et à d’intenses pressions foncières et immobilières en raison du tourisme saisonnier. L’étroitesse de leur spécialisation économique et leur dépendance vis-à-vis de l’extérieur les exposent encore davantage aux chocs, tandis que le changement climatique intensifie les risques tels que les vagues de chaleur, les inondations, les tempêtes, l’élévation du niveau de la mer, etc. Leurs vulnérabilités cumulées — isolement géographique, connectivité médiocre, fragilité économique et perturbations climatiques — sont bien documentées dans les travaux de la recherche scientifique.

4.2.

Les îles ne sont pas seulement des destinations touristiques; cette apparence masque des réalités économiques et géopolitiques complexes dont les décideurs politiques de l’Union européenne doivent se préoccuper alors que l’incertitude et l’instabilité s’accroissent dans le monde. Avant que d’exposer par la suite des propositions de mesures politiques concrètes, le CESE tient pour essentiel d’en poser clairement le cadre conceptuel et d’affirmer qu’il s’impose d’envisager la question des îles sous tous ses aspects, car celles-ci sont des composantes à part entière des États auxquels elles appartiennent, et il est indispensable de mettre systématiquement en évidence leurs difficultés et leurs capacités spécifiques.

4.3.

En Europe, certains États prennent la forme d’une unité géographique insulaire, qu’elle se compose d’une seule île ou qu’elle constitue un archipel. Pour ces États, puisqu’ils sont entièrement constitués d’îles, la «question insulaire» ne se pose pas de manière accessoire. Ils sont à coup sûr confrontés à un défi en matière de gouvernance maritime, puisque la mer est une dimension fondamentale de leur identité territoriale, économique et fonctionnelle. Ceci vaut par exemple pour l’Irlande, Malte et Chypre, qui devraient également bénéficier des règlements du Conseil qui régissent des mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture.

4.4.

Les États qui possèdent des territoires à la fois continentaux et insulaires sont confrontés à une série plus complexe de problèmes en matière de gouvernance et d’action politique. Dans de tels cas, les îles doivent être comprises et traitées comme des composantes à part entière du territoire national, équivalentes à toutes les autres du point de vue fonctionnel. Comme tout autre territoire de l’État en question, elles présentent des atouts, des contraintes et des besoins de développement qui leur sont propres, dont il convient de se saisir conformément aux objectifs généraux de cohésion territoriale et de développement équilibré. Réaliser ces objectifs nécessite d’établir des liens fonctionnels solides, comparables à ceux qui existent entre les villes du continent et leurs régions administratives et économiques plus larges.

4.5.

Pour les îles, l’incapacité persistante des gouvernements centraux à les traiter sur un pied d’égalité comme des régions pleinement intégrées constitue un défi majeur, qui modèle leurs vulnérabilités économiques, sociales, politiques, culturelles et démographiques. Lorsque les États traitent leurs îles comme des espaces autonomes ou isolés plutôt que comme des parties du tout cohérent que forme le territoire national, ils ne font que renforcer le phénomène de la «double insularité». Les îles de moindre taille souffrent de la médiocrité de leurs communications, tant avec les îles de plus grande importance, qui leur assurent des services essentiels et des liaisons commerciales, qu’avec le continent. Cette inégalité de traitement porte atteinte à l’objectif de cohésion territoriale énoncé par le TFUE. Dans le même temps, la Commission européenne ne fait pas montre du même zèle pour prendre en compte les régions insulaires dans ses principaux objectifs de cohésion sociale, économique et politique, que dans le cas des régions qui relèvent d’autres catégories.

4.6.

Pourtant, par-delà les contraintes qu’elles subissent, ces îles, et les mers qui les entourent, revêtent une importance stratégique ou sont susceptibles de l’acquérir. Les mers constituent la clef de voûte de l’architecture du monde contemporain. Au fil de l’histoire, les routes maritimes ont permis les explorations, les échanges et les conquêtes et elles ont ainsi favorisé les rencontres entre les civilisations et façonné les identités culturelles et économiques dans le monde — un rôle que les îles continuent de jouer aujourd’hui en tant que pôles de connectivité. En dépit de cette valeur stratégique, qu’elle soit héritée du passé ou appelée à se matérialiser à l’avenir, ce rôle traditionnel des îles a été manifestement minoré, si ce n’est totalement occulté, quand bien même celles-ci continuent de subir les externalités négatives de la mondialisation, qui se manifestent de la manière la plus visible lorsqu’elles subissent des arrivées largement incontrôlées de migrants en situation irrégulière, comme notamment les îles de Grèce et d’Italie, mais aussi celles d’Espagne au vu des conséquences insignes de la route migratoire de l’Afrique de l’Ouest pour les îles Canaries.

4.7.

Ce phénomène même met en lumière l’importance géopolitique que les îles n’ont jamais perdue. Ces dernières, et les zones maritimes qui les ceignent, ne sauraient être considérées comme des territoires périphériques ou défavorisés; en fait, elles constituent des carrefours essentiels au sein de la structure géopolitique de l’Europe, et il convient de les traiter comme tels dans le cadre de la conception des politiques et de l’allocation des ressources. En outre, les îles, qu’elles soient isolées ou organisées en «grappes» cohérentes et fonctionnelles, jouent un rôle équivalent à celui des régions continentales dans le fonctionnement de leurs États. Il s’impose donc de les appréhender comme interconnectées sur le plan fonctionnel avec les territoires continentaux, sachant qu’elles peuvent constituer des moteurs essentiels du développement national, comme en témoignent de nombreux précédents historiques.

4.8.

Toutes ces considérations constituent le fondement de l’analyse du CESE, dont découlent les propositions politiques qu’il formule ci-après. À l’heure actuelle, les îles sont à la fois les plus exposées aux pressions mondiales et les moins bien armées d’«outils» institutionnels, financiers et de gouvernance pour y réagir efficacement. Il s’agit là d’un paradoxe structurel dans le cadre politique européen visant à soutenir les régions.

5. Défis liés à la résilience

5.1.

De la Baltique à la Méditerranée, et de l’Atlantique aux régions ultrapériphériques de l’Union européenne, les îles sont en première ligne des changements environnementaux et socio-économiques. Bien qu’elles continuent de subir les contraintes structurelles reconnues dans les traités, elles recèlent également des atouts stratégiques qui gagnent en importance aux fins des programmes de l’Union en matière de climat, d’énergie et de gouvernance des océans, et qui leur permettent de fournir, aujourd’hui comme demain, des solutions pour le développement durable et la résilience.

5.2.

Le CESE est d’avis que la résilience des îles s’enracine dans leur état de préparation et leur capacité d’adaptation et de transformation face à un ensemble complexe de facteurs interdépendants. Les vulnérabilités énergétiques persistantes, les limitations de la mobilité et de la connectivité, les pénuries de main-d’œuvre, les pressions sur le logement et les restrictions d’accès aux soins de santé et à l’éducation sont autant de contraintes qui pèsent sur les communautés insulaires. Les défis démographiques, notamment le vieillissement de la population et l’exode de la jeunesse, alourdissent ces fardeaux. Dans le même temps, nombre d’îles peinent à tirer pleinement parti des possibilités que recèle leur économie bleue; cet état de fait constitue à la fois un défi majeur et une occasion unique de stimuler une croissance durable, ainsi que de renforcer la cohésion sociale et la résilience à long terme.

5.3.

Plus spécifiquement, les îles disposent d’écosystèmes terrestres et marins relativement peu perturbés, souvent épargnés par l’incidence d’une industrialisation intensive et par d’autres effets cumulatifs, qui font d’elles des réservoirs essentiels de la diversité biologique en Europe. Si l’on prend en compte leurs eaux territoriales, à savoir toute l’étendue de leurs «zones économiques exclusives» (ZEE) au sens de la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), les territoires insulaires contribuent de manière substantielle à la pêche, aux énergies renouvelables, à la recherche marine et à l’accès aux ressources émergentes telles que les hydrocarbures ou les nodules polymétalliques. Ces particularités confèrent aux îles encore plus d’importance dans le cadre de l’économie bleue, du pacte vert et de l’autonomie stratégique à long terme de l’Union. Toutefois, le changement climatique, la perte de diversité biologique et les pressions qu’exercent l’exploitation économique et les excès du tourisme constituent un péril croissant pour ces écosystèmes.

5.4.

Il est donc essentiel de procéder à un suivi scientifique ciblé et à des investissements stratégiques pour comprendre la dynamique multidimensionnelle de la résilience des îles. Ces mesures sont indispensables pour accélérer le déploiement des technologies des énergies renouvelables, notamment la production d’électricité éolienne, solaire et marémotrice, tout en renforçant les systèmes durables de gestion de l’eau et des déchets. Les résultats de la troisième conférence des Nations unies sur les océans (UNOC 3), qui s’est tenue à Nice en juin 2025, ont mis en évidence non seulement les vulnérabilités persistantes des territoires insulaires mais aussi leur importance stratégique croissante dans le cadre de la gouvernance mondiale des océans. Ces constats mettent en relief la nécessité de politiques intégrées, fondées sur la science, qui renforcent à la fois la durabilité de l’environnement et la résilience de la société et de l’économie sur les îles.

5.5.

Dans toute l’Europe, les régions insulaires s’emploient à concevoir une vaste gamme d’innovations en matière de gouvernance, qui s’inscrivent dans le droit fil des priorités de l’Union. En 2025, l’île d’Amorgos a mis en place l’«Amorgorama», un modèle de pêche durable géré par sa communauté et fondé sur la recherche scientifique, qui associe des interdictions de pêche saisonnières, des nettoyages sur les plages, l’utilisation d’engins de pêche sélectifs et la définition officielle de zones marines où la pêche est prohibée, et qui constitue en fait un cadre d’avant-garde en Grèce pour une conservation du milieu marin et une gestion de ses ressources menées «à partir du terrain». La Corse anticipe les changements mondiaux au moyen de Corsica Pruspettiva (CP 2050), un outil participatif mis en place en 2022 qui mobilise des élus, des experts et des citoyens pour étudier les incidences du climat, des technologies et des évolutions géopolitiques d’ici à 2050, en se fondant sur la recherche scientifique, le débat public et les partenariats internationaux.

5.6.

Ces initiatives montrent le rôle que peuvent jouer les îles en tant que laboratoires stratégiques pour l’Union européenne, de sorte à faire progresser le développement territorial intégré, l’adaptation au changement climatique et l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes. Il est donc essentiel de renforcer le soutien aux capacités des îles en matière de prospective, d’innovation et de gouvernance en vue de concrétiser les engagements pris par l’Union dans le cadre de son pacte vert, de sa stratégie en faveur de la biodiversité et de son cadre pour une économie bleue durable.

6. Défis géopolitiques actuels

6.1.

Les îles européennes sont confrontées à un entrelacs inextricable de défis géopolitiques qui découlent de leur situation stratégique, de la modicité de leurs ressources et du rôle souvent à la fois de périphérie et de première ligne qu’elles jouent tant pour leurs États-nations que pour l’Union européenne. De nombreuses îles jouxtent des frontières maritimes sensibles, des grandes routes migratoires ou des zones dont des États se contestent la souveraineté, comme c’est le cas pour la Crète ou le Dodécanèse, et partant, elles se trouvent à l’intersection d’enjeux de sécurité, de défense et de diplomatie internationale. Cette importance géopolitique accrue expose les régions insulaires à des pressions des États voisins, à des différends régionaux et plus largement, aux évolutions de la situation sécuritaire de l’Union. De ce fait, ce sont souvent des impératifs nationaux de politique étrangère qui déterminent la gouvernance locale, tandis que les communautés insulaires elles-mêmes subissent de manière disproportionnée le poids de la gestion de la sécurité des frontières, de la surveillance maritime et des défis humanitaires liés à l’instabilité des régions de leur voisinage.

6.2.

Les îles européennes font face à des défis géopolitiques concrets, qui mettent en lumière leur importance stratégique, économique et environnementale. Pour ne prendre que l’exemple de Chypre, la division de cette île entre sa partie méridionale chypriote grecque et sa partie septentrionale occupée par la Turquie, et les contestations dont font l’objet ses zones maritimes en Méditerranée orientale, en font un point névralgique des différends régionaux portant sur les ressources énergétiques, la souveraineté et les relations entre l’Union et la Turquie. La Crète, qui appartient à la Grèce, se trouve à proximité de voies maritimes et de corridors énergétiques critiques et est fortement exposée aux flux migratoires, aux tensions régionales en Méditerranée orientale et aux différends avec les pays voisins, par exemple la Libye, concernant les zones économiques exclusives. En revanche, la Sardaigne est confrontée à des difficultés liées à ses installations militaires, à la faible diversification de son économie et à des risques environnementaux, tout en faisant aussi office de plaque tournante pour la sécurité maritime en Méditerranée et la surveillance des routes migratoires. L’île de Gotland en mer Baltique, qui appartient à la Suède, revêt une importance stratégique pour les préparatifs de défense de cet État et de l’OTAN, notamment dans le contexte des activités militaires russes et des évolutions de la situation sécuritaire régionale. Par ailleurs, la situation centrale de Malte en Méditerranée place cet État en première ligne de la gestion des migrations, de la sûreté maritime et des efforts d’ajustement des relations avec ses voisins de l’Afrique du Nord et de l’Europe méridionale.

6.3.

Un autre défi majeur résulte des dépendances économiques et énergétiques. Pour satisfaire leurs besoins en énergie, en denrées alimentaires et en autres biens essentiels, les îles sont souvent tributaires des importations et partant, vulnérables face aux perturbations des chaînes d’approvisionnement ou aux tensions géopolitiques qui ont une incidence sur les routes commerciales et énergétiques. La hausse des coûts de l’énergie, les rivalités pour les ressources maritimes et l’importance stratégique des projets dans le domaine des énergies renouvelables, tels que la production éolienne en mer ou les zones marines protégées, compliquent encore leur situation et requièrent dès lors de trouver un soigneux équilibre entre les priorités de développement local et les intérêts géopolitiques plus larges.

6.4.

Le changement climatique et les pressions sur l’environnement aggravent encore le risque géopolitique. L’élévation du niveau de la mer, les phénomènes météorologiques extrêmes et la dégradation des écosystèmes marins frappent les îles de manière disproportionnée, et sont ainsi susceptibles d’entraîner des déplacements de population, une augmentation des pressions migratoires et des différends concernant les zones maritimes. Ces mutations de leur environnement recoupent les tensions politiques existantes, puisque les îles peuvent avoir besoin de défendre leurs eaux territoriales, de négocier des droits en matière de ressources ou d’adapter leurs infrastructures, tout en ne bénéficiant que d’un soutien limité de leur État ou de l’Union. Par conséquent, les îles européennes œuvrent à l’intersection des dimensions sécuritaire, économique et environnementale de la géopolitique, et sont confrontées à des défis qui appellent des réponses coordonnées des échelons local ou régional, national et européen.

7. Un contexte politique en évolution, en quête d’une mise en œuvre cohérente

7.1.

Cela fait à présent presque 30 ans que les institutions de l’Union européenne, les collectivités régionales et les réseaux des îles, y compris ceux de petites îles et les associations de celles-ci, réclament un traitement différencié des îles européennes, une revendication que confortent des initiatives telles que la déclaration de 2023 de la commission des îles de la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM) et la résolution de 2022 du Parlement européen sur les îles et la politique de cohésion. Cette impulsion politique a certes suffisamment gagné en force pour être significative, mais elle doit aller de pair avec une mise en œuvre concrète de la réglementation. Le droit de l’Union reconnaît de longue date les handicaps structurels des îles, depuis les traités de Maastricht et d’Amsterdam jusqu’à l’article 174 du TFUE, lequel impose explicitement à l’Union de développer son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale et d’accorder une attention particulière aux îles en tant que régions confrontées à des contraintes structurelles permanentes.

7.2.

L’article qui vient d’être cité constitue la base juridique de politiques de l’Union qui tiennent compte des îles et il peut servir à fonder les motifs des financements, la politique de cohésion, la conception de stratégies de spécialisation intelligente (S3/S4), les stratégies de l’économie bleue et les considérations relatives à la planification de l’espace maritime (PEM) dans les régions insulaires.

7.3.

Toutefois, cette reconnaissance en reste largement au stade des bonnes intentions, sans pour autant prendre un tour strictement opérationnel de sorte à répondre à l’ensemble des défis exposés plus haut. Le CESE estime qu’il est grand temps que l’Union européenne traduise ces principes en politiques publiques efficaces et qu’elle intègre pleinement toutes les îles européennes à titre d’axe central de son action. Pour ce faire, il est nécessaire de lancer une véritable initiative législative (une «loi sur les îles»), dotée d’une composante concernant les îles, transversale, exécutoire et intégrée dans les instruments des politiques de cohésion, des transports, de la concurrence, de la recherche et de la compétitivité, en bref, dans l’ensemble des politiques de l’Union axées sur les territoires. Il convient également de mentionner ici l’incorporation d’une «clause d’insularité» dans cette loi sur les îles, dont on prévoit qu’elle aurait une incidence notable sur ces dernières, notamment dans les domaines des transports, de l’énergie ou encore de la cohésion. Une telle clause pourrait faire de l’obligation de consulter les autorités insulaires concernées une étape essentielle du processus d’élaboration des politiques.

7.4.

Bien que le livre blanc de 2001 sur la gouvernance européenne établisse les principes clairs que sont entre autres l’ouverture, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence à tous les échelons de gouvernance, les territoires insulaires peinent encore et toujours à accéder aux dispositifs de l’Union et à ses financements. Il en résulte un paradoxe frappant: alors que les îles sont les plus exposées aux défis et aux vulnérabilités de l’heure, elles sont les moins bien armées pour y faire face. Pour y remédier, il est nécessaire de faire valoir plus avant les principes de proportionnalité et de subsidiarité à l’occasion de la mise en œuvre, et de veiller ce faisant à ce que les échelons et les instruments choisis pour agir correspondent réellement aux besoins de territoires spécifiques (4), notamment les îles.

7.5.

Le CESE soutient le point de vue de la Fédération européenne des petites îles (ESIN), selon lequel il s’impose d’associer à un stade précoce les représentants des îles à la planification et à la conception de la stratégie pour les îles, et de veiller ce faisant à ce que les petites communautés insulaires aient véritablement voix au chapitre dans les décisions qui les concernent, tout en garantissant des financements corrects et accessibles de l’Union dans son prochain cadre financier pluriannuel (CFP 2028-2034), de sorte que même les plus petites des îles puissent participer à des projets qui favorisent l’innovation, la durabilité et le développement local.

8. Les enjeux d’une future stratégie européenne pour les îles

8.1.

En 2024, le 9e rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale a derechef constaté que les îles, à l’instar des zones rurales, montagneuses ou à faible densité de population, doivent faire face à des défis structurels persistants qui entravent leur croissance et leur développement. Une section entière du rapport est consacrée aux régions présentant des caractéristiques géographiques particulières (les «territoires spécifiques» mentionnés plus haut). Le rapport souligne les caractéristiques géographiques particulières de ces régions, qui peuvent exercer un effet considérable sur leur dynamique économique et appellent une approche différenciée en matière de politique de cohésion, même lorsque leur niveau de développement est comparable à celui d’autres régions. «Les îles, par exemple, peuvent avoir des coûts de transport plus élevés, qui se répercutent sur la compétitivité de leurs industries.» L’analyse comparative effectuée par la Commission permet donc de mieux saisir les facteurs structurels qui expliquent le sous-développement régional, ainsi que les conséquences négatives qu’ils produisent concrètement: l’émigration des jeunes travailleurs, des inégalités sociales croissantes et des tensions politiques qui s’intensifient dans les territoires concernés. Il est donc justifié d’apporter des réponses différenciées et ambitieuses; aussi le rapport conclut-il que: «[U]ne réflexion approfondie est nécessaire sur la meilleure manière d’adapter davantage la politique aux différents profils économiques et caractéristiques géographiques des régions, afin de cibler stratégiquement les investissements. Il est de plus en plus nécessaire de mieux cerner les multiples défis en matière de développement, les besoins de réforme et les différences de situation sociale et d’emploi, afin de faciliter une programmation plus efficace des fonds de l’UE dans les régions ultrapériphériques, les régions faiblement peuplées, les îles, [...].»

8.2.

Le CESE se félicite des perspectives esquissées le 1er avril 2025 par Raffaele Fitto, vice-président exécutif de la Commission, dans la communication sur «Une politique de cohésion modernisée: l’examen à mi-parcours», laquelle propose d’établir une stratégie pour les îles européennes. L’heure est venue de traduire cette déclaration en actes. Les îles méritent non seulement que les États membres leur accordent une plus grande attention, mais elles ont également droit de faire l’objet d’une nouvelle approche de la part de la Commission dans sa programmation des politiques pour l’après-2027. Cette approche devra s’inscrire dans le calendrier du prochain cadre financier pluriannuel (pour la période 2028-2034) et de la future politique de cohésion. Une fois leurs contraintes, difficultés et atouts reconnus dans le cadre d’un pacte pour les îles, à la manière de ce que fait l’Union pour d’autres territoires au moyen de son pacte rural, de son programme urbain et de son pacte pour les océans, les îles de l’Union pourraient bénéficier de mesures stratégiques européennes spécifiques fondées sur le principe de subsidiarité, d’une approche territorialisée et d’une évaluation ex ante des incidences à laquelle seraient soumises toutes les politiques sectorielles de l’Union, entre autres en matière de transports, d’énergie et d’aides d’État, susceptibles d’entraîner des effets différents notables ou disproportionnés sur les îles en question.

8.3.

Le CESE est fermement convaincu que si l’on s’inscrivait dans une telle perspective, les problèmes que posent la faiblesse de la cohésion et de la connectivité, les contraintes liées aux aides d’État, la protection de la diversité biologique et l’accès aux services publics essentiels deviendraient bien moins pressants pour les habitants des îles. Ces derniers aspirent non seulement à circuler librement partout, mais surtout à continuer de vivre sur leur île.

9. Les îles sont au cœur du projet européen

9.1.

Les territoires insulaires sont le réceptacle de toutes les grandes transformations contemporaines. Le CESE estime que prendre le pouls des îles signifie comprendre, à une échelle accessible à tous, les interactions systémiques entre le changement climatique, les évolutions démographiques, la transition énergétique et la transformation géopolitique. Si l’Union s’attaquait aux problèmes structurels des économies et des écosystèmes insulaires au moyen de mécanismes appropriés, par exemple en introduisant une composante spécifique aux îles dans ses politiques en matière de cohésion, de transports ou de la mer, elle apporterait déjà les premiers éléments d’une réponse aux grands défis auxquels elle-même est confrontée aujourd’hui.

9.2.

Le CESE est d’avis que la puissance future de l’Europe se forge également en mer, le long de l’archipel de la mer Égée et des côtes accidentées de l’Irlande, dans les criques de Malte, ainsi qu’en Corse, en Sardaigne, en Crète, aux Açores, à Chypre et jusqu’aux rivages glacés de l’île de Gotland. Les territoires insulaires de l’Union européenne sont également les lieux où se noue le destin de celle-ci. Les grandes puissances mondiales ont déjà bien compris ce que l’Union ose encore à peine s’avouer, c’est-à-dire que les îles sont des avant-postes stratégiques dans un paysage mondial de plus en plus imprévisible.

9.3.

Le CESE est fermement convaincu que pour l’Union européenne, l’impératif de l’heure est de changer véritablement de manière de penser, et de reconnaître pleinement la diversité de sa géographie et la valeur qu’apportent ses territoires insulaires sous de multiples formes, et de faire de ces îles des moteurs de la transformation, des piliers de la résilience et des pôles d’innovation, de coopération et de paix.

9.4.

Une stratégie de l’Union pour les îles devrait servir à répondre de manière cohérente et opérante aux enjeux et priorités mentionnés plus haut, sans toutefois se limiter à remédier aux problèmes sectoriels en les abordant chacun séparément. Elle doit favoriser un changement systémique dans la manière dont l’Union européenne envisage l’insularité, et veiller ce faisant à ce que les caractéristiques spécifiques des territoires insulaires soient entièrement comprises, prises en compte également dans une perspective de «Résilience 2.0» (5) et intégrées à toutes les étapes du processus d’élaboration des politiques de l’Union.

Bruxelles, le 18 février 2026.

Le président

du Comité économique et social européen

Séamus BOLAND

(1) Rapport de prospective stratégique 2025.

(2) Site internet de la Commission européenne, Une énergie propre pour l’ensemble des îles européennes (en anglais).

(3) Fonds européen agricole de garantie.

(4) Voir GECT ORATE (en anglais).

(5) Rapport de prospective stratégique 2025.

ANNEX

Official definitions of islands

1. United Nations definition

UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) contains the following legal definition of what an «island» is in Article 121, entitled Regime of islands: «An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide». This is a legal definition under international law. It sets no minimum size and does not require the island to be populated. It does not look at distance from the mainland. It is used for issues of Exclusive Economic Zones (EEZs), continental shelf, territorial waters, etc. The same article distinguishes «rocks» (rock islets) which cannot sustain human habitation or an economic life of their own and therefore have limited maritime entitlements.

2. Eurostat definition of «island»/«island region». (Eurostat Glossary: Island region/NUTS methodology)

According to Eurostat (in the NUTS classification for regional statistics), an «island», at NUTS 3 level can be found in Eurostat document Territorial typologies manual – island regions.

The EESC would like to stress that European policies and strategies on insularity concern all islands (as per the UN definition) and not only island regions (NUTS 2 & 3).

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/2539/oj

ISSN 1977-0936 (electronic edition)

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