Jurisprudence CJUE — 62019TJ0275_RES — MeilleurAvocats.fr

Affaire T‑275/19

PNB Banka AS

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 7 décembre 2022

« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Pouvoirs de la BCE – Pouvoirs d’enquête – Inspections sur place – Article 12 du règlement (UE) no 1024/2013 – Décision de la BCE de mener une inspection dans les locaux d’un établissement de crédit moins important – Recours en annulation – Acte susceptible de recours – Recevabilité – Compétence de la BCE – Obligation de motivation – Éléments de nature à justifier une inspection – Article 106 du règlement de procédure – Demande d’audience dépourvue de motivation »

Procédure juridictionnelle – Décision de suspendre ou non une procédure – Compétence discrétionnaire du tribunal

[Règlement de procédure du Tribunal, art. 69, c) et d)]

(voir point 66)
Procédure juridictionnelle – Procédure orale – Tenue d’une audience – Conditions – Absence de demande d’audience ou demande d’audience dépourvue de motivation – Faculté du juge de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure – Admissibilité

(Règlement de procédure du Tribunal, art. 106 ; dispositions pratiques d’exécution du règlement de procédure du Tribunal, points 142 et 143)

(voir points 76, 77)
Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) de mener une inspection sur place – Condition – Obligation d’adoption et de notification de cette décision contenant des mentions minimales – Inclusion

(Art. 263 et 288 TFUE ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 10, § 1, 12, § 3, et 13 ; règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 143, § 2, et 145, § 1)

(voir points 96, 102-106, 111, 115, 116)
Droits fondamentaux – Respect de la vie privée – Notion de vie privée – Application aux entreprises – Portée – Inspection de l’administration dans les locaux d’une entreprise – Absence de pouvoir d’exécution forcée de l’inspection par l’administration – Obligation de décision administrative susceptible d’un contrôle juridictionnel ou d’une autorisation par une autorité judiciaire – Absence

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7)

(voir points 97-100)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne – Pouvoirs d’enquête – Compétence exclusive – Incidence de la mise en œuvre décentralisée par les autorités nationales – Absence

[Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 1, 6, § 1, 5, d), et 6, et 10 à 13]

(voir points 122-126)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne – Pouvoirs d’enquête à l’égard des établissements de crédit – Portée – Établissements de crédit moins importants – Inclusion

(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 1, 6 et 10 à 13)

(voir points 127, 128, 130, 135)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne – Décision de mener une inspection sur place dans un établissement de crédit – Mesure ayant pour seul objet de recueillir des informations – Droit d’être entendu préalablement – Absence

(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 12)

(voir points 163, 167)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle continue de la Banque centrale européenne – Combinaison de contrôles sur pièces et de contrôles sur place – Substituabilité de ces contrôles – Absence

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013, considérant 25 ; règlement du Conseil no 1024/2013, considérants 37, 47 et art. 9 à 13 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2013/36, considérant 3 et art. 65, § 3)

(voir points 182, 184, 187, 188)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne – Portée – Enquête sur des faits de corruption – Exclusion

(Règlement du Conseil no 1024/2013)

(voir point 244)

Résumé

La requérante, PNB Banka AS, est un établissement de crédit de droit letton qui, avant le 1er mars 2019, était considéré comme un établissement de crédit « moins important » ( 1 )et, de ce fait, était soumis à la surveillance prudentielle directe de la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie, ci-après la « CMFC »). En 2017, elle était classée comme « établissement moins important en crise », ce qui impliquait sa surveillance spécifique par un groupe de gestion de crise composé de la CMFC et de la Banque centrale européenne (BCE). Le 21 décembre 2018, la CMFC a demandé à la BCE de reprendre la surveillance prudentielle directe de la requérante. Sur la base d’un projet de décision approuvé par le conseil de surveillance prudentielle de la BCE, en l’absence d’objection du conseil des gouverneurs de cette dernière, la décision de procéder à une inspection sur place dans les locaux de la requérante a été réputée adoptée par ce conseil le 21 janvier 2019 (ci-après la « décision attaquée »).

Saisi d’un recours en annulation contre cette décision, le Tribunal se prononce sur plusieurs questions inédites. Il confirme, tout d’abord, sa faculté de statuer sur un recours sans phase orale de la procédure lorsqu’une demande d’audience de plaidoiries est dépourvue de motivation. Il examine, ensuite, le caractère attaquable d’une décision d’inspection sur place de la BCE. Il analyse, par ailleurs, des moyens relatifs à la légalité formelle de la décision attaquée (compétence de la BCE et droit d’être entendu de la requérante). Il se penche, enfin, sur des questions de fond relatives à, d’une part, l’articulation des contrôles sur pièces et sur place et, d’autre part, la compétence de la BCE pour procéder elle-même à une enquête sur des faits de corruption. Le Tribunal conclut au rejet du recours dans son ensemble.

Appréciation du Tribunal

Premièrement, le Tribunal dit pour droit qu’il résulte des règles de la procédure applicables que, en l’absence de demande d’audience de plaidoiries ou en présence d’une demande d’audience de plaidoiries dépourvue de motivation, le Tribunal peut décider de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure, s’il s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier de l’affaire. C’est ainsi que, en l’espèce, il constate que la demande de tenue d’une audience formulée par la requérante n’indique aucun motif pour lequel elle souhaite être entendue et, après avoir estimé qu’il était suffisamment éclairé, décide de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure.

Deuxièmement, le Tribunal juge qu’une décision d’inspection sur place adoptée par le conseil des gouverneurs de la BCE, telle que la décision attaquée, est un acte attaquable devant le juge de l’Union. En effet, il estime qu’elle est de nature à affecter les intérêts de la personne morale à laquelle elle est notifiée, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique. Il relève notamment que, en prévoyant que les inspections des personnes morales et, en particulier, des établissements de crédit, doivent être effectuées par la BCE sur la base d’une décision qui en définit l’objet et l’objectif et doit être notifiée à la personne concernée, le cadre législatif et règlementaire attribue à l’acte décidant cette inspection des effets juridiques obligatoires à l’égard de cette dernière.

Troisièmement, s’agissant des moyens relatifs à la légalité formelle de la décision attaquée, d’une part, le Tribunal juge que la BCE est compétente pour exercer, à l’égard d’un établissement de crédit « moins important », les pouvoirs d’enquête dont elle dispose ( 2 ), notamment le pouvoir de procéder à une inspection sur place. En effet, il rappelle que la BCE dispose d’une compétence exclusive pour exercer les missions de surveillance prudentielle qui lui sont confiées ( 3 )à l’égard de tous les établissements de crédit, sans distinction entre ceux qui sont « importants » et ceux qui sont « moins importants », et considère que, si les autorités nationales assistent la BCE dans l’accomplissement desdites missions, de façon décentralisée et sous le contrôle de celle-ci, cette assistance est sans incidence sur la compétence de cette dernière pour exercer, à tout moment, ses pouvoirs d’enquête.

D’autre part, le Tribunal estime qu’il ressort de la réglementation pertinente ( 4 ), en cohérence avec la nature d’une mesure d’enquête, qui a pour seul objet de recueillir des informations, qu’une décision de la BCE de procéder, dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs d’enquête, à une inspection sur place dans un établissement de crédit n’est pas soumise au droit de l’entité concernée d’être entendue avant l’adoption de cette décision. C’est postérieurement à cette décision et avant l’adoption éventuelle d’une décision, en vertu, notamment, de ses pouvoirs de surveillance spécifique ( 5 ), que la BCE est tenue de donner aux personnes concernées la possibilité d’être entendues.

Quatrièmement, s’agissant des moyens relatifs au bien-fondé de la décision attaquée, le Tribunal conclut que les établissements de crédit sont soumis à une surveillance prudentielle « continue », qui repose sur une combinaison de contrôles sur pièces, effectués sur la base des informations communiquées régulièrement aux autorités compétentes, et de contrôles sur place, qui permettent de vérifier les informations communiquées. Les contrôles sur pièces ne sont, en principe, pas substituables aux inspections sur place, lesquelles permettent notamment à l’autorité compétente de vérifier de manière indépendante les informations déclarées par ces établissements. Il précise que, à la différence de certaines inspections effectuées par la Commission européenne au titre de la mise en œuvre des règles de concurrence, qui ont pour objectif de déceler des infractions, les inspections sur place effectuées par la BCE visent à vérifier que, dans le cadre d’une surveillance continue combinant contrôles sur pièces et contrôles sur place, les établissements de crédit assurent une gestion et une couverture saines de leurs risques et que les informations communiquées sont fiables, de sorte que la mise en œuvre de ces inspections n’est pas subordonnée à l’existence d’une suspicion d’infraction.

Par ailleurs, le Tribunal dit pour droit que la BCE n’est pas compétente pour procéder elle-même à une enquête sur des faits de corruption dénoncés et qu’elle coopère à cet égard avec les autorités compétentes nationales.

( 1 ) Au titre de l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU »).

( 2 ) En vertu des articles 10 à 13 du règlement MSU.

( 3 ) En vertu de l’article 4, paragraphe 1, du règlement MSU.

( 4 ) En particulier, de l’article 31 du règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1).

( 5 ) En vertu du chapitre III, section 2, du règlement MSU.