Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 13 septembre 2018.#VTB Bank PAO, anciennement VTB Bank OAO contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Inscription puis maintien du nom de la requérante sur la liste des entités auxquelles s’appliquent des mesures restrictives – Erreur manifeste d’appréciation – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droit de propriété – Droit d’exercer une activité économique.#Affaire T-734/14.

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)

13 septembre 2018 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Inscription puis maintien du nom de la requérante sur la liste des entités auxquelles s’appliquent des mesures restrictives – Erreur manifeste d’appréciation – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droit de propriété – Droit d’exercer une activité économique »

Dans l’affaire T‑734/14,

VTB Bank PAO, anciennement VTB Bank OAO, établie à Saint-Pétersbourg (Russie), représentée par M^e J. Ruiz Calzado, avocat, M. C. Claypoole, solicitor, et M^me M. Lester, QC,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. J.-P. Hix et M^me S. Boelaert, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par

Commission européenne, représentée par MM. L. Havas, T. Scharf et M^me D. Gauci, en qualité d’agents,

partie intervenante,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation, premièrement, de la décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC du Conseil, du 8 septembre 2014 (JO 2014, L 271, p. 54), et, deuxièmement, du règlement (UE) n^o 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) n^o 960/2014 du Conseil, du 8 septembre 2014 (JO 2014, L 271, p. 3), en ce que ces actes concernent la requérante,

LE TRIBUNAL (sixième chambre),

composé de MM. G. Berardis (rapporteur), président, D. Spielmann et Z. Csehi, juges,

greffier : M^me C. Heeren, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 8 novembre 2017,

rend le présent

Arrêt

Antécédents du litige

1 La requérante, VTB Bank PAO, est une banque commerciale enregistrée comme société par actions en Russie.

2 Le 20 février 2014, le Conseil de l’Union européenne a condamné dans les termes les plus fermes le recours à la violence en Ukraine. Il a appelé à l’arrêt immédiat de la violence ainsi qu’au plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales en Ukraine. Le Conseil a également envisagé l’instauration de mesures restrictives à l’encontre des personnes responsables des violations des droits de l’homme, des violences et du recours excessif à la force.

3 Lors d’une réunion extraordinaire qui s’est tenue le 3 mars 2014, le Conseil a condamné les actes d’agression des forces armées russes, qui constituaient une violation manifeste de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ainsi que l’autorisation donnée par le Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Conseil de la Fédération de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie), le 1^er mars 2014, de recourir aux forces armées sur le territoire de l’Ukraine. L’Union européenne a appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément à ses obligations internationales.

4 Le 5 mars 2014, le Conseil a adopté des mesures restrictives axées sur le gel et la récupération de fonds détournés appartenant à l’État ukrainien.

5 Le 6 mars 2014, les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union ont entériné les conclusions du Conseil adoptées le 3 mars 2014. Ils ont condamné fermement la violation par la Fédération de Russie, sans qu’il y ait eu provocation, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et ils ont appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément aux accords applicables. Les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union ont déclaré que toute autre mesure de la Fédération de Russie qui serait de nature à déstabiliser la situation en Ukraine entraînerait d’autres conséquences, d’une portée considérable, pour les relations entre l’Union et ses États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part, et ce dans un grand nombre de domaines économiques. Ils ont demandé à la Fédération de Russie de permettre un accès immédiat aux observateurs internationaux, soulignant que la solution à la crise en Ukraine devait être fondée sur l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance du pays ainsi que sur le respect rigoureux des normes internationales.

6 Le 16 mars 2014, le parlement de la République autonome de Crimée et le gouvernement local de la ville de Sébastopol, toutes deux subdivisions de l’Ukraine, ont tenu un référendum sur le statut de la Crimée. Dans le cadre de ce référendum, la population de Crimée était invitée à indiquer si elle souhaitait être rattachée à la Fédération de Russie en qualité de sujet ou si elle souhaitait que soient rétablis la Constitution de 1992 et le statut de la Crimée au sein de l’Ukraine. Le résultat annoncé en République autonome de Crimée indiquait 96,77 % de votes en faveur de l’intégration de la région dans la Fédération de Russie, avec un taux de participation de 83,1 %.

7 Le 17 mars 2014, le Conseil a adopté d’autres conclusions concernant l’Ukraine. Le Conseil a fermement condamné la tenue, le 16 mars 2014 en Crimée, du référendum sur le rattachement à la Fédération de Russie, réalisé selon lui en violation manifeste de la Constitution ukrainienne. Le Conseil a demandé instamment à la Fédération de Russie de prendre des mesures pour apaiser la crise, de ramener immédiatement ses forces aux effectifs et aux bases d’avant la crise, conformément à ses engagements internationaux, d’entamer des discussions directes avec le gouvernement de l’Ukraine et de faire usage de tous les mécanismes internationaux pertinents pour trouver une solution pacifique et négociée, dans le plein respect de ses engagements bilatéraux et multilatéraux de garantir la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine. À cet égard, le Conseil a déploré que le Conseil de sécurité des Nations unies n’ait pas été en mesure d’adopter une résolution, en raison d’un veto opposé par la Fédération de Russie. En outre, il a exhorté la Fédération de Russie à ne rien entreprendre pour annexer la Crimée en violation du droit international.

8 Le même jour, le Conseil a adopté, sur la base de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16) ainsi que, sur la base de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), par lesquels il a imposé des restrictions en matière de déplacements ainsi qu’un gel des avoirs visant les personnes responsables d’actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ainsi que les personnes et les entités qui leur étaient associées.

9 Le 17 mars 2014, la Fédération de Russie a reconnu officiellement les résultats du référendum tenu en Crimée le 16 mars 2014. À la suite de ce référendum, le Conseil suprême de Crimée et le conseil municipal de Sébastopol ont proclamé l’indépendance de la Crimée par rapport à l’Ukraine et ont demandé le rattachement à la Fédération de Russie. Le même jour, le président russe a signé un décret reconnaissant la République de Crimée en tant qu’État souverain et indépendant.

10 Le 21 mars 2014, le Conseil européen a rappelé la déclaration des chefs d’État ou de gouvernement de l’Union du 6 mars 2014 et a demandé à la Commission européenne et aux États membres de réfléchir à d’éventuelles autres mesures ciblées.

11 Le 23 juin 2014, le Conseil a décidé que l’importation dans l’Union de marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol devait être interdite, à l’exception des marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol pour lesquelles le gouvernement ukrainien avait délivré un certificat d’origine.

12 À la suite de l’accident du 17 juillet 2014 ayant entraîné la destruction, à Donetsk (Ukraine), de l’avion de la Malaysia Airlines affrété pour le vol MH17, le Conseil a demandé à la Commission et au Service européen pour l’action extérieure (SEAE) de finaliser leurs travaux préparatoires sur d’éventuelles mesures ciblées et de présenter, le 24 juillet suivant au plus tard, des propositions de mesures, y compris en ce qui concerne l’accès aux marchés des capitaux, la défense, les biens à double usage et les technologies sensibles, notamment dans le secteur énergétique.

13 Le 31 juillet 2014, eu égard à la gravité de la situation en Ukraine malgré l’adoption, au mois de mars 2014, de restrictions en matière de déplacements ainsi que d’un gel des avoirs visant certaines personnes physiques et morales, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), afin d’introduire des mesures restrictives ciblées dans les domaines de l’accès aux marchés des capitaux, de la défense, des biens à double usage et des technologies sensibles, notamment dans le secteur énergétique.

14 Estimant que ces dernières mesures relevaient du champ d’application du traité FUE et que leur mise en œuvre nécessitait une action réglementaire à l’échelle de l’Union, le Conseil a adopté à la même date, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n^o 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), qui contient des dispositions plus détaillées pour donner effet, tant au niveau de l’Union que dans les États membres, aux prescriptions de la décision 2014/512.

15 L’objectif déclaré de ces mesures restrictives était d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. À cette fin, la décision 2014/512 a établi, en particulier, des interdictions d’exportation de certains produits et de technologies sensibles destinés au secteur pétrolier en Russie ainsi que des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union à certains opérateurs de ce secteur.

16 Par la suite, le Conseil a adopté, le 8 septembre 2014, la décision 2014/659/PESC modifiant la décision 2014/512 (JO 2014, L 271, p. 54), et le règlement (UE) n^o 960/2014 modifiant le règlement n^o 833/2014 (JO 2014, L 271, p. 3) afin d’étendre l’interdiction portant sur certains instruments financiers qui avait été décidée le 31 juillet 2014 et d’imposer des restrictions supplémentaires relatives à l’accès au marché des capitaux.

17 L’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/512 telle que modifiée par la décision 2014/659 (ci-après la « décision attaquée »), se lit comme suit :

« 1. Sont interdits l’achat direct ou indirect ou la vente directe ou indirecte, la fourniture directe ou indirecte de services d’investissement ou l’aide à l’émission ou toute autre opération portant sur des obligations, actions ou instruments financiers similaires dont l’échéance est supérieure à 90 jours s’ils ont été émis après le 1^er août 2014 et jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, s’ils ont été émis après le 12 septembre 2014 par :

a) les principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014, dont la liste figure à l’annexe I ;

b) toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en dehors de l’Union qui est détenu à plus de 50 % par une entité figurant à l’annexe I ; ou

c) toute personne morale, toute entité ou tout organisme agissant pour le compte ou sur les instructions d’une entité de la catégorie visée [sous b] du présent paragraphe ou figurant à l’annexe I. »

18 Le nom de la requérante figure au point 2, de l’annexe I, de la décision attaquée.

19 L’article 5, paragraphe 1, du règlement n^o 833/2014, tel que modifié par le règlement n^o 960/2014 (ci-après le « règlement attaqué »), se lit comme suit :

« 1. Sont interdites les opérations, directes ou indirectes, d’achat, de vente, de prestation de services d’investissement ou d’aide à l’émission de valeurs mobilières et d’instruments du marché monétaire dont l’échéance est supérieure à 90 jours, émis après le 1^er août 2014 jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, par :

a) un établissement de crédit principal ou tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014, figurant à l’annexe III ; ou

b) une personne morale, une entité ou un organisme établi en dehors de l’Union, dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité figurant à l’annexe III ; ou

c) une personne morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée [sous b] du présent paragraphe ou figurant sur la liste de l’annexe III. »

20 Le nom de la requérante a été inscrit à l’annexe III du règlement attaqué.

21 Le règlement n^o 960/2014 a également inséré un nouvel article 5, paragraphe 3, au règlement n^o 833/2014, aux termes duquel :

« 3. Il est interdit de conclure un accord ou d’en faire partie, directement ou indirectement, en vue d’accorder de nouveaux prêts ou crédits dont l’échéance est supérieure à 30 jours à toute personne morale, toute entité ou tout organisme visé au paragraphe 1 ou 2, après le 12 septembre 2014, à l’exception des prêts ou des crédits ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement pour des importations ou des exportations non soumises à interdiction de biens et de services non financiers entre l’Union et la Russie ou des prêts ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement d’urgence visant à répondre à des critères de solvabilité et de liquidité à des personnes morales établies dans l’Union, dont les droits de propriété sont détenus à plus de 50 % par une entité visée à l’annexe III. »

22 Par lettre du 23 octobre 2014, la requérante a demandé à avoir accès aux documents et aux éléments de preuve la concernant figurant dans le dossier du Conseil.

23 Par lettre du 9 décembre 2014, le Conseil a répondu à la demande de la requérante et lui a transmis les éléments de preuve et les documents relatifs à la décision attaquée qui figuraient dans le dossier.

Procédure et conclusions des parties

24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 octobre 2014, la requérante a introduit le présent recours.

Intervention

25 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 février 2015, la Commission a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil.

26 La requérante a formulé ses observations sur cette demande le 3 mars 2015.

27 Par ordonnance du 26 mai 2015, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé de faire droit à cette demande.

28 Le 2 juillet 2015, la Commission a produit un mémoire en intervention.

29 La requérante et le Conseil ont déposé leurs observations sur ce mémoire dans le délai imparti à cet effet.

Suspension de la procédure

30 Le 12 mars 2015, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé d’entendre les parties sur une éventuelle suspension de la procédure dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑72/15, Rosneft. Par lettre du greffe du Tribunal du 23 mars 2015, un délai a été fixé aux parties à cette fin.

31 Le Conseil et la requérante ont formulé des observations sur cette éventuelle suspension par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement le 1^er et le 9 avril 2015.

32 Par décision du 29 octobre 2015, adoptée sur le fondement de l’article 69, sous a), du règlement de procédure du Tribunal, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé de suspendre l’affaire au motif qu’il existait une coïncidence au moins partielle entre les dispositions dont la Cour était appelée à apprécier la portée et la validité dans l’affaire C‑72/15, Rosneft, et celles qui étaient pertinentes dans la présente affaire.

33 À la suite de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), la suspension de la procédure a pris fin, conformément à l’article 71, paragraphe 3, du règlement de procédure.

34 Les parties principales ont été invitées, dans ce contexte, à présenter leurs observations sur les conséquences à tirer de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), en ce qui concerne les moyens et les arguments soulevés dans le cadre du présent recours. Elles ont répondu à cette demande dans le délai imparti.

Modification de la composition des chambres

35 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée, conformément à l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure.

Conclusions des parties

36 La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée et le règlement attaqué (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), pour autant que ces actes la concernent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

37 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme échappant partiellement à sa compétence et comme étant irrecevable dans son intégralité ou, à tout le moins, comme étant non fondé ;

– condamner la requérante aux dépens.

Dans sa réponse écrite à la question du Tribunal faisant suite à l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C 72/15, EU:C:2017:236), le Conseil a précisé qu’il ne remettait plus en cause la compétence du Tribunal pour contrôler la légalité de la décision attaquée, dans la mesure où celle-ci comporte des mesures restrictives au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, ce qui a été confirmé lors de l’audience.

38 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours dans son intégralité ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

39 À l’appui de son recours en annulation, la requérante invoque quatre moyens, tirés, premièrement, d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, deuxièmement, du fait que le Conseil aurait commis une erreur manifeste d’appréciation et aurait agi ultra vires en inscrivant son nom aux annexes des actes attaqués, troisièmement, d’une violation des droits de la défense et du droit à un contrôle juridictionnel effectif et, quatrièmement, d’une violation de ses droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, le droit d’exercer une activité économique et le droit au respect de la réputation, consacrés aux articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). La requérante invoque, en outre, une exception d’illégalité, fondée sur l’article 277 TFUE, en ce qui concerne l’article 1^er de la décision attaquée et l’article 5 du règlement attaqué.

40 Il convient, à titre liminaire, d’examiner la recevabilité du recours.

Sur la recevabilité

41 Le Conseil fait valoir que la demande de la requérante visant à obtenir l’annulation de la décision attaquée doit être rejetée au motif qu’elle ne satisfait pas aux conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Il en irait de même s’agissant de la demande visant à obtenir l’annulation du règlement attaqué.

42 Le Conseil observe tout d’abord que la requérante n’a pas contesté le fait de ne pas être destinataire des actes attaqués. Le premier cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne serait donc pas applicable.

43 Ensuite, en ce qui concerne les deuxième et troisième cas de figure et plus précisément les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le Conseil estime, premièrement, que la requérante n’est pas « directement concernée » au sens de cette disposition.

44 Le Conseil soutient, à cet égard, que l’inscription du nom de la requérante sur la liste annexée au règlement attaqué ne signifie pas qu’elle est directement visée par les mesures litigieuses prévues par ledit règlement, et ce en raison de la nature de l’activité interdite. En effet, l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué n’interdirait pas l’émission d’instruments financiers par les entités visées, mais l’achat ou la vente de services d’investissement ou d’aide à l’émission des instruments financiers concernés par les personnes physiques ou morales relevant de la compétence de l’Union. La requérante serait une entité qui peut émettre des instruments financiers, mais elle n’aurait pas démontré qu’elle est active dans un des services interdits lié à l’émission des instruments financiers en question. Elle ne serait donc pas directement concernée par les actes attaqués. Le fait que le nom de la requérante soit mentionné ne serait pas suffisant pour que le recours soit recevable, car le règlement attaqué n’affecterait pas directement sa situation juridique. La même analyse s’appliquerait mutatis mutandis à la qualité de la requérante pour contester les restrictions frappant les nouveaux prêts et crédits dont l’échéance est supérieure à 30 jours prévues à l’article 5, paragraphe 3, du règlement attaqué.

45 Le Conseil soutient par ailleurs que le fait que la requérante soit affectée sur le plan économique par les mesures restrictives ne démontre pas qu’elle est directement concernée par ces mesures. Les actes attaqués pourraient affecter les activités commerciales d’un grand nombre d’opérateurs sans que cela emporte le droit d’obtenir l’annulation des mesures restrictives qu’ils prévoient. L’incidence économique des mesures sectorielles en cause toucherait par ailleurs un grand nombre de professionnels ou d’entreprises et pas seulement les entités établies dans le pays tiers ciblé.

46 Deuxièmement, en ce qui concerne la qualification des mesures en cause, les dispositions de la décision attaquée nécessiteraient des mesures d’exécution supplémentaires, ayant d’ailleurs vu le jour sous la forme du règlement attaqué. Le Conseil admet cependant que les dispositions du règlement constituent des actes réglementaires qui ne nécessitent pas de mesures d’exécution supplémentaires.

47 Troisièmement, le Conseil soutient que la requérante n’est pas individuellement concernée par les actes attaqués. La requérante n’aurait pas démontré ni ne serait en mesure de démontrer qu’elle se trouve dans une situation particulière qui la caractériserait par rapport aux autres établissements dont l’accès au marché des capitaux et des prêts de l’Union a été restreint par les actes attaqués. Le Conseil observe à cet égard que les actes attaqués peuvent affecter les activités commerciales d’un grand nombre d’opérateurs sans que cela comporte le droit d’obtenir l’annulation des mesures restrictives. L’incidence économique des mesures en cause ne serait par ailleurs pas limitée aux établissements financiers, mais toucherait un grand nombre de professionnels ou d’entreprises et pas seulement les entités établies dans le pays tiers ciblé.

48 Quatrièmement, en ce qui concerne l’application de l’article 47 de la Charte, qui garantit le droit à une protection juridictionnelle effective, le Conseil observe que, selon une jurisprudence constante, cette disposition ne saurait être invoquée pour écarter les règles fixées dans le traité UE et le traité FUE concernant le système judiciaire de l’Union ni les règles relatives à la recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

49 La requérante conteste ces arguments.

50 Il convient de rappeler, à cet égard, que, selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution. La deuxième branche de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE précise ainsi que, si la personne physique ou morale introduisant le recours en annulation n’est pas le destinataire de l’acte attaqué, la recevabilité du recours est soumise à la condition que la partie requérante soit directement et individuellement concernée par celui-ci. Le traité de Lisbonne a en outre ajouté à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE une troisième branche qui a assoupli les conditions de recevabilité des recours en annulation introduits par des personnes physiques et morales. En effet, cette branche, sans soumettre la recevabilité des recours en annulation introduits par les personnes physiques et morales à la condition relative à l’affectation individuelle, ouvre cette voie de recours à l’égard des « actes réglementaires » ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant une partie requérante directement (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 56 et 57).

51 Premièrement, s’agissant de la condition relative à l’affectation directe de la requérante, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert que la mesure de l’Union contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, point 47 et jurisprudence citée).

52 En l’espèce, l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée et l’annexe I de ladite décision, d’une part, et l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué et l’annexe III dudit règlement, d’autre part (ci-après, pris ensemble, les « dispositions pertinentes des actes attaqués »), interdisent à tous les opérateurs de l’Union d’effectuer certains types d’opérations financières avec des établissements de crédit établis en Russie, qui remplissent les conditions fixées auxdits articles et dont le nom figure dans ces annexes.

53 Il convient de constater, dès lors, que la requérante est directement concernée par les dispositions pertinentes des actes attaqués. En effet, les mesures restrictives en cause s’appliquent directement à son égard, en conséquence immédiate du fait qu’elle est une entité visée par ces dispositions, lues à la lumière des annexes correspondantes, sans laisser aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de leur mise en œuvre. Il importe peu, à cet égard, que lesdites dispositions n’interdisent pas à la requérante d’effectuer les opérations visées par celles-ci en dehors de l’Union. En effet, il est constant que les dispositions pertinentes des actes attaqués imposent des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union à la requérante.

54 De même, il convient de rejeter l’argumentation du Conseil selon laquelle la requérante ne serait pas directement affectée dans sa situation juridique, étant donné que les mesures instaurées par les dispositions pertinentes des actes attaqués s’appliquent uniquement aux organismes établis dans l’Union. S’il est vrai que ces dispositions énoncent des interdictions qui s’appliquent en premier lieu aux établissements de crédit et aux autres organismes financiers établis dans l’Union, ces interdictions ont pour objectif et pour effet d’affecter directement les entités, telles que la requérante, qui se voient limitées dans leur activité économique du fait de l’application de ces mesures à leur égard. Il va de soi qu’il appartient aux organismes établis dans l’Union d’appliquer lesdites mesures, étant donné que les actes adoptés par les institutions de l’Union n’ont, en principe, pas vocation à s’appliquer en dehors du territoire de l’Union. Cela ne signifie pas pour autant que les entités affectées par les actes attaqués ne sont pas directement concernées par les mesures restrictives appliquées à leur égard. En effet, le fait d’interdire aux opérateurs de l’Union d’effectuer certains types d’opérations avec des entités établies en dehors de l’Union équivaut à interdire à ces entités d’effectuer les opérations en cause avec des opérateurs de l’Union. En outre, accueillir la thèse du Conseil à cet égard reviendrait à considérer que, même dans les cas de gel de fonds individuels, les personnes listées auxquelles s’appliquent les mesures restrictives ne sont pas directement concernées par de telles mesures, étant donné qu’il appartient en première ligne aux États membres de l’Union et aux personnes physiques ou morales relevant de leur compétence de les appliquer.

55 Par ailleurs, c’est en vain que le Conseil se fonde, à cet égard, sur l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (T‑18/10, EU:T:2011:419). En effet, dans cette affaire, le Tribunal a considéré que le règlement (CE) n^o 1007/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, sur le commerce des produits dérivés du phoque (JO 2009, L 286, p. 36) affectait uniquement la situation juridique des parties requérantes qui étaient actives dans la mise sur le marché de l’Union des produits dérivés du phoque et qui étaient concernées par l’interdiction générale de mise sur le marché de ces produits, à la différence des parties requérantes dont l’activité n’était pas la mise sur le marché de ces produits ou de celles qui relevaient de l’exception prévue par le règlement n^o 1007/2009, puisque, en principe, la mise sur le marché de l’Union des produits dérivés du phoque provenant de formes de chasse traditionnellement pratiquées par les communautés inuit et par d’autres communautés indigènes à des fins de subsistance restait autorisée (voir, en ce sens, ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 79). En l’espèce, en revanche, force est de constater que la requérante est active sur le marché des services financiers visés par les dispositions pertinentes des actes attaqués, et non sur un quelconque marché en amont ou en aval de ces services, comme le fait valoir le Conseil. En effet, c’est en raison des actes attaqués que la requérante s’est vue dans l’impossibilité d’effectuer certaines transactions financières prohibées avec des organismes établis dans l’Union, alors qu’elle aurait été en droit d’effectuer de telles transactions en l’absence de ces actes.

56 Il y a lieu de conclure, dès lors, que la requérante est directement concernée par les dispositions pertinentes des actes attaqués, en tant qu’elles la concernent.

57 Deuxièmement, sans qu’il soit besoin d’examiner si les dispositions pertinentes des actes attaqués comportent ou non des mesures d’exécution, il convient de relever que la condition relative à l’affectation individuelle, prévue par le deuxième cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, est également remplie en l’espèce.

58 En effet, il convient de rappeler à cet égard que toute inscription sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives ouvre à cette personne ou à cette entité, en ce qu’elle s’apparente à son égard à une décision individuelle, l’accès au juge de l’Union, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, auquel renvoie l’article 275, second alinéa, TFUE, (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 50 ; du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 44, et du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 103 et jurisprudence citée).

59 Or, en l’espèce, dès lors que son nom est mentionné dans les listes de l’annexe I de la décision attaquée et de l’annexe III du règlement attaqué, parmi les entités auxquelles les mesures restrictives prévues par les dispositions pertinentes des actes attaqués s’appliquent, la requérante doit être considérée comme étant individuellement concernée par ces mesures.

60 Toute autre solution violerait les dispositions de l’article 263 et de l’article 275, second alinéa, TFUE et serait dès lors contraire au système de protection juridictionnelle institué par le traité FUE ainsi qu’au droit à un recours effectif consacré par l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T‑578/12, non publié, EU:T:2014:678, point 36).

61 Partant, il y a lieu de conclure que la requérante est recevable à demander l’annulation des mesures restrictives instaurées par les dispositions pertinentes des actes attaqués en tant qu’elles la concernent.

Sur le fond

Sur le premier moyen, tiré, en substance, d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE

62 Dans le cadre de son premier moyen, la requérante fait valoir que le Conseil n’a pas fourni une motivation appropriée ou suffisante pour inclure son nom dans les actes attaqués, en violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

63 En premier lieu, la requérante soutient que ni les actes attaqués ni aucun autre document n’ont fourni d’explication sur les raisons pour lesquelles il était approprié d’appliquer des restrictions à son égard et pour lesquelles le Conseil considérait que les critères d’inscription étaient remplis. Le Conseil n’aurait nullement indiqué s’il reprochait à la requérante d’être une entité publique ou d’être détenue ou contrôlée par l’État, ni ce que ces deux expressions signifiaient. Il n’aurait pas davantage expliqué les raisons pour lesquelles il considère qu’elle pourrait avoir un mandat explicite pour promouvoir l’économie russe. La requérante soutient plus particulièrement que les préambules des actes attaqués décriraient la genèse de la situation en Ukraine, mais ne contiendraient pas d’éléments expliquant pourquoi le Conseil a décidé de la viser ou en quoi le fait de restreindre son accès aux marchés des capitaux de l’Union aiderait à atteindre l’objectif déclaré de ces actes. La requérante fait par ailleurs valoir que la distinction entre les mesures restrictives imposées à des personnes ou à des entités « sur la base de leur conduite » et les mesures destinées à une application générale imposées à des entités « qui, de par leur statut et dans les faits, remplissent les critères pertinents en matière de statut en ce qu’elles sont détenues ou contrôlées à 50 % par l’État », afin de décider si l’obligation de motivation a, ou non, été respectée, ne trouve pas de fondement dans la jurisprudence de la Cour et doit être rejetée.

64 La requérante n’aurait en outre reçu aucun courrier ni aucune notification de la part du Conseil l’informant de l’inscription de son nom sur les listes des actes attaqués ou des raisons de cette inscription. De plus, aucun avis n’aurait été publié au Journal Officielde l’Union européenne concernant l’inscription de son nom dans les annexes des actes attaqués.

65 En deuxième lieu, la requérante estime que les documents en annexe à la lettre du Conseil du 9 décembre 2014 ne révèlent pas les motifs de l’inscription de son nom dans les actes attaqués. De plus, les documents joints par le Conseil à son mémoire en défense mentionneraient l’existence d’autres documents pertinents qui pourraient faire la lumière sur la façon dont la liste des entités affectées a été élaborée, mais qui n’auraient cependant pas été communiqués par le Conseil à la requérante.

66 Le Conseil conteste les allégations de la requérante et estime que les critères jurisprudentiels relatifs à l’obligation de motivation, auxquels se réfère la requérante, ne sont pas applicables. Les mesures en cause ne s’apparenteraient pas à un gel des avoirs, mais à des mesures ou à des actes de portée générale. Dans ce contexte, l’obligation de motivation serait remplie lorsque le préambule de ces actes indique, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’ils se proposent d’atteindre. Le Conseil fait valoir que le préambule du règlement attaqué répond à ces critères jurisprudentiels.

67 À titre subsidiaire, si le Tribunal devait juger que les critères jurisprudentiels s’appliquent aux mesures particulières qui mentionnent le nom de la requérante, le Conseil affirme avoir respecté l’obligation de motivation qui en découle.

68 La Commission partage l’avis du Conseil selon lequel les actes attaqués satisfont à l’obligation de motivation. Elle soutient que les motifs ayant conduit à l’adoption des mesures restrictives à l’égard de la requérante sont détaillés aux considérants 1 à 12 de la décision attaquée. La Commission fait par ailleurs valoir que les mesures restrictives imposées à des personnes ou à des entités « sur la base de leur conduite » se distinguent des mesures destinées à une application générale imposées à des entités qui, « de par leur statut et dans les faits, remplissent les critères pertinents en matière de statut en ce qu’elles sont détenues ou contrôlées à 50 % par l’État ». L’inscription du nom de la requérante serait justifiée par le fait que, par son statut et dans les faits, celle-ci répond aux critères énoncés à l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué. Seul compterait le fait qu’elle remplisse ces conditions et il ne serait dès lors pas nécessaire de justifier individuellement l’inscription du nom des entités visées en annexe.

69 Aux termes de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, « [l]es actes juridiques sont motivés […] ». En outre, en vertu de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte, à laquelle l’article 6, paragraphe 1, TUE reconnaît la même valeur juridique que les traités, le droit à une bonne administration comprend notamment « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions ».

70 Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE et l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte doit être adaptée à la nature de l’acte attaqué et au contexte dans lequel celui-ci a été adopté. Elle doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce (voir arrêt du 14 avril 2016, Ben Ali/Conseil, T‑200/14, non publié, EU:T:2016:216, point 94 et jurisprudence citée).

71 Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Ainsi, d’une part, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard. D’autre part, le degré de précision de la motivation d’un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles celui-ci doit intervenir (voir arrêt du 14 avril 2016, Ben Ali/Conseil, T‑200/14, non publié, EU:T:2016:216, point 95 et jurisprudence citée).

72 En premier lieu, s’agissant de l’argumentation de la requérante selon laquelle les actes attaqués auraient dû faire l’objet d’une communication individuelle, il convient de relever qu’un tel grief relève davantage du moyen tiré d’une violation des droits de la défense et sera dès lors examiné dans le cadre du troisième moyen.

73 En second lieu, s’agissant de l’étendue de l’obligation de motivation pesant sur le Conseil en l’espèce, il convient de rappeler que la requérante ne demande l’annulation des actes attaqués que pour autant que ceux-ci la concernent en ce qu’ils prévoient l’inscription de son nom sur les listes annexées à ces actes.

74 À cet égard, il y a lieu de relever que l’objet des mesures restrictives résultant des dispositions pertinentes des actes attaqués est défini par référence à des entités spécifiques, étant donné qu’elles interdisent, notamment, l’exécution de diverses opérations financières à l’égard d’entités inscrites à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué, parmi lesquelles figure la requérante. Il s’agit donc, à l’égard de la requérante, de mesures restrictives individuelles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, points 100 et 119).

75 La jurisprudence a précisé que la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne devait pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considérait, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé devait faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 3 juillet 2014, National Iranian Tanker Company/Conseil, T‑565/12, EU:T:2014:608, point 38 et jurisprudence citée).

76 Partant, il y a lieu d’écarter l’argumentation du Conseil selon laquelle les critères jurisprudentiels relatifs à l’obligation de motivation d’actes imposant des mesures restrictives individuelles ne seraient pas applicables en l’espèce.

77 Il convient néanmoins, conformément à la jurisprudence énoncée au point 71 ci-dessus, de tenir compte du contexte dans lequel les mesures restrictives ont été adoptées ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.

78 En l’espèce, premièrement, il convient de rappeler que l’ensemble de ces mesures s’inscrivent dans le contexte, connu de la requérante, de tension internationale ayant précédé l’adoption des actes attaqués, rappelé aux points 2 à 12 ci-dessus. Il ressort en outre des considérants 1 à 8 de la décision attaquée et du considérant 2 du règlement attaqué que l’objectif déclaré des actes attaqués est d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Ces actes indiquent ainsi la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et les objectifs généraux qu’ils se proposent d’atteindre (arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 123).

79 Deuxièmement, il convient de rappeler que les dispositions pertinentes des actes attaqués prévoient l’interdiction, pour les opérateurs de l’Union, de l’achat, de la vente ou de la fourniture, directe ou indirecte, de services d’investissement ou d’aide à l’émission ou de toute autre opération portant sur des obligations, actions ou instruments financiers similaires dont l’échéance est supérieure à 90 jours s’ils ont été émis après le 1^er août 2014 et jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, s’ils ont été émis après le 12 septembre 2014, par des personnes morales détenues ou contrôlées à plus de 50 % par l’État russe, et dont le nom figure à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué (voir points 17 et 19 ci-dessus). Ces annexes, quant à elles, ne contiennent aucune motivation spécifique concernant chacune des entités listées.

80 Il y a lieu de considérer, cependant, que les « raisons spécifiques et concrètes » pour lesquelles le Conseil a considéré, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que la requérante devait faire l’objet des mesures en cause, au sens de la jurisprudence susvisée, correspondent en l’espèce aux critères qui sont fixés dans les dispositions pertinentes des actes attaqués.

81 En effet, la requérante a été visée au seul motif qu’elle remplissait les conditions spécifiques et concrètes prévues aux dispositions pertinentes des actes attaqués.

82 À cet égard, il y a lieu de relever que le fait d’avoir recours aux mêmes considérations pour adopter des mesures restrictives visant plusieurs personnes n’exclut pas que lesdites considérations donnent lieu à une motivation suffisamment spécifique pour chacune des personnes concernées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 115).

83 En outre, il ressort des éléments du dossier que, en réponse à la lettre de la requérante du 23 octobre 2014, le Conseil a précisé, par lettre du 9 décembre 2014, que c’était bien en sa qualité « d’établissement de crédit principal ou tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser ses investissements, établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à compter du 1^er août 2014 » que la requérante avait été inscrite sur les listes des actes attaqués.

84 Une telle motivation complémentaire ne saurait être considérée comme étant tardive, dans la mesure où elle ne vise qu’à compléter la motivation déjà fournie en s’appuyant sur des éléments qui étaient connus de la requérante au moment de l’adoption des actes attaqués (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T‑190/12, EU:T:2015:222, point 152). En outre, la requérante ne saurait valablement prétendre qu’elle ignorait les raisons pour lesquelles elle a été visée par les mesures restrictives en cause, alors qu’il ressort de son propre site Internet que le gouvernement russe possède 60,9 % de ses actions.Dans ces circonstances, la motivation fournie a permis à la requérante de connaître, de manière suffisamment précise, la justification des mesures restrictives la visant et de la contester. De même, ladite motivation permet au Tribunal d’exercer le contrôle de légalité des actes attaqués (voir, en ce sens, arrêt du 8 septembre 2015, Ministry of Energy of Iran/Conseil, T‑564/12, EU:T:2015:599, point 45).

85 Au vu de ces considérations, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme non fondé.

Sur le deuxième moyen, tiré, en substance, du fait que le Conseil aurait commis une erreur d’appréciation en considérant que la requérante remplissait toutes les conditions d’inscription pour figurer sur les listes en annexe des actes attaqués

86 Dans le cadre de son deuxième moyen, la requérante fait valoir que le Conseil a commis une erreur manifeste en considérant qu’elle satisfaisait aux critères énoncés à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, pour l’inscription de son nom sur les listes des annexes des actes attaqués. Elle estime à cet égard que les critères d’inscription s’appliquent de manière cumulative. La version anglaise, qui contient une virgule entre les deux ensembles de critères, indiquant ainsi que ceux-ci s’appliquent de manière disjonctive, ne serait pas soutenue par les autres versions linguistiques du règlement attaqué.

87 Plus particulièrement, la requérante estime qu’elle ne répond pas aux critères d’inscription, étant donné qu’elle ne dispose pas d’un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements en Russie. Elle observe que ni ses statuts, ni aucun document d’entreprise, ni encore la législation russe ne lui confèrent de mandat explicite. La requérante fait par ailleurs valoir que, en qualité de banque d’investissement, elle est tenue d’agir dans l’intérêt de ses actionnaires et que ses opérations quotidiennes ne sont pas gérées par le gouvernement russe, mais par son conseil d’administration, composé de dirigeants de banques, y compris d’experts internationaux, n’ayant aucun lien avec le gouvernement russe.

88 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste l’argumentation de la requérante.

89 À titre liminaire, il y a lieu de considérer que la requérante doit être regardée comme invoquant une erreur de droit et une erreur d’appréciation et non une erreur manifeste d’appréciation.

90 En effet, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C 584/10 P, C 593/10 P et C 595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).

91 En premier lieu, il convient d’examiner si la condition relative au « mandat explicite » énoncée à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, est une condition alternative, comme le font valoir le Conseil et la Commission, ou cumulative, comme le fait valoir la requérante, par rapport à la notion d’ « établissement principal de crédit ».

92 Il convient de rappeler, à cet égard, que le libellé de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, qui est quelque peu plus précis et détaillé que celui de l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée, prévoit que « [s]ont interdites les opérations, directes ou indirectes, d’achat, de vente, de prestation de services d’investissement ou d’aide à l’émission de valeurs mobilières et d’instruments du marché monétaire dont l’échéance est supérieure à 90 jours, émis après le 1^er août 2014 jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, par […] un établissement de crédit principal ou tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014, figurant à l’annexe III ».

93 Il est vrai que la lecture textuelle de plusieurs versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué pourrait laisser penser que l’alternative réside entre, d’une part, « un établissement de crédit principal » et, d’autre part, « tout autre établissement principal » et que ces deux types d’établissements doivent, dans tous les cas, avoir un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, comme le fait valoir la requérante.

94 En outre, une lecture des différentes versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué ne permet pas, en tant que telle, de conforter la thèse du Conseil selon laquelle il existe en réalité une alternative entre, d’une part, « un établissement de crédit principal » et, d’autre part, « tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements ». Par ailleurs, comme l’a reconnu le Conseil lors de l’audience, certaines versions linguistiques sont ambiguës et pourraient être interprétées dans le sens mis en avant par la requérante, c’est-à-dire comme exigeant, même pour un établissement de crédit principal, l’existence d’un « mandat explicite ».

95 Cependant, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union. En cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (voir arrêt du 8 décembre 2005, Jyske Finans, C‑280/04, EU:C:2005:753, point 31 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 21 novembre 1974, Moulijn/Commission, 6/74, EU:C:1974:129, points 10 et 11).

96 En l’espèce, étant donné que l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué a pour objectif, conformément à l’article 215 TFUE, l’adoption des mesures nécessaires pour donner effet à l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision attaquée, les termes de cette première disposition doivent être interprétés, dans la mesure du possible, à la lumière de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 141).

97 Or, l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée fait référence aux « principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014, dont la liste figure à l’annexe I » (point 17 ci-dessus). Il existe bien une alternative, dès lors, entre les « principaux établissements de crédit » et les « institutions financières de développement », ces dernières étant définies de manière plus précise à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué comme étant « tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements ».

98 Par conséquent, c’est à tort que la requérante fait valoir que « tout établissement de crédit principal » devait également avoir un « mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements », en plus de remplir les autres conditions fixées à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, pour pouvoir être inscrit sur la liste de l’annexe III dudit règlement.

99 En second lieu, il convient de relever que la requérante ne conteste pas être détenue à plus de 50 % par l’État russe, étant donné que son capital est, en l’occurrence, détenu à hauteur de 60 % par l’Agence fédérale pour la gestion des biens de l’État.

100 Partant, c’est sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation que le Conseil a pu considérer que la requérante était un « établissement de crédit principal […], établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014 », remplissant, de ce fait, les conditions prévues à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué pour pouvoir être inscrite à l’annexe III dudit règlement.

101 Il y a lieu de conclure, dès lors, que le deuxième moyen de la requérante doit être rejeté comme non fondé.

Sur le troisième moyen, tiré, en substance, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective

102 Dans le cadre de son troisième moyen, la requérante invoque une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective au regard, d’une part, de l’absence de communication, par le Conseil, d’un avis publié au Journal officiel ou d’une lettre lui notifiant l’inscription de son nom dans les actes attaqués et, d’autre part, du fait que le Conseil n’a présenté aucun élément de preuve pour étayer les motifs permettant de justifier cette inscription.

103 La requérante soutient par ailleurs que le Conseil ne peut utiliser les éléments de preuve qu’il a joint à sa lettre du 9 décembre 2014, puisque ceux-ci ne lui ont pas été communiqués avant qu’elle ne forme son recours. Par conséquent, elle n’aurait pas été en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet des éléments de preuve sur lesquels le Conseil s’est fondé pour adopter sa décision de la viser dans les actes attaqués. Ces documents ne contiendraient, en outre, pas d’explication concernant les motifs de l’inscription de son nom dans les actes attaqués.

104 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces arguments et estime que, étant donné que les actes attaqués ne constituent pas des mesures restrictives « ciblées » et ne concernent pas directement et individuellement la requérante, il n’était pas tenu d’informer individuellement celle-ci. La requérante n’aurait par ailleurs pas démontré en quoi l’absence de notification individuelle aurait porté atteinte à ses droits de la défense en l’espèce. Le Conseil fait valoir en outre qu’il n’a pas l’obligation de donner d’office et spontanément, à une entité inscrite sur la liste, accès aux documents figurant dans le dossier la concernant. Il aurait néanmoins répondu à la demande de la requérante le 9 décembre 2014 et lui aurait transmis les éléments de preuve et les documents relatifs à la décision attaquée qui figuraient au dossier.

105 Il convient de rappeler que le respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective sont des droits fondamentaux, qui font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, au regard desquels les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 24 mai 2016, Good Luck Shipping/Conseil, T‑423/13 et T‑64/14, EU:T:2016:308, points 47 et 48 et jurisprudence citée).

106 Le respect des droits de la défense, qui est expressément consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, comporte au cours d’une procédure précédant l’adoption de mesures restrictives le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 60, et du 15 juin 2017, Kiselev/Conseil, T‑262/15, EU:T:2017:392, point 139 et jurisprudence citée).

107 Le droit à une protection juridictionnelle effective, qui est affirmé à l’article 47 de la Charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite sur sa demande, sans préjudice du pouvoir du juge compétent d’exiger de l’autorité en cause qu’elle les communique, afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent, ainsi que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause (voir arrêt du 24 mai 2016, Good Luck Shipping/Conseil, T‑423/13 et T‑64/14, EU:T:2016:308, point 50 et jurisprudence citée).

108 Lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son égard (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 112).

109 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner les arguments de la requérante.

110 À titre liminaire, il convient de rejeter l’argument du Conseil selon lequel la jurisprudence en matière de mesures restrictives individuelles ne serait pas applicable en l’espèce, dès lors qu’il s’agirait de mesures de portée générale et non de mesures restrictives ciblées. En effet, la compétence du Tribunal en ce qui concerne la décision attaquée découle précisément du fait que le présent recours porte sur le contrôle de la légalité de mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, comme l’a jugé la Cour dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).

111 En premier lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel le Conseil aurait dû lui notifier individuellement les actes attaqués, dans la mesure où ces actes prévoient des mesures restrictives à son égard, il convient de noter que l’absence de communication individuelle des actes attaqués, si elle a une incidence sur le moment auquel le délai de recours a commencé à courir, ne justifie pas, à elle seule, l’annulation desdits actes. Or, la requérante n’invoque aucun argument tendant à démontrer que, dans le cas d’espèce, l’absence de communication individuelle de ces actes a eu pour conséquence une atteinte à ses droits qui justifierait l’annulation de ces actes pour autant qu’ils la concernent (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 122 et jurisprudence citée).

112 En deuxième lieu, s’agissant de la prétendue absence de communication, par le Conseil, des éléments de preuve étayant l’inscription du nom de la requérante sur les listes des actes attaqués, il convient d’examiner séparément les actes initiaux par lesquels la requérante a été inscrite sur les listes des entités visées par des mesures restrictives pour la première fois (ci-après les « actes initiaux ») et les actes subséquents qui confirment cette inscription et maintiennent son nom sur lesdites listes.

113 Premièrement, s’agissant des actes initiaux, il convient de rappeler que la jurisprudence a reconnu que, dans le cas d’une décision initiale de gel de fonds, le Conseil n’était pas tenu de communiquer au préalable à la personne ou à l’entité concernée les motifs sur lesquels cette institution entendait fonder l’inclusion du nom de cette personne ou de cette entité dans la liste pertinente. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment avec ou immédiatement après l’adoption de la décision (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 61).

114 Interrogé à ce sujet lors de l’audience, le Conseil a fait valoir que la jurisprudence citée au point 113 ci-dessus ne trouvait pas à s’appliquer en l’espèce, étant donné que les mesures restrictives en cause portaient sur des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union, de portée générale, et non sur des mesures de gel de fonds au sens strict. À titre subsidiaire, le Conseil estime que, même si cette jurisprudence était applicable en l’espèce, il n’avait aucune obligation d’entendre la requérante préalablement à l’adoption des actes initiaux ni de lui communiquer les éléments retenus à son égard dès ce stade.

115 Une telle interprétation ne saurait être retenue.

116 En effet, il convient de rappeler que le droit fondamental au respect des droits de la défense au cours d’une procédure précédant l’adoption d’une mesure restrictive découle directement de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte (voir point 106 ci-dessus).

117 Dès lors, dans la mesure où les restrictions imposées à la requérante en vertu des dispositions pertinentes des actes attaqués constituent des mesures restrictives de portée individuelle à son égard et en l’absence de nécessité démontrée d’octroyer un effet de surprise à ces mesures afin de garantir leur efficacité, le Conseil aurait dû communiquer les motifs concernant l’application de ces mesures à l’égard de la requérante préalablement à l’adoption des actes attaqués.

118 Il convient de rappeler toutefois que, en l’espèce, les motifs retenus par le Conseil pour imposer des mesures restrictives à l’égard de la requérante, qui figurent dans les dispositions pertinentes des actes attaqués elles-mêmes, consistent dans le fait qu’elle est un établissement de crédit établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014.

119 Or, la requérante reste en défaut d’expliquer dans quelle mesure l’absence de communication préalable, par le Conseil, de certains éléments du dossier concernant ces motifs aurait affecté ses droits de la défense ou son droit à une protection juridictionnelle effective de façon à entraîner l’annulation des actes initiaux.

120 En effet, il y a lieu de rappeler que, pour qu’une violation des droits de la défense entraîne l’annulation d’un acte, il faut que, en l’absence de cette irrégularité, la procédure ait pu aboutir à un résultat différent (voir, en ce sens, arrêts du 18 septembre 2014, Georgias e.a./Conseil et Commission, T‑168/12, EU:T:2014:781, point 106, et du 15 juin 2017, Kiselev/Conseil, T‑262/15, EU:T:2017:392, point 153).

121 En l’espèce, la requérante reste en défaut d’expliquer quels sont les arguments ou les éléments qu’elle aurait pu faire valoir si elle avait reçu les documents en cause plus tôt et n’a pas non plus démontré que ces arguments ou ces éléments auraient pu conduire à un résultat différent dans son cas. En effet, la requérante ne saurait valablement prétendre qu’elle ignorait, au moment de l’adoption des actes initiaux, qu’elle était un établissement de crédit établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État. De plus, bien que la requérante ait contesté, dans le cadre de son deuxième moyen, qu’elle répondait aux critères fixés dans les dispositions pertinentes des actes attaqués, elle n’a pas expliqué en quoi l’absence de communication préalable de ces critères a pu affecter ses droits de la défense en l’espèce. Ainsi, le présent grief ne peut entraîner l’annulation des actes initiaux.

122 Deuxièmement, s’agissant des actes successifs par lesquels les mesures restrictives ont été maintenues à l’égard de la requérante, la jurisprudence a précisé que, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives, le Conseil devait respecter le droit de cette personne ou de cette entité de se voir communiquer des éléments retenus à sa charge et le droit d’être entendue préalablement à l’adoption de cette décision lorsqu’il retenait à son égard de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom sur cette liste (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 63, et du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 26 et jurisprudence citée).

123 Or, en l’espèce, les critères retenus pour le maintien du nom de la requérante sur les listes annexées aux actes attaqués figurent depuis leur origine à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée et à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué. En effet, c’est en raison de sa qualité d’établissement de crédit principal établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014, que la requérante a été inscrite à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué. Ces éléments étaient bien connus de la requérante et ne sauraient donc être considérés comme des éléments nouveaux au sens de la jurisprudence susmentionnée.

124 Il convient de rappeler enfin que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à la personne intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 97 et jurisprudence citée).

125 En l’espèce, force est de constater que le Conseil a respecté cette obligation et a répondu à la demande d’information de la requérante du 23 octobre 2014, par lettre du 9 décembre 2014. Dans ce cadre, le Conseil a donné accès aux documents en sa possession relatifs à sa décision d’imposer des mesures restrictives à l’égard de la requérante.

126 Dès lors, il y a lieu de considérer que la communication de ces éléments a eu lieu dans un délai raisonnable et était suffisante pour permettre à la requérante de faire valoir ses droits de manière effective et de respecter ses droits de la défense.

127 Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième grief de la requérante ainsi que le troisième moyen dans son ensemble.

Sur le quatrième moyen, tiré, en substance, d’une violation des droits fondamentaux de la requérante, en particulier le droit de propriété, le droit d’exercer une activité et le droit au respect de sa réputation

128 La requérante soutient que la décision du Conseil d’adopter les mesures restrictives en cause équivaut à une violation injustifiée et disproportionnée de ses droits fondamentaux, en particulier de son droit de propriété, de son droit à exercer une activité économique et de son droit au respect de sa réputation, qui découlent des articles 16 et 17 de la Charte et de l’article 1^er du protocole n° 1 annexé à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.

129 La requérante affirme, en premier lieu, qu’elle est une banque commerciale internationale et qu’elle n’a en aucune façon participé aux événements récents en Ukraine.

130 En deuxième lieu, la requérante soutient que les actes attaqués lui causent un dommage important ainsi qu’à ses filiales sises en dehors de la Russie, y compris en Ukraine, comme par exemple VTB Bank PJSC, sa filiale ukrainienne. Un document attestant de l’ampleur de ses pertes aurait d’ailleurs été joint en annexe au mémoire en réplique.

131 En troisième lieu, la requérante fait valoir que les actes attaqués ont des effets néfastes qui vont bien au-delà de leur but. La requérante estime que, selon la jurisprudence, le Conseil devrait démontrer que l’objectif déclaré des actes attaqués est ou peut être atteint en empêchant son accès à une source fondamentale de financement nécessaire à ses opérations commerciales en cours. Le Conseil ne serait néanmoins pas en mesure de procéder à une telle démonstration.

132 Les mesures en cause auraient en particulier eu des effets disproportionnés et injustifiés sur ses filiales sises dans l’Union. Elle aurait par ailleurs subi des retards importants dans le règlement des paiements et l’échange d’informations qui auraient eu une incidence négative sur ses opérations commerciales, celles de ses filiales, celles de leurs clients et celles de leurs partenaires. Étant donné l’envergure de la banque et de ses filiales en Europe centrale et de l’Est, l’adoption des actes attaqués aurait eu des conséquences néfastes sur l’économie de ces régions et leurs populations. De plus, ses actionnaires, qui regroupent divers investisseurs privés auraient aussi été affectés par ces actes en raison de la baisse de la valeur des actions notamment.

133 En dernier lieu, la requérante estime que les tempéraments au droit fondamental d’utiliser et de jouir librement de la propriété de ses biens, garanti par l’article 17 de la Charte et l’article 1^er du protocole additionnel n° 1 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne sont autorisés que si les restrictions en question ne sont pas disproportionnées. Les mesures prévues par les actes attaqués constitueraient cependant un moyen disproportionné et inefficace d’atteindre les objectifs déclarés par ces actes.

134 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces arguments.

135 Premièrement, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 16 de la Charte, « [l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ».

136 Deuxièmement, l’article 17, paragraphe 1, de la Charte prévoit ce qui suit :

« Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. »

137 Il est certes vrai que des mesures restrictives comme celles en cause en l’espèce limitent incontestablement les droits dont la requérante bénéficie en vertu des articles 16 et 17 de la Charte (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 22 septembre 2016, NIOC e.a./Conseil, C‑595/15 P, non publié, EU:C:2016:721, point 50 et jurisprudence citée).

138 Toutefois, les droits fondamentaux invoqués par la requérante ne constituent pas des prérogatives absolues et peuvent, en conséquence, faire l’objet de limitations, dans les conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 121, et du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 195 et jurisprudence citée).

139 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte doit être « prévue par la loi » et « respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont « nécessaires » et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui.

140 Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits fondamentaux en cause doit répondre à une triple condition. Premièrement, la limitation doit être prévue par la loi. En d’autres termes, la mesure dont il s’agit doit avoir une base légale. Deuxièmement, la limitation doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Troisièmement, la limitation ne doit pas être excessive. D’une part, elle doit être nécessaire et proportionnelle au but recherché. D’autre part, le « contenu essentiel », c’est-à-dire la substance, du droit ou de la liberté en cause ne doit pas être atteint (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, points 170 à 173 et jurisprudence citée).

141 Or, force est de constater que ces trois conditions sont remplies en l’espèce.

142 En premier lieu, les mesures restrictives en cause sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union ainsi que d’une motivation suffisante (voir points 69 à 85 ci-dessus).

143 En deuxième lieu, il ressort des considérants 1 à 8 de la décision attaquée et du considérant 2 du règlement attaqué que l’objectif déclaré de ces actes est d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Un tel objectif cadre avec celui consistant à préserver la paix et la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE (arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 115).

144 En troisième lieu, s’agissant du principe de proportionnalité, il doit être rappelé que celui-ci, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 178 et jurisprudence citée).

145 La jurisprudence précise à cet égard que, s’agissant du contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, il convient de reconnaître un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union dans des domaines qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels celui-ci est appelé à effectuer des appréciations complexes. Dès lors, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure adoptée dans ces domaines, au regard de l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 146 et jurisprudence citée).

146 Premièrement, la requérante estime que les mesures restrictives qui lui ont été imposées en vertu des actes attaqués ne permettent pas d’atteindre l’objectif poursuivi par ces actes, qui est d’exercer des pressions sur le gouvernement russe en restreignant l’accès aux marchés des capitaux des banques publiques russes identifiées par le Conseil, puisqu’elle n’a pas le moindre rôle dans les actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine.

147 Cependant, la circonstance que la requérante n’aurait pas eu le moindre rôle dans les actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine est sans pertinence, puisqu’elle ne s’est pas vu imposer des mesures restrictives pour cette raison, mais en raison du fait qu’elle est un établissement de crédit principal établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014.

148 En outre, il est certes vrai que les mesures restrictives comportent, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices à des parties qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions. Tel est a fortiori l’effet des mesures restrictives ciblées pour les entités visées par celles-ci (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 149 et jurisprudence citée).

149 Toutefois, il y a lieu de relever que l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués, à savoir la protection de l’intégrité territoriale, de la souveraineté et de l’indépendance de l’Ukraine ainsi que la promotion d’un règlement pacifique de la crise dans ce pays, qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions. (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, points 149 et 150 et jurisprudence citée).

150 Deuxièmement, contrairement à ce que soutient la requérante, il existe un rapport raisonnable entre les mesures restrictives en cause et l’objectif poursuivi par le Conseil en adoptant celles-ci. En effet, dans la mesure où cet objectif est, notamment, d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, l’approche consistant à cibler des banques publiques russes répond, de manière cohérente, audit objectif et ne saurait, en tout état de cause, être considéré comme étant manifestement inapproprié au regard de l’objectif poursuivi (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 147).

151 En effet, le Conseil pouvait légitimement estimer que le fait de restreindre l’accès au marché des capitaux de l’Union à la requérante était susceptible de contribuer à atteindre l’objectif des actes attaqués, consistant à accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et à promouvoir un règlement pacifique de la crise (voir point 15 ci-dessus). À cet égard, comme l’a fait valoir le Conseil lors de l’audience, il ressort des éléments de preuve fournis par la requérante que celle-ci a dû, à la suite de l’adoption des mesures restrictives en cause, rechercher d’autre sources de financement, ce qui tend à démontrer que ces mesures permettent d’atteindre leur objectif, dans la mesure où, en cas de difficultés financières, il appartient en dernier ressort à l’État russe de renflouer celle-ci.

152 Partant, le Conseil pouvait légitimement estimer que, afin d’atteindre cet objectif, il convenait de cibler les principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1^er août 2014.

153 Troisièmement, il convient de relever que les mesures adoptées par le Conseil en l’espèce consistent en des sanctions économiques ciblées, qui ne sauraient être considérées comme une interruption totale des relations économiques et financières avec un pays tiers, alors même que le Conseil dispose d’un tel pouvoir en vertu de l’article 215 TFUE.

154 Dans ces conditions, et eu égard, notamment, à l’évolution progressive de l’intensité des mesures restrictives adoptées par le Conseil en réaction à la crise en Ukraine, l’ingérence dans la liberté d’entreprise et le droit de propriété de la requérante ne saurait être considérée comme disproportionnée (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 150).

155 S’agissant, enfin, du droit à la réputation, invoqué par la requérante, il convient de relever, d’une part, qu’une atteinte à la réputation d’une personne visée par des mesures restrictives résultant des motifs justifiant ces mesures ne saurait, par elle-même, constituer une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre de cette personne. Ainsi, faute de précision sur le lien entre les atteintes à sa réputation alléguées par la requérante et les atteintes aux droits fondamentaux susvisées qui font l’objet du présent moyen, cet argument est inopérant. D’autre part et en tout état de cause, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, tout comme le droit de propriété et la liberté d’entreprise, le droit à la protection de sa réputation ne constitue pas une prérogative absolue et son exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Ainsi, l’importance des objectifs poursuivis par les mesures restrictives en cause est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour la réputation des personnes ou des entités concernées (voir arrêt du 30 juin 2016, Al Matri/Conseil, T‑545/13, non publié, EU:T:2016:376, points 167 et 168 et jurisprudence citée).

156 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen.

Sur l’exception d’illégalité de l’article 1^er de la décision attaquée et de l’article 5 du règlement attaqué

157 La requérante demande au Tribunal de constater l’illégalité, sur le fondement de l’article 277 TFUE, de l’article 1^er de la décision attaquée et de l’article 5 du règlement attaqué.

158 La requérante fait valoir que le Conseil ne peut insérer que des critères de désignation appropriés et proportionnés aux mesures en cause. La requérante estime qu’en l’occurrence le Conseil n’a pas démontré comment l’imposition d’interdictions portant sur des valeurs mobilières et des instruments du marché monétaire aux établissements visés par les actes attaqués serait justifiée par rapport aux objectifs visés par ces actes, et encore moins comment elle serait une manière proportionnée d’atteindre ces objectifs.

159 Le Conseil, soutenu par la Commission, estime que l’exception d’illégalité doit être déclarée irrecevable ou, en tout état de cause, non fondée.

160 Il convient d’observer que les arguments invoqués au soutien d’un tel moyen, tirés du caractère inapproprié et disproportionné des mesures restrictives en cause, sont identiques ou se recoupent largement avec ceux qui ont déjà été examinés dans le cadre du quatrième moyen ci-dessus.

161 Dès lors, il convient nécessairement de renvoyer aux considérations énoncées aux points 144 à 156 ci-dessus et de rejeter, pour les mêmes motifs, l’exception d’illégalité invoquée par la requérante.

162 Partant, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur sa recevabilité, l’exception d’illégalité invoquée par la requérante doit être rejetée ainsi que le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

163 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

164 Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La Commission supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (sixième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) VTB Bank PAO est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, les dépens encourus par le Conseil de l’Union européenne.

3) La Commission européenne supportera ses propres dépens.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 septembre 2018.

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.