Jurisprudence CJUE — 62019TJ0399_RES — MeilleurAvocats.fr

Affaire T‑399/19

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 2 février 2022

« Concurrence – Abus de position dominante – Marchés gaziers d’Europe centrale et orientale – Décision de rejet d’une plainte – Défaut d’intérêt de l’Union – Exception de l’action étatique – Obligation d’examen diligent – Droits procéduraux au titre du règlement (CE) no 773/2004 »

Concurrence – Procédure administrative – Examen des plaintes – Appréciation de l’intérêt de l’Union attaché à l’instruction d’une affaire – Pouvoir discrétionnaire de la Commission – Limites – Obligation d’examiner les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance par le plaignant – Décision de classement reposant sur une justification exceptionnelle non mentionnée dans la lettre d’intention de rejet – Violation du devoir d’information du plaignant – Annulation de ladite décision – Condition – Possibilité pour la procédure administrative d’aboutir à un résultat différent en l’absence de ladite violation

(Règlement de la Commission no 773/2004, art. 7, § 1)

(voir points 45-71)
Concurrence – Règles de l’Union – Champ d’application matériel – Comportement imposé par des mesures étatiques – Exclusion – Conditions

(Art. 101 et 102 TFUE)

(voir points 54, 55)
Concurrence – Procédure administrative – Examen des plaintes – Appréciation de l’intérêt de l’Union attaché à l’instruction d’une affaire – Décision de classement reposant sur un motif tiré de la probabilité limitée d’établir une infraction – Erreur manifeste d’appréciation

(Règlement de la Commission no 773/2004, art. 7, § 1)

(voir points 83-97)

Résumé

Le Tribunal annule la décision de la Commission rejetant la plainte déposée par un grossiste polonais

La Commission n’a pas respecté les droits procéduraux dont bénéficiait ce grossiste polonais dans le cadre de la procédure ayant mené à l’adoption de cette décision

Entre 2011 et 2015, la Commission européenne a pris plusieurs mesures en vue d’enquêter sur le fonctionnement des marchés du gaz en Europe centrale et orientale. Dans ce cadre, elle a lancé une enquête à l’encontre de Gazprom PJSC et de Gazprom export LLC (ci-après, prises ensemble, « Gazprom ») au sujet de l’approvisionnement en gaz dans huit États membres, à savoir la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie (ci-après les « pays concernés »).

Le 22 avril 2015, la Commission a envoyé une communication des griefs ( 1 ) à Gazprom, lui reprochant d’abuser de sa position dominante sur les marchés nationaux de la fourniture de gaz en gros en amont dans les pays concernés aux fins d’y empêcher la libre circulation du gaz, en violation de l’article 102 TFUE prohibant de tels abus.

Dans la communication des griefs, la Commission a, notamment, estimé que Gazprom aurait subordonné ses fournitures de gaz en Pologne à l’obtention de certaines assurances relatives à des infrastructures de transport gazier. Ces assurances auraient porté sur l’acceptation, par la requérante, le grossiste polonais Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., du renforcement du contrôle de Gazprom sur la gestion des investissements sur le tronçon polonais du gazoduc Yamal, l’un des principaux gazoducs de transit en Pologne (ci-après les « griefs Yamal »).

Par décision du 24 mai 2018 ( 2 ), la Commission a approuvé et rendu obligatoires les engagements présentés par Gazprom aux fins de répondre aux préoccupations concurrentielles de la Commission et a clos la procédure administrative dans cette affaire.

En parallèle à cette procédure, la requérante a, le 9 mars 2017, déposé une plainte dénonçant des pratiques abusives de Gazprom, qui recoupaient, en grande partie, les préoccupations exprimées par la Commission dans la communication des griefs. Cette plainte incluait des allégations selon lesquelles Gazprom aurait subordonné, dans le contexte d’un déficit d’approvisionnement rencontré par la requérante en 2009 et en 2010, la conclusion d’un contrat de fourniture de volumes de gaz supplémentaires à des conditions visant notamment à renforcer son influence sur la gestion du tronçon polonais du gazoduc Yamal (ci-après les « allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure »). Ces dernières allégations dénonçaient, pour partie, des pratiques similaires à celles visées par les griefs Yamal.

Le 23 janvier 2018, la Commission a indiqué par écrit à la requérante qu’elle prévoyait de rejeter la plainte et l’a invitée à faire connaître son point de vue dans un délai de quatre semaines (ci-après la « lettre d’intention de rejet »). Par décision du 17 avril 2019 (ci-après, la « décision attaquée ») ( 3 ), la Commission a rejeté la plainte introduite par la requérante.

Dans le cadre de son examen des allégations, la Commission a distingué les allégations de la plainte qui correspondaient aux préoccupations de concurrence couvertes par les engagements de Gazprom des autres allégations avancées dans cette plainte et, s’agissant de cette seconde catégorie d’allégations, elle a, notamment, rejeté les allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure.

La requérante a introduit un recours en annulation contre la décision attaquée, qui est accueilli par la huitième chambre élargie du Tribunal.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal examine en premier lieu les griefs de la requérante reprochant à la Commission d’avoir violé son droit d’être entendue et informée dans le cadre de la procédure administrative ouverte à la suite de sa plainte.

À cet égard, le Tribunal rappelle tout d’abord que, aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 773/2004, lorsque la Commission considère que, sur la base des informations dont elle dispose, il n’existe pas de motifs suffisants pour donner suite à une plainte, elle informe le plaignant de ses raisons et lui impartit un délai pour faire connaître son point de vue par écrit.

Dans la lettre d’intention de rejet envoyée à la requérante en vertu de cette disposition, la Commission avait, notamment, considéré qu’il n’y avait pas de motifs suffisants pour enquêter davantage sur les allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure, en raison de la probabilité limitée d’établir une infraction à l’article 102 TFUE à l’encontre de Gazprom. Cette conclusion provisoire reposait sur deux justifications, à savoir, d’une part, la décision de l’Urząd Regulacji Energetyki (Office de régulation de l’énergie polonais) certifiant le gestionnaire du tronçon polonais du gazoduc Yamal, Gaz-System S.A., en tant que gestionnaire de réseau indépendant (ci-après, la « décision de certification ») et, d’autre part, le « contexte intergouvernemental » des relations entre la République de Pologne et la Fédération de Russie en matière de gaz.

Or, si la Commission a repris, dans la décision attaquée, la référence à la décision de certification comme justification au soutien de sa conclusion quant à la probabilité limitée d’établir une infraction en relation avec les allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure, elle y a également introduit une référence à l’exception dite de l’action étatique comme seconde justification.

Ainsi, le Tribunal rappelle que l’exception de l’action étatique, qui doit être appliquée de manière restrictive, permet d’exclure un comportement anticoncurrentiel du champ d’application des articles 101 et 102 TFUE, lorsque ce comportement est imposé aux entreprises concernées par une législation nationale, par un cadre juridique créé par cette législation ou encore par des pressions irrésistibles exercées par les autorités nationales.

Or, le Tribunal constate que cette exception n’apparaît pas dans les considérations pertinentes de la lettre d’intention de rejet ayant précédé la décision attaquée. Compte tenu de la nature particulière, exonératoire de responsabilité, de l’exception de l’action étatique et du fait que la jurisprudence n’a pas reconnu son application en cas de contrainte étatique exercée par un État tiers, la Commission aurait dû avertir la requérante expressément, dans cette lettre d’intention, que son appréciation provisoire reposait sur un possible cas d’application de cette exception, afin de lui permettre d’être entendue à cet égard. Selon le Tribunal, la Commission ne saurait attendre de la requérante qu’elle discerne cette justification implicite dans les éléments avancés dans ladite lettre.

Par conséquent, en omettant de fournir ces informations dans la lettre d’intention de rejet, la Commission a violé son obligation d’information à l’égard de la requérante au titre de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 773/2004. En outre, à l’aune des éléments du dossier, le Tribunal considère que, en l’absence de cette violation du règlement no 773/2004, la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent en ce qui concerne la justification liée à l’exception de l’action étatique, de sorte que cette violation est de nature à entraîner l’annulation de cette décision.

Toutefois, cette annulation n’est justifiée qu’à condition que l’autre justification avancée dans la décision attaquée, liée à la décision de certification, n’étaye pas la conclusion de la Commission quant à la probabilité limitée d’établir une infraction à l’encontre de Gazprom en relation avec les allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure.

À cet égard et en second lieu, le Tribunal, d’une part, constate que la Commission ne pouvait pas conférer une importance déterminante à cette décision de certification sans avoir égard au fait que le dispositif de cette décision exigeait que l’exploitation des stations de compression et de comptage situées sur le tronçon polonais du gazoduc Yamal, assurée par une société commune détenue par la requérante et Gazprom, soit transférée à Gaz-System et sans avoir égard aux circonstances entourant l’absence de ce transfert.

D’autre part, le Tribunal relève que, en se prévalant des constatations et des appréciations figurant dans la décision de certification relatives aux investissements sur le tronçon polonais du gazoduc Yamal, la Commission a réduit les allégations exposées dans la plainte à la seule portée des griefs Yamal exposés dans la communication des griefs, alors que les pratiques concernées étaient de natures différentes et dépassaient cette seule question des investissements.

Partant, le Tribunal estime que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en se référant à la décision de certification au soutien de sa conclusion quant à la probabilité limitée d’établir une infraction de Gazprom à l’article 102 TFUE en relation avec les allégations relatives aux conditions en matière d’infrastructure.

En conséquence de cette erreur manifeste d’appréciation et de la constatation préalable d’une violation de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 773/2004, en ce que la Commission n’a pas respecté son obligation d’information de la requérante au sujet de la justification tirée de l’exception de l’action étatique, le Tribunal annule la décision attaquée.

( 1 ) Conformément à l’article 10 du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101] et [102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18).

( 2 ) Décision C(2018) 3106 final de la Commission européenne, du 24 mai 2018, relative à une procédure d’application de l’article 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 54 de l’accord EEE (Affaire AT.39816 - Approvisionnement en gaz en amont en Europe centrale et orientale) (JO 2018, C 258, p. 6). La requérante a introduit un recours en annulation contre cette décision, qui est néanmoins rejeté par le Tribunal dans son arrêt du 2 février 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Commission (Engagements de Gazprom) (T‑616/18).

( 3 ) Décision C(2019) 3003 final de la Commission, du 17 avril 2019, relative à un rejet de plainte (affaire AT.40497 - Prix polonais du gaz).