Communication de la Commission — Orientations à l’intention des États membres concernant l’extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale aux fins de la sécurité énergétique

1. Introduction

Dans son paquet de printemps du Semestre européen 2026, la Commission a indiqué que les États membres auraient la possibilité de demander l’extension du champ d’application de leur clause dérogatoire nationale existante pour la défense afin que cette clause couvre des mesures qui renforcent la résilience structurelle du système énergétique européen et accélèrent la transition vers l’abandon des combustibles fossiles (1) (ci-après les «mesures de sécurité énergétique»). Elle reconnaît ainsi que, pour accélérer la mise en œuvre de mesures qui assurent la sécurité énergétique à long terme de l’Europe, les États membres pourraient être confrontés à des coûts budgétaires initiaux importants.

La note qui suit détaille le point de vue des services de la Commission sur la manière dont la clause dérogatoire nationale pour les dépenses de défense pourrait être élargie afin d’englober des mesures de sécurité énergétique. La note souligne que toute mesure bénéficiant de cette flexibilité doit contribuer directement à accélérer la transition énergétique, principe qui se traduit à la fois dans le champ d’application de la flexibilité et dans les critères d’éligibilité y relatifs.

La note explique également comment la clause dérogatoire nationale élargie sera intégrée au cadre de surveillance budgétaire existant tout en préservant la viabilité budgétaire. Les risques pour la viabilité budgétaire peuvent être maîtrisés par le plafonnement de la flexibilité globale octroyée par la clause dérogatoire nationale. En outre, l’introduction de plafonds clairement définis et spécifiques pour les mesures de sécurité énergétique contribuera à un bon équilibre entre le soutien aux investissements liés à l’énergie et la flexibilité déjà disponible pour les dépenses de défense.

La note expose également la procédure à suivre pour demander une extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale, ainsi que la manière dont la Commission entend assurer le suivi de la flexibilité.

2. Définition des mesures éligibles dans le domaine de l’énergie

Champ d’application de la flexibilité

L’extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale pour la défense sera limitée aux mesures qui renforcent la sécurité structurelle et la résilience du système énergétique européen et accélèrent la transition vers l’abandon des combustibles fossiles (2) . Les mesures éligibles doivent être financées à l’échelon national et avoir une incidence budgétaire directe. Parmi les mesures éligibles figurent les mesures de soutien aux ménages et aux entreprises afin de réduire leur dépendance à l’égard des combustibles fossiles et de favoriser la décarbonation, y compris des mesures qui accélèrent l’électrification des secteurs d’utilisation finale, qui soutiennent l’investissement dans les réseaux électriques, le stockage de l’énergie propre (par exemple, les batteries), les économies d’énergie et le renforcement de capacités des sources d’énergie propres. Le tableau ci-dessous donne une liste indicative et non exhaustive de mesures potentiellement éligibles. Les États membres pourraient également envisager des mesures parmi l’éventail plus large figurant dans la communication «AccelerateEU» (3) et dans le plan d’action en faveur de l’électrification qui sont alignées sur les critères d’éligibilité décrits dans la présente note. Les États membres doivent expliquer comment les mesures contribuent à renforcer la sécurité et la résilience énergétiques européennes. La Commission évaluera l’éligibilité des mesures au cas par cas.

Tableau 1

Liste indicative et non exhaustive de mesures visant à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et à accroître la sécurité énergétique

Groupe cible	Type de mesures
Ménages	Subventions en faveur de l’énergie géothermique et solaire.
	Subventions en faveur de systèmes domestiques de stockage de l’énergie.
	Subventions en faveur du remplacement de chaudières à combustibles fossiles par des solutions de substitution propres, telles que les pompes à chaleur.
	Subventions en faveur d’investissements dans les infrastructures domestiques de recharge de véhicules électriques.
	Subventions et/ou prêts à taux réduit en faveur de rénovations moyennes ou en profondeur de bâtiments résidentiels (4).
Secteur public	Investissements dans la production et le stockage d’énergie renouvelable sur site.
	Investissements dans des rénovations moyennes ou en profondeur de bâtiments.
Entreprises	Incitations fiscales en faveur des infrastructures de recharge de véhicules électriques.
	Subventions et/ou prêts à taux réduit en faveur de rénovations moyennes ou en profondeur de bâtiments.
	Incitations financières ciblées visant à accroître le taux de déploiement de technologies industrielles à des fins de décarbonation telles que définies à l’annexe du règlement (UE) 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil (5).
Infrastructures de transport	Investissements publics dans les infrastructures de recharge de véhicules électriques.
	Investissements publics dans les infrastructures et le matériel roulant de transports urbains propres, comme les tramways et les métros.
	Investissements publics dans les infrastructures et le matériel roulant ferroviaires.
Secteur de l’énergie	Investissements dans des projets dans le domaine des énergies renouvelables, y compris des projets de production d’électricité et de chauffage
	Investissement dans les technologies de batterie et de stockage de l’énergie
	Investissements dans les centrales nucléaires.
	Investissements dans les infrastructures et technologies de réseaux électriques.
	Investissements dans les technologies de production d’hydrogène par électrolyse, utilisant de l’électricité renouvelable ou bas carbone (6).
	Investissements dans les technologies à bon rendement énergétique liées au système énergétique.
	Investissements dans les carburants renouvelables durables.
	Contrats sur différence bidirectionnels pour la production d’énergie propre.
	Investissements visant à renforcer la sécurité physique et la cybersécurité des systèmes énergétiques (7).
(4) Conformément à l’article 2, point 20), de la directive (UE) 2024/1275 sur la performance énergétique des bâtiments, on entend par «rénovation en profondeur» une rénovation qui transforme un bâtiment ou une unité de bâtiment en bâtiment dont la consommation d’énergie est quasi nulle. Le concept de «rénovation moyenne» est défini au paragraphe 2.3.1.1 de la recommandation (UE) 2019/786 de la Commission sur la rénovation des bâtiments comme correspondant à une économie d’énergie primaire d’au moins 30 %. (5) En particulier, les technologies industrielles de transformation à des fins de décarbonation, les pompes à chaleur et les technologies géothermiques, les technologies de l’hydrogène, les technologies de batterie et de stockage de l’énergie, les technologies de captage et de stockage du carbone, les technologies éoliennes terrestres et renouvelables en mer, les technologies solaires, les carburants renouvelables d’origine non biologique et les technologies des réseaux électriques. (6) Cela inclut les investissements liés aux infrastructures pour l’hydrogène, à condition qu’ils restent axés sur des mesures présentant clairement une valeur à court terme pour la sécurité énergétique de l’UE ou son niveau de dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Il peut s’agir, par exemple, de projets d’intérêt commun (PIC) et de projets d’intérêt mutuel (PIM) existants, ou encore de la réaffectation d’infrastructures de gaz naturel existantes à l’usage exclusif de l’hydrogène, que ces projets de réaffectation eux-mêmes figurent ou non sur la liste des PIC ou des PIM de l’Union. (7) Renforcer la résilience physique des infrastructures, l’adéquation du système et la flexibilité des énergies non fossiles, la protection contre les cybermenaces et les menaces hybrides, la diversification des chaînes d’approvisionnement en énergie critiques et la résilience des actifs énergétiques stratégiques.

Par contre, les mesures poursuivant d’autres objectifs, même si elles sont quelque peu liées à la crise au Moyen-Orient, ne pourront pas bénéficier de cette flexibilité. Par exemple, les réductions d’accise ou d’autres taxes sur les combustibles fossiles, les prix fixes, les subventions en faveur des combustibles fossiles, les aides liées aux revenus ou d’autres subventions visant à atténuer l’incidence des prix élevés de l’énergie, ou encore les mesures qui ne génèrent que des économies d’énergie indirectes sans apporter d’amélioration structurelle de la résilience du système énergétique européen, ne relèveront pas du champ d’application de la flexibilité.

Additionnalité: seules les nouvelles mesures décidées après le 28 février 2026 sont éligibles

Seules les mesures budgétaires décidées après le 28 février pourront bénéficier de la flexibilité. Si l’Europe a déjà accompli des progrès significatifs dans la diversification des sources d’énergie et l’augmentation des investissements dans les énergies renouvelables, il est important que la flexibilité offerte facilite une accélération de la transition vers l’abandon des combustibles fossiles, dont l’urgence s’est accrue avec la guerre au Moyen-Orient. En conséquence, seules les mesures décidées après le 28 février pourront être couvertes par la clause dérogatoire nationale élargie. Une application rétroactive, couvrant des mesures décidées plus tôt, ne contribuerait pas à accélérer la transition énergétique et créerait simplement une marge de manœuvre budgétaire pour d’autres objectifs, ce qui irait à l’encontre de la raison d’être de cette flexibilité.

La clause dérogatoire nationale reste en vigueur jusqu’en 2028. Après la période couverte par la clause dérogatoire nationale pour la défense (c’est-à-dire après 2028), les mesures de sécurité énergétique qui demeurent en place devront être intégrées dans les budgets nationaux par une redéfinition des priorités. Les déficits publics ou niveaux d’endettement plus élevés résultant du recours à la flexibilité seront pris en compte lors de la détermination des exigences pour les plans budgétaires et structurels à moyen terme ultérieurs et nécessiteront un ajustement budgétaire supplémentaire au cours des années suivantes. Il convient donc que les États membres évaluent soigneusement les incidences budgétaires à moyen terme des mesures qui entraîneraient un écart par rapport à la trajectoire des dépenses recommandée, même si lesdits écarts sont actuellement couverts par la clause dérogatoire nationale.

Ciblage et rapport coût/efficacité

Les mesures de sécurité énergétique relevant de la flexibilité doivent être conçues de manière à maximiser leurs incidences et à réduire au minimum leur coût budgétaire. Les États membres seront tenus de fournir des preuves que les mesures pour lesquelles ils demandent à bénéficier de la flexibilité sont ciblées et présentent un bon rapport coût/efficacité. Il s’agit par exemple de donner la priorité aux actions qui soutiennent la transition énergétique pour les ménages et les entreprises les plus vulnérables, y compris les entreprises grandes consommatrices d’énergie.

3. Intégration de la flexibilité dans la surveillance budgétaire

Trois plafonds: global, annuel et cumulé pour l’énergie

Les garde-fous en matière de viabilité budgétaire resteront entièrement en place. Le plafond actuel de la flexibilité qui, au titre de la clause dérogatoire nationale pour les dépenses de défense, peut aller jusqu’à 1,5 % du PIB en dépenses supplémentaires, restera inchangé. Si le champ d’application de la flexibilité peut être élargi, le risque pour la viabilité des finances publiques et l’augmentation de l’ajustement budgétaire au cours des périodes ultérieures resteront maîtrisés. Il importe également que l’extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale ne conduise pas à sacrifier le renforcement nécessaire de la capacité de défense européenne. Des plafonds spécifiques limitant le recours annuel et cumulé à la flexibilité en faveur de mesures de sécurité énergétique contribueront à garantir un équilibre entre la flexibilité prévue pour les mesures liées à l’énergie et celle disponible pour les dépenses de défense.

La flexibilité sera plafonnée sur la base du coût budgétaire des mesures. Le plafond global de 1,5 % du PIB pour la flexibilité accordée par la clause dérogatoire nationale continuera d’être évalué sur la base de l’écart cumulé affiché par un État membre par rapport à sa trajectoire de croissance des dépenses nettes. En outre, les plafonds relatifs à la flexibilité pour les mesures de sécurité énergétique seront appliqués au coût budgétaire total des mesures éligibles (8). En pratique, cela signifie qu’une fois que le coût budgétaire total de la flexibilité utilisée, sur la base de données ex post, aura atteint le plafond cumulé, aucune flexibilité supplémentaire pour les mesures de sécurité énergétique ne sera plus possible. Par conséquent, il convient que toute mesure supplémentaire soit compensée par des réductions d’autres postes des dépenses nettes.

Le coût des mesures de sécurité énergétique éligibles sera plafonné à 0,3 % du PIB par an et à 0,6 % du PIB sur une base cumulée pour la période 2026-2028. Cette disposition doit être interprétée comme suit:

i)

La flexibilité maximale disponible chaque année pour les mesures de sécurité énergétique correspond aux coûts budgétaires des mesures communiquées par l’État membre et considérées par la Commission comme pouvant bénéficier de la clause dérogatoire nationale pour l’année en question, à concurrence de 0,3 % du PIB.

ii)

Le montant maximal de la flexibilité utilisée pour les mesures de sécurité énergétique sur l’ensemble de la période 2026-2028 ne peut pas dépasser 0,6 % du PIB à la fin de 2028 (9). Par exemple, si un État membre utilise la flexibilité pour les mesures de sécurité énergétique pour un montant équivalant à 0,3 % du PIB en 2026 et en 2027, la flexibilité cumulée (0,6 % du PIB) sera totalement utilisée. Un État membre pourrait aussi faire usage de la flexibilité à hauteur de 0,2 % du PIB pour chacune des trois années (2026 à 2028), ou à hauteur de 0,3 % du PIB en 2026, 0,2 % en 2027 et 0,1 % en 2028.

Les États membres qui approchent du plafond de 1,5 % du PIB en raison de dépenses de défense pourront demander une flexibilité supplémentaire temporaire et limitée, à condition que leur viabilité budgétaire ne soit pas menacée. Il se peut qu’un État membre ait déjà prévu de faire usage de la flexibilité à hauteur de 1,2 % du PIB ou plus en 2026, 2027 ou 2028 pour augmenter ses dépenses de défense (10). Si cet État membre demande également à bénéficier de la flexibilité pour des mesures de sécurité énergétique (jusqu’à 0,3 % du PIB), il se peut que le plafond de 1,5 % soit atteint avant que la flexibilité en faveur des mesures de sécurité énergétique ait pu être pleinement utilisée. Les États membres confrontés à de telles circonstances pourraient demander une dérogation pour dépasser le plafond de 1,5 % du PIB, tout en tenant dûment compte des risques que cela présente pour la viabilité de leurs finances publiques. En pratique, une telle dérogation impliquera des ajustements budgétaires supplémentaires dans un plan ultérieur, à respecter par les États membres afin que la viabilité budgétaire soit préservée à moyen terme. Cette considération sera particulièrement importante pour les États membres qui sont actuellement considérés comme présentant un risque élevé en matière de viabilité budgétaire (11). Les plafonds annuels (0,3 % du PIB) et cumulés (0,6 % du PIB) spécifiques pour les mesures de sécurité énergétique s’appliqueraient néanmoins.

4. Procédure de demande de flexibilité et suivi

Demande d’extension de la clause dérogatoire nationale pour la défense afin d’y inclure la sécurité énergétique

La décision de demander une extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale est laissée à la discrétion de chaque État membre et devra être approuvée par le Conseil sur recommandation de la Commission (12) . Les États membres sont invités à présenter leurs demandes d’extension du champ d’application de la clause dérogatoire nationale fin juillet/mi-août 2026 au plus tard, mais les demandes plus tardives seront également examinées. Après avoir évalué une demande, conformément aux dispositions de l’article 26 du règlement (UE) 2024/1263, la Commission peut recommander au Conseil de l’approuver. Les recommandations de la Commission pourraient être prêtes en septembre et l’adoption par le Conseil pourrait avoir lieu lors de la session Ecofin d’octobre.

Pour les États membres qui sollicitent la clause dérogatoire nationale pour la première fois, la flexibilité au titre de cette clause couvrira à la fois les dépenses de défense et les mesures de sécurité énergétique, deux piliers de la sécurité européenne. Comme par le passé, la Commission évaluera toutes les nouvelles demandes reçues afin de veiller à ce que l’activation de la clause ne mette pas en péril la viabilité budgétaire à moyen terme.

Il est attendu des États membres que, dans leur demande, ils fournissent une liste initiale des mesures de sécurité énergétique prévues pour lesquelles ils souhaiteraient bénéficier de la flexibilité, accompagnées de leur coût budgétaire estimé. Ces informations serviront à illustrer la stratégie envisagée pour accroître la sécurité énergétique et permettront une première mesure de l’additionnalité des mesures et des incidences budgétaires à plus long terme. Comme expliqué plus en détail ci-dessous, la flexibilité sera accordée sur la base de données ex post.

Suivi de la flexibilité en faveur des mesures de sécurité énergétique dans le cadre de la surveillance budgétaire

La mise en pratique de la flexibilité nécessitera la communication d’informations supplémentaires de la part des États membres, afin de permettre à la Commission d’évaluer si les mesures remplissent les conditions d’éligibilité. Contrairement à ce qui existe pour la flexibilité en matière de dépenses de défense, aucune catégorie statistique de dépenses établie dans le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC) ne reflète pleinement l’éventail des mesures qui peuvent être couvertes par la flexibilité en matière de sécurité énergétique. En conséquence, les États membres qui souhaitent élargir le champ d’application de la clause dérogatoire nationale seront soumis à des exigences renforcées en matière de communication d’informations. Les États membres devront fournir à la Commission des preuves suffisantes que les mesures dans le domaine de l’énergie pour lesquelles ils invoquent la flexibilité remplissent les critères d’éligibilité en termes de champ d’application, d’additionnalité et de ciblage / rapport coût/efficacité. À cet effet, la Commission fournira aux États membres un modèle pour la communication d’informations, qui décrira le niveau de détail requis pour chaque mesure. Cette communication régulière d’informations sur les mesures dans le domaine de l’énergie fera désormais partie du processus de surveillance budgétaire semestriel. Les États membres bénéficiant de la flexibilité supplémentaire seront tenus de fournir des informations actualisées sur lesdites mesures et leur incidence budgétaire avant chaque cycle de surveillance (c’est-à-dire avant le 15 avril pour le printemps et avant le 15 octobre pour l’automne).

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(1) Commission européenne (2026), communication Semestre européen 2026 – paquet de printemps, disponible à l’adresse: https://reforms-investments.ec.europa.eu/publications-0/2026-european-semester-spring-package-communication_en.

(2) Il convient également d’accorder une attention particulière à la conception des mesures, afin d’éviter de créer une dépendance excessive à l’égard de certains fournisseurs ou de nouvelles dépendances stratégiques susceptibles d’être contre-productives pour la sécurité énergétique.

(3) Commission européenne (2026), AccelerateEU – Union de l’énergie – Une énergie sûre et abordable grâce à une action accélérée, COM(2026) 370 final, 22 avril 2026.

(4) Conformément à l’article 2, point 20), de la directive (UE) 2024/1275 sur la performance énergétique des bâtiments, on entend par «rénovation en profondeur» une rénovation qui transforme un bâtiment ou une unité de bâtiment en bâtiment dont la consommation d’énergie est quasi nulle. Le concept de «rénovation moyenne» est défini au paragraphe 2.3.1.1 de la recommandation (UE) 2019/786 de la Commission sur la rénovation des bâtiments comme correspondant à une économie d’énergie primaire d’au moins 30 %.

(5) En particulier, les technologies industrielles de transformation à des fins de décarbonation, les pompes à chaleur et les technologies géothermiques, les technologies de l’hydrogène, les technologies de batterie et de stockage de l’énergie, les technologies de captage et de stockage du carbone, les technologies éoliennes terrestres et renouvelables en mer, les technologies solaires, les carburants renouvelables d’origine non biologique et les technologies des réseaux électriques.

(6) Cela inclut les investissements liés aux infrastructures pour l’hydrogène, à condition qu’ils restent axés sur des mesures présentant clairement une valeur à court terme pour la sécurité énergétique de l’UE ou son niveau de dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Il peut s’agir, par exemple, de projets d’intérêt commun (PIC) et de projets d’intérêt mutuel (PIM) existants, ou encore de la réaffectation d’infrastructures de gaz naturel existantes à l’usage exclusif de l’hydrogène, que ces projets de réaffectation eux-mêmes figurent ou non sur la liste des PIC ou des PIM de l’Union.

(7) Renforcer la résilience physique des infrastructures, l’adéquation du système et la flexibilité des énergies non fossiles, la protection contre les cybermenaces et les menaces hybrides, la diversification des chaînes d’approvisionnement en énergie critiques et la résilience des actifs énergétiques stratégiques.

(8) Seules les mesures de sécurité énergétique présentées à la Commission par les États membres seront considérées comme pouvant bénéficier de la flexibilité.

(9) La «flexibilité utilisée» est un écart positif dans le compte de contrôle qui peut s’expliquer par l’augmentation des dépenses de défense et qui n’est donc pas enregistré comme un débit. Il s’agit du montant de la flexibilité disponible nécessaire pour ramener un solde positif du compte de contrôle à un niveau aussi proche que possible de zéro. La flexibilité utilisée pour les mesures de sécurité énergétique sera calculée après prise en compte de la flexibilité pour les dépenses de défense.

(10) Chiffre mesuré par rapport à l’année de référence convenue, soit 2021 ou 2024.

(11) Commission européenne (2026), Debt Sustainability Monitor 2025 (rapport de suivi de la soutenabilité de la dette 2025). Disponible à l’adresse: https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/debt-sustainability-monitor-2025_fr.

(12) Cette disposition a été introduite par l’article 26 du règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale.