P10_TA(2025)0309 — Application des dispositions du traité relatives aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et rôle des parlements nationaux dans le processus législatif de l’Union — Résolution du Parlement européen du 27 novembre 2025 sur l’application des dispositions du traité relatives aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et rôle des parlements nationaux dans le processus législatif de l’Union (2025/2042(INI))

1.

réaffirme l’importance fondamentale des principes de subsidiarité et de proportionnalité pour le cadre juridique et institutionnel de l’Union; rappelle que les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent être des éléments essentiels de la démarche d’amélioration de la réglementation portée par la Commission, qui repose sur trois processus fondamentaux que sont l’évaluation, l’analyse d’impact et la consultation des parties prenantes; réaffirme que ces principes sont essentiels pour préserver la répartition des compétences et pour s’assurer que l’action de l’Union est nécessaire et appropriée;

2.

souligne que la raison d’être du principe de subsidiarité consiste à garantir que les décisions soient prises au plus près des citoyens, en préservant la capacité des États membres à prendre des décisions et des mesures, et à autoriser l’Union à intervenir lorsque les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l’être mieux au niveau de l’Union en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, avec comme objectif principal de maximiser l’efficacité et de garantir une plus grande proximité avec les citoyens;

3.

rappelle que les principes de subsidiarité et de proportionnalité exigent que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation de l’Union;

4.

souligne que la notion de «subsidiarité active» élaborée par la task-force «Subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”» (ci-après la «task-force») repose sur la coopération constructive de tous les niveaux de gouvernance à tous les stades du cycle de vie de la législation de l’Union au profit des citoyens de l’Union;

5.

invite la Commission à faire preuve de diligence et de discrétion lorsqu’elle propose une législation relevant de compétences partagées; demande à la Commission de définir clairement et précisément la base juridique de l’action de l’Union, en veillant au plein respect des compétences des États membres et à l’utilisation appropriée des fondements juridiques; souligne que l’appareil institutionnel de l’Union dans son ensemble doit s’efforcer, avec cohérence et constance, d’associer activement les parlements nationaux au processus décisionnel européen;

6.

constate avec inquiétude que la Commission a choisi l’article 122 du traité FUE comme base juridique pour le déploiement de 800 milliards d’euros pour le plan «ReArm Europe»/Préparation à l’horizon 2030; invite la Commission à réviser la base juridique de cette initiative; demande instamment à la Commission d’interpréter l’article 122 du traité FUE dans toute proposition future à la lumière de sa conception initiale, comme une solution exceptionnelle pour la gestion des crises, et dans l’esprit du principe de subsidiarité;

7.

souligne que toute initiative législative de la Commission relevant de compétences partagées doit être strictement encadrée par une analyse d’impact ex ante approfondie, démontrant de manière quantifiée et motivée la nécessité d’une action efficace et le choix des instruments; demande à la Commission de justifier expressément, au moyen d’une analyse comparative entre les États membres, que l’harmonisation législative au niveau de l’Union apporte une valeur ajoutée substantielle et ne constitue pas une extension déguisée des compétences; rappelle l’intention de la Commission, exprimée dans sa communication de 2018, d’intégrer une grille d’évaluation dans ses orientations pour une meilleure réglementation et de l’utiliser dans le cadre des analyses d’impact, des évaluations et des exposés des motifs qui accompagnent ses propositions législatives; regrette que, jusqu’à présent, cela n’ait pas été réalisé dans la pratique; se félicite à cet égard de la grille de subsidiarité élaborée par le Comité européen des régions et encourage la Commission à l’utiliser comme base pour ses évaluations de la subsidiarité; insiste sur la nécessité d’un contrôle plus rigoureux de l’utilisation des articles 122 et 352 du traité FUE comme base juridique et demande une consultation préalable renforcée des parlements nationaux et régionaux dotés de pouvoirs législatifs avant de proposer une législation au niveau de l’Union;

8.

constate les préoccupations exprimées à l’unanimité par la commission des affaires européennes (13) du Sénat français concernant la faiblesse du fondement juridique de certaines initiatives législatives de l’Union, la tendance croissante à privilégier les règlements par rapport aux directives et le recours excessif aux actes d’exécution ou aux actes délégués;

9.

rappelle que l’article 5 du protocole no 2 annexé aux traités exige de la Commission qu’elle procède à une évaluation détaillée du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité; prie instamment la Commission de procéder, conjointement avec le Parlement européen, à une analyse plus systématique de la subsidiarité et de la proportionnalité lorsqu’elle élabore des propositions législatives; rappelle que les contrôles de subsidiarité sont essentiels à la bonne gouvernance et ne devraient pas être réduits à un exercice purement formel; demande une plus grande transparence dans l’application de ces principes, chaque proposition législative devant fournir des justifications détaillées de l’intervention de l’Union, de la valeur ajoutée de l’action et de la proportionnalité des mesures par rapport aux objectifs;

10.

constate que les réponses de la Commission aux avis motivés devraient être soigneusement examinées, même lorsque ces avis ne sont pas soutenus par un grand nombre de parlements nationaux; insiste sur l’importance de toujours prêter attention à la situation spécifique de chaque État membre, en tenant compte de la diversité des traditions juridiques et des différences régionales au sein de l’Union; se déclare préoccupé par le fait que peu d’éléments indiquent que la Commission modifie de manière significative ses propositions à la suite d’avis motivés soumis par les parlements nationaux;

11.

souligne que la mise en œuvre de la nouvelle législation de l’Union peut entraîner des coûts très élevés pour les municipalités, en particulier dans les zones reculées ou peu peuplées; estime que les municipalités doivent être dotées de ressources financières suffisantes pour mettre en œuvre le droit de l’Union, afin de leur permettre de se conformer aux nouvelles normes législatives de l’Union; souligne que ces ressources financières devraient correspondre aux coûts de mise en œuvre supportés par les municipalités;

12.

souligne que les parlements nationaux ont rarement utilisé les procédures du «carton jaune» et du «carton orange»; souligne que cet état de fait ne résulter pas d’un manque d’intérêt de la part des parlements nationaux; constate le recours limité à la procédure du carton jaune peut s’expliquer de plusieurs manières, notamment par le manque de transparence dans le processus législatif de l’Union, par une connaissance lacunaire du processus législatif de l’Union et par des contraintes de temps; estime que les parlements qui s’abstiennent d’utiliser l’instrument rendent plus difficile l’obtention du seuil requis; reconnaît que la procédure actuelle est trop lourde et qu’elle pourrait être améliorée; rappelle, dans ce contexte, ses propositions initiales visant à porter le délai pour les procédures de «carton jaune» à 12 semaines et à mener une réflexion plus large sur la possibilité d’améliorer le système d’alerte précoce pour en faire un outil qui permette aux parlements nationaux de façonner les politiques de l’Union; rappelle à cet égard sa dernière résolution sur la mise en œuvre des dispositions du traité relatives aux parlements nationaux, dans laquelle il invitait les États membres à veiller à ce que les parlements nationaux disposent de ressources suffisantes pour remplir leur rôle constitutionnel de contrôle et recommandait que les parlements nationaux utilisent plus efficacement la plateforme d’échange interparlementaire de l’Union (IPEX) et associent leurs parlements régionaux à la mise en place du système d’alerte précoce;

13.

se félicite de la création de procédures informelles visant à renforcer la coordination entre la Commission, le Parlement européen et les parlements nationaux, telles que le dialogue politique, le dialogue avec les rapporteurs et le site internet intitulé «Avis des parlements nationaux et réponses de la Commission» (14); invite instamment la Commission à explorer des pistes pour améliorer encore la consultation des parlements nationaux sur les questions de subsidiarité, par exemple en créant un «pôle de subsidiarité unique» sur la base de la plateforme IPEX, lorsque des avis motivés ainsi que, par exemple, des contributions, des avis du Comité européen des régions, des réponses de la Commission et des résolutions du Parlement, seraient recueillis et librement accessibles; estime qu’un pôle de subsidiarité unique permettrait aux États membres de demander à la Commission de proposer des mesures législatives de soutien ou de coordination dans un domaine relevant de la compétence exclusive des États membres;

14.

se félicite des efforts déployés récemment par la Commission pour étendre et améliorer la grille de subsidiarité dans le cadre de son analyse d’impact ex ante de la législation de l’Union, en utilisant la boîte à outils pour une meilleure réglementation; invite la Commission à intégrer davantage le contrôle de la subsidiarité dans son cycle politique, notamment en étendant l’évaluation de la subsidiarité dans la foulée des négociations interinstitutionnelles si les modifications qui en résultent l’exigent.

15.

prend acte des réserves exprimées quant au fait que le dialogue de la Commission avec les parlements nationaux est limité et intervient trop tard dans le processus législatif, ce qui restreint la capacité des parlements nationaux à influencer les propositions législatives; prie instamment la Commission d’inviter les parlements nationaux à apporter leur contribution à un stade plus précoce, plus précisément lors des consultations;

16.

estime qu’un dialogue interparlementaire formel et informel à un stade plus précoce du processus législatif est essentiel pour la bonne transposition du principe de subsidiarité; fait observer que ce dialogue et cette participation pourraient prendre la forme de réunions mensuelles ou trimestrielles entre les députés au Parlement européen et les députés nationaux dans l’esprit de l’article 9 du protocole no 1;

17.

invite la Commission à toujours étudier attentivement si une coordination accrue avec les autorités nationales ne constituerait pas une meilleure solution dans certains domaines que la création de nouvelles agences transnationales;

18.

souligne le rôle clé des parlements au cœur de la démocratie et la nécessité de respecter une répartition claire des compétences entre les différents niveaux de la démocratie libérale européenne, à savoir les niveaux local, régional, national et européen, conformément aux principes de subsidiarité tels qu’établis à l’article 5 du traité sur l’Union européenne, afin de garantir la légitimité démocratique et un processus décisionnel efficace et de renforcer la confiance et la coopération entre les parlements à différents niveaux;

19.

invite la Commission à tenir davantage compte des avis exprimés par le Comité européen des régions par l’intermédiaire du réseau de monitorage de la subsidiarité, créé afin de faciliter l’échange d’informations entre les autorités régionales et locales et l’Union sur les différentes propositions législatives qui, une fois adoptées, auront des conséquences directes sur ces organes et sur les politiques dont ils sont chargés;

20.

insiste sur le fait que les parlements nationaux jouent un rôle central dans la conformité de l’Union avec le principe de subsidiarité et souligne que le processus législatif renforcera la validité et la légitimité démocratique de l’Union ainsi que ses initiatives législatives; souligne la nécessité de poursuivre le contrôle de la législation de l’Union et de parvenir à une participation plus active des parlements nationaux au moyen des mécanismes prévus par les traités, y compris les procédures du «carton jaune» et du «carton orange»; encourage les parlements nationaux à renforcer leur capacité à examiner et à contester efficacement les actions de l’Union en vertu des principes de subsidiarité et de proportionnalité, en exerçant un contrôle plus strict et en temps utile des propositions législatives et en veillant à ce que les initiatives législatives de l’Union respectent l’équilibre et le partage des compétences entre l’Union et ses États membres;

21.

rappelle que les parlements nationaux exercent un contrôle démocratique sur leurs gouvernements respectifs, qui représentent les intérêts des États membres au Conseil; relève que certains États membres prévoient une participation plus active de leurs parlements nationaux et/ou régionaux au sein du processus législatif européen, notamment au travers de l’exercice de la réserve parlementaire; encourage tous les États membres à mettre en œuvre des mesures garantissant une participation plus active des parlement nationaux dans la définition de leurs positions nationales, afin de renforcer la légitimité démocratique des délibérations du Conseil;

22.

se félicite de la contribution de la LXXIIe session plénière de la Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union européenne (COSAC) (15), qui a recommandé de renforcer le contrôle de subsidiarité exercé par les parlements nationaux en étendant le délai de huit semaines pour présenter un avis à dix semaines, et en abaissant le seuil permettant de déclencher la procédure du «carton jaune» à un quart des suffrages exprimés;

23.

appelle de ses vœux le renforcement du rôle des parlements nationaux dans l’Union grâce à l’amélioration de la transparence, du dialogue et des mécanismes de coopération entre les parlements nationaux et la Commission; souligne que, si les parlements nationaux ne sont pas officiellement dotés de pouvoirs directs sur la Commission qui soient comparables à ceux du Parlement européen, leur influence politique mérite d’être renforcée pour que l’action de la Commission soit plus transparente et légitime;

24.

estime que les parlements nationaux devraient jouer un rôle plus positif et proactif, par exemple en créant un «carton vert» qui fonctionnerait avec des seuils inférieurs; demande en outre que, dans le cadre de la prochaine révision des traités, le délai actuel de huit semaines dont disposent les parlements nationaux pour présenter des avis motivés au titre de l’article 4 du protocole no 1 soit étendu à douze semaines; rappelle que la Commission a déjà prévu une certaine souplesse pour les délais, en excluant en outre la période du 20 décembre au 10 janvier;

25.

réaffirme la nécessité de renforcer la coopération structurelle des colégislateurs européens avec les législateurs nationaux, régionaux et locaux; insiste sur le fait qu’à cet égard, la Semaine parlementaire européenne et les réunions interparlementaires de commissions ont joué un rôle important; estime que développer davantage une Semaine européenne annuelle étendue permettrait aux députés au Parlement européen, aux commissaires et aux ministres des présidences en exercice du Conseil de se présenter devant tous les parlements nationaux et, le cas échéant, régionaux, afin de débattre et d’expliquer le programme européen conjointement avec les parlementaires nationaux;

26.

propose d’ouvrir un débat sur l’élaboration d’une déclaration politique ou d’un accord-cadre commun entre les parlements nationaux et le Parlement européen, concernant l’organisation de la Semaine parlementaire européenne proposée, dans le but de mettre en place un cadre de coopération plus cohérent sur les plans politique, institutionnel et administratif; estime que la Semaine parlementaire européenne proposée devrait tirer les enseignements des instances actuelles et antérieures, telles que la semaine parlementaire organisée par la Conférence sur le Semestre européen et la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance dans l’Union européenne, ainsi que la conférence sur l’avenir de l’Europe; estime, en outre, que les réunions des familles politiques et caucus entre les groupes politiques nationaux et européens et au sein de ceux-ci organisés dans le cadre de la coopération interparlementaire de l’Union pourraient apporter une valeur ajoutée sous la forme d’un véritable débat politique européen;

27.

estime que le recours limité à la procédure du carton jaune et l’inefficacité de la procédure du «carton orange» montrent que des progrès restent à faire et que ces procédures sont limitées en ce qu’elles n’ont aucun effet contraignant sur les propositions législatives de la Commission; estime qu’une meilleure coordination entre les parlements nationaux est possible à cet égard; souligne qu’une meilleure coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen entraînerait une participation plus active concernant les propositions législatives de l’Union, et que la coopération avec les gouvernements nationaux en tant qu’intermédiaires permettrait de renforcer le rôle des parlements nationaux dans l’élaboration de la législation de l’Union;

28.

souligne le rôle important des communautés régionales et locales et invite instamment la Commission à étudier comment mieux intégrer leur contribution dans les propositions législatives, ainsi que dans l’évaluation de la législation actuelle de l’Union; estime à cet égard que la Commission devrait faciliter l’organisation de consultations publiques aux niveaux local et régional afin de renforcer l’intervention et la participation des citoyens dans le cadre de l’élaboration des politiques de l’Union;

29.

encourage les institutions de l’Union et les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs à coopérer plus activement et à interagir directement entre eux, dans le plein respect du rôle et des compétences des parlements nationaux; demande aux parlements nationaux d’inclure les avis motivés des parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs dans leurs avis motivés définitifs qui sont envoyés aux présidents du Parlement, du Conseil et de la Commission, lorsque les compétences régionales exclusives sont concernées; réaffirme que l’article 12 du traité UE et le protocole no 1 donnent aux parlements nationaux le droit de recevoir directement des informations des institutions de l’Union; suggère que le droit d’être informé soit également étendu aux parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs;

30.

invite la Commission, conformément aux recommandations du rapport Draghi, à lancer une enquête à l’échelle de l’Union afin de déterminer et d’analyser les raisons pour lesquelles les parlements nationaux ne font qu’un usage limité de leur capacité de contrôle en ce qui concerne la subsidiarité; encourage la Commission à tirer parti de l’expertise et de l’expérience des autorités nationales et régionales en ce qui concerne la transposition et la mise en œuvre de la législation de l’Union;

31.

souligne que la CJUE joue un rôle crucial dans l’application et l’interprétation des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans le cadre juridique de l’Union; souligne que, depuis son introduction en tant que principe général, le principe de subsidiarité n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel approfondi de la part de la CJUE; constate que les avocats généraux accordent peu d’attention aux arguments relatifs à la subsidiarité dans leurs avis;

32.

prévient que la réticence apparente de la CJUE à faire respecter le principe de subsidiarité pourrait entraîner une réticence de la part des États membres à saisir la CJUE;

33.

recommande que la Commission, dans le cadre de ses consultations avec les États membres, s’assure que les gouvernements apportent la preuve qu’ils tiennent compte des positions des parlements nationaux et régionaux dotés de pouvoirs législatifs;

34.

constate que la réticence de la CJUE à appliquer strictement le principe de subsidiarité est perçue comme un frein significatif à l’action législative de l’Union;

35.

prend acte du fait que la CJUE est également liée par le principe de subsidiarité lorsqu’elle interprète des questions relevant de compétences partagées, étant donné que l’acte d’interprétation judiciaire de la législation constitue un acte législatif;

36.

prend acte du fait que l’interprétation de la CJUE selon laquelle le fait d’ignorer la situation spécifique d’un ou de plusieurs États membres lors de l’évaluation d’une initiative législative ne constitue pas une violation du principe de proportionnalité (16); insiste sur le fait que les particularités des États membres sont pertinentes aux fins de l’élaboration de la législation pour l’Union dans son ensemble;

37.

se déclare préoccupé par l’arrêt de la CJUE établissant que l’absence d’analyse d’impact ne saurait être considérée comme une violation du principe de proportionnalité (17); invite la Commission à réaliser des analyses d’impact sans exception et à veiller à ce qu’en cas de changement dans le champ d’application d’une proposition législative, la Commission présente une nouvelle analyse d’impact;

38.

souligne que le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité est essentiel si l’on veut que les citoyens aient confiance en l’Union et en sa législation, et que le public devrait être informé plus clairement du respect de ces principes lors de la communication à propos de chaque initiative législative;

39.

rappelle que les analyses d’impact doivent être fondées sur des informations exactes, objectives et complètes; estime par conséquent qu’il est essentiel que les colégislateurs de l’Union recueillent les contributions des autorités locales et régionales, qui sont en mesure de fournir les informations les plus précises sur des questions diverses;

40.

demande qu’une enquête soit menée auprès des parlements nationaux afin d’évaluer les facteurs qui influencent leur recours à la procédure du carton jaune et la manière dont ils perçoivent le respect du principe de subsidiarité dans le processus décisionnel de l’Union;

41.

estime pertinent de réaliser une enquête auprès des organes législatifs nationaux afin de recueillir leurs retours sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité; suggère donc que la Commission mène une telle enquête afin de déterminer dans quels domaines et dans quelle mesure les organes législatifs nationaux doivent être des acteurs du changement;

42.

demande une définition et une application plus claires et plus cohérentes des principes de subsidiarité et de proportionnalité, en tenant compte de l’approche de la subsidiarité active mise au point par la task force et en veillant à ce que toutes les institutions de l’Union appliquent une compréhension commune de ces principes fondamentaux dans le processus législatif; propose de lancer un débat sur la création d’un «tribunal chargé de la subsidiarité» dans le cadre de la révision future des traités;

43.

demande que soient comblées toutes les éventuelles lacunes afin de parvenir à une plus grande transparence dans l’élaboration des propositions législatives par la Commission, y compris un dialogue plus précoce avec les parlements nationaux afin de veiller à ce que les préoccupations en matière de subsidiarité soient dûment prises en compte;

44.

approuve la conclusion du rapport Draghi selon laquelle la politique et l’action législative de l’Union devraient se concentrer sur les domaines dans lesquels l’Union a «véritablement» une plus grande valeur ajoutée que l’action politique nationale ou infranationale; exhorte les institutions de l’Union, en outre, à adopter un principe d’autolimitation dans l’élaboration des politiques en sélectionnant plus soigneusement les futures initiatives et en rationalisant la législation actuelle;

45.

estime que la législation actuelle de l’Union devrait être régulièrement évaluée sur les plans de la proportionnalité et de l’adéquation pour ce qui est des réalités contemporaines; souligne que l’intelligence artificielle peut jouer un rôle déterminant dans la détection d’incohérences juridiques ou d’effets disproportionnés en facilitant la conformité et en permettant, le cas échéant, de remédier à toute absence de proportionnalité;

46.

suggère que toutes les activités interparlementaires développées dans le cadre du Protocole no 1 du traité de Lisbonne (y compris la COSAC, l’IPEX, le CERDP, etc.) par les parlements nationaux et le Parlement européen devraient être mieux utilisées et intégrées de manière synergique pour une meilleure application des principes de subsidiarité et de proportionnalité;

47.

insiste sur le fait que les députés au Parlement européen, du fait qu’ils sont directement élus par les citoyens européens, disposent de pouvoirs importants pour définir l’agenda législatif de l’Union; s’engage à utiliser le droit d’initiative prévu à l’article 225 du traité FUE pour proposer l’abrogation de législations afin de réduire la charge réglementaire, dans le respect plein et entier des principes de subsidiarité et de proportionnalité;

48.

réaffirme que le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité pourra aider à mieux légiférer et réduira les charges réglementaires et l’excès de formalités administratives; insiste sur le fait qu’avant d’élaborer une proposition législative, la Commission devrait évaluer si l’effet positif recherché peut être atteint au niveau local, régional ou national, et qu’en cas d’incertitude quant au niveau d’action le plus approprié, il devrait exister une présomption réfragable en faveur des niveaux inférieurs de gouvernement;

49.

souligne les conclusions de la task force, selon lesquelles la Commission et les colégislateurs devraient équilibrer leurs efforts en privilégiant une mise en œuvre plus efficace, plutôt que d’initier de nouvelles législations ou de modifier constamment la législation actuelle dans des domaines où le corpus législatif actuel est obsolète et/ou a récemment fait l’objet d’une révision substantielle;

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50.

charge sa Présidente de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et aux parlements nationaux.