Arrêt CJUE — 62020CC0468

1.

En 2016, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autorité de tutelle des communications, Italie, ci-après l’« AGCom ») a adopté une décision instaurant certaines mesures visant à protéger les utilisateurs de services de téléphonie fixe et mobile, en favorisant la transparence sur le marché et en permettant des comparaisons de prix de ces services. Par sa demande de décision préjudicielle, le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) s’interroge sur la compatibilité de certaines de ces mesures avec le droit de l’Union.

2.

En particulier, la juridiction de renvoi demande à la Cour si l’autorité d’un État membre peut légitimement imposer aux opérateurs de téléphonie certaines restrictions concernant les périodicités de renouvellement des offres et de facturation de services de téléphonie fixe et/ou mobile. Une telle mesure est-elle conforme aux principes relatifs à la libre prestation des services visés aux articles 49 et 56 TFUE, aux dispositions des directives constituant le cadre réglementaire dit « harmonisé » des communications électroniques, ainsi qu’à certains principes généraux du droit de l’Union tels que l’égalité, la proportionnalité et la non‑discrimination ?

3.

Dans les présentes conclusions, j’exposerai les raisons pour lesquelles une telle réglementation nationale est compatible avec le droit de l’Union.

4.

En 2002, le législateur de l’Union a adopté le « paquet Telecoms » qui comprenait notamment quatre directives dites « particulières » régissant divers aspects des communications électroniques. Les dispositions pertinentes de ces directives, telles que modifiées en 2009 ( 2 ), sont exposées ci-après. Ces directives, aujourd’hui abrogées ( 3 ) mais toujours applicables ratione temporis dans l’affaire au principal, seront dénommées ensemble le « cadre réglementaire harmonisé » dans les présentes conclusions.

5.

L’article 8, paragraphes 1 et 4, de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « accès ») ( 4 ), disposait :

« 1. Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient habilitées à imposer les obligations visées aux articles 9 à 13 bis.

[...]

4. Les obligations imposées conformément au présent article sont fondées sur la nature du problème constaté, proportionnées et justifiées au regard des objectifs énoncés à l’article 8 de la directive 2002/21/CE (directive “cadre”). [...] »

6.

L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») ( 5 ) disposait :

« Les États membres garantissent la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques, sous réserve des conditions fixées dans la présente directive. [...] »

7.

Aux termes de l’article 8, paragraphes 1, 2, 4 et 5 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») ( 6 ) :

« 1. Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.

[...]

2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés [...]

[...]

4. Les autorités réglementaires nationales soutiennent les intérêts des citoyens de l’Union européenne, notamment :

[...]

[...]

[...]

5. Afin de poursuivre les objectifs visés aux paragraphes 2, 3 et 4, les autorités réglementaires nationales appliquent des principes réglementaires objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, dont les suivants :

[...]

[...]

[...] »

8.

L’article 20, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive « service universel ») ( 7 ) énonçait :

« 1. Les États membres veillent à ce que, lors de la souscription de services fournissant la connexion à un réseau de communications public et/ou de services de communications électroniques accessibles au public, les consommateurs, ainsi que les autres utilisateurs finals qui le demandent, aient droit à un contrat conclu avec une ou plusieurs entreprises fournissant une telle connexion et/ou de tels services. Le contrat précise, sous une forme claire, détaillée et aisément accessible, au moins les éléments suivants :

[...]

[...]

2. Les États membres veillent à ce que les abonnés aient le droit de dénoncer leur contrat sans pénalité dès lors qu’ils sont avertis de modifications apportées aux conditions contractuelles proposées par l’entreprise fournissant des réseaux et/ou des services de communications électroniques. [...] Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient à même de préciser le format des notifications en question. »

9.

L’article 21, paragraphe 1, de la directive 2002/22 prévoyait :

« Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient en mesure d’exiger des entreprises fournissant des réseaux publics de communications électroniques et/ou des services de communications électroniques accessibles au public la publication d’informations transparentes, comparables, adéquates et actualisées concernant les prix et les tarifs pratiqués. [...] Les autorités réglementaires nationales peuvent arrêter des exigences supplémentaires concernant la forme sous laquelle ces informations doivent être rendues publiques. »

10.

L’article 2, paragraphe 12, sous h) et l), et l’article 2, paragraphe 37, de la legge n. 481 « Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità » (loi no 481 sur les règles de concurrence et la réglementation des services d’utilité publique. Institution des autorités de régulation des services d’utilité publique), du 14 novembre 1995 (ci-après la « loi no 481/1995 ») définissent les missions conférées aux autorités de régulation des services d’utilité publique. Ces dispositions prévoient notamment :

« 12. Chaque autorité, afin de poursuivre les objectifs énoncés à l’article 1er, exerce les missions suivantes :

[...]

h. [adopte] les directives concernant la production et la prestation des services par les prestataires de ces services, définissant en particulier les niveaux généraux de qualité de l’ensemble des prestations et les niveaux spécifiques de qualité de chaque prestation à garantir à l’utilisateur, après avoir entendu les prestataires du service et les représentants des utilisateurs et consommateurs, en les distinguant éventuellement par secteur et par type de prestation ; ces décisions produisent les effets visés au paragraphe 37 ;

[...]

l. [assure] la publicité et la diffusion de la connaissance des conditions de prestation des services afin de garantir la plus grande transparence, la compétitivité de l’offre et la possibilité de meilleurs choix des utilisateurs intermédiaires ou finals. [...]

37. [...] les décisions des autorités visées au paragraphe 12, sous h), constituent une modification ou un complément du règlement de service. »

11.

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 6, sous c), point 2, de la legge 31 n. 249 « Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo » (loi no 249, instituant l’Autorité de tutelle des communications et les normes relatives aux systèmes des télécommunications et de la radiotélévision), du 31 juillet 1997 (ci-après la « loi no 249/1997 »), l’autorité de régulation dispose du pouvoir d’élaborer :

« des directives concernant les niveaux généraux de qualité des services et visant l’adoption par chaque gestionnaire d’une charte du service portant l’indication de normes minimales pour chaque branche d’activité. »

12.

Les articles 13, 70 et 71 du Decreto legislativo n. 259 « Codice delle comunicazioni elettroniche » (décret législatif no 259, portant code des communications électroniques), du 1er août 2003, visent à transposer l’article 8 de la directive 2002/21 et les articles 20 et 21 de la directive 2002/22.

13.

Le 15 mars 2017, l’AGCom, autorité chargée par le gouvernement italien d’exécuter, notamment, les tâches de réglementation prévues par les directives 2002/19, 2002/20, 2002/21 et 2002/22, a adopté la décision no 121/17/CONS (ci-après la « décision attaquée »), instaurant certaines mesures visant à protéger les utilisateurs de services de téléphonie fixe et mobile, en favorisant la transparence sur le marché et en permettant des comparaisons de prix de ces services.

14.

L’AGCom a constaté que certains opérateurs téléphoniques avaient modifié leurs offres en matière de téléphonie fixe, tant pour les nouveaux clients que pour les clients existants, en introduisant une périodicité de renouvellement de contrat fondée sur quatre semaines au lieu d’un mois. Selon l’AGCom, cette nouvelle politique a créé une confusion chez les clients en ce qui concerne certains éléments essentiels de leur contrat (tels que la périodicité de facturation et de renouvellement des offres, ainsi que le coût global du service, etc.). En effet, certaines offres prévoyaient une facturation mensuelle tandis que d’autres en prévoyaient toutes les quatre semaines. En outre, selon l’AGCom, la nouvelle périodicité rendait plus difficile la comparaison des offres pour les consommateurs. En effet, en raison de ces modifications, l’AGCom a enregistré une augmentation des coûts annuels de 8,6 % pour les consommateurs.

15.

La décision attaquée a ainsi établi, notamment, que « [p]our la téléphonie fixe, la périodicité de renouvellement des offres et de facturation est fixée sur une base mensuelle ou plurimensuelle. Pour la téléphonie mobile, la périodicité ne saurait être inférieure à quatre semaines. En cas d’offres convergentes avec la téléphonie fixe, la périodicité relative à cette dernière prévaut. [...] Les opérateurs de téléphonie mobile qui adoptent une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base autre que mensuelle informent rapidement l’utilisateur, par l’envoi d’un SMS, du renouvellement de l’offre opéré ».

16.

Par des recours distincts, les opérateurs téléphoniques Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA et Wind Tre SpA (ci-après les « requérantes ») ont attaqué cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie). Ces recours ont été rejetés en 2018.

17.

Les requérantes ont interjeté appel des jugements de première instance devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État). Elles ont notamment fait valoir que la décision attaquée, ou la législation nationale servant de base à une telle décision, était incompatible avec le droit de l’Union pour différents motifs.

18.

C’est dans ces conditions que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :

19.

À la suite du prononcé de l’arrêt dans l’affaire Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi ( 8 ), le greffe de la Cour a transmis une copie de cet arrêt à la juridiction de renvoi, en l’invitant à indiquer si elle entendait maintenir le renvoi préjudiciel.

20.

Par lettre du 23 novembre 2021, la juridiction de renvoi a informé la Cour qu’elle souhaitait retirer la première question préjudicielle, mais maintenir les deuxième, troisième et quatrième questions préjudicielles.

21.

Des observations écrites ont été déposées dans la présente procédure par les requérantes, par Codacons, par le gouvernement italien ainsi que par la Commission européenne.

22.

Par ses questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union s’oppose à une législation nationale conférant à une autorité réglementaire nationale (ci-après l’« ARN ») le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation. Les différentes questions sont complémentaires dans la mesure où elles abordent cette problématique sous un angle différent, celui de la libre prestation des services, du cadre réglementaire harmonisé et de (certains) principes généraux du droit de l’Union. Les règles et principes de l’Union auxquels fait référence le Consiglio di Stato (Conseil d’État) seront examinés successivement dans les points suivants.

23.

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande à la Cour si les règles du traité relatives à la libre prestation des services (articles 49 et 56 TFUE) et/ou les dispositions du cadre réglementaire harmonisé s’opposent à une législation nationale conférant à l’ARN le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation.

24.

Pour répondre à cette question, il me semble plus opportun de débuter l’analyse par l’examen de la compatibilité de la législation nationale en cause avec le cadre réglementaire harmonisé, et d’aborder ensuite les règles relatives à la libre prestation des services.

25.

D’emblée, je dois avouer que je suis quelque peu surpris par l’approche adoptée dans les observations présentées par certaines parties dans le cadre de la présente procédure. En effet, ces parties passent en revue, les unes après les autres, les différentes dispositions du cadre réglementaire harmonisé auxquelles fait référence la demande de décision préjudicielle et affirment qu’aucune de ces dispositions ne fournit aux ARN une base légale valable pour adopter une mesure telle que la décision attaquée.

26.

Je comprends que, devant les juridictions italiennes, les requérantes ont notamment fait valoir que ni le droit national ni le droit de l’Union ne fournissent de base légale pour l’adoption de la décision attaquée. Toutefois, la juridiction de renvoi explique que, selon elle, la décision attaquée est fondée sur les dispositions de droit national. Le libellé des questions préjudicielles est également sans équivoque à cet égard. Par ailleurs, je relève que la position du Consiglio di Stato (Conseil d’État) sur ce point a été récemment confirmée par la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie) qui a constaté que l’AGCom avait adopté la décision attaquée sur le fondement de l’article 2, paragraphe 20, sous d), de la loi no 481/1995 ( 9 ).

27.

Ainsi, ce qui importe dans le cadre du présent litige n’est pas de savoir si les dispositions du cadre réglementaire harmonisé permettent à l’ARN d’adopter une mesure telle que la décision attaquée, mais si ces dispositions s’opposent à une législation nationale conférant à cette ARN le pouvoir d’adopter une mesure telle que la décision attaquée.

28.

À cet égard, il convient de souligner un point particulièrement important, à savoir que le cadre réglementaire harmonisé n’entraîne pas, dans le secteur des communications électroniques, une harmonisation complète. En effet, dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi a relevé que, en matière de protection des consommateurs, le cadre réglementaire harmonisé identifiait principalement les objectifs de protection poursuivis et les domaines d’activité concernés, mais laissait à la discrétion des ARN la détermination du type et du contenu des mesures les plus appropriées pour atteindre ces objectifs.

29.

Cette constatation est d’ailleurs correcte. À cet égard, il convient de rappeler que la « protection des consommateurs » est, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous f), TFUE, un domaine de compétence partagée entre l’Union et les États membres. Conformément à l’article 169, paragraphe 2, TFUE, lorsqu’elle agit dans ce domaine, l’Union peut adopter, le cas échéant, des mesures d’harmonisation au titre de l’article 114 TFUE (pour autant, évidemment, que les conditions qu’il énonce soient remplies) ou des mesures qui appuient et complètent la politique menée par les États membres, et en assurent le suivi. Alors que, dans le premier cas, une harmonisation complète est possible, dans le second cas, l’acte de l’Union ne saurait empêcher les États membres, comme l’indique l’article 169, paragraphe 4, TFUE, « de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus strictes ».

30.

Cela étant dit, il est vrai que les directives qui constituent le cadre réglementaire harmonisé avaient toutes été adoptées sur la base de l’actuel article 114 TFUE. Toutefois, il est assez clair, et aucune des parties ne le conteste à ma connaissance, que ces directives laissent aux autorités nationales une large marge de manœuvre. En effet, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, le cadre réglementaire harmonisé ne prévoit pas une harmonisation complète des aspects de la protection des consommateurs ( 10 ).

31.

Ce constat mérite, à mon sens, d’être précisé davantage.

32.

La protection des consommateurs a été identifiée comme l’un des objectifs poursuivis par le cadre réglementaire harmonisé ( 11 ), mais ce dernier portait uniquement sur des « éléments de protection des consommateurs » ( 12 ). L’harmonisation opérée par le cadre réglementaire harmonisé en ce qui concerne les aspects de protection des consommateurs des services régis par ce cadre était donc à la fois minimale (en ce qui concerne ses effets ou son intensité) et partielle (quant à son champ d’application matériel) ( 13 ).

33.

En d’autres termes, le rapprochement des législations des États membres que le cadre réglementaire harmonisé visait à réaliser laissait une large marge de manœuvre aux États membres de deux manières complémentaires. Premièrement, les États membres étaient libres d’appliquer des normes plus élevées de protection des consommateurs en ce qui concerne les aspects réglementaires couverts par le cadre réglementaire harmonisé. Deuxièmement, a fortiori, les États membres étaient libres d’introduire ou de maintenir des législations nationales, applicables aux activités régies par le cadre réglementaire harmonisé, qui visaient à protéger les consommateurs pour des aspects différents et complémentaires de ceux couverts par le cadre réglementaire harmonisé ( 14 ).

34.

Plusieurs dispositions et considérants des directives composant le cadre réglementaire harmonisé confirmaient la marge de manœuvre importante laissée aux États membres dans ce contexte, dont l’attribution d’une pluralité de tâches et de compétences aux ARN. Tout d’abord, la mission des ARN était définie de manière très large ( 15 ). De plus, de nombreuses dispositions (si ce n’est la plupart) ne donnaient que des lignes directrices générales sur le type d’action que les ARN étaient censées entreprendre pour atteindre les objectifs spécifiques qui y étaient énoncés ( 16 ). Par ailleurs, plusieurs dispositions prévoyaient des listes non exhaustives des moyens par lesquels les ARN pouvaient poursuivre ces objectifs ( 17 ).

35.

Ce qui précède se reflète également dans la jurisprudence, dans laquelle la Cour a souligné que les ARN disposaient d’un « pouvoir étendu, afin [d’]apprécier le besoin de réglementation d’un marché en fonction de chaque situation au cas par cas » ( 18 ), et qu’elles pouvaient « pren[dre] toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs » énoncés dans les dispositions pertinentes du cadre réglementaire harmonisé ( 19 ).

36.

Il est donc peut-être vrai que, comme le prétendent les requérantes, aucune de ces dispositions n’a expressément conféré aux ARN le pouvoir d’adopter des mesures telles que la décision attaquée. Toutefois, il est également vrai qu’aucune de ces dispositions ne s’oppose à ce qu’une législation nationale confère un tel pouvoir au régulateur national. C’est, ainsi qu’il a été indiqué au point 25 des présentes conclusions, ce qui importe réellement dans la présente affaire.

37.

En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, en cas d’harmonisation minimale ou partielle, les législations nationales doivent, outre, à l’évidence, être compatibles avec d’autres règles du droit de l’Union susceptibles de s’appliquer à la situation, ne pas être « de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par [l’acte de l’Union] en cause » ( 20 ).

38.

Dans la présente affaire, à l’exception d’une observation faite quelque peu à la légère ( 21 ), les requérantes ne prétendent pas véritablement que la législation nationale en cause pourrait compromettre la réalisation des objectifs poursuivis par le cadre réglementaire harmonisé. En réalité, la législation nationale en cause apparaît parfaitement conforme aux objectifs poursuivis par le cadre réglementaire harmonisé, visant notamment à promouvoir une concurrence effective sur le marché ( 22 ), à renforcer la transparence du marché ( 23 ), à améliorer l’accès des citoyens aux services de télécommunications ( 24 ) et, enfin et surtout, à assurer un niveau élevé de protection des consommateurs ( 25 ).

39.

J’estime, pour cette raison, que la législation nationale en cause ne saurait être considérée comme susceptible de compromettre gravement la réalisation du résultat prescrit par le cadre réglementaire harmonisé. En tant que telle, elle est compatible avec ce cadre.

40.

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande également à la Cour si la législation nationale en cause est compatible avec les règles du traité relatives à la libre prestation de services. Cette juridiction renvoie tant à l’article 49 TFUE (« droit d’établissement ») qu’à l’article 56 TFUE (« libre prestation de services ») comme des dispositions éventuellement pertinentes.

41.

À cet égard, selon une jurisprudence constante, lorsqu’une mesure nationale se rattache simultanément à plusieurs de ces libertés, la Cour l’examine, en principe, au regard de l’une seulement desdites libertés s’il s’avère que, dans les circonstances de l’espèce, les autres sont tout à fait secondaires par rapport à la première et peuvent lui être rattachées ( 26 ). À cette fin, la finalité objective ( 27 ) et les effets ( 28 ) de la mesure nationale sont les principaux éléments à prendre en considération.

42.

Dans la présente affaire, eu égard à la finalité et à l’effet de la législation nationale en cause, la Cour peut limiter son analyse à l’article 49 TFUE. En effet, les services téléphoniques sont, à tout le moins actuellement, habituellement fournis par des sociétés établies dans l’État membre où s’effectue la prestation. En particulier, pour pouvoir fournir ces services, les opérateurs ont besoin d’une infrastructure importante.

43.

En toute hypothèse, compte tenu de la similarité des deux régimes régissant le droit d’établissement et la libre prestation de services, je ne vois pas comment une analyse de la compatibilité de la législation nationale en cause avec le droit de l’Union sous l’angle de l’article 56 TFUE pourrait différer significativement d’une analyse sous l’angle de l’article 49 TFUE ( 29 ).

44.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, doivent être considérées comme des restrictions à la liberté d’établissement toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de la liberté garantie par l’article 49 TFUE ( 30 ). En particulier, la notion de « restriction » couvre les mesures prises par un État membre qui, quoique indistinctement applicables, affectent l’accès au marché pour les opérateurs économiques d’autres États membres ( 31 ). Notamment, même une restriction de faible portée ou d’importance mineure à une liberté fondamentale est prohibée par le traité FUE ( 32 ).

45.

Toutefois, dans le même temps, la Cour a constaté que des mesures nationales ne constituent pas des « restrictions » au sens de l’article 49 TFUE lorsque leurs effets sur les échanges à l’intérieur de l’Union sont trop aléatoires, indirects, vagues, éloignés ou hypothétiques ( 33 ).

46.

Tel est bien, à mon avis, le cas de la législation nationale en cause. Je ne vois pas comment un opérateur de téléphonie établi à l’étranger serait découragé ou dissuadé de s’implanter en Italie ou de créer une succursale, une filiale ou une autre entité affiliée dans cet État membre, du seul fait que la périodicité de renouvellement des offres et de facturation ne peut être inférieure à une périodicité donnée (en l’occurrence, un mois pour la téléphonie fixe et quatre semaines pour la téléphonie mobile).

47.

Quel que soit le point de vue que l’on peut adopter pour examiner l’incidence (réelle ou potentielle) que les mesures adoptées par l’AGCom sont susceptibles d’avoir sur les opérateurs téléphoniques, c’est-à-dire sur leurs modèles économiques, leur liberté contractuelle, leurs structures de coûts et le choix de leurs marges bénéficiaires, leurs stratégies de commercialisation ou leur position concurrentielle, je n’aperçois rien qui puisse avoir une certaine importance au regard de l’article 49 TFUE. En particulier, la décision attaquée i) n’affecte pas la liberté des opérateurs de fixer les tarifs comme ils l’entendent, ii) ne leur impose aucun coût supplémentaire, iii) n’affecte pas leur capacité à modifier les clauses contractuelles de manière unilatérale et iv) leur laisse une grande marge de manœuvre pour choisir la périodicité (ou l’étendue de périodicités) la plus appropriée pour le renouvellement des offres et la facturation, à condition que ces périodicités soient supérieures aux minima fixés dans cette décision.

48.

Cela étant dit, je ne sous-entends pas que les législations nationales qui limitent la capacité des entreprises à fixer la périodicité de renouvellement des offres et de facturation ne pourraient jamais entrer dans le champ d’application de l’article 49 TFUE. En effet, des limitations particulièrement strictes pourraient probablement donner lieu à de véritables restrictions. Je pense, notamment, à l’obligation pour les entreprises de facturer leurs clients sur une base annuelle (ou semestrielle) qui retarderait sensiblement la réception par ces entreprises de paiements pour les services fournis. Or, la décision attaquée a introduit une limitation marginale qui, de surcroît, oblige simplement les opérateurs à revenir à la périodicité standard pour les offres et la facturation qu’ils avaient constamment adoptées jusqu’à ce qu’ils choisissent (relativement soudainement et agissant presque de concert, pour autant que je puisse le voir) de modifier leur politique à cet égard.

49.

Dans ce contexte, j’observe que, dans des affaires antérieures, la Cour a jugé que certaines mesures plus intrusives, qui imposaient des limites à la tarification des services en cause ( 34 ) ou engendraient des coûts supplémentaires pour leur prestation ( 35 ), ne constituaient pas des « restrictions » au sens de la disposition relative à la libre prestation des services. De même, la Cour a admis que l’Union était, en vertu de règles du marché intérieur, en droit d’imposer des limites aux prix pratiqués par les entreprises de téléphonie mobile dans le but, notamment, de protéger les consommateurs ( 36 ).

50.

La notion de « restriction » est certes large, mais elle ne saurait être étendue à la moindre gêne dans le fonctionnement des entreprises. En effet, les règles du marché intérieur visent à libéraliser les échanges à l’intérieur de l’Union et non à déréglementer les échanges ( 37 ). Un effet négatif tangible, réel ou potentiel, sur les échanges transfrontaliers doit être identifié pour que la mesure relève de l’article 49 TFUE. Dans une procédure telle que celle devant la juridiction de renvoi, il appartiendrait aux requérantes de prouver que tel est bien le cas. J’observe que, dans le cadre de la présente procédure, elles n’ont présenté aucun argument plausible à cet égard.

51.

Le simple fait, souligné par les requérantes, que les limitations instaurées par la décision attaquée n’existent pas dans d’autres États membres est sans pertinence dans ces circonstances. À cet égard, la Cour a itérativement jugé qu’une réglementation d’un État membre ne constitue pas une restriction au sens du traité FUE du seul fait que d’autres États membres appliquent des règles moins strictes ou économiquement plus intéressantes aux prestataires de services similaires établis sur leur territoire ( 38 ). En outre, je relève que la possibilité que les conditions de concurrence entre les opérateurs et les besoins des consommateurs varient dans les différentes parties du marché intérieur a été indirectement confirmée par l’article 8, paragraphe 5, sous e), de la directive 2002/21 ( 39 ).

52.

Dès lors, aucun élément du dossier ne permet de considérer que la législation nationale en cause, ou plus particulièrement les mesures adoptées par l’AGCom, pourrait (réellement ou potentiellement) dissuader ou décourager les entreprises étrangères de s’établir en Italie parce que leur capacité à se livrer effectivement à la concurrence, dès le départ, avec les opérateurs téléphoniques traditionnellement établis en Italie pourrait être compromise ( 40 ). Partant, j’estime que ces mesures ne constituent pas une « restriction » au sens de l’article 49 TFUE.

53.

En tout état de cause, si la Cour devait être en désaccord avec ce constat à cet égard, je suis d’avis que toute restriction créée par la mesure attaquée doit être considérée comme étant justifiée.

54.

Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour, une restriction à la liberté d’établissement ne saurait être admise qu’à la condition, en premier lieu, d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, en second lieu, de respecter le principe de proportionnalité. S’agissant de la proportionnalité, la mesure nationale doit être propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En outre, la mesure nationale doit être proportionnée, stricto sensu, en ce qu’elle doit assurer un juste équilibre entre les intérêts en jeu, à savoir, d’une part, l’intérêt poursuivi par l’État avec la mesure en cause et, d’autre part, les intérêts des personnes physiques ou morales lésées par cette mesure ( 41 ).

55.

En effet, il est d’une jurisprudence constante que la protection des consommateurs constitue l’une des raisons impérieuses d’intérêt général qui, en principe, peuvent justifier une mesure nationale restreignant la libre prestation des services ( 42 ).

56.

Je considère également qu’une législation nationale telle que celle en cause au principal n’est pas disproportionnée. Premièrement, la capacité de l’ARN à imposer certaines restrictions aux périodicités de renouvellement des offres et de facturation est sans doute de nature à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi en ce qu’elle accroît la transparence du marché et permet aux consommateurs de mieux comparer les offres. Je partage entièrement les considérations de la juridiction de renvoi sur ce point.

57.

Deuxièmement, la juridiction de renvoi a relevé que, d’une part, des mécanismes alternatifs permettant aux utilisateurs de mieux comparer les offres des opérateurs ont effectivement été tentés, mais se sont révélés inefficaces, et que, d’autre part, d’autres mécanismes possibles ont été suggérés par les requérantes, mais ont également été considérés comme étant inefficaces par cette juridiction ( 43 ). Dans cette optique, je ne vois aucune autre mesure aussi efficace, tout en étant moins contraignante à l’égard de ces opérateurs.

58.

Troisièmement, il me semble que les mesures en cause ont réussi à établir un juste équilibre entre les intérêts des personnes concernées, à savoir qu’elles améliorent sensiblement la « lisibilité » et la « comparabilité » des offres sur le marché permettant ainsi aux consommateurs de faire des choix plus éclairés, tout en réduisant au minimum l’ingérence dans les droits et libertés des opérateurs téléphoniques, comme mentionné aux points 45 et 46 des présentes conclusions.

59.

S’agissant de ce dernier aspect, je rappelle que, conformément aux dispositions de la directive 2002/21, les ARN doivent « faciliter l’accès des utilisateurs handicapés [aux communications électroniques] » ( 44 ) et « veill[er] à ce que les utilisateurs, y compris les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité » ( 45 ).

60.

D’après ce que je comprends, la nécessité d’assurer la protection aux consommateurs vulnérables était l’une des raisons qui ont conduit l’AGCom à adopter la décision attaquée. À cet égard, je suis d’accord avec le gouvernement italien qui a souligné l’importance de fournir à ces utilisateurs toutes les informations nécessaires pour prendre une décision en toute connaissance de cause, lorsqu’ils sont confrontés à une modification unilatérale du contrat par l’opérateur ( 46 ).

61.

Ainsi, au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle en ce sens que ni le cadre réglementaire harmonisé ni les dispositions du traité relatives à la libre prestation des services ne s’opposent à une législation nationale conférant à l’ARN le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation.

62.

Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les principes de proportionnalité, de non‑discrimination et d’égalité de traitement s’opposent à une législation nationale conférant à l’ARN le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation.

63.

Comme je l’expliquerai dans les points suivants, ma réponse à cette question est assez simple : non, ces principes ne s’opposent pas à une législation nationale telle que celle en cause au principal, dès lors que cette législation ne met pas en œuvre le droit de l’Union et que, par conséquent, sa légalité ne peut être remise en cause sur la base des principes généraux du droit de l’Union (1). En tout état de cause, même si la Cour devait être en désaccord avec moi sur ce point, la législation nationale en cause serait, à mon avis, également compatible avec ces principes (2).

64.

Dans l’arrêt TSN et AKT, la grande chambre de la Cour a constaté que lorsqu’un État membre introduit un niveau de protection supérieur à celui prévu par une directive adoptée dans le domaine de la politique sociale, il ne « met pas en œuvre » cette directive aux fins de l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). En d’autres termes, dans une telle situation, cet État membre n’agit pas dans le cadre du droit de l’Union. La légalité de la mesure en cause de l’État membre ne saurait donc être appréciée à la lumière des dispositions de la Charte ( 47 ).

65.

Dans cet arrêt, la Cour a notamment relevé que la politique sociale est une compétence partagée au sens de l’article 2, paragraphe 2, TFUE. Elle a ensuite fait observer que, en ce qui concerne la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, l’Union, en vertu de l’article 153, paragraphes 1 et 2, TFUE, « soutient et complète l’action des États membres » et « adopte [...] des prescriptions minimales ». Ce second élément implique, ajoute la Cour, que « les États membres demeurent libres, dans l’exercice de leur compétence retenue, d’adopter de telles normes, plus rigoureuses que celles qui font l’objet de l’intervention du législateur de l’Union, pour autant qu’elles ne remettent pas en cause la cohérence de ladite intervention » ( 48 ).

66.

La Cour en a déduit que la disposition de la directive en cause, selon laquelle cette dernière ne porte pas atteinte à la faculté des États membres d’appliquer des dispositions plus favorables, « ne confère pas aux États membres une faculté de légiférer en vertu du droit de l’Union, mais se limite à reconnaître le pouvoir qu’ont ceux-ci de prévoir dans le droit national de telles dispositions plus favorables, en dehors du cadre du régime établi par cette directive ». En adoptant des dispositions plus favorables, l’État membre en question n’exerçait donc qu’une compétence qu’il avait conservée. La Cour a également distingué cette situation de celle dans laquelle « un acte de l’Union investit les États membres d’une liberté de choix entre plusieurs modalités d’application ou d’un pouvoir discrétionnaire ou d’appréciation qui fait partie intégrante du régime établi par cet acte, ou encore de la situation dans laquelle un tel acte autorise l’adoption, par les États membres, de mesures spécifiques destinées à contribuer à la réalisation de son objet » ( 49 ).

67.

À mon avis, la situation de la présente affaire est comparable à celle en cause dans l’arrêt TSN et AKT. La question de savoir si les principes d’égalité, de non‑discrimination et de proportionnalité sont invoqués en tant que droits fondés sur la Charte ( 50 ) ou principes généraux du droit de l’Union est sans importance pour savoir s’ils peuvent être utilisés en tant que normes éventuelles de contrôle de la validité de la législation nationale en cause.

68.

Comme précédemment indiqué, la protection des consommateurs est un domaine de compétence partagée, et le législateur de l’Union, par l’adoption du cadre réglementaire harmonisé, n’a réalisé qu’une harmonisation minimale et partielle des aspects de ce cadre relatifs à la protection des consommateurs.

69.

Certes, le législateur de l’Union dispose de pouvoirs plus étendus en matière de protection des consommateurs que ceux en matière de politique sociale. Or, cela est sans pertinence dans la présente affaire dès lors que, comme il a été expliqué, le législateur de l’Union n’a pas exercé ces pouvoirs dans leur intégralité, ce qui laisse une large marge de manœuvre aux États membres dans ce domaine.

70.

De même que dans l’arrêt TSN et AKT ( 51 ), dans la présente affaire, la législation nationale en cause concerne également un aspect de la question (périodicités de renouvellement des offres et de facturation) qui n’est ni directement ni indirectement visé par les règles de l’Union en cause et, plus généralement, pour lequel les États membres n’ont pas d’obligation spécifique en vertu du droit de l’Union. De même, aucune personne physique ou morale (notamment les requérantes) ne tire un quelconque droit du cadre de l’Union en cause.

71.

Par ailleurs, j’estime que, avec la législation nationale en cause, la République italienne n’est pas simplement allée au-delà des normes minimales prévues dans le cadre réglementaire harmonisé, mais qu’elle a en réalité agi « outre » (ou « en plus de ») ce dernier, en édictant des règles qui le complètent en ce qui concerne les aspects qu’il ne régit pas.

72.

Le législateur italien n’a donc pas mis en œuvre le droit de l’Union en édictant les dispositions sur le fondement desquelles l’AGCom a adopté la décision attaquée. Il en irait ainsi même si la législation nationale en cause contenait également d’autres dispositions visant, à l’inverse, à mettre en œuvre le droit de l’Union.

73.

Dans ces conditions, il n’est guère nécessaire de rappeler que, comme précédemment expliqué ( 52 ), la législation nationale en cause ne porte pas atteinte à la cohérence du système mis en place par le cadre réglementaire harmonisé (ni ne le prive d’effet utile).

74.

Enfin et surtout, je dois souligner que, hormis les dispositions du traité relatives à la libre prestation des services, qui, pour les raisons précédemment exposées ( 53 ), ne sont, à mon sens, pas applicables dans la présente affaire, ni la juridiction de renvoi ni les parties ayant déposé des observations ne font référence à une autre disposition du droit de l’Union susceptible de faire relever la présente affaire du champ d’application du droit de l’Union, entraînant ainsi l’application des principes généraux du droit de l’Union ici examinés.

75.

Partant, je suis tenu de conclure que les principes de proportionnalité, de non‑discrimination et d’égalité de traitement ne s’opposent pas à une législation nationale conférant à l’ARN le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation, dès lors que cette législation n’entre pas dans le champ d’application du droit de l’Union.

76.

Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas cette position, j’expliquerai à présent brièvement pourquoi, même si la législation nationale en cause devait être considérée comme relevant du champ d’application du droit de l’Union, cette législation serait, à mon sens, compatible avec les principes de proportionnalité, de non‑discrimination et d’égalité de traitement.

77.

Premièrement, selon une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit de l’Union qui se trouvent à la base des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui doivent être respectés par une réglementation nationale entrant dans le champ d’application du droit de l’Union ou mettant en œuvre ce dernier. Le principe de proportionnalité impose, en substance, aux États membres d’adopter des mesures propres à réaliser les objectifs poursuivis et n’allant pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre ( 54 ).

78.

Aux points 51 à 59 des présentes conclusions, j’ai exposé les raisons pour lesquelles, dans le cadre de l’appréciation de la question de savoir si une éventuelle restriction à la libre prestation des services instaurée par la législation nationale en cause pouvait être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, cette réglementation apparaissait proportionnée. En particulier, la législation nationale (et, plus particulièrement, les mesures adoptées par l’AGCom en vertu de celle-ci) apparaît apte à atteindre les objectifs poursuivis par le législateur national et aussi à ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.

79.

Je ne vois aucun élément supplémentaire à prendre en considération, et encore moins un élément susceptible de modifier le résultat de cette analyse, lorsque le caractère proportionné de la législation nationale en cause est examiné à travers le « prisme » du principe général du droit, plutôt qu’à travers le « prisme » des libertés du marché intérieur. Les requérantes n’invoquent aucun argument spécifique et distinct à cet égard.

80.

Deuxièmement, il est vrai que les principes de non‑discrimination et d’égalité de traitement représentent, de manière générale, deux faces d’une même pièce. Ainsi que la Cour l’a constamment rappelé, le premier est l’expression du second, lequel exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée ( 55 ). Cependant, en vertu du droit de l’Union, la « non‑discrimination » est un concept assez particulier ; il s’agit d’un traitement différent sur la base de certains motifs spécifiques interdits (tels que la race, le sexe, la nationalité, etc.) ( 56 ).

81.

Dans ces circonstances, je ne vois pas comment la présente affaire pourrait soulever la moindre question concernant une éventuelle violation du principe de non‑discrimination. En effet, les arguments avancés par les requérantes à cet égard coïncident avec ceux qu’elles avancent lorsqu’elles invoquent une violation du principe d’égalité. En particulier, elles font valoir que la décision attaquée traite de manière différente des catégories de services globalement comparables, à savoir la téléphonie mobile et la téléphonie fixe. Selon elles, les périodicités différentes de renouvellement des offres et de facturation prévues dans la décision attaquée ne sont pas justifiées par les caractéristiques des deux marchés, qui présentent de nombreuses similitudes.

82.

Si tel est le cas, il me semble que seul le principe d’égalité de traitement est pertinent dans la présente affaire dès lors qu’il interdit, en principe, de traiter différemment des situations comparables, pour quelque motif que ce soit.

83.

Cela étant dit, il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier si les éléments de droit et de fait sur lesquels l’AGCom s’est fondée dans sa décision étayent à suffisance ses conclusions en ce qui concerne les (deux différentes) périodicités de renouvellement des offres et de facturation imposées aux opérateurs téléphoniques.

84.

Toutefois, les éléments portés à la connaissance de la Cour par la juridiction de renvoi semblent démontrer que, conformément aux constatations de l’AGCom, les deux catégories de prestations de services ne sont pas comparables, compte tenu des objectifs poursuivis par le législateur national. En particulier, la juridiction de renvoi souligne un certain nombre de caractéristiques qui me paraissent très pertinentes dans ce contexte, à savoir la clientèle différente (généralement plus âgée et moins habituée aux nouvelles technologies dans le cas de la téléphonie fixe, et plus jeune et plus familière avec les outils informatiques dans le cas de la téléphonie mobile) ; la manière différente dont les utilisateurs pourraient être informés rapidement de la modification unilatérale des clauses contractuelles (par un SMS dans le cas des utilisateurs de la téléphonie mobile, ce qui n’est normalement pas envisageable dans le cas de la téléphonie fixe), et le fait que le changement de politique des opérateurs a eu une incidence plus importante sur le marché de la téléphonie fixe (car le marché de la téléphonie mobile était déjà plus différencié en termes de périodicités de renouvellement et de facturation).

85.

À cet égard, il importe de souligner que, lors de l’adoption de mesures de protection des consommateurs, les autorités ne sont nullement tenues de prendre en considération les consommateurs moyens, mais peuvent également adopter des mesures spécifiques pour les consommateurs se trouvant dans une situation particulièrement vulnérable. Notamment, le cadre réglementaire harmonisé comporte plusieurs dispositions à cet égard ( 57 ).

86.

Par conséquent, je ne pense pas que des mesures adoptant des normes plus élevées de protection des consommateurs en ce qui concerne les services téléphoniques qui incluent une proportion plus importante d’utilisateurs vulnérables, par rapport à celles adoptées en ce qui concerne les autres services, méconnaissent le principe d’égalité. C’est plutôt le contraire qui me semble vrai ; dans la mesure où la décision attaquée est motivée par la volonté de tenir compte de certaines différences objectives qui existent entre les utilisateurs des deux marchés, cette décision apparaît comme une application raisonnable de ce principe dans ce domaine.

87.

Cela étant dit, j’ajouterai au passage que les arguments des requérantes sur ce point me rappellent la classique « épée à deux tranchants ». En effet, dès lors que le régime plus strict de la téléphonie fixe est considéré comme étant licite, on pourrait même laisser entendre que toute similitude entre les deux marchés pourrait également inciter l’AGCom à étendre le régime prévu pour la téléphonie fixe à la téléphonie mobile.

88.

Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux troisième et quatrième questions en ce sens que les principes de proportionnalité, de non‑discrimination et d’égalité de traitement ne s’opposent pas à une législation nationale conférant à l’ARN le pouvoir d’imposer aux prestataires de services téléphoniques une périodicité de renouvellement des offres et de facturation. Cette réponse est, à mon sens, correcte indépendamment de la question de savoir si cette législation nationale relève du champ d’application du droit de l’Union.

89.

En conclusion, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) en ce sens que :