DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT accompagnant les documents: règlement (UE) …/… de la Commission déclarant certaines catégories d’aides dans les secteurs des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 93, 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et communication de la Commission - Lignes directrices relatives aux aides d’État au transport terrestre et multimodal

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact concernant les lignes directrices relatives au transport terrestre et multimodal et le règlement d’exemption par catégorie dans le secteur des transports

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’Union?

La loi européenne sur le climat établit que l’Union européenne doit réduire ses émissions nettes de gaz à effet de serre (ci-après les «GES») de 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 et parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050. Cet objectif ne peut être atteint sans une transformation fondamentale du secteur du transport européen, qui représente 25 % de l’ensemble des émissions de GES dans l’UE.

Le transport terrestre durable (ci-après le «TTD») comprend le rail, les voies navigables intérieures (ci-après les «VNI») et la combinaison de l’un de ces modes de transport (ou du transport maritime à courte distance) avec le transport routier (le «transport multimodal»). L’Union a pour ambition de déplacer le trafic de la route vers le rail et les VNI. Le pacte vert pour l’Europe a notamment fixé comme objectif de réduire de 90 % les émissions de GES dues au transport d’ici à 2050 en encourageant le transport multimodal et des modes de transport moins polluants. La communication de la Commission relative à une stratégie de mobilité durable et intelligente prévoit des étapes afin i) de doubler le trafic ferroviaire de marchandises d’ici à 2050 et ii) d’augmenter le transport par VNI et du transport maritime à courte distance de 50 % d’ici à 2050.

En porte-à-faux avec les objectifs de l’Union, les parts modales du transport par chemin de fer et par VNI ont stagné ou diminué ces dernières années, au profit d’une nouvelle augmentation du transport routier, qui est déjà dominant.

Plusieurs facteurs nuisent à la compétitivité du TTD. Premièrement, le secteur des transports ne supporte pas entièrement le coût des externalités, telles que la pollution atmosphérique et les émissions de GES, qu’il fait peser sur la société (les «coûts externes»), or le transport routier génère des coûts externes beaucoup plus élevés (par passager ou tonne-kilomètre). L’absence d'internalisation de ces coûts équivaut à une subvention implicite de plus de 200 milliards d’EUR accordée annuellement au secteur routier. Il s’agit d’un facteur important qui explique pourquoi le transport routier revient généralement moins cher que le TTD. En outre, les activités transfrontières de TTD sont confrontées à des obstacles supplémentaires, en particulier dans le secteur ferroviaire, en raison des différences entre les États membres en matière de systèmes de signalisation et de communication, de systèmes électriques et même d’écartement des voies. Il en résulte un manque d’interopérabilité entre les rames et les infrastructures ferroviaires dans l’UE. Le déploiement des technologies d’interopérabilité permettant de remédier à ces problèmes se fait lentement. Les difficultés rencontrées par les entreprises plus petites et plus récentes pour accéder au financement expliquent également l’ancienneté et la vétusté des flottes. Enfin, le manque d’installations telles que des terminaux intermodaux favorise les goulets d’étranglement en matière de capacité et les coûts plus élevés du TTD.

Pour atteindre les objectifs ambitieux du pacte vert et de la stratégie de mobilité durable et intelligente, les États membres doivent mettre en œuvre un large éventail de mesures, et notamment prévoir un financement public pour promouvoir le TTD. Dans de nombreux cas, ce financement constitue une aide d’État qui doit soit être autorisée par la Commission avant de pouvoir être mise en œuvre, soit être couverte par un règlement d’exemption par catégorie.

Les règles en matière d’aides d’État applicables au TTD sont actuellement définies dans les lignes directrices communautaires de 2008 sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires (ci-après les «lignes directrices de 2008»), dont la révision fait l’objet de la présente initiative parallèlement à l’introduction d’une exemption par catégorie entièrement nouvelle. Les règles en matière d’aides d’État actuellement applicables au TTD sont imparfaites, ce qui constitue un défaut réglementaire qui contribue aux problèmes évoqués ci-dessus.

Les lignes directrices de 2008 ont été évaluées en 2019-2020 dans le cadre du bilan de qualité du train de mesures relatives à la modernisation du contrôle des aides d’État de 2012 (ci-après le «bilan de qualité»). Ce bilan de qualité a montré que les États membres devraient pouvoir bénéficier d’une exemption par catégorie pour les mesures conformes à la pratique décisionnelle courante et que le champ d’application des lignes directrices de 2008 est trop restreint, étant donné qu’il n’inclut que les entreprises ferroviaires et non des catégories d’aides telles que les aides à l’acquisition de véhicules ou les aides à l’investissement dans des installations. En outre, une consultation publique, l’expérience tirée de la pratique décisionnelle de la Commission et une étude portant sur le secteur ferroviaire ont mis en évidence d’autres faiblesses des lignes directrices de 2008, notamment des conditions de compatibilité strictes pour le TTD dans son ensemble.

Quels sont les objectifs à atteindre?

L’objectif général de l’Union est de faciliter une augmentation de la part modale du TTD. La révision des lignes directrices de 2008 et l’adoption d’un règlement d’exemption par catégorie dans le secteur des transports (le «RECT»), qui exempterait les mesures d’aide d’État de l’obligation de notification à la Commission, pour autant qu’elles remplissent les conditions qui y sont énoncées, ont pour objectif de contribuer à réduire l’écart en matière de coûts externes entre la route et le TTD, à accélérer le déploiement de technologies d’interopérabilité, à améliorer l’accès au financement pour les PME et les nouveaux entrants et à améliorer l’accès aux installations et aux embranchements particuliers.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action à l’échelle de l’Union (subsidiarité)?

La présente initiative ne peut être prise qu’au niveau de l’UE. La Commission dispose d’une compétence exclusive pour fixer, sous la forme de lignes directrices en matière d’aides d’État ou de règlements d’exemption par catégorie, les conditions dans lesquelles une aide d’État est considérée comme compatible avec le marché intérieur.

B. Les solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée? Si tel n’est pas le cas, pourquoi?

Cette initiative soulève trois questions essentielles liées A) au champ d’application des nouvelles règles, B) aux conditions de compatibilité pour les aides au fonctionnement et à l’interopérabilité (catégories d’aides figurant déjà dans les lignes directives de 2008) et C) aux conditions de compatibilité pour la catégorie nouvellement codifiée d’aides à l’acquisition de véhicules. Pour chacune de ces questions essentielles, le rapport d’analyse d’impact recense les options disponibles, présentées ci-dessous. Elles sont évaluées par rapport au scénario de référence (règles actuelles inchangées).

A.Champ d’application des règles révisées applicables au TTD

L’option A1 élargit le champ d’application des lignes directrices révisées de manière à couvrir la pratique décisionnelle actuelle, c’est-à-dire tous les acteurs du TTD et d’autres types d’aides, telles que les aides en faveur des véhicules et les aides en faveur des installations. Le champ d’application du RECT correspondrait au champ d’application plus restreint des lignes directrices de 2008, qui ne couvrent que les aides au fonctionnement et à l’interopérabilité.

Dans le cadre de l’option A2, le champ d’application des lignes directrices révisées et du RECT serait élargi pour couvrir la pratique décisionnelle actuelle.

L’option A3 élargit encore le champ d’application des lignes directrices révisées afin de couvrir également les services publics de fret ferroviaire. Le RECT couvrirait la pratique décisionnelle actuelle comme dans le cadre de l’option A2.

L’option privilégiée est l’option A3. La mise en place d’un corpus réglementaire complet pour tous les types d’aides ainsi que pour tous les modes et acteurs de transport qui contribuent aux solutions en matière de TTD améliore les conditions de concurrence au sein du TTD et facilite la mise en œuvre de mesures d’aide d’État, car les États membres ne sont pas tenus d’examiner la pratique décisionnelle de la Commission pour savoir quelles conditions sont nécessaires à la compatibilité. L’élargissement de ce champ d’application au RECT garantit une simplification administrative généralisée et est justifié par la vaste pratique décisionnelle de la Commission pour tous les secteurs liés au TTD et tous les types d’aides, qu’ils soient couverts ou non par les lignes directrices de 2008.

L’établissement de règles pour les services publics dans le secteur du fret ferroviaire renforce la sécurité juridique et améliore le transfert modal, en facilitant les aides susceptibles de contribuer à étendre et à compléter les services offerts par les opérateurs. Les règles sont fondées sur les règles existantes applicables aux services d’intérêt économique général (ci-après les «SIEG»), pour lesquelles la Commission dispose d’une vaste pratique décisionnelle.

B.Conditions de compatibilité pour les aides au fonctionnement et à l’interopérabilité

L’option B1 simplifie les aides au fonctionnement en supprimant la catégorie actuelle des «aides pour les coûts d’infrastructure» et en ne conservant qu’une seule catégorie liée aux coûts externes. Elle supprime le plafond du coût total du transport qui s’applique actuellement à ce type d’aide, tout en relevant le plafond de l’intensité de l’aide pour les coûts externes et en obligeant les États membres à s’attaquer aux contraintes de capacité pesant sur les infrastructures du mode de TTD bénéficiant d’un soutien, si ces contraintes sont susceptibles d’entraver les effets de l’aide sur le transfert modal. L’option B1 introduit également des limites de distance au-delà desquelles les activités de TTD ne seraient pas admissibles au bénéfice de l’aide (en titre du RECT), ou au-delà desquelles les États membres doivent démontrer que la route reste une alternative compétitive (au titre des lignes directrices révisées).

En ce qui concerne les aides à l’interopérabilité, des intensités d’aide supérieures aux 50 % actuels seraient systématiquement autorisées, si une évaluation du déficit de financement démontre que des aides plus importantes sont nécessaires. Bien que la Commission ait accepté un tel niveau d’aide plus élevé dans sa pratique décisionnelle actuelle, ce niveau serait énoncé dans les règles dans le cadre de l’option B1, ce qui apporterait plus de clarté et de transparence aux États membres.

L’option B2 adopte une approche plus généreuse en ce qui concerne les conditions de compatibilité pour les catégories d’aides au fonctionnement et à l’interopérabilité, en se concentrant sur des montants d’aide autorisés plus élevés tout en maintenant les garanties à un minimum. Elle diffère de l’option B1 sur deux points importants: i) en ce qui concerne les aides au fonctionnement, elle supprime les limites de distance; ii) en ce qui concerne les aides à l’interopérabilité, il ne serait pas nécessaire de procéder à une analyse du déficit de financement pour aller au-delà de l’intensité d’aide de 50 % et les aides dont l'intensité est de 90 % maximum seraient même autorisées pour certaines technologies de base en matière d’interopérabilité.

L’option B3 impliquerait la même approche généreuse des conditions de compatibilité pour les aides au fonctionnement que l’option B2 et, en outre, conserverait également la catégorie des aides au fonctionnement en faveur de l’utilisation des infrastructures (tout en supprimant le plafond des aides pour le coût total du scénario de référence), ce qui permettrait d’accorder globalement des montants d’aide au fonctionnement plus élevés. Pour les aides à l’interopérabilité, l’option B3 est équivalente à l’option B2.

L’option privilégiée est l’option B2, car elle simplifie l’appréciation de l’aide tout en calibrant soigneusement les garanties, de manière à éviter une surcompensation et à ne pas introduire de charge administrative excessive. Elle veille à ce que l’aide au fonctionnement ne dépasse pas les coûts externes évités grâce au TTD et, par conséquent, à ce que l’aide accordée ne dépasse pas les avantages pour la société.

C.Conditions de compatibilité pour les aides à l’acquisition de véhicules

L’option C1 limite les aides à l’investissement pour l’acquisition de véhicules aux aides sous forme de garanties en faveur des entreprises plus petites et plus récentes.

L’option C2 autorise toutes les formes d’aides à l’investissement pour l’acquisition de véhicules (subventions ou prêts également) en faveur des entreprises plus petites et plus récentes.

L’option C3 limite les aides à l’investissement pour l’acquisition de véhicules aux garanties et toutes les entreprises sont admissibles.

L’option privilégiée est l’option C1. Les garanties traitent un déséquilibre constaté dans le secteur ferroviaire, à savoir que les opérateurs historiques bénéficient d’une garantie implicite de l’État (réelle ou perçue) et peuvent donc accéder au financement des véhicules à des conditions avantageuses, ainsi que dans le secteur des VNI, qui est dominé par les PME, celles-ci ayant demandé des garanties pour faciliter l’accès au financement. Cette option favorise l’entrée sur le marché et des conditions de concurrence équitables dans le TTD.

Quelles sont les positions des différentes parties intéressées? Qui soutient quelle option?

Les parties prenantes se sont unanimement déclarées favorables à l’extension du champ d’application des règles afin de couvrir la pratique décisionnelle existante.

Les parties prenantes se sont également déclarées très favorables à des conditions de compatibilité simples et généreuses pour les aides à l’interopérabilité. Plusieurs parties prenantes, dont les entreprises et les États membres, ont plaidé pour des intensités d’aide plus élevées pour les aides au fonctionnement, en particulier dans le cadre du RECT, tout en s’opposant fermement à l’introduction de limites de distance. Les parties prenantes ont fait valoir que ces limites imposeraient des charges administratives importantes, sans pour autant atteindre leur objectif qui est de faire en sorte l’aide induise un transfert modal, car le transport routier peut de toute façon être compétitif quelle que soit la distance.

Les parties prenantes étaient divisées quant à l’acquisition de véhicules, plusieurs opérateurs historiques dans le secteur du rail et certains États membres se prononçant en faveur de garanties et de subventions aux entreprises, quelle que soit leur taille, tandis que les organisations représentant les nouveaux entrants, les voies navigables intérieures et le secteur du leasing penchaient davantage pour des garanties uniquement et pour une limitation de l’admissibilité aux entreprises plus petites et plus récentes.

C. Incidence des options privilégiées

Quels sont les avantages des options privilégiées?

Les principaux avantages des options privilégiées sont les répercussions positives sur l’environnement dues à une augmentation du transfert modal encouragée par la présente initiative. Le TTD émet moins de GES et entraîne globalement moins de coûts externes que le transport routier, pour un volume de transport donné. Les options privilégiées ont des incidences positives sur le marché intérieur et la concurrence, car elles traitent tous les modes de TTD sur un pied d’égalité et apportent un soutien plus affirmé et plus ciblé à des solutions de transport plus durables.

Enfin, l’exemption par catégorie entraînerait une baisse significative de la charge administrative, en réduisant le nombre de mesures devant être notifiées ainsi que le délai entre l’élaboration d’un régime d’aides par les États membres et sa mise en œuvre. Les économies réalisées sont estimées entre 7,6 et 43,4 millions d’EUR par an pour les entreprises en termes de coûts d’opportunité, entre 83 518 et 178 171 EUR par an pour les administrations des États membres et entre 53 016 et 113 100 EUR par an pour la Commission, en termes d’économies administratives directes dans les deux cas.

Quels sont les coûts des options privilégiées?

Les options privilégiées ne génèrent que des coûts administratifs très limités, étant donné qu’elles n’imposent aucune obligation (les obligations de transparence sont limitées et constituent une caractéristique générale du contrôle des aides d’État). Il y aurait des coûts d’ajustement ponctuels, c’est-à-dire des coûts supportés par les États membres pour se familiariser avec les nouvelles règles, et une incidence limitée de la charge administrative due à l’obligation d’informer la Commission de la manière dont les contraintes de capacité dans les éventuelles infrastructures de TTD seront traitées (une obligation déjà inscrite dans la législation sectorielle).

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

L’initiative améliorerait la compétitivité des PME de diverses manières. L’option A3 retenue met le secteur des VNI, qui est dominé par les PME, sur le même pied que le secteur du rail, tandis que la simplification induite par l’exemption par catégorie dans le cadre de cette option présente un intérêt majeur pour les PME en particulier, qui peuvent réaliser des économies en termes de coûts d’opportunité estimées entre 3,29 et 5,55 millions d’EUR par an. En outre, les conditions de compatibilité de l’option C1 retenue contribuent à remédier aux défaillances du marché qui touchent en particulier les PME.

À terme, cette initiative aurait vraisemblablement une incidence positive sur la compétitivité internationale, étant donné qu’une concurrence accrue causée par les options privilégiées devrait rendre les services plus compétitifs lors de l’approvisionnement du secteur industriel de l’UE. Toutefois, compte tenu du fait que le TTD, auquel la présente initiative est limitée, représente une part relativement faible du secteur des transports de l’UE, l’incidence la plus probable sur la compétitivité serait la réduction des coûts et l’amélioration de l’efficacité du TTD, afin que ce dernier puisse rivaliser à armes égales avec le transport routier.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Les règles proposées en matière d’aides d’État n’imposeraient aucune obligation aux États membres et n’auraient donc aucune incidence négative sur les budgets nationaux et les administrations nationales. L’exemption par catégorie introduite par le RECT réduirait les charges administratives et permettrait de réaliser des économies par rapport au scénario de référence.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

Non

Proportionnalité

Les options proposées sont proportionnées, car elles n’imposent aucune obligation aux États membres. Elles ne font que leur offrir plus de possibilités, ce qui leur permet de soutenir plus efficacement le TTD.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Les lignes directrices révisées prévoient que la Commission peut décider de réviser ou de modifier ces lignes directrices à tout moment si cela s’avère nécessaire pour des raisons liées à la concurrence. Le RECT sera réexaminé avant son expiration.