Avis du Comité économique et social européen — Stratégie de l’UE en faveur des s

Journal officiel
de l'Union européenne

Série C

C/2026/3542

22.7.2026

Avis du Comité économique et social européen

Stratégie de l’UE en faveur des start-up et des scale-up — l’enjeu de l’acte législatif européen sur l’innovation

(avis exploratoire)

(C/2026/3542)

Rapporteur:

M. Paul RÜBIG

Conseiller	M. Markus PIEPER (pour le rapporteur)
Consultation	Présidence chypriote du Conseil, 14.10.2025
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	15.4.2026
Adoption en session plénière	30.4.2026
Session plénière no	605
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	209/1/4

1. Conclusions et recommandations

1.1.

L’Europe doit considérablement renforcer son innovation et sa recherche, et elle a un sérieux retard à rattraper quand il s’agit d’en commercialiser les produits par l’intermédiaire de spin-off, de start-up et de scale-up. Dans des secteurs importants sur le plan stratégique, on craint de plus en plus que l’environnement en Europe soit devenu trop fragmenté, trop dense et trop lent pour pouvoir tenir le rythme soutenu de l’évolution des technologies à l’échelle de la planète.

1.2.

Cette situation est imputable en premier lieu à un recul dans la compréhension des processus de l’économie de marché et à la fragmentation croissante des réglementations et de leur mise en œuvre au sein du marché unique, ce qui fait obstacle au décollage commercial par-delà les frontières et au transfert de technologies de la recherche vers l’industrie.

1.3.

1.4.

L’acte législatif européen sur l’innovation pourrait aider les start-up, les scale-up et les spin-off qui exercent leurs activités par-delà les frontières, à condition qu’il prévoie des simplifications horizontales pour les start-up et que celles-ci aient obligatoirement la faculté d’y souscrire dans tous les États membres, en tenant compte également des droits des travailleurs et de la participation des salariés. Le Comité souligne que l’acte législatif européen sur l’innovation doit être aligné sur les principes d’une transition juste, de sorte que l’innovation contribue à la croissance économique, à la compétitivité et à la création d’emplois et qu’il soit, dans le même temps, tenu compte de la nécessité d’accompagner les travailleurs et les régions touchés par la transformation technologique et industrielle.

1.5.

Un catalogue de critères pour évaluer les aspects innovants et les perspectives de croissance serait plus efficace et plus juste qu’une définition rigide des start-up, des scale-up et des spin-off. Un classement des universités favorables aux créateurs d’entreprise pourrait également se révéler utile aux fins de l’acte législatif sur l’innovation. Cet acte devrait par ailleurs venir renforcer le rôle des organismes de recherche et de technologie et de l’Institut européen d’innovation et de technologie, en particulier dans les secteurs des technologies de rupture et à forte intensité de capital.

1.6.

Quoi qu’il en soit, la proposition la plus importante que contient le présent document va bien au-delà du seul acte législatif sur l’innovation. Le Comité économique et social européen (CESE) plaide en faveur d’un «acte législatif sur la renaissance du marché européen» comportant des dispositions claires et exécutoires sur le marché unique, acte qui obligerait de façon contraignante les États membres à garantir une mise en œuvre uniforme des règles européennes et à éviter une réglementation excessive (surréglementation). Cette démarche devrait ouvrir la voie à des dynamiques qui n’imposeraient pas d’interdictions aux start-up en matière d’emploi et de coopération et qui simplifieraient la reconnaissance professionnelle. Cette approche devrait être complétée par des dispositions garantissant que les politiques d’innovation soient cohérentes au regard des principes de l’économie sociale de marché et qu’elles préservent dans le même temps la compétitivité, la proportionnalité de la réglementation et la capacité à encourager l’innovation et l’investissement.

1.7.

Un exercice de documentation des bonnes pratiques nationales et de classement des juridictions doit devenir une pratique constante de la Commission, ne serait-ce que pour mettre au point ses propres propositions législatives de simplification.

1.8.

L’objectif doit être de communiquer aux start-up l’ensemble des dispositions de droit applicables, y compris les délais qu’elles doivent observer, dans une langue (nationale) simple et claire, à portée de clic, et de mettre à leur disposition un service correspondant.

1.9.

Des incitations fiscales en faveur de l’actionnariat salarié dans toute l’Europe favoriseraient l’innovation et la croissance. Les créateurs d’entreprise devraient aussi pouvoir bénéficier d’une protection contre les risques, et il conviendrait en parallèle de prévoir des garanties appropriées pour les salariés et les créanciers conformément aux cadres existants en matière d’insolvabilité.

1.10.

L’accès aux marchés financiers et aux marchés publics fait partie des difficultés auxquelles sont confrontées les start-up. Il est indispensable de faciliter le financement des start-up et de la croissance. Il y aurait lieu de mettre en place, dès lors qu’il est question de satisfaire à des critères de durabilité, des incitations supplémentaires et des éléments relevant d’une gouvernance durable des entreprises. Ces incitations supplémentaires devraient également tenir compte des objectifs sociaux et environnementaux et de ceux touchant à l’innovation.

2. Observations générales

2.1. Les enjeux — accélérer le transfert de l’innovation vers le marché en Europe

2.1.1.

Si les produits de la recherche reste significatifs dans l’Union européenne, cette dernière affiche des performances inférieures à celles de ses concurrents à l’échelle mondiale en ce qui concerne les investissements dans la recherche et le développement, les fruits de leur commercialisation et les scale-up dominantes sur leur marché. Il est essentiel de renforcer la passerelle entre la recherche et le marché et de combler les lacunes structurelles. La capacité à la fois des États membres et des candidats aux financements à mettre à profit les fonds européens qui leur sont alloués dépend aussi de la souplesse de la procédure dans les États concernés. Les connaissances produites grâce à la recherche ne sont pas suffisamment exploitées sur le terrain économique. Entreprises et chercheurs doivent pouvoir transférer leurs innovations vers le marché plus efficacement et plus rapidement (1).

2.1.2.

La fragmentation croissante des réglementations et de leur mise en œuvre dans le marché unique fait obstacle au décollage commercial par-delà les frontières et au transfert de technologies de la recherche vers l’industrie. La transposition excessive des exigences de l’Union européenne (surréglementation) est aussi un facteur de fragmentation du marché unique (2) , (3).

2.1.3.

Le Comité souligne que pour combler le déficit d’innovation, il importe d’investir massivement dans les compétences et la reconversion professionnelle.

2.1.4.

Même si la législation de l’Union européenne est bien coordonnée, l’effet d’empilement des différents actes législatifs involontairement provoqué par le législateur européen est susceptible de freiner l’innovation (4). Un phénomène de «densité réglementaire» se dégage en ce sens que le même objectif (par exemple, la réduction des émissions de CO2) est régi par des cadres qui se chevauchent — SEQE, taxinomie, directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD) et règles d’écoconception, sans oublier la législation sectorielle. La problématique du CO2 est donc réglementée par des dizaines de dispositifs, avec à la clé de multiples doublons dans les exigences, ce qui entraîne une accumulation des obligations de déclaration et étouffe l’innovation (5). Il devrait être possible, pour peu que l’on fasse preuve de cohérence et que l’on applique le principe de la transmission unique d’informations, de rationaliser les obligations de déclaration sans rogner sur les ambitions environnementales et sociales.

2.1.5.

La lenteur des procédures administratives, leur numérisation limitée et les incohérences dans l’application des réglementations européennes aux niveaux national et régional constituent des obstacles supplémentaires pour les entreprises. On constate une tendance croissante à la détérioration de la coopération entre les autorités nationales compétentes et celles de l’échelon régional, comme les chambres de commerce, les autorités fiscales et les ministères, imputable à un manque de personnel, d’incitations et de ressources informatiques. Il existe toutefois des différences significatives entre les États membres de l’Union sur le plan de l’efficacité administrative, des services numériques et du contrôle du respect des règles (6) , (7).

2.1.6.

Dans ce qui était à l’origine le plus grand marché unique de la planète, les start-up et les entreprises qui s’inscrivent dans une trajectoire de croissance se trouvent confrontées, au même titre que les autres entreprises, à des charges bureaucratiques considérables en comparaison avec d’autres pays dans le reste du monde, car elles doivent adapter leurs produits, leurs stratégies de commercialisation et leurs processus de mise en conformité aux conditions des marchés nationaux. Cette situation ralentit considérablement le développement de marchés, notamment dans le domaine des technologies «vertes» et «bleues». Dans des secteurs importants sur le plan stratégique, on craint de plus en plus que le marché européen soit devenu trop fragmenté, trop dense et trop lent pour pouvoir tenir le rythme soutenu de l’évolution des technologies à l’échelle de la planète.

2.2. L’acte législatif européen sur l’innovation — une étape importante pour des start-up, des scale-up et des spin-off en ordre de marche

2.2.1.

Le prochain acte législatif européen sur l’innovation (8) qui sera bientôt proposé par la Commission européenne pourrait améliorer les perspectives de mise sur le marché des concepts commerciaux fondés sur l’innovation. Les retours concernant la consultation organisée par la Commission autour de cette question ont été globalement positifs (9) , (10) , (11) , (12).

2.2.1.1.

Les possibilités permettant, dans les États membres de l’Union, de tester des innovations appliquées dans un environnement de marché réel sont très limitées. Il existe certes ce qu’on appelle des «environnements d’essai», des «bacs à sable» et des «laboratoires vivants», mais il n’y a aucun mécanisme de coordination à l’échelle de l’Union, pas plus que de politique d’innovation coordonnée entre les États membres. On pourrait y parvenir au moyen d’une approche plus collaborative (secteur, marché étranger) de la part des États membres, dans laquelle la recherche et le financement des risques joueraient un rôle de premier plan et que la Commission européenne devrait coordonner de manière contraignante (futur acte législatif sur l’espace européen de la recherche (13)), en tenant compte également des investissements nécessaires dans les secteurs «vert» et «bleu» et dans celui de la durabilité. En conséquence, le CESE se félicite de l’initiative qu’a prise la Commission de mettre en chantier un acte législatif sur l’accélération des capacités industrielles et un autre sur les matériaux avancés, prévoyant dans les deux cas des «bacs à sable» réglementaires.

2.2.1.2.

Une nouvelle initiative européenne pour des universités d’excellence, avec un classement des spin-off, entreprises à vocation commerciale qui sont issues de la recherche universitaire, marquerait aussi, dans le prolongement des approches et des cadres existants, le franchissement d’une étape vers plus de coopération en matière de recherche et de développement, avec à la clé des perspectives de marché (14) , (15). En matière de recherche et d’innovation, le Comité encourage la coordination entre universités, centres de recherche, fédérations patronales et organismes publics.

2.2.1.3.

Le 28e régime (16), un cadre juridique facultatif à l’échelle de l’Union conçu pour coexister avec les régimes nationaux du droit des sociétés, a été proposé par la Commission européenne le 18 mars 2026. Il a pour objectif de fournir un cadre juridique harmonisé pour les start-up, les scale-up et les spin-off qui exercent des activités transfrontières.

2.2.1.4.

On pourrait toutefois, dans le cadre de l’acte législatif sur l’innovation, appliquer une série de critères (système modulaire: contenu innovant, perspectives de marché, actionnariat, importance stratégique, dimension transfrontière) pour ouvrir à certains types d’entreprises un accès préférentiel à la recherche, au capital-risque et à des programmes de soutien. Les chambres de commerce nationales ou d’autres organismes compétents pourraient labelliser une entreprise comme étant «Apte à la croissance» sur la base de plusieurs critères tirés de ce système modulaire (17).

2.2.1.5.

Les organismes de recherche et de technologie jouent un rôle central pour ce qui est de convertir les solides bases de la recherche européenne en résultats sur le marché industriel transfrontière. L’acte législatif sur l’innovation devrait venir renforcer ce rôle, en particulier dans les secteurs des technologies de rupture et à forte intensité de capital et y compris en matière de financement et de financement du risque. Il apparaît souhaitable de développer l’initiative de l’EIT pour l’apprentissage et la formation supérieure dans le domaine des technologies de rupture. Le dispositif législatif à venir devrait servir d’environnement d’essai, ou bac à sable, pour cette initiative, tandis que les communautés de la connaissance et de l’innovation (CCI) devraient être organisées au sein d’une structure de holding répondant aux normes IFRS et ISO 9000 en matière de transparence et de financement sur fonds propres.

2.2.1.6.

Les facilités prévues pour les entreprises labellisées «aptes à la croissance» devront être précisées en détail et faire l’objet de garanties juridiques. Les entreprises devront ensuite recevoir des orientations professionnelles et répondant à une logique de marché. Les infrastructures de soutien et les financements existants à l’échelle de l’Union (programmes de recherche et de financement, Fonds pour la compétitivité, BEI, financement des risques, etc.) devront être préparés de manière professionnelle et mis à la disposition des start-up. Les centres de services et ceux destinés aux start-up qui sont soutenus par la Commission européenne, comme l’EIT à Budapest, devront assumer cette mission pilote dans une optique là aussi plus professionnelle. Les start-up, les scale-up et les spin-off devront bénéficier de services (indépendants) de courtage en fonds propres et capital-risque, ainsi que d’un accès aux fabriques d’IA et aux centres d’innovation numérique de l’Union. Il faudrait développer à grande échelle cette approche d’un soutien axé sur le marché, en s’appuyant sur des structures de holding.

2.2.1.7.

L’Union européenne a aussi besoin de ces entreprises «aptes à la croissance» pour progresser sur le terrain de la sécurité économique et de la souveraineté technologique, deux paramètres qu’il conviendrait d’inclure comme critère dans le système modulaire (dans le cadre d’un modèle de partenariat public-privé au sein de l’EIT). L’acte législatif sur l’innovation devrait permettre de faciliter considérablement les autorisations et de soutenir les start-up, les scale-up et les spin-off de l’Union au bénéfice d’infrastructures critiques (équipements de réseau, introduction de systèmes intelligents de mesure, technologies, extraction de matières premières, cybersécurité). La BCE et la BEI devraient apporter un soutien particulier à ces entreprises et leur permettre d’obtenir (durablement) une notation de crédit favorable, dès lors qu’elles satisfont aussi aux normes de viabilité existantes. Les entreprises innovantes qui contribuent à la réalisation des objectifs en matière de défense et d’environnement et qui garantissent de bonnes conditions de travail devraient pouvoir accéder plus facilement aux fonds publics distribués par les banques. L’acte législatif sur l’innovation devrait par ailleurs prévoir une initiative en faveur des femmes créatrices d’entreprise.

2.2.1.8.

L’acte législatif sur l’innovation devrait également prévoir l’attribution de marchés, par de grandes entreprises, à des entreprises inscrites dans une trajectoire de croissance. La Commission pourrait lancer une offensive sur le terrain des fournisseurs en s’appuyant sur un petit nombre d’entreprises et d’agences de soutien.

2.2.1.9.

Sachant combien il est important de permettre aux start-up d’accéder aux fonds européens, l’Union devrait, dans chaque État, s’appuyer sur des agences de son ressort (l’EIT avec une structure de holding) qui seraient chargées de fournir une aide concrète pour préparer les demandes de financement européen.

2.3. De l’importance de restaurer le marché unique

2.3.1.

Quoi qu’il en soit, la proposition la plus importante que contient le présent document va bien au-delà du seul acte législatif sur l’innovation. Le CESE plaide en faveur d’un «acte législatif sur la renaissance du marché européen» comportant des dispositions claires et exécutoires sur le marché unique, acte qui obligerait de façon contraignante les États membres à garantir une mise en œuvre uniforme des règles européennes et à éviter une réglementation excessive (surréglementation). Il devrait prévoir des dispositions relatives au marché unique, des normes techniques, l’octroi de licences transfrontières, une meilleure reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, entre autres éléments.

2.3.2.

À cette fin, la tendance doit consister à édicter plus de règlements et moins de directives. Qui plus est, de nouveaux accords interinstitutionnels conclus entre la Commission, le Parlement et le Conseil pour «mieux légiférer» doivent venir renforcer le rôle du comité d’examen de la réglementation au début de tout processus législatif (18), et intégrer aussi la proposition avancée par le CESE concernant un test de résistance lié à l’innovation (19).

2.3.3.

Les problèmes liés à la fragmentation du marché et aux divergences dans la mise en œuvre des règles de l’Union pourraient faire l’objet d’une surveillance plus systématique, y compris au moyen, le cas échéant, d’outils numériques. À cet égard, le Comité invite la Commission à étudier les moyens d’améliorer la transparence et la comparabilité des pratiques nationales de mise en œuvre, en dressant notamment l’inventaire à la fois des bonnes pratiques et des domaines dans lesquels il y aurait matière à apporter des simplifications supplémentaires. Des instruments existants tels que le réseau SOLVIT pourraient contribuer à ce processus en apportant des éclairages pratiques sur les obstacles rencontrés par les entreprises et les citoyens dans le marché unique.

2.3.4.

Les principaux problèmes de fragmentation doivent être résolus, sans compromettre le respect des normes sociales, environnementales ou relatives à la sécurité des consommateurs qui ont été établies au niveau européen et à l’échelon international (dans le cadre par exemple de l’Organisation internationale du travail, de l’accord de Paris ou des objectifs de développement durable des Nations unies), ni du principe de transparence et de l’état de droit au sein de l’Union (20).

2.4. Lutter contre la bureaucratie imposée aux start-up dans les États membres — promouvoir les bonnes pratiques

2.4.1.

L’Estonie, la Tchéquie, l’Irlande, les Pays-Bas, la Suède et l’Allemagne sont autant de bons exemples d’une administration rationalisée et à l’écoute de l’innovation dans différents domaines.

2.4.2.

L’Autriche dispose d’un service pour les start-up et d’un service pour les exportations mondiales au sein de sa chambre de commerce fédérale (21).

2.4.3.

En Estonie, un statut de résidence électronique et des procédures numérisées permettent aux entreprises de se faire immatriculer en quelques heures, et l’Irlande continue d’attirer des investissements grâce à des infrastructures solides et compétitives pour encourager l’innovation. Les Pays-Bas, la Suède et l’Allemagne obtiennent de bons résultats en matière de transparence des financements et offrent aux start-up des environnements favorables dans lesquels évoluer, et la Tchéquie a l’intention d’adopter en 2026 sa propre «loi sur les start-up».

2.4.4.

Un tel exercice de documentation des bonnes pratiques et de classement des juridictions doit devenir une pratique constante de la Commission, ne serait-ce que pour mettre au point ses propres propositions législatives de simplification (22).

L’objectif doit être de communiquer aux start-up l’ensemble des dispositions de droit applicables, y compris les délais qu’elles doivent observer, dans un langage simple et clair, à portée de clic, et de mettre à leur disposition un service correspondant.

2.4.5.

Des exonérations de taxes et de droits durant les trois premières années et des allégements fiscaux sur l’actionnariat salarié dans toute l’Europe favoriseraient également l’innovation et la croissance. Les créateurs d’entreprise devraient aussi pouvoir bénéficier d’une protection contre les risques, et il conviendrait en parallèle de prévoir des garanties appropriées pour les salariés et les créanciers conformément aux cadres existants en matière d’insolvabilité.

2.5. Faciliter les investissements — simplifier la réglementation des marchés financiers et les marchés publics

2.5.1.

L’accès aux marchés financiers et aux marchés publics fait partie de la bureaucratie à laquelle sont confrontées les start-up. Il est indispensable de faciliter le financement des start-up et de la croissance. Les exigences relatives au financement, aux fonds propres et aux marchés publics (23) forment un goulet d’étranglement dans les premières phases du développement d’une entreprise, et elles doivent être rationalisées et harmonisées:

a)	l’accès au capital-risque doit être plus structuré;

b)	un poids plus important doit être accordé à l’apport des stratégies actives et passives en matière de propriété intellectuelle, des licences et des plans d’entreprise certifiés en tant que garantie et reconnaissance de fonds propres;

c)	des approches simplifiées du financement, comme celles utilisées pour les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC), sont tout aussi importantes que les modèles de garantie fondés sur les risques et certifiés par un label de l’Union;

d)	le soutien de l’Union devrait inclure une coopération à l’échelle mondiale avec les principaux bailleurs de fonds, en tenant dûment compte des considérations politiques et de sécurité mondiales, afin de garantir des perspectives positives pour les entreprises et l’innovation;

les marchés publics doivent soutenir les start-up et les entreprises «aptes à la croissance» dans les secteurs pertinents. Dans le même temps, il convient de trouver des moyens appropriés de tenir compte des objectifs sociaux et environnementaux comme de ceux touchant à l’innovation. L’accès aux marchés publics devrait être conditionné au respect du droit du travail et de la législation sociale applicables, y compris les conventions collectives pertinentes, conformément à la législation et aux pratiques nationales.

2.5.1.1.

Dès lors qu’une scale-up financée par l’Union est vendue, en tout ou en partie, à une structure extra-européenne, le montant des subventions doit être remboursé. Le régulateur doit veiller à ce que tout accord de vente conclu par l’entremise d’une société intermédiaire ne contourne pas ces mesures qui visent à protéger les fonds de l’Union.

2.5.2.

Il s’agit enfin d’enraciner plus fermement l’esprit d’entreprise — qui est un pilier de l’économie sociale de marché — dans les systèmes éducatifs. Le CESE encourage le recours à la charte européenne de l’éducation à l’esprit d’entreprise et à des stages d’innovation à destination du personnel de la Commission et des agents de la fonction publique. Les fonctionnaires de la Commission qui travaillent sur des dossiers qui touchent au monde de l’entreprise devraient aussi effectuer régulièrement des stages en entreprise afin de mieux évaluer leur pertinence sur le terrain. Les avantages du système de formation professionnelle en alternance (voir l’exemple de WIFI en Autriche) devraient aussi être plus systématiquement pris en compte dans l’Union européenne, sur la base de critères de référence, et des projets pilotes en ce sens devraient être lancés.

Bruxelles, le 30 avril 2026.

Le président

du Comité économique et social européen

Séamus BOLAND

(1) COM(2025) 270 final.

(2) Der Europäische Binnenmarkt: Ein neuer Anlauf.

(3) Drivers of relocation by innovative EU start-ups and scaleups.

(4) JO C, C/2024/2098, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2098/oj.

(5) JO C, C/2025/2012, 30.4.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2012/oj.

(6) The Global Start-up Ecosystem Index Report 2025.

(7) Business Punk.

(8) Voir: Research and innovation.

(9) Voir: consultation sur l’«Acte législatif européen sur l’innovation».

(10) COM(2025) 270 final.

(11) Scaling up European innovation.

(12) Benefit of an EU strategic innovation agenda.

(13) European research area.

(14) Entrepreneurship Performance Deutscher Hochschulen 2023.

(15) European innovation scoreboards interactive tool.

(16) JO C 21 du 21.1.2011, p. 26.

(17) JO C, C/2024/2098, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2098/oj.

(18) JO C, C/2025/2012, 30.4.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2012/oj.

(19) JO C, C/2024/2098, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2098/oj.

(20) JO C, C/2025/2012, 30.4.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2012/oj.

(21) Voir: WKO.at.

(22) Entrepreneurial Ecosystem Diagnostics.

(23) The coherence of public procurement legislation in the European Union.

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/3542/oj

ISSN 1977-0936 (electronic edition)