Acte préparatoire — 52026SC0112

CONTEXTE DE L’ÉVALUATION

La Commission travaille sur la lutte antitabac depuis les années 1980, en conciliant la nécessité de bon fonctionnement du marché intérieur du tabac et des produits connexes avec la nécessité d’un niveau élevé de protection de la santé, en particulier pour les jeunes. Ces travaux comprennent la réglementation de plusieurs aspects de la fabrication, de la présentation, de la vente, de la publicité et du parrainage en faveur du tabac et des produits connexes. Ils visent également à ne pas exposer les citoyens de l’UE à la fumée et aux aérosols secondaires provenant du tabac et des produits connexes.

Parmi les principales étapes législatives figurent la directive 2001/37 (DPT1)3, qui a été adoptée en juin 2001 et est restée en vigueur jusqu’en mai 2016, date à laquelle elle a été abrogée et remplacée par la directive 2014/40/UE (DPT) relative à la fabrication, à la présentation et à la vente des produits du tabac et des produits connexes. En outre, la directive 2003/33/CE (directive sur la publicité en faveur du tabac ou DPFT) relative à la publicité et au parrainage en faveur des produits du tabac a été adoptée le 26 mai 2003.

En 2021, le plan européen pour vaincre le cancer (ci-après le «plan de lutte contre le cancer») a souligné l’importance de la lutte antitabac en tant que composante essentielle des efforts de prévention des maladies, sachant que 27 % de l’ensemble des cancers en Europe sont attribués à la consommation de tabac. Mettre à la consommation de tabac permettrait d’éviter neuf cas de cancer du poumon sur dix. Le plan de lutte contre le cancer appelait au renforcement des instruments réglementaires au niveau de l’UE pour soutenir ces efforts, y compris une révision de la directive sur les produits du tabac. La présente évaluation a pour but d’apprécier les règles du cadre de l’UE en matière de lutte antitabac, à savoir la DPT, y compris les actes de mise en œuvre et les actes délégués adoptés sur sa base, et la DPFT, au regard des critères suivants: l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la pertinence et la valeur ajoutée européenne. Chaque critère a été évalué en combinant des preuves quantitatives, qualitatives, juridiques et scientifiques. Cette structure a permis d’intégrer diverses contributions, notamment les consultations des parties prenantes, des cartographies juridiques et des enquêtes de prévalence. L’évaluation examine les deux directives en tant qu’intervention politique unique.

Cette évaluation s’appuie sur une base factuelle large et diversifiée, y compris une étude d’appui réalisée par un contractant externe. Elle repose également sur les résultats d’activités de consultation de grande ampleur réalisées par les parties prenantes, telles qu’un appel à contributions (ouvert du 20 mai 2022 au 17 juin 2022 et ayant donné lieu à plus de 24 000 contributions), une consultation publique (ouverte du 21 février au 16 mai 2023 et ayant donné lieu à plus de 17 000 contributions), ainsi que des enquêtes ciblées et des entretiens avec des parties prenantes clés autres que les citoyens de l’UE (menés de juin 2023 à février 2025). En outre, l'évaluation intègre les conclusions d'études d'experts, de rapports scientifiques, d'enquêtes et d'autres documents traitant de questions liées à la lutte antitabac, tels que: l’utilisation et l’impact de la promotion numérique des produits du tabac et de la nicotine; les causes, les facteurs et l'ampleur des ventes transfrontalières à distance dans l'UE; le système de traçabilité du tabac de l'UE et le commerce illicite des produits du tabac dans l'UE; la mise en œuvre de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), en particulier par les États membres et l'UE; les approches réglementaires des États membres de l'UE concernant les nouveaux produits du tabac et de la nicotine, notamment dans les domaines et pour les produits non couverts par le cadre européen de lutte antitabac; les coûts sanitaires liés à la consommation de tabac dans l'UE; les efforts administratifs déployés par les États membres pour mettre en œuvre la DPT et la DPFT, en particulier les ressources humaines et financières allouées à la mise en œuvre de ces deux directives; les tendances et les modes de consommation des produits du tabac et de la nicotine dans l'UE, en les comparant à la consommation des produits du tabac traditionnels 1 ; les liens entre la législation européenne en matière de lutte antitabac et les autres domaines pertinents du droit de l'UE.

La situation du tabac et des produits connexes dans l’UE a radicalement changé depuis 2012. Entre 2012 et 2023, la valeur et le volume des ventes de produits du tabac traditionnels, en particulier de cigarettes, ainsi que la prévalence du tabagisme, en particulier chez les jeunes, et la proportion de fumeurs quotidiens ont diminué dans l’UE. Dans le même temps, depuis 2012, les jeunes sont clairement passés des produits du tabac traditionnels aux nouveaux produits du tabac et de la nicotine. Les ventes et l’utilisation déclarée de cigarettes électroniques et de produits du tabac chauffés (PTC) ont fortement augmenté. Le marché est devenu de plus en plus diversifié, avec l’émergence de nouveaux produits à base de nicotine, tels que les sachets de nicotine (dont la valeur des ventes a également augmenté rapidement entre 2018 et 2023) et les inhalateurs électroniques ne contenant pas de nicotine (ENNDS).

Le paysage de la promotion numérique des produits du tabac et de la nicotine, en particulier les nouveaux produits, a considérablement évolué ces dernières années, contribuant à leur popularité et à leur utilisation croissantes, en particulier chez les jeunes. L’évaluation indique également qu’il existe de plus en plus de preuves de risques pour la santé liés à l’utilisation de nouveaux produits.

PRINCIPALES CONCLUSIONS

Globalement, l’évaluation conclut que la mise en œuvre des mesures du cadre européen de lutte antitabac, notamment celles relatives à la publicité et au parrainage, à la réglementation des ingrédients, ainsi qu’à l’étiquetage et à l’emballage, a permis: de limiter la publicité et la promotion des produits du tabac et des cigarettes électroniques dans les médias traditionnels; de sensibiliser le public aux effets nocifs du tabagisme; de réduire l’attrait et la consommation des produits du tabac traditionnels; d’influencer l’attitude des jeunes face au tabagisme; de soutenir les efforts de sevrage tabagique.

Avec d’autres actes législatifs de l’UE, tels que la directive sur la taxation du tabac (DTT), la directive «Services de médias audiovisuels» (DSMAV), le règlement relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des produits du tabac (règlement CLP), ainsi que les mesures budgétaires nationales et les politiques et législations de lutte antitabac (dans des domaines non harmonisés par le cadre de l’UE), le cadre de lutte antitabac a contribué à réduire la prévalence du tabagisme dans l’UE, en particulier chez les jeunes, ainsi qu’à diminuer la valeur et le volume des ventes de produits du tabac traditionnels, en particulier les cigarettes, entre 2012 et 2023.

Ces mesures ont donc contribué à réduire les décès liés au tabac et les coûts sanitaires liés au tabagisme dans l’ensemble de l’UE. Ce cadre a également permis à l’UE de respecter les obligations qui lui incombent en vertu de la CCLAT et de son protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac.

Malgré des progrès significatifs, l’évaluation indique que la prévalence du tabagisme dans l’UE reste élevée, en particulier chez les jeunes, et que la consommation de tabac continue d’imposer une charge considérable aux systèmes de soins de santé publics. L’émergence et l’augmentation rapide de l’utilisation de nouveaux produits du tabac et de la nicotine, tels que les produits du tabac chauffés, les cigarettes électroniques et les sachets de nicotine, représentent de nouveaux défis en matière de santé publique. Au-delà de leurs risques directs pour la santé, ces produits peuvent servir de porte d’entrée vers la dépendance à la nicotine et la consommation traditionnelle de tabac/le tabagisme, dont les effets nocifs sont bien établis depuis les années 1950. Alors que les ventes de produits du tabac traditionnels ont diminué entre 2012 et 2023, la valeur globale des ventes de l’ensemble des produits du tabac et des produits connexes a augmenté au cours de la même période.

De nouvelles pratiques commerciales aggravent ce problème. Les nouveaux produits du tabac et de la nicotine font de plus en plus l’objet d’une promotion par les canaux numériques, en particulier les médias sociaux, souvent par l’intermédiaire d’influenceurs. Il a été démontré que cette promotion ciblée en ligne augmentait le taux d’utilisation, en particulier chez les jeunes, ce qui complique les efforts de protection de la santé publique.

Compte tenu de la croissance rapide de la consommation et des ventes de nouveaux produits, de leur marketing numérique agressif et des nouvelles preuves des risques sanitaires associés à l’utilisation de ces produits, l’évaluation souligne que le cadre actuel, initialement conçu pour réduire la prévalence du tabagisme, ne protège plus de manière adéquate la santé publique, en particulier celle des jeunes.

Si les mesures introduites dans le cadre de la lutte antitabac ont facilité le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes au sein de l’UE en harmonisant plusieurs aspects de leur fabrication, de leur présentation, de leur vente et de leur publicité, les incohérences des réglementations nationales continuent de poser problème. Des règles divergentes concernant la réglementation des arômes dans les cigarettes électroniques, les exigences en matière de conditionnement neutre, les cigarettes électroniques jetables, les dispositifs de chauffage du tabac ainsi que les produits à base de nicotine autres que les cigarettes électroniques, et les inhalateurs électroniques ne contenant pas de nicotine (ENNDS) créent des obstacles et perturbent le marché intérieur.

Parmi les autres lacunes recensées dans l’évaluation figurent:

·le champ d’application limité du cadre, qui ne couvre que les cigarettes électroniques parmi les produits contenant de la nicotine. Les ENNDS et les nouveaux types de produits à base de plantes ne sont pas non plus couverts;

·l’incertitude quant à la question de savoir si les dispositifs de chauffage du tabac relèvent du cadre lorsqu’ils sont vendus séparément des produits du tabac chauffés;

·l’absence de couverture explicite pour les articles non liés à la consommation de tabac dans la définition des «produits du tabac» de la directive sur les produits du tabac;

·l’absence de règles relatives à la réglementation des arômes dans les cigarettes électroniques et la procédure complexe, inefficace et inefficiente de détermination et d’interdiction des arômes caractérisants dans les produits du tabac;

·les limites techniques de l’outil informatique du point d’entrée électronique commun de l’UE (PEC-UE);

·les exigences d’étiquetage différentes pour les produits du tabac chauffés en fonction de leur classification en tant que produits sans combustion ou produits du tabac à fumer, aggravées par l’absence de définition de la combustion dans la directive sur les produits du tabac;

·la disponibilité de produits à base de tabac à sucer dans les États membres de l’UE autres que la Suède compromet l’efficacité de l’article 17 de la DPT;

·le champ d’application limité des règles en matière de publicité prévues par la directive sur les produits du tabac et la directive sur les produits du tabac, qui ne couvrent pas les nouveaux produits à base de nicotine, tels que les sachets de nicotine, ainsi que certaines activités promotionnelles qui influencent le comportement des consommateurs;

·la difficulté de remplir les conditions de la clause d’ «évolution notable de la situation» de la DPT ainsi que l’absence d’un mécanisme équivalent pour les cigarettes électroniques;

·l’éventuelle inadéquation de la limite uniforme de nicotine de la DPT pour traiter les nouvelles formes de nicotine présentant un potentiel de dépendance plus élevé ou plus rapide;

·l’intensité en ressources de certaines dispositions du cadre de lutte antitabac, à savoir la procédure de détermination des arômes caractérisants dans les produits du tabac, le système de traçabilité du tabac de l’UE, la procédure de notification prévue à l’article 24, paragraphe 3, de la DPT concernant l’interdiction par les États membres de l’UE de certaines catégories de produits du tabac ou de produits connexes et le système du point d’entrée unique de l’UE (PEC-UE).

L’évaluation démontre également que le cadre de lutte antitabac est un outil très rentable pour atténuer la charge que représente la consommation de tabac pour la santé publique et l’économie dans l’ensemble de l’UE. En outre, l’évaluation porte sur des aspects liés à la simplification et à la réduction de la charge, en particulier en ce qui concerne la mise en œuvre de l’article 7 de la DPT et du règlement d’exécution (UE) 2016/779 de la Commission concernant la procédure permettant de déterminer si un produit du tabac possède un arôme caractérisant, ainsi que le processus de déclaration au moyen du point d’entrée électronique commun de l’UE (PEC-UE).

En ce qui concerne la cohérence, l’évaluation conclut que les principaux éléments du cadre de lutte antitabac fonctionnent de manière cohérente et se complètent mutuellement. Le cadre est également bien aligné sur la DPT. Si le cadre est pour l’essentiel cohérent avec la DSMAV, les incohérences dans le traitement des représentations de marques et des promotions d’entreprise créent un décalage entre les deux instruments. La mise en œuvre du cadre de lutte antitabac de l’UE soutient à la fois le respect de la CCLAT de l’OMS par l’UE et par les États membres. Toutefois, il est encore possible de renforcer davantage la mise en œuvre des dispositions de la CCLAT concernant les ingérences et la responsabilité de l’industrie du tabac. En outre, l’application parallèle du règlement CLP et de la DPT a créé des difficultés pour les autorités nationales chargées de faire appliquer la législation, soulignant la nécessité d’une répartition plus claire des rôles réglementaires entre les deux instruments afin de favoriser une application plus efficace de la législation.

Le cadre de lutte antitabac de l’UE a apporté une valeur ajoutée significative en harmonisant les règles entre les États membres, en garantissant le bon fonctionnement du marché intérieur tout en maintenant un niveau élevé de protection de la santé publique. En l’absence d’une législation harmonisée au niveau de l’UE, des règles nationales divergentes entraîneraient probablement une fragmentation du marché, une insécurité juridique et des obstacles aux échanges. Le cadre a contribué à la mise en œuvre de mesures solides de lutte antitabac malgré l’opposition de l’industrie. Il a créé un environnement réglementaire uniforme au profit des consommateurs, des autorités compétentes et des systèmes de santé publique des États membres, des opérateurs économiques et de la Commission.

Le cadre de lutte antitabac reste plus pertinent que jamais, compte tenu de l’évolution rapide du marché des produits du tabac et de la nicotine. Ses dispositions garantissent que les cigarettes électroniques et les nouveaux produits du tabac, tels que les produits du tabac chauffés, continueront de relever de son champ d’application. L’émergence de nouveaux produits du tabac et de la nicotine ainsi que la montée en puissance du marketing numérique agressif ciblant en particulier les jeunes soulignent encore davantage la nécessité d’un cadre européen solide et adaptatif. Sans ce cadre, le marché serait vulnérable à une exposition généralisée aux nouveaux produits du tabac et à la nicotine, ce qui menacerait d’inverser les progrès accomplis dans la réduction de la prévalence du tabagisme et des dommages liés au tabac.

CONCLUSIONS ET ENSEIGNEMENTS TIRÉS

L’évaluation conclut que le cadre de lutte antitabac a introduit plusieurs mesures efficaces qui ont contribué au bon fonctionnement du marché intérieur, ont renforcé considérablement la protection de la santé publique et ont favorisé le respect par l’UE de ses obligations internationales au titre de la CCLAT ainsi que de son protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac.

Malgré les aspects positifs, l'évaluation révèle que la prévalence du tabagisme dans l'UE demeure élevée, notamment chez les jeunes, et que le cadre actuel n'est pas adapté à l'évolution du marché, aux tendances de consommation et aux pratiques de marketing numérique. En effet, certaines dispositions du cadre existant sont devenues obsolètes face aux évolutions suivantes : a) l'émergence et la popularité croissante de nouveaux produits du tabac et de la nicotine, à savoir les cigarettes électroniques, les produits du tabac chauffé et les sachets de nicotine, en particulier chez les jeunes; b) l'évolution rapide du marketing numérique des produits du tabac et de la nicotine, qui influence considérablement leur utilisation, notamment chez les jeunes.

Des dispositions spécifiques de la DPT et de la DPFT contiennent des lacunes ou des insuffisances qui compromettent l’efficacité globale du cadre, en particulier pour ce qui est de faire face à l’émergence, à l’utilisation croissante et à la promotion agressive en ligne de nouveaux produits du tabac et de la nicotine. En conséquence, le cadre ne permet pas d’atteindre pleinement ses objectifs en ce qui concerne ces produits.

Le principal enseignement tiré est que, si le cadre de lutte antitabac de l’UE a contribué à un niveau élevé de protection de la santé publique, en particulier pour les jeunes, et a facilité le bon fonctionnement du marché intérieur pour les produits qu’il a été conçu pour réglementer, les évolutions récentes ont mis en évidence des limites évidentes dans sa capacité à atteindre ses objectifs en ce qui concerne les nouveaux produits, en particulier en ce qui concerne les nouveaux défis en matière de santé publique.

Étant donné que le marché continue d’évoluer et de se diversifier rapidement, un nombre croissant de nouveaux produits apparaîtront et ne relèveront pas du champ d’application actuel du cadre. Le maintien de l’efficacité du cadre de lutte antitabac de l’UE pour ce qui est de soutenir le bon fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, en particulier chez les jeunes, dépendra de sa capacité à faire face à l’utilisation croissante des nouveaux produits et aux défis qui y sont associés en matière de santé publique en s’adaptant à l’évolution du marché, aux modes de consommation et aux pratiques de promotion numérique.

(1)

Il s’agit notamment des cigarettes, du tabac à rouler, des cigarillos, des cigares, du tabac à pipe et du tabac à mâcher.