Jurisprudence CJUE — 62017TJ0827_RES

Affaire T‑827/17

Aeris Invest Sàrl

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 6 octobre 2021

« Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Documents afférents à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection de la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE – Documents reflétant le résultat des délibérations des organes de décision de la BCE – Obligation de motivation – Exception relative à la protection de la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre – Exception relative à la protection de la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre – Exception relative à la protection de la confidentialité des informations protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union – Notion d’informations confidentielles – Présomption générale de confidentialité – Dérogations à l’obligation de secret professionnel – Article 47 de la charte des droits fondamentaux »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Recours dirigé contre une décision d’une institution refusant l’accès à des documents – Divulgation d’un document par un tiers postérieurement à l’introduction du recours – Existence de l’intérêt à agir – Assimilation de la divulgation d’un document par un tiers à la divulgation par l’institution concernée – Inadmissibilité – Maintien de l’intérêt à agir

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529)

   (voir points 73-79)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de l’intérêt public – Confidentialité des délibérations des organes de décision – Refus d’accès aux décisions du conseil des gouverneurs – Obligation de motivation – Portée – Motivation limitée à l’invocation de l’exception concernée s’agissant de documents reflétant le résultat des délibérations des organes de décision de la BCE

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 4, § 1, a), premier tiret]

   (voir points 94, 95, 105, 114, 119-124)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Interprétation et application strictes

   (Art. 15 TFUE ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, considérant 4 et art. 4)

   (voir points 100, 101, 146, 184, 191)

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de l’intérêt public – Confidentialité des délibérations des organes de décision – Faculté de divulgation à la charge de l’organe concerné

   [Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 4, § 1, a), et 7, § 1 ; protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, art. 10, § 4]

   (voir points 103, 104)

5. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de l’intérêt public – Marge d’appréciation de la Banque centrale européenne – Contrôle juridictionnel – Portée – Limites

   [Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 4, § 1, a)]

   (voir points 158-162, 255)

6. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Examen du risque d’atteinte à l’intérêt protégé par une de ces exceptions – Obligation pour l’institution de recourir à une présomption générale de confidentialité – Absence

   (Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 4, § 2)

   (voir points 181, 200)

7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Exception relative à la protection de la confidentialité des informations protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union – Portée

   [Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 4, § 1, c)]

   (voir points 182-199)

8. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Échange d’informations entre autorités compétentes – Obligation de secret professionnel – Portée – Dérogations – Inapplicabilité aux documents demandés de la Banque centrale européenne

   [Directives du Parlement européen et du Conseil 2013/36, art. 53, § 1, et 2014/59, art. 84, § 6 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 15, § 1, g), 18, § 1, c), 20, § 16, et 76, § 1, e) ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 9]

   (voir points 276-300)

9. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne (BCE) – Exceptions au droit d’accès aux documents – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Notion – Intérêt subjectif de l’intéressé de se défendre – Exclusion – Violation du droit à une protection juridictionnelle effective – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision de la Commission 2017/1246 ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 1er et 2, § 1)

   (voir point 316-321)

Résumé

La requérante, Aeris Invest Sàrl, détenait des actions de Banco Popular Español, SA (ci-après « Blanco Popular »), un établissement de crédit établi en Espagne, soumis à la surveillance prudentielle directe de la Banque centrale européenne (BCE) ( 1 ). Le 6 juin 2017, la BCE a réalisé, après consultation du Conseil de résolution unique (CRU), une évaluation sur la situation de défaillance avérée ou prévisible de Banco Popular ( 2 ). Le même jour, le conseil d’administration de Banco Popular a informé la BCE qu’il était arrivé à la conclusion que la banque était en situation de défaillance prévisible. Le 7 juin 2017, le CRU a adopté une décision concernant un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular ( 3 ). Le même jour, la Commission européenne a adopté la décision 2017/1246 ( 4 ), approuvant le dispositif de résolution.

Entre le 19 juin et le 2 août 2017, la requérante a notamment introduit trois demandes d’accès à des documents auprès de la BCE conformément à la décision 2004/258 ( 5 ). Le 7 novembre 2017, la BCE a adopté trois décisions refusant l’accès aux documents demandés. La BCE faisait notamment valoir que certains de ces documents seraient couverts par une présomption de confidentialité fondée sur différentes exceptions au droit d’accès prévues par la décision 2004/258.

Statuant en chambre élargie, le Tribunal accueille partiellement le recours introduit par la requérante en annulant la deuxième décision attaquée en ce qu’elle refuse l’accès au résultat du vote au sein du conseil des gouverneurs de la BCE et rejette le recours pour le surplus. Cette affaire fournit la première occasion au Tribunal de se prononcer sur la reconnaissance d’une présomption de confidentialité sur le fondement d’une exception au droit d’accès prévue par la décision 2004/258, relative à la protection de la confidentialité des informations qui sont protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union ( 6 ). En outre, elle permet de clarifier la jurisprudence de la Cour s’agissant de l’étendue de l’obligation de motivation qui incombe à la BCE lorsqu’elle applique l’exception au droit d’accès, prévue par la décision 2004/258, relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE ( 7 ).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal juge que la BCE n’a pas motivé à suffisance de droit la deuxième décision attaquée en ce que celle-ci a refusé l’accès aux informations relatives au plafond de l’apport urgent de liquidités (ci-après l’« AUL »), au montant de l’AUL effectivement accordé et aux garanties offertes, sur le fondement de l’exception visant à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, dans la mesure où ces informations sont contenues dans la lettre du gouverneur de la Banque d’Espagne adressée le 5 juin 2017 au président de la BCE, intitulée « Emergency liquidity assistance », dans la lettre de suivi du gouverneur de la Banque d’Espagne adressée le 5 juin 2017 au président de la BCE, intitulée « Emergency liquidity assistance » et dans la proposition du directoire au conseil des gouverneurs de la BCE, intitulée « Emergency liquidity assistance request from Banco de España », du 5 juin 2017. En outre, le Tribunal a également estimé que la deuxième décision attaquée était viciée par une absence de motivation en ce qu’elle refuse l’accès au résultat du vote au sein du conseil de gouverneurs.

Premièrement, le Tribunal retient que la décision 2004/258 donne un droit d’accès aux documents de la BCE, soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, établissant un régime d’exceptions au droit d’accès ( 8 ) qui doivent être interprétées et appliquées strictement.

Deuxièmement, le Tribunal souligne que, dans l’arrêt BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) ( 9 ), la Cour a jugé qu’une décision de refus d’accorder l’accès au résultat des délibérations du conseil des gouverneurs est motivée à suffisance de droit par la seule référence à l’exception au droit d’accès prévu par la décision 2004/528, relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, s’agissant des documents reflétant le résultat de ces délibérations. Cependant, le Tribunal constate que, en l’espèce, la BCE s’est limitée à mentionner, de façon globale, que les trois types d’informations se trouvent dans les documents auxquels elle a accordé un accès partiel. Or, le seul document constatant le résultat des délibérations du conseil des gouverneurs de la BCE est le compte rendu de sa 447e réunion tenue par téléconférence le 5 juin 2017, qui contient le plafond de l’AUL. La BCE a donc motivé à suffisance de droit son refus d’accès à ce plafond, pour autant que cette information se trouve dans le compte rendu de la 447e réunion du conseil des gouverneurs, étant donné que ce document reflète le résultat des délibérations du conseil des gouverneurs. En revanche, les autres documents sont antérieurs à la réunion du conseil et ne reflètent donc pas le résultat de leurs délibérations. Le Tribunal estime donc que la BCE a pu, à bon droit, refuser l’accès à ces informations et documents sur le fondement des autres exceptions au droit d’accès qu’elle avait invoquées.

De surcroît, en ce qui concerne le refus d’accès au résultat du vote du conseil des gouverneurs, le Tribunal considère que la BCE doit fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel. Ainsi, l’absence de tout raisonnement expliquant pour quel motif le refus d’accès à ces documents, pour autant que ces documents contiennent les informations en cause, était couvert par l’exception a empêché la requérante de comprendre les raisons du refus d’accès à ces informations et de soulever un moyen visant à contester le bien-fondé de l’application de l’exception auxdits documents. La motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que la décision lui faisant grief. L’absence de motivation ne peut être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de la décision au cours de la procédure devant les instances de l’Union, comme cela a été le cas en l’espèce.

En deuxième lieu, le Tribunal se prononce sur l’existence d’une présomption générale de confidentialité sur le fondement d’une exception au droit d’accès prévue par la décision 2004/258, relative à la protection de la confidentialité des informations qui sont protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union.

À cet égard, le Tribunal rappelle que les présomptions générales constituent une exception à l’obligation d’examen concret et individuel de chaque document visé par une demande d’accès par l’institution de l’Union concernée et, d’une manière plus générale, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union. Par conséquent, elles doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes.

Premièrement, le Tribunal constate que, eu égard au libellé de la disposition de la décision 2004/258 qui prévoit que la BCE doit refuser l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de la confidentialité des informations qui sont protégées en tant que telles « en vertu du droit de l’Union » ( 10 ), une présomption générale de confidentialité fondée sur cette disposition n’aurait pas de champ d’application circonscrit de manière claire et précise et se heurterait à la jurisprudence selon laquelle, les présomptions constituant une exception au principe de l’accès le plus large, elles doivent faire l’objet d’une interprétation stricte.

Deuxièmement, le Tribunal observe que la reconnaissance d’une présomption générale de confidentialité fondée sur ladite disposition de la décision 2004/258 ne peut pas être conciliée avec l’approche préconisée par la Cour dans l’arrêt Baumeister ( 11 ). La BCE doit vérifier que les deux conditions établies dans cet arrêt ( 12 ) sont remplies à l’égard de chaque information à laquelle un accès est demandé. Si c’est le cas, la BCE doit refuser l’accès aux informations en cause, sans qu’elle ne dispose d’aucune marge d’appréciation à cet égard. Cet exercice requiert nécessairement une appréciation concrète et individuelle de chaque information concernée qui ne saurait être contournée par l’application d’une présomption générale de confidentialité.

Troisièmement, le Tribunal rappelle que l’exception au droit d’accès visée par la même disposition de la décision 2004/258 constitue une exception dite « absolue », dont l’application est obligatoire, dès lors que la divulgation au public du document concerné est de nature à porter atteinte aux intérêts qu’elle protège.

Cela étant dit, les décisions de la BCE invoquant cette présomption générale de confidentialité n’ont pas été annulées par le Tribunal au motif que les informations et documents concernés constituent des informations confidentielles auxquelles l’accès a, à juste titre, été refusé sur le fondement de l’exception au droit d’accès prévue par la décision 2004/258, relative à la protection de la confidentialité des informations qui sont protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union.

En troisième lieu, le Tribunal juge que les dérogations à l’obligation de secret professionnel prévues par les directives 2013/36 ( 13 ) et 2014/59 ( 14 ) ne s’appliquent pas aux documents demandés.

En effet, l’application de la dérogation prévue par la directive 2013/36 permettant la divulgation, dans le cadre de procédures civiles ou commerciales, d’informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de l’établissement de crédit concerné requiert que ce dernier soit déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée ait été ordonnée, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Quant à la dérogation prévue par la directive 2014/59, elle ne vise la divulgation d’informations confidentielles que dans le cadre de procédures nationales. Or, il a été admis par la requérante que ses demandes d’accès ont été motivées par son intention d’introduire un recours devant le Tribunal.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal analyse la portée du droit à une protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après « la Charte »), dans le cadre des demandes d’accès introduites en vertu de la décision 2004/258. Le Tribunal conclut que ce droit n’oblige pas la BCE à donner accès à certains documents afin de préparer un recours en annulation d’une décision adoptée pour une autre institution.

En effet, premièrement, la décision 2004/258 n’a pas pour objet de régler les questions relatives aux preuves à apporter par les parties dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. Deuxièmement, elle n’a pas vocation à édicter des règles destinées à protéger l’intérêt spécifique qu’une personne pourrait avoir à accéder à un document. Troisièmement, le fait qu’un document divulgué à la suite d’une demande d’accès devient accessible à toute personne dépasse manifestement la sphère des intérêts légitimes d’une partie qui vise à se prévaloir de son droit à un recours effectif aux fins de l’instruction d’une autre affaire devant le Tribunal. Ce dernier conclut que la BCE n’a pas commis de violation de l’article 47 de la Charte.

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( 1 ) En application du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).

( 2 ) Conformément au règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1), article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa.

( 3 ) Sur le fondement du règlement no 806/2014.

( 4 ) Décision (UE) 2017/1246 de la Commission, du 7 juin 2017, approuvant le dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español SA (JO 2017, L 178, p. 15).

( 5 ) Décision 2004/258/CE de la BCE, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la BCE (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée, d’une part, par la décision 2011/342/UE de la BCE, du 9 mai 2011 (JO 2011, L 158, p. 37), et, d’autre part, par la décision (UE) 2015/529 de la BCE, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64), article 6, paragraphe 1.

( 6 ) Fondée sur l’article 4, paragraphe 1, sous c), de la décision 2004/258.

( 7 ) Fondée sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258.

( 8 ) Article 4, paragraphes 1 et 2, de la décision 2004/258.

( 9 ) Arrêt du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, points 43, 44 et 46).

( 10 ) Article 4, paragraphe 1, sous c), de la décision 2004/258.

( 11 ) Arrêt du 19 juin 2018, Baumeister (C‑15/16, EU:C:2018:464).

( 12 ) Que les informations détenues par les autorités compétentes n’aient pas de caractère public et que leur divulgation risquerait de porter atteinte aux intérêts de la personne physique ou morale qui les a fournies ou de tiers, ou encore au bon fonctionnement du système de contrôle de l’activité des entreprises d’investissement.

( 13 ) Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), article 53, paragraphe 1, troisième alinéa.

( 14 ) Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190), article 84, paragraphe 6.