Jurisprudence CJUE — 62019TJ0388_RES

Affaire T‑388/19

Carles Puigdemont i Casamajó
et
Antoni Comín i Oliveres

contre

Parlement européen

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 6 juillet 2022

« Droit institutionnel – Membre du Parlement – Refus du président du Parlement de reconnaître la qualité de député européen et les droits associés à des candidats élus – Recours en annulation – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Appréciation à la lumière du contenu de l’acte, de son contexte d’adoption et des compétences de son auteur – Vérification des pouvoirs des membres du Parlement – Exigences préalables à l’exercice du mandat de député européen établies par le droit national – Contestations trouvant leur origine dans les dispositions du droit national – Incompétence du Parlement – Refus du président du Parlement de reconnaître la qualité de député européen et les droits associés à des candidats élus – Exclusion – Irrecevabilité

(Art. 263 TFUE ; acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, art. 12)

(voir points 74-77, 82-84, 96-106, 114, 118, 121, 129, 146, 147, 179-181, 185-188)

Résumé

Le recours de MM. Puigdemont i Casamajó et Comín i Oliveres contre le refus de l’ancien président du Parlement de leur reconnaître la qualité de député européen et les droits associés est irrecevable

Les requérants, MM. Puigdemont i Casamajó et Comín i Oliveres, se sont présentés comme candidats aux élections au Parlement européen qui se sont tenues en Espagne le 26 mai 2019. À l’issue de ces élections, la liste conduite par les requérants a recueilli 1018435 voix et a obtenu deux sièges au Parlement.

Le 29 mai 2019, le président du Parlement en fonction à cette date a donné une instruction interne au secrétaire général de l’institution visant, d’une part, à refuser à tous les candidats élus en Espagne l’accès au « welcome village » ainsi que l’assistance fournie par l’institution aux candidats nouvellement élus au Parlement et, d’autre part, à surseoir à leur accréditation jusqu’à ce que le Parlement ait officiellement reçu confirmation de leur élection, conformément à l’article 12 de l’acte électoral ( 1 ).

Le 13 juin 2019, la Junta Electoral Central (commission électorale centrale, Espagne) a adopté une décision portant proclamation des députés élus au Parlement aux élections organisées le 26 mai 2019 ( 2 ). Cette décision indiquait que, conformément à l’article 224, paragraphe 1, de la loi électorale espagnole ( 3 ), la commission électorale centrale avait procédé à la proclamation des candidats élus mentionnés nominativement, parmi lesquels figuraient les requérants. Elle précisait également que la session lors de laquelle les candidats élus prêteraient le serment de respecter la Constitution espagnole, exigé par l’article 224, paragraphe 2, de la loi électorale espagnole, aurait lieu le 17 juin 2019.

Le 15 juin 2019, le juge d’instruction du Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) a rejeté une demande des requérants visant au retrait des mandats d’arrêt nationaux délivrés à leur encontre par les juridictions pénales espagnoles afin qu’ils puissent être jugés dans le cadre de la procédure pénale dont ils faisaient l’objet ( 4 ), engagée par le ministère public espagnol, l’avocat de l’État et le parti politique VOX.

Le 17 juin 2019, la commission électorale centrale a notifié au Parlement la liste des candidats élus en Espagne, dans laquelle ne figuraient pas les noms des requérants. Le 20 juin, elle a, en substance, refusé aux requérants la possibilité de prêter le serment requis de respecter la Constitution espagnole par la voie d’une déclaration écrite faite devant un notaire ou par l’intermédiaire de mandataires désignés par acte notarié, au motif que ce serment ou cette promesse est un acte devant être effectué en personne devant la commission électorale centrale. Le même jour, la commission électorale centrale a communiqué au Parlement une décision dans laquelle elle constatait que les requérants n’avaient pas prêté le serment susmentionné et déclarait la vacance des sièges qui leur étaient attribués au Parlement ainsi que la suspension de toutes les prérogatives qui pourraient leur revenir du fait de leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils aient prêté ce serment.

Le 27 juin 2019, l’ancien président du Parlement a envoyé une lettre aux requérants, leur indiquant, en substance, qu’il ne pouvait pas les considérer comme de futurs membres du Parlement, car leurs noms ne figuraient pas sur la liste des candidats élus communiquée officiellement par les autorités espagnoles.

À la suite de cette lettre, les requérants ont introduit un recours en annulation devant le Tribunal dirigé, en substance contre, d’une part, l’instruction du 29 mai 2019 de l’ancien président du Parlement européen leur refusant le bénéfice du service d’accueil et d’assistance offert aux députés européens entrants ainsi que l’octroi d’une accréditation temporaire et contre, d’autre part, le refus de l’ancien président du Parlement de leur reconnaître la qualité de député européen, contenu dans la lettre du 27 juin 2019.

Le Parlement, soutenu par le Royaume d’Espagne, a invoqué, à titre principal, l’irrecevabilité du recours, aux motifs du manque de clarté de la requête quant à certains actes dont l’annulation est sollicitée et de l’absence d’actes attaquables.

Statuant en chambre élargie, le Tribunal rejette le recours comme étant irrecevable en ce qu’il n’est pas dirigé contre des actes attaquables au titre de l’article 263 TFUE.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal commence par un rappel de la jurisprudence constante en vertu de laquelle sont considérés comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE tous les actes pris par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière ( 5 ). En revanche, échappe au contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE tout acte ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires, tel que les actes préparatoires, les actes confirmatifs et les actes de pure exécution, les simples recommandations et avis ainsi que, en principe, les instructions internes ( 6 ). Enfin, l’aptitude d’un acte à produire des effets de droit et, partant, à faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE implique d’examiner sa substance et d’apprécier lesdits effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu de ce même acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution de l’Union qui en est l’auteur ( 7 ).

En premier lieu, examinant le caractère d’acte attaquable du refus de l’ancien président du Parlement de reconnaître aux requérants la qualité de député européen, contenu dans la lettre du 27 juin 2019, le Tribunal considère que ce refus n’est pas un acte produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérants, au sens de la jurisprudence constante de la Cour ( 8 ). Dès lors, le recours en annulation contre ledit refus est irrecevable.

Premièrement, le Tribunal relève qu’il ressort des termes de la lettre du 27 juin 2019 que l’ancien président du Parlement n’a fait que prendre acte de la situation juridique des requérants dont il avait été informé officiellement par les autorités espagnoles par leurs communications des 17 et 20 juin 2019. En outre, cette lettre indiquait expressément que la position exprimée par l’ancien président du Parlement aurait pu évoluer en fonction de nouvelles informations reçues de la part des autorités espagnoles. Dès lors, selon le Tribunal, cette lettre excluait expressément tout caractère décisionnel et définitif de la position de l’ancien président du Parlement qui y était exprimée.

Deuxièmement, le Tribunal examine si le refus de l’ancien président du Parlement de reconnaître aux requérants la qualité de député européen avait été à l’origine des effets juridiques allégués par ces derniers, dont l’impossibilité de prendre leurs fonctions, d’exercer leur mandat et de siéger au Parlement. À cette fin, le Tribunal apprécie si l’ancien président du Parlement était compétent pour remettre en cause la communication du 17 juin 2019, par laquelle les autorités espagnoles lui ont officiellement communiqué la liste des candidats élus lors des élections du 26 mai 2019, laquelle ne mentionnait pas les noms des requérants, alors même que leurs noms figuraient dans la proclamation officielle du 13 juin 2019.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, s’agissant de l’élection des députés européens, l’acte électoral institue un partage de compétence entre le Parlement et les États membres. D’une part, sous réserve des dispositions de l’acte électoral, la procédure électorale est régie, dans chaque État membre, par les dispositions nationales ( 9 ). D’autre part, après avoir rappelé le libellé de l’article 12 de l’acte électoral ( 10 ), le Tribunal indique que cet article exclut expressément la compétence du Parlement pour se prononcer sur les contestations trouvant leur origine dans les dispositions du droit national, même lorsqu’un renvoi à ce droit est opéré par l’acte électoral, telles que l’exigence prévue à l’article 224, paragraphe 2, de la loi électorale espagnole. Il s’ensuit que, aux fins de la vérification des pouvoirs de ses membres, le Parlement doit se fonder sur la liste des candidats élus communiquée officiellement par les autorités nationales, laquelle, par hypothèse, est établie au vu des résultats proclamés officiellement et après que d’éventuelles contestations fondées sur l’application du droit national ont été réglées par ces autorités. Dès lors, l’ancien président du Parlement n’était pas compétent pour contrôler le bien-fondé de l’exclusion de certains candidats élus de la liste communiquée officiellement par les autorités espagnoles le 17 juin 2019, celle-ci reflétant les résultats officiels des élections du 26 mai 2019, tels qu’établis, le cas échéant, après résolution des éventuelles contestations soulevées sur la base du droit national.

Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que l’impossibilité pour les requérants de prendre leurs fonctions, d’exercer leur mandat et de siéger au Parlement ne découle pas du refus de l’ancien président du Parlement de leur reconnaître la qualité de député européen, contenu dans la lettre du 27 juin 2019, mais de l’application du droit espagnol, telle que reflétée dans les communications de la commission électorale centrale des 17 et 20 juin 2019, à l’égard desquelles l’ancien président du Parlement et, plus généralement, le Parlement ne disposaient d’aucune marge d’appréciation.

En second lieu, examinant le caractère d’acte attaquable de l’instruction du 29 mai 2019, le Tribunal considère que, eu égard à son contenu, à son caractère provisoire et au contexte de son adoption, cette instruction n’a pas produit d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérants au sens de la jurisprudence constante de la Cour ( 11 ). Dès lors, le recours en annulation contre ladite instruction est irrecevable.

En effet, selon le Tribunal, cette instruction n’a pas eu pour effet d’empêcher les requérants d’effectuer les démarches administratives nécessaires à leur entrée en fonction et à l’exercice de leur mandat et, partant, n’a pas été à l’origine de l’impossibilité pour les requérants d’exercer les droits afférents à leur qualité de député européen à compter de l’ouverture de la première session après les élections, soit à compter du 2 juillet 2019.

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( 1 ) Acte portant élection des membres du Parlement au suffrage universel direct (JO 1976, L 278, p. 5), annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil, du 20 septembre 1976 (JO 1976, L 278, p. 1), tel que modifié par la décision 2002/772/CE, Euratom du Conseil, du 25 juin 2002 et du 23 septembre 2002 (JO 2002, L 283, p. 1) (ci-après l’« acte électoral »). L’article 12 de l’acte électoral prévoit ce qui suit : « Le Parlement […] vérifie les pouvoirs des membres du Parlement […]. À cet effet, il prend acte des résultats proclamés officiellement par les États membres et statue sur les contestations qui pourraient être éventuellement soulevées sur la base des dispositions du présent acte, à l’exclusion des dispositions nationales auxquelles celui-ci renvoie. »

( 2 ) Boletín Oficial del Estado no 142, du 14 juin 2019, p. 62477 (ci-après la « proclamation du 13 juin 2019 »).

( 3 ) Ley orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General (loi organique 5/1985, portant régime électoral général), du 19 juin 1985 (Boletín Oficial del Estado no 147, du 20 juin 1985, p. 19110) (ci-après la « loi électorale espagnole »).

( 4 ) Cette procédure pénale avait été engagée devant les juridictions pénales espagnoles pour des faits relevant notamment des infractions de « sédition » et de « détournement de fonds publics ».

( 5 ) Arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, EU:C:1981:264, point 9) et du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission (C-362/08 P, EU:C:2010:40, point 51).

( 6 ) Voir arrêt du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission (C-131/03 P, EU:C:2006:541, point 55 et jurisprudence citée) et ordonnance du 14 mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commission (C-477/11 P, non publiée, EU:C:2012:292, point 52 et jurisprudence citée) ; voir également, en ce sens, arrêt du 23 novembre 1995, Nutral/Commission (C-476/93 P, EU:C:1995:401, point 30).

( 7 ) Voir arrêt du 20 février 2018, Belgique/Commission (C-16/16 P, EU:C:2018:79, point 32 et jurisprudence citée).

( 8 ) Voir supra, note 5.

( 9 ) En application de l’article 8, premier alinéa, de l’acte électoral.

( 10 ) Voir supra, note 1.

( 11 ) Voir supra, note 5.