Arrêt CJUE — 62015CC0560

1.

Le passage de la télévision analogique à la télévision numérique a représenté une avancée technologique énorme qui, dans la plupart des ménages privés européens, a été réalisée sans difficulté majeure. En revanche, sur le plan juridique, cette transition ne s’est pas partout déroulée sans heurts pour les opérateurs de réseau. La situation en Italie, notamment, a suscité à plusieurs reprises des critiques du point de vue du droit de l’Union au regard du pluralisme des médias et de la concurrence sur le marché de la télévision, au point de conduire à une procédure d’infraction contre la République italienne ( 2 ) et à un arrêt rendu par la Cour dans une affaire préjudicielle ( 3 ).

2.

Dans la présente affaire, il est question non pas de l’attribution de la totalité des fréquences devant être distribuées à l’occasion du passage de la télévision analogique à la télévision numérique, mais uniquement de la répartition des nouvelles fréquences que le progrès technologique a permis de libérer et qui n’étaient pas d’emblée réservées aux opérateurs de réseau déjà présents sur le marché. Deux opérateurs de réseau italiens, Europa Way Srl et Persidera SpA ( 4 ), ont introduit des recours en justice contre le fait que la procédure nationale aux fins de la répartition de ce « dividende numérique» ( 5 ) a d’abord été suspendue par un décret du Ministero dello sviluppo economico (ministère du Développement économique, Italie, ci-après le « ministère ») ( 6 ), puis annulée par le législateur italien et, enfin, mise en œuvre à nouveau, mais dans des conditions profondément modifiées.

3.

La Cour est maintenant invitée à préciser si et, si oui, dans quelle mesure ces agissements ont porté atteinte aux compétences et à l’indépendance de l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) (autorité pour les garanties dans les communications, Italie) ( 7 ). Il convient en outre d’aborder la question de savoir si la nouvelle procédure d’attribution, payante, était conforme aux exigences du droit de l’Union et si la première procédure, non menée à terme, avait fait naître dans le chef des entreprises concernées des attentes légitimes quant à son issue, qui auraient été trompées par l’intervention du ministère et du législateur.

4.

Les règles pertinentes pour apprécier cette situation sont les dispositions du « nouveau cadre réglementaire commun » en vigueur depuis l’année 2002, lequel est constitué de plusieurs directives adoptées par le législateur de l’Union européenne, ainsi que les principes généraux du droit de l’Union.

5.

La présente procédure dans l’affaire C‑560/15 est étroitement liée à la procédure préjudicielle dans l’affaire C‑112/16, dans laquelle nous présentons également nos conclusions aujourd’hui. Bien que les questions juridiques soulevées dans cette seconde affaire se rapportent en substance aux mêmes dispositions et principes du droit de l’Union, elles ne concernent pas le dividende numérique et, quant au reste également, soulèvent des problèmes juridiques nettement différents.

6.

Le cadre juridique de l’Union dans lequel s’inscrit la présente affaire est défini par trois directives de l’année 2002 sur les réseaux et services de communications électroniques, qui appartiennent toutes au nouveau cadre réglementaire commun aux services de communications électroniques, aux réseaux de communications électroniques ainsi qu’aux ressources et aux services associés : la directive 2002/21 ( 8 ), la directive 2002/20 ( 9 ), et la directive 2002/77 ( 10 ). Les deux premières directives susmentionnées s’appliquent telles que modifiées par la directive 2009/140.

7.

En guise d’introduction, il convient de faire référence aux considérants 6 et 21 de la directive-cadre, qui énoncent ce qui suit :

[…]

8.

À titre complémentaire, il convient de mentionner le considérant 13 de la directive 2009/140 qui a modifié, notamment, la directive-cadre. Ce considérant se lit comme suit :

9.

Conformément à la définition figurant à l’article 2, sous g), de la directive‑cadre, aux fins de cette même directive, on entend par :

« “autorité réglementaire nationale” : l’organisme ou les organismes chargés par un État membre d’une quelconque des tâches de réglementation assignées dans la présente directive et dans les directives particulières ».

10.

L’article 3 de la directive-cadre, qui est intitulé « Autorités réglementaires nationales », est libellé en les termes suivants :

« 1. Les États membres veillent à ce que chacune des tâches assignées aux autorités réglementaires nationales dans la présente directive et dans les directives particulières soit accomplie par un organisme compétent.

2. Les États membres garantissent l’indépendance des autorités réglementaires nationales […]

3. Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales exercent leurs pouvoirs de manière impartiale, transparente et au moment opportun. Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales disposent des ressources financières et humaines nécessaires pour accomplir les tâches qui leur sont assignées.

3 bis. Sans préjudice des paragraphes 4 et 5, les autorités réglementaires nationales responsables de la régulation du marché ex ante ou du règlement des litiges entre entreprises conformément à l’article 20 ou 21 de la présente directive agissent en toute indépendance et ne sollicitent ni n’acceptent d’instruction d’aucun autre organe en ce qui concerne l’accomplissement des tâches qui leur sont assignées en vertu du droit national transposant le droit communautaire. Ceci n’empêche pas une surveillance conformément aux dispositions nationales de droit constitutionnel. Seuls les organismes de recours établis conformément à l’article 4 ont le pouvoir de suspendre ou d’infirmer les décisions prises par les autorités réglementaires nationales.

[…] »

11.

Intitulé « Mécanisme de consultation et de transparence », l’article 6 de la directive-cadre est libellé en les termes suivants :

« Sauf dans les cas relevant de l’article 7, paragraphe 9, de l’article 20 ou de l’article 21, les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales, lorsqu’elles ont l’intention, en application de la présente directive ou des directives particulières, de prendre des mesures, ou entendent prévoir des restrictions conformément à l’article 9, paragraphes 3 et 4, ayant des incidences importantes sur le marché pertinent, donnent aux parties intéressées la possibilité de présenter leurs observations sur le projet de mesures dans un délai raisonnable.

Les autorités réglementaires nationales publient les procédures de consultation nationales.

Les États membres veillent à ce que soit mis en place un guichet d’information unique permettant l’accès à toutes les consultations en cours.

Les résultats de la procédure de consultation sont rendus publics par l’autorité réglementaire nationale, sauf s’il s’agit d’informations confidentielles au sens du droit communautaire et national sur le secret des affaires.»

12.

Sous l’intitulé « Objectifs généraux et principes réglementaires », l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive-cadre énonce notamment ce qui suit :

« 1. Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.

[…]

2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment :

[…]

[…]

13.

Enfin, l’article 9 de la directive-cadre contient les dispositions ci‑dessous, relatives à la « [g]estion des radiofréquences pour les services de communications électroniques » :

« 1. Tenant dûment compte du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres veillent à la gestion efficace des radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire conformément aux articles 8 et 8 bis. Ils veillent à ce que l’attribution du spectre aux fins des services de communications électroniques et l’octroi des autorisations générales ou des droits individuels d’utilisation de telles radiofréquences par les autorités nationales compétentes soient fondés sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.

Lors de l’application du présent article, les États membres respectent les accords internationaux applicables, y compris le règlement de l’UIT relatif aux radiocommunications, et peuvent tenir compte de considérations d’intérêt public.

[...]

3. Sauf disposition contraire du deuxième alinéa, les États membres veillent à ce que tous les types de technologies utilisés pour les services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d’attribution des fréquences conformément à la législation communautaire.

Les États membres peuvent toutefois prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de réseau de radiocommunications et de technologie sans fil utilisés pour les services de communications électroniques si cela est nécessaire pour :

[…]

4. Sauf disposition contraire du deuxième alinéa, les États membres veillent à ce que tous les types de services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d’attribution des fréquences conformément à la législation communautaire. Les États membres peuvent toutefois prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de services de communications électroniques à fournir, y compris, si nécessaire, pour satisfaire à une exigence du règlement des radiocommunications de l’UIT.

[…] »

14.

L’article 3, paragraphe 1, de la directive « autorisation », relatif à l'« [a]utorisation générale applicable aux réseaux et aux services de communications électroniques », est libellé en les termes suivants :

« Les États membres garantissent la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques, sous réserve des conditions fixées dans la présente directive. […] »

15.

L’article 5 de la directive 2002/20 contient notamment les dispositions suivantes concernant les « [d]roits d’utilisation de radiofréquences et de numéros » :

« 1. Les États membres facilitent l’utilisation des radiofréquences en vertu d’autorisations générales. Le cas échéant, les États membres peuvent octroyer des droits individuels pour :

2. Lorsqu’il est nécessaire d’octroyer des droits individuels d’utilisation des radiofréquences et des numéros, les États membres les octroient, sur demande, à toute entreprise pour la fourniture de réseaux ou de services dans le cadre de l’autorisation générale visée à l’article 3, sous réserve des dispositions des articles 6 et 7 et de l’article 11, paragraphe 1, point c), de la présente directive, et de toute autre règle garantissant l’emploi efficace de ces ressources, conformément à la directive 2002/21/CE (directive “cadre”).

Sans préjudice des critères et procédures particuliers adoptés par les États membres pour octroyer le droit d’utilisation des radiofréquences à des fournisseurs de services de contenus de radio ou de télédiffusion en vue de poursuivre des objectifs d’intérêt général conformément à la législation communautaire, les droits d’utilisation de radiofréquences et de numéros sont octroyés par le biais de procédures ouvertes, objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées et, dans le cas des radiofréquences, conformément aux dispositions de l’article 9 de la directive 2002/21/CE (directive “cadre”). Les procédures peuvent, exceptionnellement, ne pas être ouvertes lorsque l’octroi de droits individuels d’utilisation de radiofréquences aux fournisseurs de services de contenus de radio ou de télédiffusion est nécessaire à la réalisation d’un objectif d’intérêt général défini par les États membres conformément à la législation communautaire.

[…]

4. […]

L’article 7 s’applique aux procédures de sélection concurrentielles ou comparatives pour les radiofréquences.

5. Les États membres ne limitent le nombre des droits d’utilisation à octroyer que dans la mesure qui se révèle nécessaire pour garantir l’emploi efficace des radiofréquences conformément à l’article 7.

6. Les autorités nationales compétentes veillent à ce que les radiofréquences soient effectivement et efficacement utilisées. […] »

16.

Au titre de la « procédure visant à limiter le nombre des droits d’utilisation des radiofréquences à octroyer », l’article 7 de la directive « autorisation » prévoit ce qui suit :

« 1. Lorsqu’un État membre examine s’il convient de limiter le nombre de droits d’utilisation des radiofréquences à octroyer, ou de proroger des droits existants selon des modalités autres que celles prévues par lesdits droits, il doit notamment :

[…]

[...]

3. Lorsque l’octroi des droits d’utilisation de radiofréquences doit être limité, les États membres accordent ces droits sur la base de critères de sélection objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Ces critères de sélection doivent dûment prendre en considération la réalisation des objectifs de l’article 8 de la directive 2002/21/CE (directive “cadre”) ainsi que les exigences de l’article 9 de cette directive.

4. En cas de procédures de sélection concurrentielles ou comparatives, les États membres peuvent prolonger autant que nécessaire la période maximale de six semaines visée à l’article 5, paragraphe 3, afin de garantir que ces procédures sont équitables, rationnelles, ouvertes et transparentes pour toutes les parties intéressées, sans toutefois dépasser huit mois.

[…] »

17.

Sous l’intitulé « Droits exclusifs et spéciaux pour les réseaux et les services de communications électroniques », l’article 2 de la directive « concurrence » énonce, notamment, les dispositions suivantes :

« [...]

2. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires afin de garantir à toute entreprise le droit de fournir des services de communications électroniques ou de mettre en place, d’étendre et d’exploiter des réseaux de communications électroniques.

[...]

4. Les États membres garantissent que l’autorisation générale accordée à une entreprise pour la fourniture de services de communications électroniques ou l’établissement et/ou l’exploitation de réseaux de communications électroniques, ainsi que les conditions dont elle est assortie, se fondent sur des critères objectifs, non discriminatoires, proportionnés et transparents.

[…] »

18.

Enfin, l’article 4 de la directive « concurrence » contient les dispositions suivantes, concernant les « [d]roits d’utilisation des fréquences » :

« Sans préjudice des procédures et des critères particuliers qu’ils ont adoptés pour octroyer des droits d’utilisation des radiofréquences aux fournisseurs de contenu de radio ou de télédiffusion, en vue de réaliser des objectifs d’intérêt général conformément au droit communautaire :

[…]

19.

En Italie, le passage de la télévision analogique à la télévision numérique a nécessité la mise en place d’une procédure aux fins de l’attribution des nouvelles fréquences de diffusion numérique, qui sont plus performantes que les fréquences de diffusion analogique ( 11 ). À cette fin, l’AGCOM a adopté le 7 avril 2009 la décision 181/09/CONS ( 12 ), dans laquelle elle a fixé les critères de la numérisation intégrale des réseaux terrestres et, simultanément, institué un mécanisme pour l’attribution des fréquences à répartir dans ce cadre. Cette décision est intervenue alors qu’était en cours, parallèlement, une procédure d’infraction ( 13 ) dans laquelle la Commission européenne a exhorté la République italienne à ne pas avantager, lors de l’attribution de ses fréquences numériques, les opérateurs de chaînes de télévision analogiques déjà présents sur le marché.

20.

Cette décision prévoyait l’attribution de fréquences numériques sous la forme de 21 « multiplex » pour une diffusion terrestre nationale ( 14 ). Un multiplex permet de regrouper différents signaux audio, vidéo et signaux de données en un flux de données commun, ce qui permet d’optimiser l’utilisation des fréquences et lignes disponibles.

21.

Pour assurer une répartition équitable de ces multiplex numériques qui prenne en compte non seulement les exploitants existants de chaînes de télévision analogiques, mais aussi les opérateurs qui avaient déjà investi auparavant dans la création de réseaux numériques et, au-delà, les nouveaux entrants, les 21 unités ont été divisées en trois groupes régis par des critères d’attribution différents. Il a en outre été prévu qu’aucun opérateur ne pourrait à lui seul disposer de plus de cinq multiplex ; ce plafonnement à cinq multiplex correspondait d’ailleurs à ce qu’avait recommandé la Commission dans le cadre de la procédure d’infraction.

22.

Concrètement, la répartition des 21 multiplex en question devait être effectuée de la manière suivante :

23.

Dans la présente affaire, le litige au principal ne porte que sur une partie de ces multiplex, à savoir ceux du troisième groupe. Ceux-ci devaient initialement être attribués gratuitement aux opérateurs économiques les plus appropriés, au moyen d’une procédure de sélection sur le principe dit du « concours de beauté» ( 16 ). Les règles régissant cette procédure de sélection ont été définitivement adoptées par l’AGCOM, au terme d’une consultation publique, par la décision 497/10/CONS du 22 septembre 2010.

24.

La procédure de sélection proprement dite a enfin été lancée par la publication, le 8 juillet 2011, d’un appel à candidatures qui fixait au 7 septembre 2011 le délai de présentation des demandes. Europa Way a présenté une candidature pour un multiplex pour lequel aucune autre entreprise ne s’est portée candidate. Persidera (anciennement TIMB) a de son côté présenté des demandes soit seule, soit en concurrence avec d’autres opérateurs ( 17 ), pour trois multiplex au total.

25.

Toutefois, avant même l’attribution des lots, le ministère a, par décret du 20 janvier 2012, suspendu cette procédure de sélection gratuite. Est par la suite intervenu le decreto-legge n. 16/2012 (décret-loi no 16/2012) ( 18 ), dont l’article 3 quinquies ( 19 ), d’une part, annulait la procédure de sélection gratuite auparavant suspendue et, d’autre part, prévoyait une nouvelle attribution de fréquences au moyen d’une procédure de sélection publique, à titre onéreux, lancée dans les 120 jours, suivant des modalités établies par l’AGCOM. Il était en outre prévu d’indemniser les opérateurs qui avaient participé à la procédure de sélection gratuite qui n’avait pas été menée à terme.

26.

Le 11 avril 2013, l’AGCOM a alors – de nouveau après une consultation publique et un dialogue avec la Commission – adopté la décision 277/13/CONS contenant les règles de la nouvelle procédure de sélection. Cette décision a notamment fixé à trois le nombre des multiplex numériques à attribuer et exclu la participation à la procédure des opérateurs de réseau déjà titulaires de trois multiplex ou plus.

27.

La nouvelle procédure a enfin été lancée par la publication, le 12 février 2014, de l’appel à candidatures. Un seul opérateur, Cairo Network ( 20 ), y a participé et remporté un multiplex le 31 juillet 2014. Ni Europa Way ni Persidera n’ont participé à la nouvelle procédure de sélection. Il ressort du dossier que, dans le cas de Persidera, cela était dû au fait que cette entreprise disposait déjà de plus de trois multiplex.

28.

Europa Way et Persidera ont saisi le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) ( 21 ) d’un recours contre l’annulation de la première procédure de sélection, sans succès toutefois ( 22 ). Le litige est désormais pendant devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) ( 23 ), la juridiction de renvoi, auprès de laquelle Europa Way et Persidera ont fait appel.

29.

Par décision du 11 juin 2015, parvenue à la Cour le 30 octobre 2015, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a sursis à statuer et a soumis à la Cour, en application de l’article 267 TFUE, les questions préjudicielles suivantes :

30.

Europa Way, Persidera, la RAI, Elettronica Industriale ( 24 ), Cairo Network, le gouvernement italien ainsi que la Commission ont participé à la procédure devant la Cour en présentant des observations écrites. Ces mêmes parties étaient également représentées lors de l’audience du 2 février 2017, qui a eu lieu juste avant l’audience tenue dans l’affaire C‑112/16.

31.

En ce qui concerne la recevabilité de la présente demande de décision préjudicielle, il n’est pas nécessaire de s’appesantir outre mesure sur l’objection d’Elettronica Industriale tirée de ce que la juridiction de renvoi aurait posé à la Cour des questions portant directement sur la compatibilité du droit national – en particulier l’article 3 quinquies du décret-loi no 16/2012 – avec le droit de l’Union. Il suffit à cet égard de rappeler que, certes, dans le cadre de la procédure préjudicielle, il n’appartient en effet à la Cour ni d’apprécier la conformité d’une législation nationale au droit de l’Union ni d’interpréter des dispositions législatives ou réglementaires nationales. Lorsque des questions sont formulées en de tels termes, rien ne l’empêche toutefois de fournir à la juridiction de renvoi toutes les indications utiles sur l’interprétation du droit de l’Union qui peuvent permettre à celle-ci de statuer sur l’issue du litige ( 25 ).

32.

Nous nous pencherons ci-dessous sur un certain nombre d’autres exceptions d’irrecevabilité qui ont été soulevées par les parties à la procédure. Toutes portent sur les indications qu’une juridiction de renvoi est censée fournir dans sa décision de renvoi.

33.

En application de l’article 94 du règlement de procédure de la Cour de justice de l’Union européenne ( 26 ), la demande de décision préjudicielle doit, outre le texte des questions préjudicielles, également contenir les indications nécessaires relatives au contexte factuel et juridique dans lequel s’inscrit le litige au principal. La juridiction de renvoi doit également exposer quel est le lien entre les dispositions du droit de l’Union à interpréter et le litige au principal, ainsi que les raisons qui l’ont conduite à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de ces dispositions. D’après la jurisprudence, les indications relatives au contexte factuel et juridique sont particulièrement importantes dans les procédures en matière de concurrence ( 27 ).

34.

Tout d’abord, la demande de décision préjudicielle ne contient dans le cas présent aucune explication permettant de comprendre en quoi les dispositions de droit primaire des articles 56 et 258 TFUE seraient pertinentes pour résoudre le litige au principal.

35.

Plus particulièrement en ce qui concerne l’article 56 TFUE, il convient de faire observer que tous les éléments du litige au principal sont cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre et que la juridiction de renvoi, en l’espèce, ne souhaite pas recourir à l’interdiction de la discrimination à rebours contenue dans la Constitution italienne, contrairement à ce qui avait été le cas dans l’affaire Centro Europa 7 ( 28 ). Par conséquent, on ne voit pas comment la Cour, par l’interprétation de l’article 56 TFUE qui lui est demandée, pourrait contribuer à résoudre le litige au principal.

36.

S’agissant de l’article 258 TFUE, il suffit de faire observer qu’il s’agit d’une simple disposition procédurale applicable aux procédures d’infraction menées auprès de la Commission ainsi que devant la Cour, dont on ne peut déduire aucune exigence procédurale ou matérielle pour l’attribution de fréquences de télévision par des organes étatiques. Théoriquement, l’obligation qui, en application de l’article 260, paragraphe 1, TFUE, incombe aux États membres de prendre les mesures que comporte l’exécution des arrêts de la Cour pourrait être pertinente dans le cadre de la procédure d’infraction, mais il n’a pas encore été rendu d’arrêt en manquement à propos de l’attribution de fréquences de télévision en Italie.

37.

Pour autant que la juridiction de renvoi, en évoquant l’article 258 TFUE, fasse allusion à d’éventuelles obligations de la République italienne d’établir une situation conforme au droit de l’Union sur le marché de la télévision à la lumière de l’arrêt Centro Europa 7 ( 29 ), ( 30 ), nous ferons observer que la Cour pourra traiter de ce thème à suffisance dans le cadre des trois directives, la directive-cadre, la directive « autorisation » et la directive « concurrence » ; une interprétation spécifique des articles 258 ou 260 TFUE n’est pas nécessaire pour cela.

38.

Par conséquent, la troisième et la quatrième question préjudicielle doivent être déclarées irrecevables pour autant qu’elles visent à l’interprétation des articles 56 et 258 TFUE.

39.

Par ailleurs, il convient de s’interroger sur le point de savoir si la demande de décision préjudicielle doit éventuellement être déclarée irrecevable au motif qu’elle contient trop peu d’indications sur le contexte factuel et juridique de l’affaire ainsi que sur la pertinence de certaines questions posées par la juridiction de renvoi au regard de l’issue du litige. Selon la République italienne, de telles indications font défaut en ce qui concerne la troisième, la quatrième et la sixième question. Elettronica Industriale estime, quant à elle, que la deuxième, la troisième et la quatrième questions ne sont pas assorties d’explications suffisantes.

40.

Il nous semble qu’une approche nuancée est de mise en ce qui concerne ces exceptions d’irrecevabilité.

41.

D’une part, il est clair qu’il incombe au Consiglio di Stato (Conseil d’État), dans l’affaire au principal, d’apprécier la légalité de l’intervention du législateur italien dans une procédure en cours de l’AGCOM aux fins de la répartition du dividende numérique sur le marché de la télévision. La manière dont ce problème se pose est exposée de manière intelligible dans la décision de renvoi ; en particulier, le contexte factuel et juridique y afférent est décrit de manière suffisamment précise, et la pertinence pour l’issue du litige des questions préjudicielles qui s’y rattachent (première à cinquième questions) ne fait aucun doute. Par conséquent, la Cour est ici en mesure de fournir à la juridiction de renvoi toutes les indications utiles pour résoudre le litige au principal au regard du droit de l’Union.

42.

D’autre part, les questions préjudicielles évoquent des éléments au sujet desquels la Cour, même avec la meilleure volonté, ne peut rien dire d’utile parce que la demande de décision préjudicielle ne contient pas la moindre explication à leur propos. C’est le cas, d’une part, lorsque le Consiglio di Stato (Conseil d’État) évoque l’« attribution des fréquences dans la bande VHF-III avec le risque de fortes interférences » (quatrième question), ainsi que, d’autre part, lorsqu’il suggère que l’article 3 quinquies du décret-loi no 16/2012 « ne répond pas aux caractéristiques du marché de la radio et de la télévision » (sixième question).

43.

Dans ces conditions, nous sommes d’avis que la quatrième question est en partie irrecevable, et que la sixième l’est dans sa totalité.

44.

Pour résumer, la troisième et la quatrième question préjudicielle sont donc partiellement irrecevables ; en outre, la sixième question est irrecevable en totalité. La demande de décision préjudicielle doit en revanche être considérée comme étant recevable quant au reste.

45.

Le long catalogue de questions du Consiglio di Stato (Conseil d’État) tourne pour l’essentiel autour d’un seul et même thème : il s’agit de déterminer s’il était compatible avec le droit de l’Union que le ministère et le législateur italien interviennent dans une procédure en cours devant l’AGCOM pour l’attribution gratuite de fréquences de télévision et ordonnent la mise en œuvre d’une nouvelle procédure, payante, pour l’attribution de ces fréquences. En substance, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le législateur italien a violé diverses exigences procédurales et matérielles du nouveau cadre réglementaire commun, notamment l’exigence de l’indépendance des autorités réglementaires nationales, ancrée dans le droit de l’Union, ainsi que le principe de la protection de la confiance légitime.

46.

En premier lieu, nous nous pencherons sur la question de l’intervention d’organes étatiques dans une procédure en cours, qui a focalisé l’attention devant la Cour, tant dans la procédure écrite que lors de l’audience (ci-dessous, sous 1). En deuxième lieu, nous aborderons un certain nombre d’autres questions procédurales soulevées par la juridiction de renvoi et les parties à la procédure (ci‑après, sous 2). En troisième lieu, nous consacrerons notre exposé aux exigences de droit matériel applicables au second appel à candidatures (ci‑après, sous 3).

47.

Deux questions de la juridiction de renvoi abordent le problème de l’intervention d’organes étatiques dans une procédure en cours de l’AGCOM : il s’agit, d’une part, de la cinquième question sur le principe de la protection de la confiance légitime [ci-dessous, sous b)] et, d’autre part, de la première question sur les compétences d’une autorité réglementaire nationale [ci-après, sous a)]. Qu’il soit dit, d’emblée, que la manière dont ont agi le ministère et le législateur italien dans la présente affaire suscite des réserves non pas tant du point de vue de la protection de la confiance légitime que du point de vue de l’indépendance de l’AGCOM que garantit le droit de l’Union.

48.

Le principe de l’indépendance des autorités réglementaires nationales, auquel la juridiction de renvoi fait référence dans sa première question, revêt dans le nouveau cadre réglementaire commun une importance primordiale qui a encore été renforcée par les modifications opérées par la directive 2009/140. La mise en place d’autorités de réglementation indépendantes est en effet censée garantir la réalisation durable d’un véritable marché intérieur dans le domaine des réseaux et services de communications électroniques, dans lequel les conditions de l’ouverture du marché et d’une concurrence équitable sont assurées et dans lequel le pluralisme des médias, en tant que l’une des valeurs fondamentales du vivre ensemble dans une société démocratique, est renforcé (voir également l’article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci‑après la « Charte »).

49.

C’est ainsi que les États membres sont expressément tenus de garantir l’indépendance de leurs autorités réglementaires nationales ( 31 ) (article 3, paragraphes 2 et 3 bis, de la directive-cadre, ainsi que considérant 13 de la directive 2009/140). Cette indépendance s’exprime notamment dans le fait que les autorités réglementaires nationales, même si elles peuvent faire l’objet d’une surveillance (article 3, paragraphe 3 bis, deuxième phrase), ne peuvent pas accepter d’instruction en ce qui concerne l’accomplissement de leurs tâches (article 3, paragraphe 3 bis, première phrase), et que leurs décisions ne peuvent être suspendues ou infirmées que par les organismes de recours compétents (article 3, paragraphe 3 bis, troisième phrase, de la directive-cadre).

50.

Avec la suspension de la première procédure d’attribution de fréquences de l’AGCOM, gratuite, qui a été ordonnée par le ministère, puis l’interruption de cette procédure ultérieurement imposée par le législateur italien au moyen de l’article 3 quinquies du décret-loi no 16/2012, ce sont deux organes étatiques qui sont intervenus dans une procédure en cours de l’AGCOM sans avoir compétence pour agir ainsi en vertu du nouveau cadre réglementaire commun. En particulier, ni le ministère ni le législateur n’a, dans le cas présent, agi en tant qu’autorité de surveillance compétente (article 3, paragraphe 3 bis, deuxième phrase, de la directive-cadre) ou en tant qu’organisme de recours compétent, saisi d’un recours concret (article 3, paragraphe 3 bis, troisième phrase, de la directive-cadre). C’est au contraire de l’extérieur et, semble-t-il, pour des raisons purement politiques que ces deux organes ont influé sur le déroulement de la procédure. Or, dans l’esprit du nouveau cadre réglementaire commun, c’est précisément de ce type d’intervention extérieure motivée par des raisons politiques que l’activité d’une autorité réglementaire nationale doit être protégée (voir à ce sujet, encore une fois, le considérant 13, deuxième phrase, de la directive 2009/140).

51.

Au passage, nous ferons observer que le présent cas de figure n’est nullement comparable aux affaires dans lesquelles la Cour a reconnu la possibilité de retirer un appel d’offres sans que cette possibilité soit limitée aux cas exceptionnels ou à la présence de motifs graves ( 32 ). En effet, dans ces arrêts qui, tous, relèvent du domaine des marchés publics, les appels d’offres en question avaient été retirés par l’autorité adjudicatrice elle-même, c’est-à-dire précisément par l’organe qui avait conduit la procédure en question sous sa propre responsabilité et non – comme c’est en l’espèce le cas – par une tierce autorité, extérieure à la procédure.

52.

Il résulte globalement de ce qui précède que des agissements tels que ceux du ministère et du législateur italien, consistant à suspendre tout d’abord une procédure en cours de l’AGCOM puis, ensuite, à l’interrompre, conduisent à une violation de l’indépendance de cette autorité réglementaire.

53.

En complément de la première question traitée ci-dessus, la cinquième question vise à savoir si l’État italien a méconnu le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union en interrompant la première procédure d’attribution des fréquences de télévision provenant du dividende numérique, qui n’a pas été menée à terme.

54.

Ainsi que la Cour l’a déjà souligné à plusieurs reprises, le principe de protection de la confiance légitime s’inscrit parmi les principes fondamentaux de l’Union ( 33 ). Pour que l’intéressé puisse se prévaloir avec succès du principe de protection de la confiance légitime, il faut toutefois que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, lui aient été fournies par les autorités compétentes ( 34 ).

55.

De toute évidence, de telles assurances font en l’espèce défaut. En effet, les entreprises ayant participé au premier appel à candidatures qui a par la suite été annulé n’ont reçu, de la part des autorités italiennes compétentes, aucune confirmation dont elles auraient pu déduire qu’elles allaient remporter un ou des lots pour des fréquences de télévision provenant du dividende numérique. Notamment, contrairement à une opinion qui a été exprimée lors de l’audience, le fait que l’offre d’un des participants a été déclarée recevable ne saurait en soi être interprété comme une indication fiable quant aux perspectives dudit participant de remporter le lot au terme de la procédure.

56.

Il est possible que certaines entreprises intéressées – en particulier Europa Way, qui avait été la seule à déposer une candidature pour l’un des multiplex concernés – aient pu à l’époque nourrir de sérieuses espérances quant à leurs chances de remporter un ou plusieurs lots. Toutefois, tant que la procédure de sélection n’était pas clôturée et que les lots n’étaient pas attribués, ces simples espérances ne pouvaient pas se cristalliser en une attente légitime quant à une issue précise de la procédure. En effet, le simple fait de participer à une procédure ne donne en soi aucune garantie d’en sortir gagnant ni ne crée de confiance légitime à cet égard.

57.

Par conséquent, dans un cas tel que la présente affaire, d’éventuels griefs fondés sur le principe de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union ne sauraient prospérer.

58.

Dans sa deuxième question ainsi que, par certains aspects, dans sa première question, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) évoque un certain nombre d’exigences procédurales du nouveau cadre réglementaire commun. Il cherche ainsi à savoir si une mesure législative telle que l’article 3 quinquies du décret-loi no 16/2012 a violé l’exigence d’une consultation publique préalable, imposée par le droit de l’Union [voir ci-dessous, sous a)], et si le législateur italien, à cette occasion, a exercé des tâches de réglementation que le nouveau cadre réglementaire commun réserve aux autorités réglementaires nationales [voir ci‑après, sous b)].

59.

La consultation publique à laquelle le Consiglio di Stato (Conseil d’État) fait référence dans sa deuxième question préjudicielle est, en application des dispositions combinées de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive « autorisation » et de l’article 6 de la directive-cadre, exigée dans le cas où un État membre examine s’il convient de limiter le nombre de droits d’utilisation des radiofréquences à octroyer. Toutes les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, doivent être consultées.

60.

Il est constant que le nouvel appel à candidatures (c’est-à-dire le second) a en définitive porté sur un nombre de fréquences de télévision inférieur à celui prévu dans le premier appel à candidatures, qui avait été annulé ; il ne portait plus que sur trois multiplex numériques au lieu des cinq initialement mis au concours. Il y a donc eu une limitation du nombre de droits d’utilisation des radiofréquences à octroyer au sens de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive « autorisation », qui rendait nécessaire l’organisation d’une consultation publique conformément à l’article 6 de la directive-cadre.

61.

Toutefois, ainsi qu’il ressort du dossier, et comme cela a été confirmé lors de l’audience, ce n’est pas le législateur italien qui est lui-même à l’origine de cette limitation du nombre de droits d’utilisation des radiofréquences, celle-ci ayant été introduite non pas par l’article 3 quinquies du décret-loi no 16/2012, mais par l’AGCOM au stade de la mise en œuvre concrète du second appel à concurrence.

62.

Contrairement à ce que semble penser la Commission, la décision du législateur d’imposer le caractère payant de la nouvelle procédure d’attribution des fréquences ne constitue pas une limitation du nombre de fréquences disponibles, qui est la seule hypothèse pour laquelle l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive « autorisation » prévoit l’obligation d’organiser une consultation en application de l’article 6 de la directive-cadre.

63.

Par conséquent, l’obligation de consultation en application des dispositions combinées de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive « autorisation » et de l’article 6 de la directive-cadre incombait en l’espèce non pas au législateur, mais seulement à l’AGCOM, et celle–ci – si l’on en croit la description des faits donnée dans la décision de renvoi – y a d’ailleurs satisfait préalablement à sa décision 277/13/CONS ( 35 ).

64.

Ainsi, rien ne permet de penser qu’il y aurait eu une violation de l’obligation de consultation prévue par le droit de l’Union.

65.

Il reste en outre encore à examiner, en réponse à la première question préjudicielle, si le législateur italien, en ordonnant une nouvelle procédure d’attribution, payante, a lui-même exercé les tâches d’une autorité réglementaire nationale.

66.

Une telle manière de procéder ne serait à la rigueur licite que dans des limites très étroites, telles qu’elles ont été tracées par la Cour dans l’arrêt Base e.a. ( 36 ). La marge octroyée par le droit de l’Union pour l’exercice de tâches de réglementation par le législateur national est probablement encore inférieure, voire nulle depuis l’entrée en vigueur de la directive modificative 2009/140 dont le préambule précise qu’« un organisme législatif national [est] impropre à agir en qualité d’autorité réglementaire nationale dans le cadre réglementaire » en raison du risque, dans le cas contraire, d’intervention extérieure ou de pression politique sur l’exécution des tâches de réglementation ( 37 ).

67.

On ne trouve, dans les directives constituant le nouveau cadre réglementaire commun, aucune définition générale de cette notion de « tâches de réglementation » dont l’exercice incombe à une ou plusieurs autorités réglementaires nationales [voir l’article 2, sous g), de la directive-cadre] ( 38 ). Il est clair toutefois qu’en aucun cas les tâches et obligations qui doivent être exécutées au niveau national sur le fondement de ce cadre réglementaire ne doivent être nécessairement confiées aux autorités réglementaires dans leur totalité.

68.

Certes, on peut trouver dans les directives quantité de dispositions spécialement consacrées à l’activité des autorités réglementaires nationales et aux tâches qui leur sont réservées (voir notamment l’article 3, paragraphes 1, 3 et 3 bis, l’article 6, paragraphe 1, et l’article 8, paragraphe 1, dernier alinéa, et paragraphe 2, de la directive-cadre). On trouve toutefois au moins autant de dispositions qui s’adressent de manière très générale aux « États membres » qui, dans le cadre de leur autonomie institutionnelle ( 39 ), peuvent eux-mêmes décider à quel organe étatique confier les tâches en question.

69.

On pense notamment, dans ce contexte, à l’article 9, paragraphe 1, première phrase, de la directive-cadre, qui charge les États membres en général – et non les autorités réglementaires nationales ou les autorités nationales compétentes en particulier – de veiller à la gestion efficace des radiofréquences en tenant dûment compte du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique (voir aussi le considérant 21 de la directive-cadre).

70.

Tandis qu’il incombe au législateur national de définir, dans le respect de l’ensemble des exigences du droit de l’Union, le cadre général pour la création et l’exploitation des services et réseaux de communications électroniques, il appartient aux autorités réglementaires nationales responsables, à l’intérieur de ce cadre, de prendre des décisions individuelles, de régler les litiges et de préciser, au moyen de la régulation ex ante, les modalités de fonctionnement de tels réseaux et services (voir en ce sens, également, l’article 3, paragraphe 3 bis, de la directive‑cadre ainsi que le considérant 13, deuxième phrase, de la directive 2009/140).

71.

Or, la détermination du point de savoir si, dans un État membre, les fréquences de télévision numérique seront attribuées gratuitement ou à titre onéreux ne relève pas d’une décision individuelle, et il s’agit non plus d’une modalité de fonctionnement des réseaux et services de communication concernés, mais plutôt d’une décision de principe à caractère politique, lors de laquelle les organes nationaux doivent tenir compte, notamment, de l’importante valeur économique de ces fréquences (voir l’article 9, paragraphe 1, première phrase, et considérant 21 de la directive-cadre).

72.

Ainsi que le gouvernement italien et Cairo Network le soulignent à juste titre, une telle décision de principe ne relève pas des tâches de réglementation au sens de l’article 2, sous g), de la directive-cadre. Par conséquent, cette décision pouvait être prise par le législateur national et n’avait pas nécessairement à être réservée à l’AGCOM.

73.

Par sa troisième, sa quatrième et sa sixième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite en substance obtenir des éclaircissements sur le point de savoir si l’annulation par le législateur italien du premier appel à candidatures et, en particulier, la mise en œuvre, par la suite, d’une seconde procédure dans des conditions profondément modifiées étaient compatibles avec différentes dispositions et différents principes matériels du droit de l’Union.

74.

Ainsi que nous l’avons exposé précédemment ( 40 ), certaines de ces questions sont irrecevables en partie ou en totalité. Par conséquent, nous ne les traiterons ci‑dessous qu’à titre subsidiaire. En outre, nous considérons qu’il convient, compte tenu des nombreux recoupements de fond entre ces questions, d’examiner celles-ci conjointement et de nous focaliser, lors de leur examen, sur le cœur des problèmes juridiques qu’elles soulèvent.

75.

Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) sollicite en substance des indications sur le point de savoir si l’État italien a méconnu les dispositions en question en mettant en œuvre une nouvelle procédure de sélection, payante, aux fins de la répartition du dividende numérique, et en réduisant ce faisant à trois le nombre des multiplex numériques à attribuer, par rapport aux cinq qui étaient initialement prévus dans la procédure de sélection annulée.

76.

Des exigences de fond pour l’attribution de fréquences de télévision proviennent tout d’abord de différentes dispositions de droit dérivé issues du nouveau cadre réglementaire, à savoir les articles 8 et 9 de la directive-cadre, les articles 3, 5 et 7 de la directive « autorisation » ainsi que les articles 2 et 4 de la directive « concurrence ». Il ressort de l’ensemble de ces dispositions, lues conjointement, que les États membres disposent, lors de l’attribution de fréquences, d’une certaine marge de manœuvre dont ils doivent toutefois user en tenant compte des principes généraux du droit de l’Union de non‑discrimination, de transparence et de proportionnalité, tout en veillant à la gestion et l’utilisation efficaces des fréquences et en tenant dûment compte de l’idée de concurrence et du pluralisme des médias.

77.

La question qui est au cœur du litige opposant les parties à la procédure est celle du caractère payant de l’allocation de fréquences dans le cadre de la seconde procédure de sélection, qui a fait suite à l’annulation par le législateur italien de la procédure précédente avant même que celle-ci ait pu être menée à terme ; cette question du caractère payant de l’attribution de fréquences est abordée dans la troisième et dans la sixième question préjudicielle. Tandis qu’Europa Way et Persidera considèrent que l’attribution désormais payante de fréquences de télévision est contraire au droit de l’Union, toutes les autres parties à la procédure adoptent le point de vue opposé.

78.

Ainsi que la Commission le souligne à juste titre, aucune des dispositions du nouveau cadre réglementaire commun n’impose impérativement que les fréquences soient attribuées à titre gratuit et uniquement sur la base de l’aptitude des candidats (notamment au moyen d’un « concours de beauté »). En effet, la référence à des « procédures de sélection concurrentielles ou comparatives », à l’article 5, paragraphe 4, et à l’article 7, paragraphe 4, de la directive « autorisation » est formulée de manière suffisamment ouverte pour pouvoir inclure aussi bien des régimes d’attribution fondés sur la gratuité que des régimes d’attribution à titre onéreux.

79.

Une attribution de fréquences à titre onéreux n’a en outre rien d’incongru au vu de l’exigence du droit de l’Union résultant de l’article 9, paragraphe 1, première phrase, de la directive-cadre, qui impose aux États membres de dûment tenir compte du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique ( 41 ).

80.

Sans doute, il convient de définir le cadre dans lequel des fréquences peuvent être attribuées à titre onéreux en tenant compte des autres valeurs dont le législateur de l’Union impose le respect, notamment l’idée de concurrence. Le nouveau cadre réglementaire commun s’attache en effet notamment à promouvoir la concurrence [voir notamment l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » ainsi que l’article 8, paragraphe 2, de la directive-cadre] ( 42 ) et à éviter les distorsions de concurrence dans le domaine des réseaux et services de communications électroniques [voir notamment l’article 5, paragraphe 6, de la directive « autorisation » et l’article 8, paragraphe 2, sous b), de la directive-cadre], en s’efforçant parallèlement de favoriser le pluralisme des médias [voir, à ce sujet, l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, l’article 9, paragraphe 4, second alinéa, sous d), et le considérant 6 de la directive-cadre, de même que l’article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux]. L’idée de concurrence et le pluralisme des médias se reflètent très concrètement dans la liberté, garantie par le droit de l’Union, de fournir des réseaux et des services de communications électroniques (article 3, paragraphe 1, de la directive « autorisation » et article 2, paragraphe 2, de la directive « concurrence »).

81.

Dans ces conditions, il importe que le prix d’attribution de fréquences de télévision numérique, de même que, le cas échéant, le prix de réserve lors d’une mise aux enchères de telles fréquences, restent modérés afin que les entreprises déjà présentes sur le marché de la télévision et celles qui envisagent d’y pénétrer en tant que nouveaux entrants, indépendamment de leur taille, conservent suffisamment de ressources pour investir dans les technologies nécessaires et proposer des contenus de niveau qualitativement élevé ( 43 ). En outre, l’autorité réglementaire nationale doit veiller à ce que les entreprises qui participent à cette procédure d’attribution soient uniquement des entreprises qui – d’après des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés – offrent toute garantie d’aptitude et de fiabilité en tant qu’opérateurs de réseaux de communications électroniques sur un marché des médias caractérisé par la concurrence et le pluralisme.

82.

On ne saurait toutefois considérer que la concurrence et le pluralisme sur le marché de la télévision ne pourraient être garantis qu’en cas de gratuité de l’attribution des fréquences ( 44 ).

83.

En particulier, rien dans le nouveau cadre réglementaire commun ne permet de conclure à une quelconque obligation de la République italienne de renoncer à percevoir un prix pour l’attribution de fréquences numériques. Ce constat n’est pas remis en cause par le fait, invoqué par la juridiction de renvoi et plusieurs parties à la procédure, que la répartition ici litigieuse du dividende numérique servirait en définitive à corriger une situation contraire au droit de l’Union en Italie qui a été dénoncée par la Cour dans l’arrêt Centro Europa 7 ( 45 ) ainsi que par la Commission dans la procédure d’infraction ( 46 ) en cours. En effet, en accomplissant leur obligation de remédier à la situation contraire au droit de l’Union ( 47 ), les autorités italiennes compétentes disposaient d’une marge de manœuvre ( 48 ) qui incluait plus d’une seule option – y compris, partant, d’autres options que l’attribution gratuite de fréquences.

84.

La juridiction de renvoi exprime également la crainte que la perception d’un prix dans le cas spécifique des fréquences de télévision du troisième groupe de multiplex numérique, ici litigieuses ( 49 ), discrimine les nouveaux opérateurs par rapport aux entreprises déjà présentes sur le marché (« incumbents »), en particulier par rapport aux deux leaders du marché, la Rai et Mediaset. Ces deux entreprises ont en effet, ainsi que le soulignent Europa Way et Persidera, obtenu leurs fréquences de télévision à partir du premier et du deuxième groupe, sans apporter de contrepartie financière à la date de l’acquisition de ces droits d’utilisation.

85.

En vertu d’une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement du droit de l’Union ou de non-discrimination ( 50 ), qui a d’ailleurs été entretemps consacré aux articles 20 et 21 de la Charte et, en outre, se reflète dans de nombreuses dispositions du nouveau cadre réglementaire commun ( 51 ), exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 52 ).

86.

Le caractère comparable de situations doit notamment être apprécié à la lumière de l’objet et du but de l’acte qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause ( 53 ).

87.

Dans le cas présent, l’attribution gratuite à la Rai et à Mediaset de fréquences de télévision numérique à partir du premier et du deuxième groupe servait le double objectif de garantir la continuité de l’offre télévisuelle en Italie et de reconnaître à leur juste valeur des investissements déjà effectués dans la technologie numérique ( 54 ). Au regard de cet objectif, les entreprises qui sont déjà présentes sur le marché de la télévision et les entreprises qui pénètrent sur ce marché ne sont pas dans une situation comparable.

88.

Dans ces conditions, il n’y a pas suffisamment d’éléments – en tout cas sur la base des informations dont dispose la Cour – qui étayent l’hypothèse d’une discrimination entre ces deux groupes d’entreprises.

89.

Nous ajoutons que la garantie de la continuité de l’offre télévisuelle, notamment, est en outre un objectif d’intérêt général qui semble en principe susceptible de justifier une éventuelle inégalité de traitement pour autant que celle-ci se cantonne au strict nécessaire pour atteindre ledit objectif de manière cohérente et systématique, compte tenu de l’idée de concurrence et du pluralisme des médias ( 55 ).

90.

Il n’est pas sans intérêt dans ce contexte qu’en Italie, des redevances de licence annuelles sont perçues sur l’utilisation de toutes les fréquences de télévision numérique ( 56 ). Ainsi, les entreprises qui étaient déjà présentes sur le marché avant le passage à la télévision numérique (« incumbents ») ne peuvent pas non plus, en réalité, utiliser gratuitement leurs fréquences numériques, mais versent pour cela périodiquement des sommes d’argent à l’État. À l’inverse, un opérateur qui a obtenu aux enchères des fréquences numériques provenant du troisième groupe – dividende numérique – peut déduire le prix payé à cette occasion des redevances de licence dues au titre des exercices suivants ( 57 ). Dans de telles conditions, on peut supposer que le caractère payant de l’allocation des fréquences de télévision numérique issues du troisième groupe ne porte pas excessivement atteinte à l’idée de concurrence ou au pluralisme des médias.

91.

Outre le caractère payant de l’allocation des fréquences, un autre élément évoqué de manière incidente dans le cadre de la procédure devant la Cour est le fait que, lors de la seconde procédure de sélection, le nombre de multiplex numériques à attribuer était inférieur à celui prévu dans la première procédure, précédemment annulée, puisque ce chiffre était passé de cinq à trois. Cet aspect est effleuré par la quatrième question de la juridiction de renvoi.

92.

Une limitation des fréquences mises à disposition est licite si elle est nécessaire au regard de l’utilisation efficace du spectre, à condition qu’elle soit effectuée selon des critères objectifs et transparents et satisfait aux principes de non-discrimination et de proportionnalité (voir en particulier l’article 9, paragraphe 3, second alinéa, et l’article 4 de la directive-cadre, ainsi que l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, paragraphes 5 et 6, et l’article 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation» ( 58 )).

93.

D’après les indications concordantes de plusieurs parties à la procédure, dans le cas présent, la réduction des fréquences à attribuer à partir du dividende numérique, qui s’est traduite par la perte de deux multiplex numériques pour n’en avoir plus que trois aujourd’hui, était due à deux séries de facteurs : d’une part, en raison de concertations dans le cadre de l’Union internationale des télécommunications (UIT), certaines fréquences devaient désormais non plus être mises à disposition pour la télévision, mais être réservées à la télécommunication ; d’autre part, certaines fréquences comportaient un sérieux risque de brouillage préjudiciable ( 59 ).

94.

C’est à la juridiction de renvoi et non à la Cour qu’il incombe de vérifier si ces affirmations sont exactes et si les principes d’objectivité, de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité ont été respectés lorsqu’a été effectuée, précisément dans le troisième groupe des fréquences de télévision à répartir ici litigieux – c’est-à-dire dans le cas spécifique du dividende numérique – une réduction de cinq à trois du nombre de multiplex numériques.

95.

Aux fins de la présente procédure préjudicielle, il suffit de constater que les préoccupations évoquées (prendre en compte les concertations au sein de l’UIT et éviter le brouillage préjudiciable) sont dans l’intérêt général et peuvent justifier une réduction de l’offre de fréquences de télévision numérique (voir l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, et l’article 4 de la directive-cadre, ainsi que l’article 5, paragraphe 1, premier tiret, de la directive « autorisation »), à condition qu’il reste dans le dividende numérique encore suffisamment de fréquences disponibles au regard de ce qu’exigent l’idée de concurrence et le pluralisme des médias, ainsi que pour permettre de nouvelles entrées sur le marché dans une mesure significative.

96.

Lors de l’examen du caractère proportionné des mesures visant à réduire de cinq à trois le nombre de multiplex numériques disponibles, la juridiction de renvoi devra examiner de manière approfondie si, plutôt qu’une réduction du dividende numérique (c’est-à-dire des fréquences numériques comprises dans le troisième groupe, ici litigieuses ( 60 )), un resserrement du nombre des multiplex à attribuer par ailleurs (c’est-à-dire des fréquences numériques comprises dans le premier ou dans le deuxième groupe) n’aurait pas constitué une solution tout autant – sinon davantage – appropriée pour tenir compte des concertations au sein de l’UIT et éviter le brouillage préjudiciable. Ainsi que nous l’exposons de manière plus détaillée dans l’affaire C‑112/16 ( 61 ), il n’est en effet nullement à exclure que, notamment dans le cas du premier groupe, la Rai et Mediaset aient bénéficié d’une sur-dotation en fréquences numériques, si bien qu’il est possible que les conséquences eussent été moins incisives pour la concurrence sur le marché de la télévision et pour le pluralisme des médias si la réduction avait été effectuée au sein de ce premier groupe plutôt que dans le troisième, correspondant au dividende numérique.

97.

Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre ainsi à la demande de décision préjudicielle du Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :