Arrêt CJUE — 62013CC0569

1.

En 2011, le Conseil de l’Union européenne a institué un droit antidumping sur les importations de carreaux en céramique originaires de la République populaire de Chine. Un importateur suédois de ces carreaux a contesté l’application de cette taxe sur ses importations. Il fait valoir que le règlement imposant ce droit est entaché d’erreurs de fait et d’appréciation, mais aussi que la Commission européenne a omis de conduire l’enquête de manière appropriée, notamment en ne tenant pas compte de certains moyens spécifiques invoqués par l’importateur. Le litige est pendant devant le förvaltningsrätten i Malmö (tribunal administratif de Malmö, Suède), qui interroge la Cour à titre préjudiciel sur la validité du règlement en cause.

2.

D’autres questions concernant un recours différent contre ce même règlement ont été soumises à la Cour dans l’affaire Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13), dans laquelle je présente mes conclusions aujourd’hui également.

3.

Les dispositions régissant l’imposition de droits antidumping figurent dans le règlement (CE) no 1225/2009 ( 2 ). Le droit antidumping en cause dans l’affaire au principal a d’abord été institué par le règlement (UE) no 258/2011 ( 3 ), puis confirmé, moyennant adaptations, par le règlement (UE) no 917/2011 ( 4 ).

4.

L’article 1er, paragraphe 1, du règlement de base énonce le principe selon lequel peut être soumis à un droit antidumping tout produit faisant l’objet d’un dumping lorsque sa mise en libre pratique au sein de l’Union européenne cause un préjudice. L’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement définit un produit faisant l’objet d’un dumping comme un produit dont le prix à l’exportation vers l’Union est inférieur au prix comparable, pratiqué au cours d’opérations commerciales normales, pour le produit similaire dans le pays exportateur.

5.

L’article 2 établit les principes et règles relatifs à la détermination du dumping. En substance, pour un produit donné exporté d’un pays tiers, une valeur normale sur le marché intérieur et un prix à l’exportation vers l’Union sont établis et il est procédé à une comparaison équitable entre les deux, en prenant en compte divers facteurs qui peuvent influencer les différences existant entre eux. Si une comparaison des moyennes pondérées fait apparaître que la valeur normale dépasse le prix à l’exportation, le montant par lequel elle dépasse celui-ci est la marge de dumping.

6.

L’article 3 (intitulé «Détermination de l’existence d’un préjudice») dispose, en particulier, ce qui suit:

«[…]

2. La détermination de l’existence d’un préjudice se fonde sur des éléments de preuve positifs et comporte un examen objectif:

3. En ce qui concerne le volume des importations faisant l’objet d’un dumping, on examinera s’il y a eu augmentation notable des importations faisant l’objet d’un dumping, soit en quantités absolues, soit par rapport à la production ou à la consommation dans [l’Union]. En ce qui concerne l’effet des importations faisant l’objet d’un dumping sur les prix, on examinera s’il y a eu, pour les importations faisant l’objet d’un dumping, sous-cotation notable du prix par rapport au prix d’un produit similaire de l’industrie [de l’Union] ou si ces importations ont, d’une autre manière, pour effet de déprimer sensiblement les prix ou d’empêcher dans une mesure notable des hausses de prix qui, sans cela, se seraient produites. Un seul ou plusieurs de ces facteurs ne constituent pas nécessairement une base de jugement déterminante.

[…]

5. L’examen de l’incidence des importations faisant l’objet d’un dumping sur l’industrie [de l’Union] concernée comporte une évaluation de tous les facteurs et indices économiques pertinents qui influent sur la situation de cette industrie, y compris le fait pour une industrie de ne pas encore avoir surmonté entièrement les effets de pratiques passées de dumping ou de subventionnement, l’importance de la marge de dumping effective, la diminution effective et potentielle des ventes, des bénéfices, de la production, de la part de marché, de la productivité, du rendement des investissements ou de l’utilisation des capacités; les facteurs qui influent sur les prix dans [l’Union], les effets négatifs, effectifs et potentiels, sur les flux de liquidités, les stocks, l’emploi, les salaires, la croissance, l’aptitude à mobiliser les capitaux ou l’investissement. Cette liste n’est pas exhaustive et un seul ou plusieurs de ces facteurs ne constituent pas nécessairement une base de jugement déterminante.

6. Il doit être démontré à l’aide de tous les éléments de preuve pertinents présentés en relation avec le paragraphe 2 que les importations faisant l’objet d’un dumping causent un préjudice au sens du présent règlement. En l’occurrence, cela implique la démonstration que le volume et/ou les niveaux des prix visés au paragraphe 3 ont un impact sur l’industrie [de l’Union] au sens du paragraphe 5 et que cet impact est tel qu’on puisse le considérer comme important.

[…]».

7.

L’article 17 du règlement de base concerne l’échantillonnage. Plus spécifiquement, lorsque le nombre de plaignants, d’exportateurs ou d’importateurs, de type de produits ou de transactions est important, l’enquête peut se limiter à un nombre raisonnable de parties, de produits ou de transactions en utilisant des échantillons statistiquement représentatifs d’après les renseignements disponibles au moment du choix (article 17, paragraphe 1). La préférence doit être accordée au choix d’un échantillon en consultation avec les parties concernées ou avec leur consentement, sous réserve que ces parties se fassent connaître et fournissent suffisamment de renseignements (article 17, paragraphe 2).

8.

L’article 20 est intitulé «Information des parties». L’article 20, paragraphe 1, dispose comme suit:

«Les plaignants, importateurs et exportateurs ainsi que leurs associations représentatives et représentants du pays exportateur peuvent demander à être informés des détails sous-tendant les faits et considérations essentiels sur la base desquels des mesures provisoires ont été instituées. Les demandes d’information doivent être adressées par écrit immédiatement après l’institution des mesures provisoires et l’information doit être donnée par écrit aussitôt que possible».

9.

Le 19 juin 2010, la Commission a publié l’avis d’ouverture d’une procédure antidumping concernant des importations de carreaux en céramique originaires de Chine ( 5 ). L’enquête relative au dumping et au préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er avril 2009 et le 31 mars 2010 (ci‑après la «période d’enquête»). L’examen des tendances aux fins de l’évaluation du préjudice et du lien de causalité a couvert la période allant du 1er janvier 2007 au 31 mars 2010.

10.

La société Bricmate AB (ci‑après «Bricmate») a répondu à la demande contenue dans l’avis invitant les parties intéressées à se faire connaître, et elle a été sélectionnée par la Commission pour faire partie de l’enquête dans un échantillon de sept importateurs indépendants (importateurs indépendants n’ayant aucun lien avec un exportateur particulier). Bricmate a répondu au questionnaire qui lui a été adressé le 10 septembre 2010. Elle a indiqué, entre autres, que les carreaux importés de Chine étaient de très bonne qualité, bien que portant le même numéro de contrôle de produit (ci‑après le «NCP») que les carreaux de qualité inférieure, auxquels ils ne sauraient être comparés, et que certains d’entre eux avaient des dimensions ou étaient produits selon des procédés de découpe non disponibles parmi les producteurs de l’Union.

11.

Le 16 mars 2011, la Commission a adopté le règlement provisoire, dont l’article 1er, paragraphe 1, institue un droit antidumping provisoire sur les importations de «carreaux et dalles de pavement ou de revêtement, vernissés ou émaillés et non vernissés ni émaillés, en céramique, ainsi que les cubes, dés et articles similaires pour mosaïques, vernissés ou émaillés et non vernissés ni émaillés, en céramique, même sur support, relevant actuellement des codes NC 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80 [ ( 6 )], 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 et 6908 90 99, et originaires de [Chine]».

12.

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, le taux du droit antidumping provisoire applicable au prix net franco frontière de l’Union, avant dédouanement, des produits en question fabriqués par certaines sociétés énumérées oscillait entre 26,2 et 36,6 %, avec l’application d’un taux de 73 % aux produits des autres sociétés.

13.

Les considérants 27 à 32 du règlement provisoire, sous l’intitulé «Produit similaire», étaient libellés comme suit:

14.

Aux considérants 68 à 111 du règlement provisoire, la Commission a analysé le préjudice causé à l’industrie de l’Union, en concluant que celle‑ci avait subi un préjudice au sens de l’article 3, paragraphe 5, du règlement de base.

15.

Aux termes des considérants 71 et 72, entre l’année 2007 et la période d’enquête, la consommation de l’Union a diminué de 29 %, en particulier (de 13 %) entre les années 2007 et 2008 et (de 8 % par rapport à 2009) pendant la période d’enquête. La consommation de l’Union a été déterminée en ajoutant le volume des importations (sur la base des données d’Eurostat) et le volume des ventes par les producteurs de l’Union sur le marché de l’Union (chiffres fondés sur les données vérifiées communiquées par les associations de producteurs nationales et européennes). Figurait ensuite le tableau 1:

16.

Au considérant 73, la Commission a indiqué ce qui suit:

«Le volume, la part de marché et les prix moyens des importations en provenance de Chine ont évolué comme indiqué ci-après. L’évolution des quantités et des prix présentée ci-dessous est fondée sur les données d’Eurostat.»

Figurait ensuite le tableau 2:

17.

Le tableau 11 figurant au considérant 96 indiquait l’évolution des prix de vente unitaires de l’industrie de l’Union:

18.

Sur la base, entre autres, de ces chiffres, la Commission a analysé la cause du préjudice matériel aux considérants 112 à 136. Les considérants 113 à 116, figurant au point 2, intitulé «Impact des importations en provenance de Chine», étaient libellés comme suit:

19.

Aux considérants 117 à 134, la Commission a examiné d’autres causes de préjudice possibles, en concluant ce qui suit aux considérants 135 et 136:

20.

Au point 2 («Intérêt des importateurs»), la Commission a indiqué, entre autres, ce qui suit:

21.

Le 15 avril 2011, Bricmate a remis à la Commission sa réponse au règlement provisoire, en lui reprochant d’avoir manqué à son devoir de diligence, de ne pas avoir respecté ses droits de la défense et de ne pas avoir respecté l’obligation de motivation qui lui incombait, notamment en omettant de répondre à ses observations formulées en ce qui concerne l’évolution des prix, la comparabilité des produits et la disponibilité de produits similaires sur le marché de l’Union.

22.

Le 1er juillet 2011, la Commission a adressé à Bricmate un document de divulgation générale (en substance, une proposition de règlement définitif) sur la base duquel elle proposait de recommander au Conseil d’imposer des mesures antidumping définitives. Le document indiquait ce qui suit au point 77: «[s]’agissant des disparités dans les statistiques relevées par les parties intéressées concernées, il a été considéré qu’elles sont d’ampleur minime, sans impact significatif sur les décisions globales qui ont été prises. Par conséquent, il n’est ni nécessaire, ni utile de modifier les données utilisées.»

23.

Le même jour, la Commission a répondu aux commentaires formulés par Bricmate le 15 avril 2011, en rejetant ses griefs. En particulier, elle a assuré à Bricmate avoir pleinement tenu compte de ses avis et a affirmé ce qui suit:

«Absence de comparabilité des produits entre la Chine et l’Union européenne. Les produits fabriqués en Chine seraient introuvables ailleurs. Les petits importateurs ne seraient pas en mesure de les acquérir.

Réponse: dans le règlement provisoire (considérants 27 à 32), la Commission a conclu que les produits fabriqués en Chine étaient comparables aux produits fabriqués dans l’Union. L’allégation de votre client a également été prise en considération. À cet égard, nous réitérons ce qui [était] déjà relevé aux considérants 144 et 145 du règlement provisoire, à savoir que le produit concerné est fabriqué dans un nombre important de pays ne pratiquant pas le dumping. La Commission n’a reçu aucun élément démontrant qu’il y aurait un gros déficit d’approvisionnement en cas d’institution de mesures sur les carreaux en céramique en provenance de Chine.»

24.

Bricmate a formulé des observations supplémentaires le 11 juillet 2011, en déplorant à nouveau que ses arguments n’aient pas été pris en compte. Le 15 juillet 2011, elle a complété ces observations en affirmant que les chiffres d’Eurostat montraient une augmentation, plutôt qu’une diminution, des prix moyens pour les importations de carreaux en céramique en provenance de Chine.

25.

Par lettre du 27 juillet 2011, la Commission a répondu aux observations de Bricmate, en rejetant à nouveau les griefs formulés par cette dernière. En particulier, elle a indiqué que le considérant 145 du règlement provisoire faisait spécifiquement référence à Bricmate. Bricmate a répondu le 23 août 2011, en confirmant ses griefs et en accusant la Commission de sélectionner les données de manière partiale.

26.

Au cours de cette phase procédurale, deux autres entités (ENMON GmbH, un importateur allemand, et la Foreign Trade Association, une association européenne d’opérateurs économiques) – mais pas Bricmate – ont déposé des observations auprès de la Commission en soulignant, entre autres, que certaines statistiques d’Eurostat utilisées dans le règlement provisoire, concernant les volumes et les tarifs des importations en provenance de Chine, ne semblaient pas plausibles. ENMON GmbH a notamment attiré l’attention sur des écarts relatifs aux importations en provenance d’Espagne pour l’année 2009.

27.

Le 12 septembre 2011, le Conseil a adopté le règlement définitif, dont l’article 1er, paragraphe 1, institue un droit antidumping définitif sur les importations des mêmes produits que ceux du règlement provisoire.

28.

En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, le taux du droit définitif variait entre 26,3 et 36,5 % pour les produits fabriqués par les sociétés figurant sur la liste, avec l’application d’un taux de 69,7 % à toutes les autres sociétés.

29.

L’existence du préjudice est examinée aux considérants 99 à 137, lesquels apprécient et rejettent la plupart des objections formulées contre l’analyse et les conclusions du règlement provisoire. En particulier, au considérant 108, le Conseil a affirmé ce qui suit:

«En ce qui concerne l’évolution des prix chinois, les prix à l’importation moyens indiqués au considérant 73 du règlement provisoire ont été fondés sur les statistiques d’Eurostat. Des questions ont été soulevées quant à l’exactitude des prix moyens à l’importation vers certains États membres, mais aucune modification des statistiques officielles n’a été confirmée. En tout état de cause, il est rappelé que les données d’Eurostat ont été utilisées uniquement pour établir les tendances générales et que, même si les prix des importations chinoises devaient être ajustés à la hausse, les conclusions relatives au préjudice dans son ensemble demeureraient les mêmes, avec des marges élevées de sous-cotation des prix et de sous-cotation des prix indicatifs. Dans ce contexte, il convient de noter que les données d’Eurostat n’ont pas été utilisées pour calculer le préjudice et les marges de dumping. Seules les données vérifiées provenant des sociétés visitées ont été utilisées pour déterminer le niveau des marges. Ainsi, même si des écarts dans les statistiques devaient être constatés, cela n’aurait aucun impact sur le niveau des marges communiquées.»

30.

Le lien de causalité est examiné de manière similaire aux considérants 138 à 169, ce dernier concluant comme suit:

«Aucun des arguments présentés par les parties intéressées ne prouve que l’impact de facteurs autres que les importations faisant l’objet d’un dumping en provenance de Chine est suffisant pour rompre le lien de causalité entre ces importations et le préjudice constaté. Les conclusions relatives au lien de causalité exposées dans le règlement provisoire sont donc confirmées.»

31.

Le point 2, intitulé «Intérêt des importateurs», contient les considérants suivants:

«[…]

[…]»

32.

Le 15 septembre 2011, la Commission a envoyé à Bricmate une dernière lettre répondant à ses observations du 23 août 2011, en rejetant à nouveau les griefs formulés.

33.

Le recours tendant à l’annulation du règlement définitif, introduit par Bricmate auprès du greffe du Tribunal le 24 novembre 2011, a été rejeté comme irrecevable le 21 janvier 2014, au motif que la requérante n’était pas individuellement concernée par le règlement définitif et que ledit règlement comportait des mesures d’exécution susceptibles d’être contestées devant les autorités nationales ( 7 ).

34.

À la suite de l’adoption du règlement définitif, le Tullverket (administration des douanes suédoises) a prélevé des droits antidumping sur des importations de carreaux en céramique en provenance de Chine effectuées par Bricmate, au taux spécifié pour les produits des exportateurs chinois concernés. Bricmate a introduit un recours devant le förvaltningsrätten i Malmö, en contestant 32 avis formulés par le Tullverket entre le 31 octobre 2011 et le 28 mai 2012. Au cours de cette procédure, Bricmate a fait valoir deux moyens de droit, dont le premier est divisé en deux branches (sur le bien‑fondé de ces moyens, voir le point 37 des présentes conclusions et mon analyse ultérieure de la question déférée).

35.

La juridiction saisie a jugé qu’elle ne pouvait rejeter les moyens formulés par Bricmate comme étant manifestement infondés. En vue de trancher le point de savoir si les droits antidumping prélevés par le Tullverket devraient être annulés, il était nécessaire de savoir si le règlement définitif était valable. Il s’agissait d’une question que seule la Cour de justice pouvait trancher, de sorte qu’une demande de décision préjudicielle s’imposait. De surcroît, la juridiction nationale savait que Bricmate avait introduit un recours devant le Tribunal, dont la recevabilité avait été contestée par le Conseil et la Commission. Conscient, par conséquent, de la nécessité de garantir l’examen effectif de l’affaire et garantir le droit de Bricmate à une protection juridictionnelle effective, le förvaltningsrätten i Malmö a demandé à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur la question suivante:

«Le [règlement définitif] est-il invalide pour l’une des raisons suivantes:

36.

Des observations écrites ont été déposées par Bricmate, le Conseil et la Commission, lesquels ont tous présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 3 décembre 2014.

37.

Toutes ces observations ont analysé la question préjudicielle sur la base des moyens de droit formulés par Bricmate dans l’affaire au principal. À cet égard, les points 1 et 2 de la question préjudicielle correspondent à la première branche du premier moyen de droit, le point 3 à la seconde branche de ce moyen et les points 4 à 6 au second moyen de droit. Je suivrai cette même approche dans mon analyse.

38.

Deux erreurs apparentes dans les chiffres utilisés sous-tendent les arguments formulés par Bricmate quant à la validité du règlement contesté.

39.

Premièrement, Bricmate fait valoir, et la Commission l’a confirmé dans ses observations écrites, que le chiffre de 66023000 m2 pour les importations en provenance de Chine ( 8 ) au cours de la période d’enquête était surestimé. La Commission indique qu’il aurait dû s’élever à 64821000 m2; Bricmate fait valoir qu’il aurait dû être de 58176269 m2, bien que je ne trouve aucun élément de preuve, dans le dossier, au soutien de ce chiffre.

40.

Deuxièmement, Bricmate souligne une autre divergence dans les chiffres en ce qui concerne les importations de carreaux en céramique pour le code NC 6907 90 99 ( 9 ) de la Chine vers l’Espagne au mois de novembre 2009, affectant les prix et les volumes pour l’année civile 2009 et pour la période d’enquête.

41.

Les chiffres initialement indiqués par Eurostat pour le dernier trimestre de l’année 2009, presque identiques à ceux fournis par les autorités espagnoles, étaient les suivants:

42.

Sur la base, entre autres, de ces chiffres, les données d’Eurostat faisaient état d’importations de 10378191 m2 de carreaux en céramique (pour tous les codes NC) de la Chine vers l’Espagne en 2009 (10698368 m2 pour la période d’enquête) à un prix de 24891014 euros (27658131 euros pour la période d’enquête), pour un montant de 2,40 euros/m2 (2,59 euros/m2 pour la période d’enquête, arrondi au centime le plus proche dans les deux cas).

43.

Au cours d’une correspondance avec Bricmate aux mois d’octobre et de novembre 2011, les autorités espagnoles ont reconnu l’existence d’une erreur, en indiquant cependant qu’elle ne pouvait officiellement faire l’objet d’une correction à ce stade avancé. Les institutions ont indiqué que ni la Commission ni Eurostat (qui fait partie de la Commission) n’étaient en mesure de modifier les chiffres sans une correction officielle de la part des autorités espagnoles. Toutefois, dans ses observations écrites, la Commission fait référence à une déclaration d’Eurostat datée du 27 janvier 2014, indiquant que les chiffres corrects pour le code NC 6907 90 99 s’élevaient à 881773,77 m2 au lieu de 7372603,49 m2 ( 10 ) pour l’année civile 2009 et à 64940,30 m2 au lieu de 6565771,02 m2 ( 11 ) pour le mois de novembre.

44.

Compte tenu de la reconnaissance explicite qui figure dans les observations écrites de la Commission, je partirai du principe que les données chiffrées que Bricmate qualifie d’incorrectes sont effectivement incorrectes. S’agissant de la première erreur (importations sous le code NC 6908 90 99 pour l’Union dans son ensemble), j’accepte les données corrigées de la Commission et je supposerai qu’elles s’appliquent aux importations tant pour l’année 2009 que pour la période d’enquête. S’agissant de la seconde erreur (importations sous le code NC 6907 90 99 vers l’Espagne pour le mois de novembre 2009), j’accepte les données chiffrées fournies par Eurostat au mois de janvier 2014, relevant tant de l’année civile 2009 que de la période d’enquête. Sur cette base, les données chiffrées des tableaux 1 et 2 qui figurent dans le règlement provisoire ( 12 ) doivent être modifiées.

45.

J’ai par conséquent recalculé ces chiffres. Dans mes calculs, j’ai déduit dans chaque tableau:

46.

Par conséquent, j’ai déduit un total de 7692830 m2 du volume des importations pour l’année 2009 et 7702831 m2 du volume pour la période d’enquête.

47.

J’ai modifié par conséquent les chiffres dans le tableau 2, qui découlent des chiffres des importations.

48.

Pour ce qui est des parts de marché des importations en provenance de Chine, j’ai calculé le pourcentage de la consommation totale corrigée dans le tableau 1, qui est composé des importations originaires de Chine.

49.

J’ai calculé comme suit le prix au m2 des importations en provenance de Chine. Premièrement, dans la mesure où Bricmate n’a pas contesté le coût total des importations au cours des périodes concernées, j’ai déterminé ce coût total en multipliant le prix au m2 dans le tableau 2 par le volume des importations initialement donné dans le règlement provisoire. Deuxièmement, j’ai divisé ce coût total par le volume corrigé des importations, afin d’atteindre un prix corrigé au m2.

50.

Enfin, j’ai rectifié ce qui semble constituer une erreur dans l’index pour ce qui est de l’évolution des prix entre les années 2007 et 2008 (104, et non 105).

51.

Les tableaux révisés, en reprenant le même format ( 13 ) et le même degré d’arrondissement que dans les originaux, sont les suivants:

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