Contexte
La directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD) a été adoptée pour la première fois en 2016 dans le cadre du train de mesures de l’Union contre l’évasion fiscale mettant en œuvre les recommandations de l’OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS).
La directive ATAD comprend cinq règles anti-abus fondamentales:
·la règle de limitation des intérêts décourage les montages d’endettement conçus pour réduire au minimum l’imposition;
·la règle de l’imposition à la sortie empêche les sociétés de délocaliser leurs actifs dans le but d’éluder l’impôt;
·la clause anti-abus générale lutte contre la planification fiscale agressive lorsque d’autres règles ne s’appliquent pas;
·la règle relative aux sociétés étrangères contrôlées décourage le transfert de bénéfices vers une société dépendante dans un pays à taux d’imposition faible dans le but de réduire les bénéfices imposables;
·les règles relatives aux dispositifs hybrides empêchent les entreprises d’exploiter les effets d’asymétrie nationaux pour éluder l’impôt.
Collectivement, ces mesures fixent une norme minimale dans l’ensemble de l’UE pour prévenir l’évasion fiscale des entreprises, le transfert de bénéfices et la planification fiscale agressive. Elles visent également à préserver les bases d’imposition des États membres, à faire en sorte que les bénéfices soient imposés là où l’activité économique sous-jacente a lieu et à réduire les distorsions du marché intérieur qui peuvent résulter d’approches nationales non coordonnées.
Objectif et portée de l’évaluation
Conformément à l’article 10 de la directive ATAD, l’évaluation porte sur la mise en œuvre et l’incidence de la directive, depuis l’entrée en vigueur des premières dispositions (le 1er janvier 2019) jusqu’à la mi-2025.
Les principaux objectifs de l’évaluation sont les suivants:
·évaluer la mise en œuvre de la directive ATAD dans les États membres;
·évaluer le fonctionnement de la directive ATAD sur la base des critères d’amélioration de la réglementation de la Commission (efficacité, efficience, pertinence, cohérence et valeur ajoutée européenne);
·examiner la nécessité éventuelle d’assurer la pérennité de la directive ATAD.
L’évaluation s’appuie sur les conclusions d’une étude externe réalisée pour la Commission européenne. Parmi les autres sources figurent les résultats de l’appel à contributions sur l’évaluation de la directive ATAD et une collecte de données, telles que les retours d’information fournis par les États membres et les parties prenantes privées.
Conclusions principales
Avant la directive ATAD, les règles de lutte contre l’évasion fiscale adoptées par les États membres étaient très fragmentées. Si la plupart des États membres disposaient déjà de règles limitant la déductibilité des intérêts à des fins de fiscalité et de clause anti-abus générale, les dispositions relatives à l’imposition à la sortie, aux sociétés étrangères contrôlées et aux dispositifs hybrides étaient souvent limitées ou inexistantes. La directive ATAD a été introduite pour remédier à ces disparités et éviter que l’absence de coordination de la mise en œuvre des actions portant sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices de l’OCDE n’entraîne davantage de fragmentation. Sa transposition a généralement été jugée opportune et satisfaisante.
La directive ATAD a établi une norme minimale commune de l’UE, ce qui a facilité la réduction des disparités et la limitation de l’arbitrage réglementaire. Toutefois, elle a fourni de nombreuses options de mise en œuvre qui ont conduit les États membres à adopter des approches diverses en ce qui concerne les exceptions facultatives et les régimes de protection, en particulier pour la limitation des intérêts et les règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées. De façon globale, les options prévues dans la directive ATAD ont engendré des approches et des interprétations nationales divergentes, entraînant fragmentation, complexité et insécurité juridique.
Si l’effet dissuasif des règles peut être intrinsèquement difficile à quantifier, les consultations et l’analyse économique indiquent que la directive ATAD a eu un effet dissuasif sur les stratégies de planification fiscale des entreprises, en particulier dans les États membres où de nouvelles règles ont été introduites ou où des approches politiques plus strictes ont été adoptées, la règle de limitation des intérêts enregistrant la plus forte incidence.
Du fait du peu de données disponibles, les coûts de mise en œuvre de la directive ATAD pour les autorités fiscales ont été difficiles à estimer. Les coûts de mise en conformité pour les contribuables ont varié en fonction des cadres antérieurs à la directive ATAD et de la complexité des entreprises. Les coûts ponctuels de mise en conformité à l’échelle de l’UE sont estimés entre 25 et 27 milliards d’EUR, tandis que les coûts récurrents (collecte de données, contrôles internes de conformité, documentation, par exemple) varient en fonction de la taille et de la complexité de chaque société contribuable. Les approches et interprétations nationales divergentes de la directive ATAD sont un autre facteur d’augmentation des coûts.
La principale valeur ajoutée de cette directive réside dans la mise en place d’un cadre juridiquement contraignant et exécutoire qui renforce les assiettes fiscales nationales et réduit les possibilités d’évasion fiscale dans l’ensemble de l’UE. Malgré l’absence d’estimations récentes fondées sur des données, les éléments disponibles indiquent que l’évasion fiscale dans l’UE a diminué depuis l’introduction de la directive ATAD. Sur cette base, elle reste essentielle pour garantir une norme minimale en matière de lutte contre l’évasion fiscale dans l’UE. Toutefois, cela n’exclut pas la possibilité d’apporter de nouvelles améliorations à la directive.
Enseignements tirés
Dans l’ensemble, la directive ATAD s’est avérée un instrument précieux pour établir un niveau minimal de législation en matière de lutte contre l’évasion fiscale dans l’UE. Toutefois, les différences de traitement national des règles créent une insécurité juridique et une fragmentation du marché intérieur. Ces difficultés sont principalement dues à la nature de la directive ATAD, qui établit une «norme minimale», et aux différentes options qui s’offrent aux États membres pour la transposition des règles. La fragmentation de la mise en œuvre au niveau national a accru les charges administratives, étant donné que les entreprises doivent s’adapter à des approches, définitions et seuils multiples lorsqu’elles exercent leurs activités dans différents États membres.
Plus précisément, l’évaluation a conclu ce qui suit en ce qui concerne les cinq mesures individuelles:
·La règle de limitation des intérêts est généralement considérée par les parties prenantes comme la règle la plus efficace de la directive ATAD. Néanmoins, des difficultés liées à son fonctionnement ont été recensées, étant donné qu’elle est largement considérée comme insuffisamment ciblée et peu en phase avec les réalités économiques actuelles et qu’elle entrave les activités commerciales réelles dans l’UE. Il a également été constaté que la flexibilité de la règle, qui laisse aux États membres beaucoup de latitude dans leurs choix politiques, entraînait une fragmentation excessive dans la mise en œuvre de celle-ci.
·La règle de taxation à la sortie n’a pas semblé avoir d’effets significatifs sur la protection de la base d’imposition, tandis que les coûts de mise en œuvre tant pour les autorités fiscales que pour les parties prenantes privées sont restés minimes. Le principal défi pratique consiste à déterminer la valeur de marché des actifs, en particulier des immobilisations incorporelles.
·La clause anti-abus générale constitue un filet de sécurité important, généralement jugé nécessaire pour faire face à l’évolution rapide des stratégies d’optimisation fiscale. Toutefois, l’interprétation et l’application de la règle, par exemple sur la base de la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne et de la délimitation vague de son champ d’application, ont introduit une insécurité juridique et soulevé des questions quant à la perspective d’un alignement sur d’autres directives de l’Union, telles que le pilier 2.
·La règle relative aux sociétés étrangères contrôlées semble exercer son effet dissuasif principal, ce qui rend l’évaluation précise du fonctionnement de la règle difficile, en particulier sur le plan quantitatif. Les retours d’information des parties prenantes indiquent que la règle impose une charge administrative importante, qui est encore exacerbée par la fragmentation de sa mise en œuvre. Eu égard à l’évolution du paysage fiscal, les contribuables ont généralement constaté que l’introduction du pilier 2 avait rendu les règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées superflues, notamment pour les groupes relevant du pilier 2.
·Les règles relatives aux dispositifs hybrides représentent l’aspect le plus innovant de la directive ATAD. Bien que ces règles soient rarement activées en raison de leur effet dissuasif, l’analyse économique a souligné que, lorsqu’elles sont appliquées dans la pratique, elles peuvent être efficaces pour accroître l’imposition des sociétés et protéger l’assiette fiscale. Toutefois, la complexité des règles, en particulier en ce qui concerne les asymétries importées, a été considérée comme un défi majeur tant pour les autorités fiscales que pour les contribuables.
Si la directive ATAD et ses objectifs restent pleinement pertinents, il convient d’envisager de relever certains des défis recensés, par exemple au moyen de modifications législatives et/ou d’orientations administratives, afin de rendre les règles plus ciblées et moins contraignantes, et de parvenir à un meilleur équilibre entre les coûts et les avantages au niveau sociétal. Cela pourrait également être bénéfique pour d’autres priorités stratégiques de l’UE, comme la compétitivité, étant donné que les difficultés liées à la directive ATAD peuvent créer des obstacles fiscaux aux activités commerciales transfrontières au sein du marché intérieur.