Avis du Comité économique et social européen — Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Agenda du consommateur 2030 et plan d’action relatif aux consommateurs dans le marché unique — Une impulsion nouvelle pour la protection des consommateurs, la compétitivité et la croissance durable [COM(2025) 848 final]

Rapporteur:

Thierry LIBAERT

Conseillère	Guénaëlle GAULT (pour le rapporteur)
Consultation	Commission européenne, 22.12.2025
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	15.4.2026
Adoption en session plénière	29.4.2026
Session plénière no	605
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	191/1/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) salue l’agenda du consommateur 2025-2030. Tant sur la forme que sur le contenu, il s’agit d’un excellent texte de cadrage en matière de protection des consommateurs pour les années à venir. Le CESE reconnaît que la Commission européenne a relevé son niveau d’intérêt en la matière.

1.2.

Le CESE souhaite que la Commission puisse proposer une vision plus globale du consommateur qui ne se réduise pas à une question de droits. Il serait souhaitable de pouvoir disposer d’une «politique» du consommateur précisant le rôle que l’Union européenne entend faire jouer au consommateur et à sa capacité d’agir à différents niveaux.

1.3.

Pour procéder à une évaluation plus exhaustive de l’agenda du consommateur, le CESE apprécierait de pouvoir disposer d’un bilan structuré, détaillé et chiffré de l’agenda précédent.

1.4.

Si le CESE est favorable aux mesures de simplification, il insiste sur le fait qu’aucune de celles-ci ne pourra avoir pour effet de réduire la protection du consommateur.

1.5.

La protection du consommateur doit nécessairement prendre en compte la diversité des situations, notamment en ce qui concerne les déserts commerciaux et la vulnérabilité de certains types de consommateurs.

1.6.

Le CESE souhaite un approfondissement en matière de rapidité et d’intensité pour le contrôle de la dangerosité des produits importés, notamment par l’intermédiaire des plateformes de commerce en ligne situées en dehors de l’Union européenne. Il en va de même pour la lutte contre la contrefaçon. Il préconise également une attention plus soutenue envers les pratiques de microjustice afin de régler les litiges portant sur de petites sommes.

1.7.

Le CESE souligne l’importance de la future révision du règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs (CPC) afin de renforcer l’application de la législation, et de garantir des conditions de concurrence équitables qui protègent les professionnels respectueux de la législation et les consommateurs contre les acteurs du marché qui ne respectent pas ces règles.

1.8.

Le CESE soutient les mesures de numérisation, tout en mettant toutefois en garde contre les risques de la multiplication des cyberattaques et ceux de la déshumanisation des relations. Il demande que, pour toute réclamation, le consommateur puisse toujours disposer en dernier recours d’un interlocuteur humain pour répondre à ses interrogations.

1.9.

Le CESE met en garde contre le risque de surtransposition de certaines directives, sachant que celle-ci contribue à la fragmentation des marchés, prive les consommateurs de la possibilité d’accéder à certains services transfrontaliers et dissuade l’offre de certains produits et services.

1.10.

Le CESE demande à la Commission de relever son niveau d’intérêt en matière de circularité et de durabilité des produits. La partie «consommation durable» de cet agenda marque une forte réduction des objectifs alors même que les enjeux de la transition écologique n’ont jamais été aussi importants.

1.11.

Le CESE recommande de mettre en place une politique forte de protection des consommateurs contre les messages commerciaux émanant d’influenceurs, notamment lorsqu’ils sont adressés à des enfants. Ces messages n’indiquent souvent pas les liens financiers de l’influenceur et portent souvent sur des pratiques contestées ou dangereuses (par exemple, les cryptomonnaies ou la chirurgie esthétique).

1.12.

Le CESE souhaite que la Commission renforce son processus de consultation en l’ouvrant à toutes les politiques de consommation pertinentes et en élargissant davantage son groupe consultatif européen des consommateurs.

1.13.

Le CESE encourage les États membres à soutenir les associations de consommateurs, notamment au moyen d’amendes perçues sur des pratiques illégales, afin de renforcer leur capacité d’action, particulièrement au travers de la pratique des tests comparatifs.

2. Contexte de l’avis

2.1.

Le 19 novembre 2025, la Commission européenne a adopté l’agenda du consommateur pour la période 2025-2030. Ce document fixe le cadre stratégique en matière de politique pour les consommateurs pour les prochaines années. Il souscrit au constat que les dépenses de consommation représentent la part la plus importante de l’activité économique européenne et que, comme l’indiquait le rapport Letta, la protection des consommateurs bénéficie autant aux consommateurs qu’aux entreprises.

2.2.

Afin de renforcer la protection des consommateurs, la Commission structure son action autour de cinq orientations principales:

2.2.1. Créer un plan d’action pour le consommateur au sein du marché unique

Ce plan vise à compléter la stratégie pour le marché unique en tenant compte des enjeux spécifiques affectant les consommateurs. Il prévoit notamment:

—	une évaluation du règlement sur le blocage géographique afin d’améliorer l’accès transfrontière aux biens et services;

—	le développement des services financiers transfrontaliers et la facilitation de l’investissement de détail sur les marchés des capitaux;

—	le déploiement des portefeuilles européens d’identité numérique comme outil sûr et fiable.

2.2.2. Renforcer la protection des consommateurs en ligne

La Commission souhaite adapter la législation européenne aux évolutions rapides du commerce numérique. Trois actions principales sont annoncées:

—	un acte législatif sur l’équité numérique visant à lutter contre les pratiques commerciales déloyales, notamment à l’égard des mineurs;

—	un renforcement de la protection contre la fraude numérique et une meilleure assistance aux victimes;

—	la promotion d’une utilisation équitable et transparente de l’intelligence artificielle dans les marchés de consommation.

2.2.3. Soutenir la dynamique pour une consommation durable

La Commission constate l’intérêt croissant des consommateurs pour l’impact environnemental de leurs achats, tout en soulignant les obstacles qui subsistent. Elle entend:

—	accompagner les États membres dans la mise en œuvre des directives relatives à la consommation durable;

—	promouvoir une information harmonisée sur la garantie légale et la durabilité des produits;

—	soutenir l’économie circulaire, notamment les marchés de la réparation et de la seconde main.

2.2.4. Améliorer l’application effective des droits et recours

La Commission rappelle que l’effectivité de la protection des consommateurs dépend de systèmes de contrôle et de sanction efficaces. Les actions envisagées comprennent:

—	le renforcement de l’application des textes existants;

—	l’utilisation accrue de l’intelligence artificielle pour la surveillance du marché;

—	une meilleure information des entreprises établies en dehors de l’Union sur les exigences européennes.

2.2.5. Mettre en place un système de gouvernance

Ce cadre vise à renforcer la coopération entre les parties prenantes grâce à:

—	un forum ministériel consacré à la protection des consommateurs;

—	un dialogue visant à associer davantage les jeunes;

—	des échanges réguliers sur l’évolution et la révision des règles existantes.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE salue la Commission européenne pour la qualité de l’agenda du consommateur 2025-2030.

3.2.

Le Comité reconnaît que la Commission a accru son intérêt en matière de protection des consommateurs, comme en témoignent les nombreux textes publiés ces dernières années.

3.3.

Le CESE observe que l’agenda, bien que riche et détaillé, reste très technique et sectoriel (transport, numérique, finance), même si certains secteurs sont peu traités, à l’exemple des sujets relatifs à l’agriculture et à l’alimentation. Il lui manque une philosophie d’ensemble: quelle politique de consommation l’Union européenne souhaite-t-elle promouvoir? Le Comité regrette l’absence d’un cadrage clair: la «politique du consommateur» est réduite ici à la protection, sans lien avec la capacité d’agir des consommateurs dans les transitions économique, écologique et numérique, et avec une trop faible prise en compte de l’écosystème «consommation» (producteurs, distributeurs, consommateurs).

3.4.

Le CESE s’interroge sur l’efficacité des mesures centrées sur l’information du consommateur. Les études en sciences comportementales documentent un écart structurel entre intentions déclarées et comportements effectifs. L’affichage environnemental, les labels et les passeports numériques des produits ne suffiront pas à transformer les pratiques. Le CESE recommande d’agir sur les contextes de décision (options par défaut, linéaires, parcours en ligne —, plutôt que sur la seule responsabilisation individuelle.

3.5.

Le CESE met en garde contre le risque de surtransposition de certaines directives — une pratique qui contribue à la fragmentation des marchés, à l’impossibilité pour les consommateurs d’obtenir certains services transfrontaliers et qui produit un effet dissuasif sur l’offre de biens et de services.

3.6.

Le CESE s’interroge sur l’adéquation entre l’agenda du consommateur 2025-2030 et une dérégulation de trop grande ampleur. Il considère que la simplification administrative énoncée à de nombreuses reprises dans le document devra inclure le souci constant de la protection du consommateur.

3.7.

Le CESE regrette que l’agenda traite d’enjeux actuels sans anticiper les transformations à venir: consommation automatisée, agents IA d’achat, robotisation des décisions, vieillissement massif des consommateurs. Un horizon 2035-2040 serait nécessaire, possiblement au moyen d’un programme de prospective intégré au Centre commun de recherche.

3.8.

Le CESE apprécierait à l’avenir qu’avant de se prononcer sur un nouvel agenda, la Commission prenne l’initiative de dresser un bilan structuré incluant des indicateurs de résultats portant sur l’agenda de la période écoulée. Le CESE recommande que l’agenda assorti d’indicateurs de résultats aille au-delà des déclarations de confiance, et comprenne notamment les éléments suivants: taux de réclamations abouties, durée de vie moyenne des produits, taux de réparation/taux de remplacement. La Commission pourrait tirer parti des travaux d’évaluation réalisés par notre Comité (1).

4. Observations particulières

4.1. Compléter le marché unique

4.1.1.

Le CESE soutient l’idée d’un portefeuille numérique d’identité, qui facilitera les déplacements et achats transfrontières. Il demande une extrême vigilance face aux risques de piratage de données et plus globalement de cyberattaques. Il importe également, dans le même objectif, d’assurer la compatibilité entre les différents réseaux d’identification aux systèmes nationaux d’identification électronique.

4.1.2.

Le CESE souligne l’absence quasi totale dans l’agenda de réflexion sur les prix, alors que ceux-ci constituent le principal signal de marché pour les consommateurs. Le CESE recommande d’intégrer une politique de transparence des prix et de lutte contre les pratiques d’illusion tarifaire (fausses promotions, prix de référence manipulés).

4.1.3.

Le CESE souligne l’importance des normes européennes en matière de sécurité et de protection des consommateurs, ainsi que la nécessité de la participation des consommateurs à la normalisation. Cela inclut un financement adéquat pour l’ANEC et l’encouragement des États membres à soutenir la participation des consommateurs à la normalisation.

4.2. Protéger le consommateur en ligne

4.2.1.

Le CESE relève la contradiction qui existe entre la volonté de la Commission d’améliorer la possibilité pour le consommateur de payer en espèces, et la raréfaction croissante des distributeurs automatiques de billets. L’accès à des liquidités est essentiel pour de nombreux groupes de consommateurs vulnérables aujourd’hui, et pour tous les consommateurs en temps de crise.

4.2.2.

En ce qui concerne la question de la surcharge informationnelle, le CESE observe que l’agenda multiplie les obligations d’information sans traiter le problème central de la surcharge cognitive du consommateur. Le CESE recommande une stratégie européenne de lisibilité des marchés, incluant des tests systématiques de compréhension réelle et non seulement des obligations formelles de transparence.

4.2.3.

Pour ce qui est de l’étiquetage numérique, le CESE alerte sur la tendance à remplacer les étiquettes physiques par des outils numériques (QR codes). Les outils numériques ne peuvent se substituer aux étiquettes sur emballage pour les informations essentielles: cette évolution exclut les consommateurs vulnérables, les personnes porteuses de handicaps et les personnes âgées, et rend l’accès à l’information plus coûteux en temps et en attention. Le CESE recommande que l’étiquetage numérique soit conçu comme un complément, et non un substitut, à l’information physique apposée sur les produits.

4.2.4.

Le CESE demande d’accroître la transparence et la possibilité offerte au consommateur de s’opposer au traçage et au profilage à des fins publicitaires.

4.3. Dynamiser la consommation durable

La Commission semble avoir fortement réduit son intérêt en la matière. L’agenda du consommateur ne comporte aucune indication précise sur le rôle du marketing et de la publicité dans les incitations permanentes à consommer, sur l’information relative à la durabilité et la réparabilité des produits, sur l’affichage environnemental, sur le devenir de la directive relative aux allégations environnementales ou encore sur le rôle des influenceurs, et notamment ceux opérant depuis des États situés en dehors de l’Union européenne. Le sujet de la consommation équitable (commerce équitable) aurait dû être intégré. Si le CESE se félicite du lancement en 2028 d’une plateforme européenne pour la réparation, il note que celle-ci était déjà prévue par la directive de 2024 sur le droit à la réparation.

Par ailleurs, le réemploi demanderait à être davantage soutenu comme cela existe déjà dans certains pays, notamment dans le secteur automobile en ce qui concerne les pièces de récupération.

4.3.1.

Pour ce qui est de la publicité, le CESE regrette l’absence de toute réflexion sur le rôle de cette dernière dans la formation des comportements. Alors que l’agenda vise à «autonomiser» le consommateur, le problème des incitations permanentes à la surconsommation est ignoré. Ce point devra être pris en compte dans la législation sur l’équité numérique, notamment avec la question des interfaces numériques manipulatrices (Dark Patterns). Le CESE recommande d’étudier l’encadrement de la publicité pour les produits à forte empreinte environnementale, à l’instar des restrictions existantes, comme pour le tabac.

4.3.2.

Concernant l’infrastructure de l’économie circulaire, le CESE observe que les pratiques d’économie circulaire («repair cafés», ressourceries) reposent aujourd’hui sur l’engagement de citoyens et d’associations, sans soutien structurel. Le CESE recommande que les États membres développent une infrastructure publique de la circularité: intégration de services de prêt et de réparation dans les installations municipales (sur le modèle des bibliothèques publiques), soutien financier aux initiatives citoyennes ou encore maillage territorial garantissant l’accès de toutes et de tous aux pratiques de réemploi et de réparation. Le CESE rappelle son souhait que soit lancée une vaste campagne de formation aux métiers de la réparation. Le métier a profondément changé, n’est pas délocalisable et représente un important gisement d’emploi.

4.3.3.

Le CESE appelle de ses vœux une mise en œuvre rapide du règlement sur l’écoconception (2) et la mise en place de la plateforme européenne de réparation prévue dans la directive du 13 juin 2024 sur le droit à la réparation (3).

4.4. Rendre plus efficaces les dispositifs de réparation et de sanction

4.4.1.

Le CESE se félicite de l’amélioration annoncée du dispositif de sanction, mais s’étonne toutefois des termes employés tels que «coopérer» ou «renforcer». Les données disponibles, notamment en matière de dangerosité des produits importés, notamment par l’intermédiaire de plateformes de commerce en ligne (4), font apparaître qu’un danger grave et immédiat existe, et qu’il est même en forte augmentation (+ 52 % depuis 2019). Le CESE préconise d’accroître et de préciser le dispositif de sanction afin de contrecarrer ce phénomène. Des contrôles plus stricts sont indispensables. Il en va de même pour la lutte contre la contrefaçon, qui doit devenir une priorité de l’Office européen de lutte antifraude et d’Europol (5).

4.4.2.

Ce qui fait défaut, ce ne sont pas seulement de meilleures règles en matière de sanctions, mais aussi un système permettant une application centralisée pour certains types d’affaires (ayant une pertinence pour l’UE). Le CESE soutient la prochaine révision du règlement CPC et la création de pouvoirs centralisés de sanction et d’enquête. Le CESE appelle à identifier des mécanismes supplémentaires pour lutter contre les opérateurs non européens ciblant les consommateurs de l’UE, étant donné que ces derniers restent exposés lorsqu’ils achètent auprès de pays tiers et que les autorités nationales compétentes disposent de pouvoirs limités pour faire appliquer la législation à l’encontre de ces opérateurs.

4.4.3.

Le CESE souhaite que soit poursuivie la voie du règlement extrajudiciaire des litiges lorsque des consommateurs cherchent à obtenir réparation des dommages que des professionnels ont pu leur causer (6). Quant à la question de la microjustice, le CESE souligne que la majorité des litiges en matière de consommation portent sur de petites sommes que les consommateurs renoncent à contester. Le CESE recommande d’étudier des mécanismes de justice ultrarapide (48 heures, en ligne) et de compensation automatique pour les pratiques trompeuses avérées. La Commission pourrait s’inspirer de l’exemple irlandais de la procédure de règlement des petits litiges (Small claims procedure).

4.5. Améliorer la gouvernance et la coopération

4.5.1.

En matière d’inégalités et de vulnérabilités territoriales, le CESE regrette que l’agenda ne pense pas les inégalités de consommation comme un enjeu transversal. Le CESE recommande une approche territoriale intégrant les zones rurales, les périphéries urbaines, les régions ultramarines et les régions transfrontalières. Une cartographie européenne des vulnérabilités consommatoires (déserts commerciaux, fracture numérique, précarités énergétique et alimentaire) permettrait des plans d’action ciblés.

4.5.2.

Au sujet des associations de consommateurs, le CESE souligne le rôle irremplaçable de ces dernières dans la défense des droits, l’éducation et la surveillance des pratiques commerciales. Le CESE souhaite un renforcement de leur financement européen et de leurs capacités d’action, notamment pour leur permettre de mener des tests comparatifs indépendants, des actions collectives et une veille sur les marchés numériques. Des actions communes réunissant des associations de consommateurs et des entreprises de production et de distribution pourraient être encouragées.

4.5.3.

Quant au financement des associations de consommateurs, le CESE recommande aux États membres de créer des fonds publics dédiés au soutien des organisations de consommateurs, alimentés pour partie par les amendes infligées en cas d’infractions au droit de la consommation, au droit numérique (DSA, DMA) et au droit de la concurrence. Ce modèle, déjà en vigueur en Italie (15 millions d’EUR pour la période 2022-2024), au Québec et au Brésil, permettrait de réprimer les atteintes aux droits des consommateurs, de compenser le préjudice causé à l’intérêt général des consommateurs et de renforcer durablement les capacités d’action de la société civile au service des objectifs de la politique de consommation définis dans le programme des institutions.

4.5.4.

En matière de consultation, le CESE recommande à la Commission de faire preuve de discernement envers des consultations purement numériques et de renforcer ses relations de travail avec le Comité économique et social européen, notamment par le truchement de sa section «Marché unique, production et consommation» et de sa catégorie «Consommateurs et environnement».

4.5.5.

Pour ce qui est de la représentation institutionnelle, le CESE recommande l’ouverture et le renforcement du groupe consultatif sur la politique des consommateurs (Consumer Policy Advisory Group — CPAG) afin d’en faire un outil plus performant au service des politiques de consommation. Ce groupe élargi et renforcé permettrait de dépasser les consultations ponctuelles et d’inscrire le point de vue des consommateurs dans l’élaboration même des réglementations, par l’entremise de mécanismes de cocréation incluant des panels permanents de citoyens, des ONG environnementales, des distributeurs et des organisations représentatives de personnes vulnérables. La participation d’un représentant du CESE serait constructive.

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(1) Rapport d’évaluation du CESE intitulé «Évaluation finale du programme “Consommateurs” (2014-2020)».

(2) Règlement (UE) 2024/1781 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception pour des produits durables, modifiant la directive (UE) 2020/1828 et le règlement (UE) 2023/1542 et abrogeant la directive 2009/125/CE (JO L, 2024/1781, 28.6.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1781/oj).

(3) JO L, 2024/1799, 10.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1799/oj; JO C 293 du 18.8.2023, p. 77.

(4) JO C, C/2026/6, 16.1.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/6/oj.

(5) JO C, C/2025/119, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/119/oj.

(6) JO C, C/2024/2482, 23.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2482/oj.