COMMUNICATION DE LA COMMISSION — Orientations concernant le traitement des expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs conformément à l’article 133, paragraphe 5, du règlement (UE) no 575/2013

La Commission a érigé la promotion de la compétitivité en priorité de premier plan, comme indiqué dans sa communication intitulée «Une boussole pour la compétitivité de l’UE» (1). Il est essentiel de favoriser les investissements dans les entreprises les plus innovantes et dans les secteurs les plus stratégiques pour garantir la prospérité et la sécurité futures de l’Union européenne.

En réponse à la crise financière mondiale, l’Union européenne s’est engagée dans une vaste réforme du cadre prudentiel afin de garantir la résilience de son système bancaire conformément aux normes internationales publiées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Grâce à ces efforts de réforme, le système bancaire de l’UE figure désormais parmi les plus stables et les mieux capitalisés au monde. Compte tenu de ses atouts et de sa stabilité, le système bancaire de l’UE peut jouer un rôle important en faveur du financement d’entreprises innovantes et de secteurs stratégiques, entre autres.

Le financement par fonds propres constitue souvent la seule source durable de financement pour un grand nombre d’entreprises de l’UE à forte croissance, étant donné qu’elles ne disposent souvent pas des flux de trésorerie positifs nécessaires pour assurer le service d’un emprunt, qu’elles ne possèdent pas d’actifs pouvant servir de garantie à un prêt, qu’elles ne sont pas en mesure d’obtenir une notation de crédit ou qu’elles n’ont pas encore la capacité opérationnelle de lever des fonds sur les marchés boursiers.

Dans sa communication du 19 mars 2025 sur l’union de l’épargne et des investissements (2), la Commission s’est engagée à utiliser tous les instruments disponibles pour stimuler et développer l’écosystème de financement, notamment en tirant davantage parti des dispositifs publics pour contribuer à mobiliser des investissements privés en faveur des entreprises à croissance rapide et lever les obstacles qui limitent le montant des capitaux européens disponibles pour financer l’innovation européenne.

S’appuyant sur l’expérience positive des pays ou territoires membres et reconnaissant le rôle essentiel joué par les investissements public-privé dans la réalisation d’objectifs clés en matière de bien-être public, ainsi que leur profil de risque/rendement avantageux, les normes du comité de Bâle sur le contrôle bancaire prévoient que les expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs peuvent recevoir une pondération de risque plus favorable que celle attribuée aux autres expositions sur actions.

En conformité avec les normes du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, depuis le 1er janvier 2025, l’article 133, paragraphe 5, du règlement (UE) no 575/2013 (CRR) (3) permet aux établissements d’appliquer un traitement favorable aux expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs destinés à stimuler certains secteurs de l’économie. Pour être éligibles, ces programmes législatifs doivent accorder d’importantes subventions ou garanties à l’investissement des établissements, impliquer une certaine forme de contrôle public et contenir des restrictions sur la prise de participations. Sous réserve de l’autorisation préalable des autorités compétentes, les établissements peuvent appliquer le traitement favorable aux expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs à concurrence de la part de ces expositions sur actions dont la valeur totale ne dépasse pas 10 % de leurs fonds propres.

L’application cohérente de cette disposition permettra de faire en sorte que le secteur bancaire de l’UE ne soit pas indûment empêché de contribuer aux priorités stratégiques et à la croissance de l’économie de l’UE et que la stabilité et les conditions de concurrence équitables du marché unique soient préservées. En outre, une compréhension commune et transparente de cette disposition encouragera les investissements et la concurrence transfrontières, ce qui permettra aux entreprises de lever plus facilement des fonds propres auprès d’investisseurs dans l’ensemble de l’UE. Cette intégration renforce le marché unique en reliant les marchés des capitaux et en promouvant la croissance économique et l’innovation conformément aux objectifs de l’union de l’épargne et des investissements.

Afin d’atteindre ces objectifs, la Commission fournit, dans l’appendice de la présente communication, des orientations sur le recours au traitement prudentiel favorable pour les expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs régionaux, nationaux ou de l’UE.

Les orientations sont sans préjudice des règles et procédures applicables au titre de l’encadrement des aides d’État. Les programmes législatifs qui ne constituent pas des aides d’État pourront toujours soutenir l’établissement investisseur et donc être considérés comme des programmes accordant des subventions et des garanties importantes aux fins de l’article 133, paragraphe 5, pour autant qu’ils remplissent les conditions énoncées dans ladite disposition et clarifiées dans la présente communication.

Comme l’application du traitement prudentiel prévu à l’article 133, paragraphe 5, du CRR ne peut être approuvée qu’en présence de programmes législatifs, la communication clarifie les caractéristiques que ceux-ci sont censés présenter. Ainsi, les programmes législatifs sont des dispositifs régis par un arrangement commun visant à stimuler des secteurs spécifiques et fondés sur des actes de portée générale tels que des dispositions nationales, des règlements de l’UE et des décisions de l’UE, notamment en rapport avec l’exécution du budget de l’UE. N’entrent pas, en revanche, dans leur définition les mesures accordant des subventions ou des garanties à des bénéficiaires individuels, les avantages accordés aux travailleurs et les statuts des banques et institutions nationales de développement.

Axée sur les enjeux prudentiels, la présente communication reste neutre sur le plan sectoriel, étant reconnu que la décision concernant les secteurs à cibler par les programmes législatifs appartient aux autorités régionales, nationales et de l’UE. Peuvent ainsi être inclus les programmes qui soutiennent le financement des priorités stratégiques de l’UE, notamment les transitions numérique, écologique et sociale, et le renforcement de sa défense et de sa sécurité. Les programmes législatifs élaborés et financés par l’UE et les États membres qui visent à encourager les investissements stratégiques dans les pays tiers pourront également être inclus. Par contre, les programmes législatifs élaborés et financés par les autorités de pays tiers ne relèvent pas du champ d’application de la présente communication.

Les établissements peuvent être autorisés à appliquer le traitement favorable prévu à l’article 133, paragraphe 5, du CRR non seulement aux expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs élaborés et financés par l’UE ou l’État membre dans lequel ils sont agréés, mais aussi à celles prises dans le cadre de programmes législatifs élaborés et financés par d’autres États membres.

Étant donné que les programmes législatifs doivent accorder des subventions et des garanties, la présente communication précise que cette exigence énoncée à l’article 133, paragraphe 5, du CRR est remplie lorsque le secteur public fournit des financements par apport de fonds propres, des financements par octroi de prêts, des subventions et/ou des garanties donnant lieu à des niveaux minimaux de co-investissement et/ou à une réduction minimale de la valeur d’exposition des établissements co-investisseurs au début de chaque programme législatif. Les établissements peuvent appliquer le traitement prudentiel favorable aux expositions sur actions prises dans le cadre de programmes législatifs qui, par la suite, atteignent des niveaux plus faibles de co-investissement et de réduction de la valeur d’exposition si la dilution de la participation du secteur public est due au fait qu’ils sont parvenus à attirer des capitaux privés.

Puisque les programmes législatifs doivent impliquer un contrôle public engageant le pouvoir exécutif, ces dispositifs seront éligibles dans la mesure où ils comportent des procédures d’examen non discriminatoires et transparentes ainsi que des dispositions visant à contrôler que le soutien financier public est utilisé conformément à ses objectifs. Compte tenu des différences entre les cadres juridiques et institutionnels au sein de l’UE, la communication ne prévoit pas de dispositions spécifiques pour atteindre ces objectifs.

Étant donné que le CRR exige que les programmes législatifs contiennent des restrictions sur la prise de participation, la présente communication fournit une liste non exhaustive d’exemples de restrictions.

Compte tenu de la nature de leur mandat, de leurs modalités de financement et de collecte de ressources ainsi que de leur gouvernance solide, les programmes législatifs élaborés et soutenus par la BEI, le FEI et/ou financés et/ou garantis par le budget de l’UE sont considérés comme conformes à la présente communication.

Afin de renforcer la transparence pour les acteurs du marché dans l’ensemble du marché unique et d’aider les autorités compétentes à prendre en temps utile des décisions en vertu de l’article 133, paragraphe 5, du CRR, la Commission tiendra un registre des programmes législatifs notifiés par les États membres. Le registre répertoriera également les programmes législatifs financés et/ou garantis par le budget de l’UE, la BEI et/ou le FEI qui visent à encourager le financement par fonds propres dans les entreprises de l’UE. La décision finale d’accorder aux différents établissements la possibilité d’appliquer le traitement favorable prévu à l’article 133, paragraphe 5, du CRR incombe aux autorités compétentes qui doivent examiner la situation prudentielle spécifique de chaque établissement.

Les États membres (pour les programmes législatifs nationaux et régionaux, y compris ceux financés par leurs banques et institutions nationales de développement) devraient notifier à la Commission le titre et la base juridique de chaque programme législatif pour lequel ils demandent l’inscription au registre, en exposer les principales conditions et démontrer comment le programme respecte les exigences énoncées à l’article 133, paragraphe 5, comme expliqué plus en détail dans la présente communication. La Commission fournira un modèle normalisé pour la notification.

Il y a lieu d’appliquer mutatis mutandis l’interprétation des critères de l’article 133, paragraphe 5, du CRR figurant dans la présente communication aux entreprises d’assurance et de réassurance aux fins de l’article 173, paragraphe 1, du règlement délégué (UE) 2015/35 de la Commission tel que modifié (4).

Les présentes orientations sont destinées à aider les États membres, les autorités compétentes et les établissements à appliquer l’article 133, paragraphe 5, du CRR. La Cour de justice de l’Union européenne est seule compétente pour donner une interprétation du droit de l’Union faisant autorité.

(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Une boussole pour la compétitivité de l’UE, COM(2025) 30 final.

(2) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Union de l’épargne et des investissements - Une stratégie destinée à favoriser la richesse des citoyens et la compétitivité économique dans l’UE, COM(2025) 124 final.

(3) Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO L 176 du 27.6.2013, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/575/2025-01-01).

(4) Règlement délégué (UE) 2015/35 de la Commission du 10 octobre 2014 complétant la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO L 12 du 17.1.2015, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg_del/2015/35/oj).