Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 13 juillet 2017.#Verein zur Wahrung von Einsatz und Nutzung von Chromtrioxid und anderen Chrom-VI-verbindungen in der Oberflächentechnik eV (VECCO) e.a. contre Commission européenne.#Pourvoi – Règlement (CE) no 1907/2006 (REACH) – Article 58, paragraphe 2 – Autorisation – Substances extrêmement préoccupantes – Exemption – Règlement modifiant l’annexe XIV du règlement (CE) no 1907/2006 – Inclusion du trioxyde de chrome sur la liste des substances soumises à autorisation.#Affaire C-651/15 P.

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Par leur pourvoi, Verein zur Wahrung von Einsatz und Nutzung von Chromtrioxid und anderen Chrom‑VI‑verbindungen in der Oberflächentechnik eV (VECCO) et les 185 autres requérantes dont les noms figurent à l’annexe I du présent arrêt (ci-après, ensemble, « VECCO e.a. ») demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 25 septembre 2015 VECCO e.a./Commission, (T‑360/13, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2015:695), par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à l’annulation partielle du règlement (UE) no 348/2013 de la Commission, du 17 avril 2013, modifiant l’annexe XIV du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) (JO 2013, L 108, p. 1).

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L’article 1er du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1, et rectificatif JO 2007, L 136, p. 3), tel que modifié par le règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008 (JO L 2008, L 353, p. 1) (ci-après le « règlement REACH »), intitulé « Objet et champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la promotion de méthodes alternatives pour l’évaluation des dangers liés aux substances, ainsi que la libre circulation des substances dans le marché intérieur tout en améliorant la compétitivité et l’innovation. »

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Aux termes de l’article 55 du règlement REACH :

« Le but du présent titre est d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur tout en garantissant que les risques résultant de substances extrêmement préoccupantes seront valablement maîtrisés et que ces substances seront progressivement remplacées par d’autres substances ou technologies appropriées, lorsque celles-ci sont économiquement et techniquement viables. À cette fin, l’ensemble des fabricants, des importateurs et des utilisateurs en aval qui demandent une autorisation analysent la disponibilité de solutions de remplacement et examinent les risques qu’elles comportent ainsi que leur faisabilité technique et économique. »

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L’article 57 du règlement REACH énonce les critères pour l’inclusion des substances dans l’annexe XIV de ce règlement.

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L’article 58 du règlement REACH dispose :

« 1. Lorsqu’il est décidé d’inclure dans l’annexe XIV des substances visées à l’article 57, la décision est prise conformément à la procédure visée à l’article 133, paragraphe 4. Pour chaque substance, cette décision précise :

[...]

2. Des utilisations ou des catégories d’usages peuvent être exemptées de l’obligation d’autorisation, à condition que, compte tenu de la législation communautaire spécifique existante, qui impose des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement en cas d’utilisation de la substance, le risque soit bien maîtrisé. Lors de l’octroi d’une exemption, il est notamment tenu compte du rapport existant entre le risque pour la santé humaine et l’environnement et la nature de la substance comme lorsque le risque est modifié par la forme physique.

[...] »

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Les articles 60 à 64 du règlement REACH concernent la procédure d’octroi des autorisations.

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Il ressort des points 1 à 9 de l’arrêt attaqué que, par le règlement no 348/2013, le trioxyde de chrome a été inclus dans l’annexe XIV du règlement REACH sans qu’aucune exemption au titre de l’article 58, paragraphe 2, dudit règlement en faveur de certaines utilisations ou catégories d’usages de cette substance ait été octroyée.

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Le 8 juillet 2013, VECCO e.a. ont introduit un recours tendant à l’annulation du règlement no 348/2013. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ce recours et a condamné VECCO e.a. aux dépens.

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VECCO e.a. demandent à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et de statuer au fond sur leur recours ou de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond.

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La Commission européenne demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner VECCO e.a. aux dépens.

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La République française, admise à intervenir au soutien de la Commission, et l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), qui est intervenue en première instance au soutien des conclusions de la Commission, demandent à la Cour de rejeter le pourvoi.

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VECCO e.a. invoquent trois moyens. Les premier et deuxième moyens sont pris d’une violation de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH. Le troisième moyen est tiré d’une erreur d’appréciation. Les deuxième et troisième moyens du pourvoi sont invoqués à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le premier moyen serait accueilli.

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Le premier moyen du pourvoi est dirigé contre les points 28 à 53 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a jugé que ni la directive 98/24/CE du Conseil, du 7 avril 1998, concernant la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs contre les risques liés à des agents chimiques sur le lieu de travail (quatorzième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) (JO 1998, L 131, p. 11), ni la directive 2004/37/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à l’exposition à des agents cancérigènes ou mutagènes au travail (sixième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE du Conseil) (JO 2004, L 158, p. 50), ne constituent une « législation communautaire spécifique » qui impose des « exigences minimales », au sens de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH. VECCO e.a. reprochent au Tribunal d’avoir fait une interprétation erronée de cette disposition.

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Le Tribunal, aux points 40 à 44 et 50 à 53 de l’arrêt attaqué, aurait commis une erreur de droit en restreignant la portée de l’exemption prévue à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH aux seuls instruments de droit dérivé qui portent sur des substances déterminées et explicitement nommées.

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Selon VECCO e.a., l’exemption prévue à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH s’applique non pas aux substances, mais à leurs utilisations ou usages. Il ne serait donc pas nécessaire que les substances en cause soient spécifiquement mentionnées dans la législation en question. VECCO e.a. soulignent, à cet égard, que l’ECHA a reconnu, dans un document intitulé « Préparation du troisième projet de recommandation des substances à inclure dans l’annexe XIV – Approche générale », que les utilisations qui relèvent de l’exemption incluent notamment les classifications de dangerosité d’une substance (cancérogène, mutagène ou toxique pour la reproduction). Contrairement à ce que le Tribunal aurait jugé au point 41 de l’arrêt attaqué, cette interprétation ne serait pas susceptible de mettre sérieusement en péril la finalité et le fonctionnement du règlement REACH.

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VECCO e.a. soutiennent que la finalité de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH commande de s’interroger au préalable sur le point de savoir si la législation de l’Union suffit à assurer une bonne maîtrise des risques. Les trois critères prévus par cette disposition, relatifs à l’existence d’une « législation communautaire spécifique » qui impose « des exigences minimales » conduisant à ce que « le risque soit bien maitrisé », devraient donc être évalués ensemble, à la lumière de cette finalité, plutôt qu’isolément, comme l’aurait fait le Tribunal.

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Selon VECCO e.a., une interprétation correcte de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH aurait dû conduire le Tribunal à examiner, premièrement, le point de savoir si les directives 98/24 et 2004/37 sont « spécifiques » à l’utilisation en cause du trioxyde de chrome dans l’industrie des traitements de surface et de la galvanisation, deuxièmement, si tel est le cas, à déterminer si cette législation existante impose des « exigences minimales » et, troisièmement, à vérifier si ces exigences minimales sont suffisantes pour maîtriser les risques encourus.

18

S’agissant du premier critère prévu à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH, relatif à l’existence d’une législation de l’Union « spécifique », VECCO e.a. estiment que ce critère est rempli, puisque l’utilisation ou les catégories d’usages pour lesquelles une exemption a été demandée, à savoir les processus de revêtement et de galvanisation utilisant le trioxyde de chrome, relèvent des utilisations visées par la directive 98/24 et, en raison de la classification de cette substance comme cancérogène, par la directive 2004/37.

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S’agissant du deuxième critère mentionné à ladite disposition, VECCO e.a. estiment que le Tribunal a bien énuméré, aux points 37 et 43 de l’arrêt attaqué, les « exigences minimales » fixées par les directives 98/24 et 2004/37. Il aurait cependant omis d’apprécier si, concrètement, ces exigences permettent d’aboutir à une bonne maîtrise des risques pour les travailleurs de l’industrie des revêtements de surface et de la galvanisation.

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Le Tribunal aurait, à tort, considéré, au point 40 de l’arrêt attaqué, que la directive 98/24 se borne à établir un cadre général définissant les devoirs incombant aux employeurs qui exposent leurs salariés à des risques chimiques. Le Tribunal aurait, en outre, considéré, au point 44 de l’arrêt attaqué, que la directive 98/24, ne fixant pas de valeur maximale en matière d’exposition professionnelle à la substance en cause, ne peut être considérée comme contenant des « exigences minimales », au sens de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH.

21

VECCO e.a. estiment que la fixation de valeurs maximales en matière d’exposition professionnelle n’est ni la seule ni la meilleure méthode de gestion des risques chimiques. L’absence de telles valeurs maximales en ce qui concerne le trioxyde de chrome ne suffirait pas pour qu’il soit considéré que les directives n’imposent pas d’« exigences minimales », au sens de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH.

22

S’agissant du critère relatif à la bonne maîtrise des risques, VECCO e.a. critiquent le point 64 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal a estimé qu’il était impossible de vérifier si ce critère était rempli, en raison de l’absence d’une législation communautaire spécifique imposant des exigences minimales. Cette interprétation « superficielle » méconnaîtrait, en droit, l’objectif d’ensemble poursuivi à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH et, en fait, l’ensemble des éléments de preuve versés aux débats, visant à démontrer que les risques encourus par les travailleurs de l’industrie des revêtements de surface et de la galvanisation et liés à l’utilisation du trioxyde de chrome sont bien maîtrisés par la législation de l’Union.

23

La Commission écarte l’interprétation proposée par VECCO e.a., selon laquelle l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH s’applique à des utilisations et non à des substances. Cette institution approuve le raisonnement par lequel le Tribunal a considéré qu’il n’était pas nécessaire d’examiner les utilisations couvertes par les directives 98/24 et 2004/37, puisque ces directives ne sont pas spécifiques au trioxyde de chrome.

24

L’ECHA se rallie à l’argumentation de la Commission. Le législateur n’aurait pas prévu d’exemption automatique du mécanisme d’autorisation pour toutes les utilisations couvertes par les directives 98/24 et 2004/37.

25

Il en est de même de la République française, qui estime que les directives 98/24 et 2004/37 ne sont pas des législations communautaires spécifiques imposant des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement en cas d’utilisation de la substance, au sens de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH.

26

Afin de répondre à ce premier moyen du pourvoi, il convient de rappeler le contexte dans lequel s’applique le régime d’exemption visé à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH.

27

À cet égard, il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement REACH que celui-ci vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la promotion de méthodes alternatives pour l’évaluation des dangers liés aux substances, ainsi que la libre circulation des substances dans le marché intérieur tout en améliorant la compétitivité et l’innovation. À cette fin, ce règlement instaure un système intégré de contrôle des substances chimiques incluant leur enregistrement, leur évaluation ainsi que leur autorisation et d’éventuelles restrictions à leur emploi (voir, notamment, arrêt du 15 mars 2017, Polynt/ECHA, C‑323/15 P, EU:C:2017:207, point 20).

28

Ainsi qu’il est souligné notamment aux considérants 69 et 70 du règlement REACH, celui-ci réserve aux substances dites « extrêmement préoccupantes » une attention particulière. Ces substances sont en effet soumises au régime d’autorisation prévu au titre VII de ce règlement. Il ressort de l’article 55 dudit règlement que ce régime d’autorisation a pour but « d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur tout en garantissant que les risques résultant de substances extrêmement préoccupantes seront valablement maîtrisés et que ces substances seront progressivement remplacées par d’autres substances ou technologies appropriées, lorsque celles-ci seront économiquement et techniquement viables » (voir, notamment, arrêt du 15 mars 2017, Polynt/ECHA, C‑323/15 P, EU:C:2017:207, point 21).

29

La première étape de ce régime d’autorisation est la procédure d’identification des substances extrêmement préoccupantes, sur la base des critères énoncés à l’article 57 du règlement REACH. La deuxième étape est l’inscription de ces substances sur la liste des substances soumises à autorisation, qui forme l’annexe XIV de ce règlement, et la troisième et dernière étape concerne la procédure conduisant, le cas échéant, à l’autorisation d’une substance extrêmement préoccupante (voir, notamment, arrêt du 15 mars 2017, Polynt/ECHA, C‑323/15 P, EU:C:2017:207, point 22).

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Afin d’assurer la cohérence entre le régime d’autorisation prévu au titre VII du règlement REACH et les autres dispositions législatives ou réglementaires de l’Union destinées à protéger la santé humaine ou l’environnement des risques nés de l’utilisation de substances chimiques, l’article 58, paragraphe 2, de ce règlement permet d’exempter certaines utilisations ou catégories d’usages de l’obligation d’autorisation, « à condition que, compte tenu de la législation communautaire spécifique existante, qui impose des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement, en cas d’utilisation de la substance, le risque soit bien maîtrisé ».

31

Il ressort clairement de cette disposition que certaines utilisations ou catégories d’usages d’une substance extrêmement préoccupante peuvent être exemptées de l’obligation d’autorisation, si deux conditions sont réunies. Ces conditions tiennent, d’une part, à la présence d’une « législation communautaire spécifique existante, qui impose des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement en cas d’utilisation de la substance » et, d’autre part, à ce que, compte tenu de cette législation, « le risque soit bien maîtrisé ». Il ressort également du libellé clair de cette disposition que ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que, ainsi que le Tribunal l’a, en substance, jugé aux points 32 et 64 de l’arrêt attaqué, il suffit qu’une seule de ces conditions ne soit pas remplie pour que l’exemption doive être refusée.

32

Par ailleurs, une interprétation restrictive de cette disposition s’impose en raison de son caractère dérogatoire.

33

S’agissant de la question de savoir si les directives 98/24 et 2004/37 relèvent de la première de ces conditions, il convient de déterminer si ces directives peuvent être considérées comme des législations spécifiques imposant des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement en cas d’utilisation de la substance.

34

Conformément à une jurisprudence constante, la signification et la portée de l’expression « législation spécifique », pour laquelle le règlement REACH ne fournit aucune définition, doivent être déterminées conformément au sens habituel de celle-ci dans le langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel elle est utilisée et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir, par analogie, arrêt du 24 juin 2015, Hotel Sava Rogaška, C‑207/14, EU:C:2015:414, point 25 et jurisprudence citée).

35

Le sens habituel de l’adjectif « spécifique » se réfère, dans le langage courant, à ce qui est particulier à une espèce, à ce qui lui est propre et la distingue des autres espèces, et peut ainsi être opposé à ce qui est général. Conformément à ce sens habituel, l’expression « législation spécifique » employée à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH doit être interprétée en ce sens qu’elle vise, à tout le moins, toute directive ou tout règlement édictant des règles particulières à la substance considérée. Cette expression doit être comprise par opposition à une législation régissant soit un groupe de substances soit une catégorie d’utilisations ou d’usages, définis de manière générale et abstraite.

36

VECCO e.a. considèrent, toutefois, que l’exemption prévue à l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH s’adresse aux utilisations ou aux catégories d’usages, et non aux substances. Par conséquent, afin de déterminer si cette exemption est applicable, il conviendrait moins de contrôler le point de savoir si la substance concernée est expressément mentionnée dans la législation en cause que de vérifier si cette législation permet, en pratique, de bien maîtriser les risques associés aux utilisations ou aux catégories d’usages considérés pour cette substance. Le Tribunal aurait, dès lors, commis une erreur de droit en jugeant que les directives 98/24 et 2004/37 ne constituent pas une législation spécifique qui impose des exigences minimales, au motif que ces directives ne mentionnent pas expressément le trioxyde de chrome.

37

À cet égard, s’il est vrai que la première phrase de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH se réfère non pas à la notion de substance, mais uniquement à celles d’utilisations ou de catégories d’usages, il demeure cependant que le mécanisme d’exemption implique un lien indissociable entre une substance et ses utilisations ou catégories d’usages.

38

En effet, le règlement REACH vise, ainsi qu’il ressort de son intitulé et de son économie générale, à réguler les substances. Le régime d’autorisation visé au titre VII de ce règlement s’adresse plus particulièrement aux substances qui, en raison de leurs propriétés intrinsèques, sont considérées comme extrêmement préoccupantes et qui, de ce fait, doivent être, à terme, remplacées.

39

Ainsi qu’il ressort de l’article 55 dudit règlement, ces substances ne peuvent être mises sur le marché que sur la base d’une autorisation visant à garantir que les risques que pose leur utilisation sont valablement maîtrisés. C’est la raison pour laquelle l’octroi d’une autorisation au titre de l’article 60 du même règlement est précédé d’une évaluation des risques, dans les conditions fixées à l’article 64 de ce règlement.

40

Par ailleurs, la décision d’inclure une substance dans l’annexe XIV du règlement REACH doit, conformément à l’article 58, paragraphe 1, sous e), de ce règlement, préciser notamment les utilisations ou les catégories d’usages exemptées, le cas échéant, de l’obligation d’autorisation et les conditions éventuelles dont sont assorties ces exemptions.

41

En outre, comme le Tribunal l’a, en substance, relevé à bon droit aux points 41 et 44 de l’arrêt attaqué, l’interprétation de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH défendue par VECCO e.a. reviendrait à admettre, notamment, que toute substance cancérogène de catégorie I ou II devrait nécessairement être exemptée de l’obligation d’autorisation pour ses utilisations en milieu professionnel, au motif que la directive 2004/37 régit ce type d’utilisations pour toutes les substances cancérogènes. Une telle interprétation est incompatible tant avec le libellé qu’avec la finalité du régime d’autorisation prévu au titre VII du règlement REACH en ce qui concerne les substances extrêmement préoccupantes, telles que les substances cancérogènes de catégorie I ou II.

42

Dès lors, en l’occurrence, ayant constaté à juste titre que les directives 98/24 et 2004/37 ne contiennent aucune disposition propre au trioxyde de chrome imposant des exigences minimales en ce qui concerne la protection de la santé humaine ou de l’environnement en cas d’utilisation de cette substance, c’est sans commettre d’erreurs de droit que le Tribunal a, par les motifs exposés aux points 37 à 45 de l’arrêt attaqué, jugé que ces directives ne constituent pas une « législation spécifique », au sens de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH. Le Tribunal a donc pu, à bon droit, conclure au point 63 de l’arrêt attaqué que la première des deux conditions requises par cette disposition n’était pas remplie et, ainsi, justifier, au point 66 de l’arrêt attaqué, le rejet du moyen tiré d’une violation de l’article 58, paragraphe 2, du règlement REACH.

43

Il s’ensuit que le premier moyen du pourvoi doit, pour ce seul motif, être écarté comme étant non fondé.

44

Les deuxième et troisième moyens du pourvoi ont été invoqués à titre subsidiaire, dans d’hypothèse où le premier moyen serait accueilli. Ce premier moyen ayant été écarté, il y a lieu de rejeter les deuxième et troisième moyens du pourvoi comme étant inopérants.

45

En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

46

L’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, prévoit que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

47

En vertu de l’article 184, paragraphe 4, de ce même règlement de procédure, la Cour peut décider qu’une partie intervenante en première instance qui a participé à la phase écrite ou orale de la procédure devant la Cour supporte ses propres dépens.

48

La Commission ayant conclu à la condamnation de VECCO e.a. aux dépens et celles-ci ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs dépens, ceux exposés par la Commission.

49

La République française, partie intervenante au pourvoi, supportera ses propres dépens.

50

L’ECHA, partie intervenante en première instance, supportera ses propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :