Arrêt CJUE — 62023CC0510

1.

Les présentes demandes de décision préjudicielle déférées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) au titre de l’article 267 TFUE ont pour objet l’interprétation des règles de l’Union en matière de protection des consommateurs et de la concurrence. Alors que, dans l’affaire C‑510/23, la juridiction de renvoi demande d’interpréter la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (« directive sur les pratiques commerciales déloyales ») ( 2 ), dans l’affaire C‑511/23, celle-ci invite la Cour à se prononcer sur l’interprétation de l’article 102 TFUE, lu à la lumière des principes de protection de la concurrence et d’efficacité de l’action administrative.

2.

Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant des sociétés à l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorité garante du respect de la concurrence et des règles du marché, Italie) (ci-après l’« AGCM »), au sujet des sanctions prises à l’encontre de ces sociétés en raison d’une pratique commerciale déloyale et d’un abus de position dominante. Lesdites sociétés contestent les décisions de l’AGCM au motif que cette dernière les aurait prises après le délai de 90 jours prévu par la réglementation nationale. Cette réglementation prévoit la déchéance de l’exercice du pouvoir de constatation, d’interdiction et de sanction conféré à l’AGCM en cas du non-respect de ce délai, ce qui, selon la juridiction de renvoi, est susceptible d’avoir des incidences négatives sur le fonctionnement de cette autorité publique. La juridiction de renvoi souhaite, en substance, obtenir des éclaircissements sur les exigences que le droit de l’Union impose au cadre réglementaire national régissant les pouvoirs des autorités chargées de garantir le respect des règles du marché intérieur dans les domaines susmentionnés.

3.

L’article 1er de la directive 2005/29, intitulé « Objectif », prévoit :

« L’objectif de la présente directive est de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en rapprochant les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs. »

4.

L’article 11 de cette directive, intitulé « Application de la législation », dispose :

« 1. Les États membres veillent à ce qu’il existe des moyens adéquats et efficaces pour lutter contre les pratiques commerciales déloyales afin de faire respecter les dispositions de la présente directive dans l’intérêt des consommateurs.

Ces moyens doivent inclure des dispositions juridiques aux termes desquelles les personnes ou organisations ayant, selon la législation nationale, un intérêt légitime à lutter contre les pratiques commerciales déloyales, y compris les concurrents, peuvent :

[...]

2. Dans le cadre des dispositions juridiques visées au paragraphe 1, les États membres confèrent aux tribunaux ou aux autorités administratives des pouvoirs les habilitant, dans les cas où ceux-ci estiment que ces mesures sont nécessaires compte tenu de tous les intérêts en jeu, et notamment de l’intérêt général :

même en l’absence de preuve d’une perte ou d’un préjudice réels, ou d’une intention ou d’une négligence de la part du professionnel.

[...] »

5.

L’article 13 de ladite directive, intitulé « Sanctions », prévoit :

« Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, et mettent tout en œuvre pour en assurer l’exécution. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. »

6.

L’article 1er du règlement (UE) 2017/2394 du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2017, sur la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs et abrogeant le règlement (CE) no 2006/2004 ( 3 ), intitulé « Objet », dispose :

« Le présent règlement fixe les conditions dans lesquelles les autorités compétentes désignées par leurs États membres comme responsables du contrôle de l’application des dispositions du droit de l’Union en matière de protection des intérêts des consommateurs, coopèrent et coordonnent des actions entre elles et avec la Commission afin de garantir le respect de ces dispositions et d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et afin d’améliorer la protection des intérêts économiques des consommateurs. »

7.

L’article 2 de ce règlement, intitulé « Champ d’application », énonce :

« 1. Le présent règlement s’applique aux infractions internes à l’Union, aux infractions de grande ampleur et aux infractions de grande ampleur à l’échelle de l’Union, même si celles-ci ont pris fin avant que l’exécution ait débuté ou ait été achevée.

[...] »

8.

L’article 12 dudit règlement, intitulé « Demandes de mesures d’exécution », dispose :

« 1. À la demande de l’autorité requérante, l’autorité requise prend toutes les mesures d’exécution nécessaires et proportionnées pour faire cesser ou interdire l’infraction interne à l’Union en exerçant les pouvoirs énoncés à l’article 9, et tout autre pouvoir qui lui est reconnu en vertu du droit national. L’autorité requise détermine les mesures d’exécution appropriées qui sont nécessaires pour faire cesser ou interdire l’infraction interne à l’Union et prend lesdites mesures dans les meilleurs délais et au plus tard six mois après avoir reçu la demande, à moins de préciser les motifs particuliers de prorogation du délai. Le cas échéant, l’autorité requise impose des sanctions telles que des amendes ou des astreintes au professionnel responsable de l’infraction interne à l’Union. [...]

2. L’autorité requise informe régulièrement l’autorité requérante des démarches engagées et des mesures prises et qu’elle compte prendre. L’autorité requise informe sans retard, via la base de données électronique prévue à l’article 35, l’autorité requérante, les autorités compétentes d’autres États membres et la Commission des mesures prises et des effets desdites mesures sur l’infraction interne à l’Union, en indiquant notamment :

9.

L’article 17 du règlement 2017/2394, intitulé « Lancement d’une action coordonnée et désignation du coordinateur », est libellé dans les termes suivants :

« 1. Lorsqu’il existe de bonnes raisons de soupçonner qu’une infraction de grande ampleur est commise, les autorités compétentes concernées par ladite infraction lancent une action coordonnée dans le cadre d’un accord entre elles. Le lancement de l’action coordonnée est notifié sans tarder aux bureaux de liaison uniques concernés par ladite infraction et à la Commission.

2. Les autorités compétentes concernées par l’infraction de grande ampleur présumée désignent une autorité compétente concernée par l’infraction de grande ampleur présumée pour assumer le rôle de coordinateur. Si lesdites autorités compétentes ne parviennent pas à un accord, sur cette désignation, la Commission assume ce rôle.

3. Si la Commission a de bonnes raisons de soupçonner une infraction de grande ampleur à l’échelle de l’Union, elle en informe sans tarder les autorités compétentes et les bureaux de liaison uniques concernés par l’infraction présumée en application de l’article 26. La Commission indique dans sa notification les motifs justifiant une éventuelle action coordonnée. Les autorités compétentes concernées par l’infraction de grande ampleur présumée à l’échelle de l’Union mènent les enquêtes appropriées sur la base des informations à leur disposition ou auxquelles elles ont facilement accès. Les autorités compétentes concernées par l’infraction de grande ampleur présumée à l’échelle de l’Union notifient les résultats de ces enquêtes aux autres autorités compétentes, aux bureaux de liaison uniques concernés par ladite infraction et à la Commission, en application de l’article 26, dans le mois qui suit la notification par la Commission. Lorsqu’il ressort de telles enquêtes qu’une infraction de grande ampleur à l’échelle de l’Union pourrait être commise, les autorités compétentes concernées par ladite infraction entament l’action coordonnée et prennent les mesures énoncées à l’article 19 et, le cas échéant, les mesures énoncées aux articles 20 et 21.

[...]

5. Une autorité compétente se joint à l’action coordonnée si, au cours de celle-ci, il apparaît que l’autorité compétente est concernée par l’infraction de grande ampleur ou par l’infraction de grande ampleur à l’échelle de l’Union. »

10.

En vertu de l’article 3 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 et 102 TFUE] ( 4 ), intitulé « Rapport entre les articles [101 et 102 TFUE] et les droits nationaux de la concurrence » :

« 1. [...] Lorsque les autorités de concurrence des États membres ou les juridictions nationales appliquent le droit national de la concurrence à une pratique abusive interdite par l’article [102 TFUE], elles appliquent également l’article [102 TFUE].

[...] »

11.

L’article 5 de ce règlement, intitulé « Compétence des autorités de concurrence des États membres », prévoit :

« Les autorités de concurrence des États membres sont compétentes pour appliquer les articles [101 et 102 TFUE] dans des cas individuels. À cette fin, elles peuvent, agissant d’office ou saisies d’une plainte, adopter les décisions suivantes :

Lorsqu’elles considèrent, sur la base des informations dont elles disposent, que les conditions d’une interdiction ne sont pas réunies, elles peuvent également décider qu’il n’y a pas lieu pour elles d’intervenir. »

12.

Aux termes de l’article 11 dudit règlement, intitulé « Coopération entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres » :

« 1. La Commission et les autorités de concurrence des États membres appliquent les règles communautaires de concurrence en étroite collaboration.

[...]

6. L’ouverture par la Commission d’une procédure en vue de l’adoption d’une décision en application du chapitre III dessaisit les autorités de concurrence des États membres de leur compétence pour appliquer les articles [101 et 102 TFUE]. Si une autorité de concurrence d’un État membre traite déjà une affaire, la Commission n’intente la procédure qu’après avoir consulté cette autorité nationale de concurrence. »

13.

L’article 9 de ce même règlement, intitulé « Engagements », prévoit :

« 1. Lorsque la Commission envisage d’adopter une décision exigeant la cessation d’une infraction et que les entreprises concernées offrent des engagements de nature à répondre aux préoccupations dont la Commission les a informées dans son évaluation préliminaire, la Commission peut, par voie de décision, rendre ces engagements obligatoires pour les entreprises.

[...] »

14.

L’article 22 du règlement no 1/2003, intitulé « Enquêtes par les autorités de concurrence des États membres », dispose :

« 1. Une autorité de concurrence d’un État membre peut exécuter sur son territoire toute inspection ou autre mesure d’enquête en application de son droit national au nom et pour le compte de l’autorité de concurrence d’un autre État membre afin d’établir une infraction aux dispositions de l’article [101 ou 102 TFUE]. [...]

2. Sur demande de la Commission, les autorités de concurrence des États membres procèdent aux inspections que la Commission juge indiquées au titre de l’article 20, paragraphe 1, ou qu’elle a ordonnées par voie de décision prise en application de l’article 20, paragraphe 4. Les agents des autorités de concurrence des États membres chargés de procéder aux inspections, ainsi que les agents mandatés ou désignés par celles-ci, exercent leurs pouvoirs conformément à leur législation nationale.

Les agents et les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission peuvent, sur sa demande ou sur celle de l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée, prêter assistance aux agents de l’autorité concernée. »

15.

En vertu des articles 23 et 24 de ce règlement, la Commission peut infliger aux entreprises et associations d’entreprises des amendes ainsi que des astreintes.

16.

L’article 25 dudit règlement, intitulé « Prescription en matière d’imposition de sanctions », dispose :

« 1. Le pouvoir conféré à la Commission en vertu des articles 23 et 24 est soumis aux délais de prescription suivants :

2. La prescription court à compter du jour où l’infraction a été commise. Toutefois, pour les infractions continues ou répétées, la prescription ne court qu’à compter du jour où l’infraction a pris fin.

[...] »

17.

L’article 26 du même règlement, intitulé « Prescription en matière d’exécution des sanctions », prévoit :

« 1. Le pouvoir de la Commission d’exécuter les décisions prises en application des articles 23 et 24 est soumis à un délai de prescription de cinq ans.

2. La prescription court à compter du jour où la décision est devenue définitive.

[...] »

18.

L’article 35 du règlement no 1/2003, intitulé « Désignation des autorités de concurrence des États membres », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les États membres désignent l’autorité ou les autorités de concurrence compétentes pour appliquer les articles [101 et 102 TFUE] de telle sorte que les dispositions du présent règlement soient effectivement respectées. [...] »

19.

L’article 1er de la directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur ( 5 ), intitulé « Objet et champ d’application », prévoit :

« [...]

2. La présente directive couvre l’application des articles 101 et 102 [TFUE] et l’application parallèle des dispositions du droit national de la concurrence dans la même affaire. [...]

3. La présente directive fixe certaines règles en matière d’assistance mutuelle de manière à préserver le bon fonctionnement du marché intérieur ainsi que le bon fonctionnement du système de coopération étroite au sein du réseau européen de la concurrence. »

20.

L’article 3 de cette directive, intitulé « Garanties », dispose :

« 1. Les procédures concernant des infractions à l’article 101 ou 102 [TFUE], y compris l’exercice des pouvoirs prévus dans la présente directive par les autorités nationales de concurrence, sont conformes aux principes généraux du droit de l’Union et à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

2. Les États membres s’assurent que l’exercice des pouvoirs visés au paragraphe 1 est subordonné à des garanties appropriées pour ce qui concerne les droits de la défense des entreprises, y compris le droit d’être entendu et le droit à un recours effectif devant un tribunal.

3. Les États membres veillent à ce que les procédures de mise en œuvre engagées par les autorités nationales de concurrence soient conclues dans un délai raisonnable. Les États membres veillent à ce que, avant de prendre une décision en vertu de l’article 10 de la présente directive, les autorités nationales de concurrence adoptent une communication des griefs. »

21.

L’article 4 de ladite directive, intitulé « Indépendance », prévoit :

« 1. Pour garantir l’indépendance des autorités nationales de concurrence administratives lors de l’application des articles 101 et 102 [TFUE], les États membres font en sorte que lesdites autorités s’acquittent de leurs fonctions et exercent leurs pouvoirs en toute impartialité et dans l’intérêt d’une application effective et uniforme de ces dispositions, sous réserve d’obligations proportionnées de rendre des comptes et sans préjudice d’une étroite coopération entre les autorités de concurrence au sein du réseau européen de la concurrence.

[...]

5. Les autorités nationales de concurrence administratives ont le pouvoir de fixer leurs priorités afin de s’acquitter des tâches nécessaires à l’application des articles 101 et 102 [TFUE], visées à l’article 5, paragraphe 2, de la présente directive. Dans la mesure où les autorités nationales de concurrence administratives sont tenues d’examiner les plaintes formelles, ces autorités ont le pouvoir de rejeter de telles plaintes au motif qu’elles ne les considèrent pas comme une priorité. Cette disposition est sans préjudice du pouvoir des autorités nationales de concurrence administratives de rejeter des plaintes pour d’autres motifs définis par le droit national. »

22.

L’article 5 de la directive 2019/1, intitulé « Ressources », dispose :

« 1. Les États membres veillent, au minimum, à ce que les autorités nationales de concurrence disposent d’un nombre suffisant de membres du personnel qualifiés ainsi que des ressources financières, techniques et technologiques suffisantes, nécessaires à l’exécution effective de leurs fonctions et à l’exercice effectif de leurs pouvoirs, en vue de l’application des articles 101 et 102 [TFUE] comme prévu au paragraphe 2 du présent article.

2. Aux fins du paragraphe 1, les autorités nationales de concurrence sont, au minimum, en mesure de mener des enquêtes aux fins de l’application des articles 101 et 102 [TFUE], d’adopter des décisions relatives à l’application de ces dispositions sur la base de l’article 5 du règlement [no 1/2003] et de coopérer étroitement au sein du réseau européen de la concurrence afin de garantir l’application effective et uniforme des articles 101 et 102 [TFUE].

[...] »

23.

Les articles 10, 12, 13 et 16 de cette directive régissent les pouvoirs des autorités nationales de concurrence en ce qui concerne, respectivement, la constatation et la cessation d’une infraction, les engagements offerts par les entreprises et associations d’entreprises, les amendes infligées aux entreprises et associations d’entreprises, ainsi que les astreintes.

24.

Conformément à son article 36, la directive 2019/1 est entrée en vigueur le 3 février 2019. En vertu de son article 34, paragraphe 1, les États membres étaient tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 4 février 2021.

25.

La legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (loi no 689 du 24 novembre 1981, portant modifications du système pénal) (ci-après la « loi no 689/81 ») définit le régime général des amendes administratives.

26.

L’article 12 de cette loi, intitulé « Champ d’application », dispose :

« Les dispositions du présent chapitre sont respectées, pour autant qu’elles soient applicables et sauf disposition contraire, pour toutes les infractions pour lesquelles une sanction administrative consistant dans le paiement d’une somme d’argent est prévue, même lorsque cette sanction ne se substitue pas à une sanction pénale. Elles ne s’appliquent pas aux infractions disciplinaires. »

27.

L’article 14 de ladite loi, intitulé « Communication des griefs et notification », prévoit :

« L’infraction doit, si possible, être communiquée immédiatement tant au contrevenant qu’à la personne solidairement tenue au paiement de la somme due du fait de cette infraction.

Lorsqu’il n’y a pas eu de communication immédiate à l’ensemble des personnes visées à l’alinéa précédent, les éléments de l’infraction doivent être notifiés aux intéressés qui résident sur le territoire de la République dans un délai de 90 jours et à ceux qui résident à l’étranger dans un délai de 360 jours à compter de la constatation [de l’infraction].

Lorsque les documents relatifs à l’infraction sont transmis à l’autorité compétente par décision de l’autorité judiciaire, les délais visés à l’alinéa précédent courent à compter de la date de réception [de ces documents].

[...]

L’obligation de payer la somme due en raison de l’infraction s’éteint pour la personne à l’égard de laquelle la notification dans le délai prescrit a été omise. »

28.

L’article 28 de la même loi, intitulé « Prescription », dispose :

« Le droit de recouvrer les sommes dues pour les infractions visées par la présente loi se prescrit dans un délai de cinq ans à compter du jour où l’infraction a été commise.

L’interruption de la prescription est régie par les règles du code civil. »

29.

L’article 1er du decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (décret législatif no 206, portant code de la consommation), du 6 septembre 2005, dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « code de la consommation »), prévoit à son paragraphe 1 :

« Dans le respect de la Constitution et conformément aux principes énoncés dans les traités instituant les Communautés européennes, dans le traité sur l’Union européenne, dans la législation de l’Union, en particulier à l’article 153 [CE], ainsi que dans les traités internationaux, le présent code harmonise et réorganise les législations relatives aux processus d’achat et de consommation afin d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs et des utilisateurs. »

30.

L’article 27 de ce code, intitulé « Protection administrative et juridictionnelle », dispose :

« 1. L’[AGCM] exerce les attributions régies par le présent article également en tant qu’autorité compétente pour la mise en œuvre du [règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 27 octobre 2004, relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs (“Règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs”) (JO 2004, L 364, p. 1)], dans les limites des dispositions légales.

1 bis. Même dans les secteurs réglementés, en vertu de l’article 19, paragraphe 3, la compétence pour intervenir à l’encontre des comportements des professionnels qui constituent une pratique commerciale déloyale, sans préjudice du respect de la réglementation en vigueur, incombe, à titre exclusif, à l’[AGCM], qui l’exerce sur la base des pouvoirs prévus au présent article, après avoir obtenu l’avis de l’autorité réglementaire compétente. [...]

2. L’[AGCM], d’office ou à la demande de toute personne ou organisation y ayant un intérêt, interdit la poursuite des pratiques commerciales déloyales et en élimine les effets. À cette fin, l’[AGCM] fait usage des pouvoirs d’enquête et d’exécution visés par le règlement [no 2006/2004] précité également en ce qui concerne les infractions non transfrontalières. Aux fins de l’exécution des tâches énoncées au paragraphe 1, l’[AGCM] peut recourir à la Guardia di Finanza qui agit avec les pouvoirs qui lui sont dévolus aux fins du contrôle sur la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt sur le revenu. L’intervention de l’Autorité est indépendante du fait de savoir si les consommateurs concernés se trouvent sur le territoire de l’État membre dans lequel le professionnel est établi ou dans un autre État membre.

3. L’[AGCM] peut ordonner, par voie de décision motivée, la suspension provisoire des pratiques commerciales déloyales en cas d’urgence particulière. En tout état de cause, elle informe le professionnel de l’ouverture de l’instruction.

[...]

8. Si l’[AGCM] juge la pratique commerciale déloyale, elle en interdit la diffusion, lorsqu’elle n’a pas encore été portée à la connaissance du public, ou son maintien, dans la mesure où la pratique a déjà commencé. La même décision peut également prévoir, à la charge et aux frais du professionnel, la publication de la décision, également sous forme d’extrait, c’est-à-dire d’une déclaration rectificative spécifique, de manière à empêcher que les pratiques commerciales déloyales continuent à produire des effets.

9. Outre la mesure d’interdiction de la pratique commerciale déloyale, l’autorité décide également de l’application d’une sanction administrative pécuniaire de 5000 à 5000000 euros, en fonction de la gravité et de la durée de la violation. Dans le cas de pratiques commerciales déloyales au sens de l’article 21, paragraphes 3 et 4, la sanction ne peut être inférieure à 50000 euros.

[...]

11. L’[AGCM] organise, par la voie de son règlement intérieur, la procédure d’instruction, de manière à garantir le respect du contradictoire, la parfaite connaissance des actes et l’établissement de procès-verbaux.

[...]

13. Les sanctions administratives pécuniaires consécutives aux violations du présent décret sont soumises, pour autant qu’elles soient applicables, aux dispositions du chapitre I, section I et des articles 26, 27, 28 et 29 de la loi [no 689/81], telle que modifiée. Les sanctions administratives visées au présent article doivent être acquittées dans les 30 jours suivant la notification de la décision de l’[AGCM] [...] »

31.

Le regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (règlement sur les procédures d’instruction en matière de protection des consommateurs) a été approuvé par la delibera n. 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (décision no 25411 de l’AGCM, du 1er avril 2015), adoptée en application de l’article 27, paragraphe 11, du code de la consommation.

32.

En vertu de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 5, paragraphe 1, sous f), et paragraphe 2, de ce règlement, la procédure d’instruction doit être ouverte, avec – entre autres – communication des griefs, dans un délai de 180 jours à compter de la réception de la demande d’intervention, délai qui peut être interrompu en cas de demande de renseignements. Lorsque la procédure n’est pas ouverte dans le délai visé, la phase préalable à l’instruction est considérée comme close par un non-lieu à statuer, l’AGCM ayant la faculté de verser ultérieurement au dossier la demande d’intervention en vue de procéder d’office à une instruction approfondie fondée sur de nouveaux éléments ou sur une appréciation différente des priorités d’intervention.

33.

Les articles 10 à 12 dudit règlement définissent les garanties procédurales prévues dans la phase de l’instruction, à savoir la faculté, pour les parties auxquelles l’ouverture de l’instruction a été communiquée ainsi que pour les autres parties concernées au titre de l’article 10, du même règlement, de participer à l’instruction et de présenter des observations, l’accès aux documents et aux informations détenus par l’AGCM et la faculté de demander la tenue d’auditions.

34.

L’article 1er de la legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (loi no 287, du 10 octobre 1990, portant adoption de dispositions relatives à la sauvegarde de la concurrence et du marché), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi no 287/90 »), intitulé « Champ d’application et rapport avec le droit de l’Union », dispose :

« 1. Les dispositions de la présente loi qui mettent en œuvre l’article 41 de la Constitution protégeant et garantissant le droit d’initiative économique s’appliquent aux ententes, aux abus de position dominante et aux concentrations d’entreprises.

2. L’[AGCM] applique également, en parallèle, dans une même affaire, les articles 101 et 102 [TFUE] et les articles 2 et 3 de la présente loi sur les ententes restreignant la libre concurrence et sur les abus de position dominante.

[...]

4. L’interprétation des dispositions du présent titre s’effectue sur la base des principes du droit de [l’Union] applicables en matière de concurrence. »

35.

L’article 3 de cette loi, intitulé « Abus de position dominante », prévoit :

« 1. Est interdit l’abus de la part d’une ou plusieurs entreprises d’une position dominante sur le marché national ou une partie substantielle de celui-ci ; il est également interdit :

[...] »

36.

L’article 12 de ladite loi, intitulé « Pouvoirs d’enquête », dispose :

« 1. Après avoir apprécié les éléments en sa possession et ceux qui ont été portés à sa connaissance par les administrations publiques ou par toute personne intéressée, y compris les associations représentatives de consommateurs, l’[AGCM] procède à une instruction en vue de vérifier l’existence d’infractions aux interdictions énoncées aux articles 2 et 3.

[...] »

37.

L’article 14 de la même loi, intitulé « Instruction », prévoit :

« 1. En cas d’infraction présumée aux articles 2 ou 3, l’[AGCM] notifie l’ouverture de l’instruction aux entreprises et entités intéressées [...]

[...] »

38.

L’article 15 de la loi no 287/90, intitulé « Mises en demeure et sanctions », dispose :

« 1. Si, à la suite de l’instruction visée à l’article 14, l’[AGCM] découvre des infractions aux articles 2 ou 3, elle fixe le délai dans lequel les entreprises et organismes concernés devront mettre fin à ces infractions. En cas d’infractions graves, compte tenu de la gravité et de la durée de l’infraction, elle inflige en outre une amende administrative pouvant atteindre dix pour cent du chiffre d’affaires réalisé par chaque entreprise ou organisme au cours du dernier exercice révolu avant la date de notification de la mise en demeure, en fixant le délai dans lequel l’entreprise doit procéder au paiement de l’amende.

[...] »

39.

L’article 31 de cette loi, intitulé « Sanctions », prévoit :

« 1. Les amendes administratives consécutives à la violation de la présente loi sont soumises, pour autant qu’elles soient applicables, aux dispositions figurant au chapitre I, sections I et II, de la loi [no 689/81]. »

40.

Le decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (décret du président de la République no 217, du 30 avril 1998) établissant le regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (règlement relatif aux procédures d’instruction relevant de la compétence de l’AGCM) a été adopté en exécution de l’article 10, paragraphe 5, de la loi no 287/90, selon lequel « sont établies des procédures d’instruction qui garantissent aux intéressés la parfaite connaissance des actes, le respect du contradictoire et l’établissement de procès-verbaux ».

41.

Les articles 7, 13 et 14 de ce règlement définissent les garanties procédurales prévues dans la phase de l’instruction, à savoir, pour les parties auxquelles l’ouverture de l’instruction a été communiquée ainsi que pour les autres parties concernées au titre de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement, la faculté de participer à l’instruction et de présenter des observations, l’accès aux documents et aux informations détenus par l’AGCM et la faculté de demander la tenue d’auditions avant la communication des résultats tirés de l’instruction.

42.

Trenitalia, une société publique entièrement contrôlée, par l’intermédiaire d’une autre société, par le Ministero dell’economia e delle finanze (ministère de l’Économie et des Finances, Italie), est la principale société de gestion du transport ferroviaire de voyageurs opérant en Italie. Elle assure à la fois les services régionaux et les services de moyenne et longue distance, cette dernière catégorie incluant notamment les trains dits « du marché », tels que le service de transport à grande vitesse.

43.

Entre 2011 et 2016, l’AGCM a reçu des signalements et des plaintes de la part de consommateurs, de l’Autorità di regolazione dei trasporti (autorité de régulation des transports, Italie), ainsi que de l’association Federconsumatori, qui concernaient les modalités de vente des billets de train en ligne. Le 21 octobre 2016, l’AGCM a ajouté au dossier les résultats de simulations d’achats effectuées par ses agents entre le 26 août et le 30 septembre 2016.

44.

Le 15 novembre 2016, l’AGCM a notifié à Trenitalia la décision d’ouvrir une procédure visant à constater une infraction en matière de consommation et a procédé à une inspection au siège de cette société, où des documents ont été saisis. Les conseillers de Trenitalia ont pu consulter le dossier d’instruction et faire valoir des arguments en défense. Par ailleurs, la société ayant fourni le système informatique utilisé par Trenitalia a également fait l’objet d’une inspection.

45.

Par décision du 3 août 2017, adoptée le 19 juillet 2017, l’AGCM a constaté l’existence d’une pratique commerciale déloyale de Trenitalia dans le cadre de la vente de billets de train en ligne. En effet, s’agissant des solutions de voyage proposées via son système télématique d’information, de recherche et d’achat de billet, cette société aurait indiqué principalement les résultats impliquant l’utilisation des trains « du marché », tout en omettant les résultats impliquant, pour les mêmes horaires, l’utilisation de trains régionaux beaucoup moins onéreux. Par conséquent, cette autorité a enjoint à Trenitalia de cesser la pratique reprochée, lui a accordé un délai pour identifier les mesures nécessaires à cet effet, et, compte tenu de la gravité et de la durée de l’infraction, lui a infligé une amende de 5 millions d’euros.

46.

Devant la juridiction de renvoi, Trenitalia conteste la décision de l’AGCM en invoquant, notamment, la méconnaissance du délai péremptoire de 90 jours prévu à l’article 14 de la loi no 689/81 pour l’engagement d’une procédure de constatation d’une infraction en matière de consommation. En effet, la phase ayant précédé la communication des griefs aurait duré plus de quatre ans.

47.

À cet égard, la juridiction de renvoi observe que les sanctions imposées par l’AGCM, tant pour les infractions en matière de concurrence que pour celles en matière de protection des consommateurs, relèvent du domaine « para-pénal » ( 6 ). Par conséquent, afin de garantir l’égalité des armes et d’éviter que le temps écoulé ne porte préjudice à l’accusé, il est nécessaire de respecter les principes posés par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui imposent la communication immédiate des griefs.

48.

Selon la jurisprudence du Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui a récemment évolué en ce sens, l’AGCM est tenue, sous peine de déchéance de son pouvoir de sanction, d’ouvrir la procédure d’instruction en procédant à la communication des griefs dans ce délai de 90 jours une fois la collecte des éléments factuels nécessaires à la communication des griefs achevée.

49.

Afin de déterminer le point de départ dudit délai, le juge administratif doit procéder à une appréciation rétrospective, en se plaçant dans la situation qui était celle de l’AGCM, et vérifier à partir de quelle date les éléments disponibles à un moment donné étaient suffisants pour formuler la communication des griefs. Tout dépassement de ce même délai entraîne l’annulation de la décision de l’AGCM dans son intégralité. Par ailleurs, en application du principe ne bis in idem, il n’est plus possible d’ouvrir une nouvelle procédure d’instruction portant sur la même pratique, même lorsque l’entreprise concernée n’a jamais mis fin à celle-ci.

50.

Selon la juridiction de renvoi, ces circonstances, d’une part, portent atteinte à l’autonomie de l’AGCM en obligeant celle-ci à ouvrir une instruction sur la base d’un critère purement chronologique. Par ailleurs, une anticipation excessive de l’ouverture de la procédure augmente le risque que cette autorité ne puisse obtenir les éléments nécessaires à l’établissement de l’infraction reprochée. Il importe de tenir compte de la grande complexité de l’activité de l’AGCM, en particulier lors d’enquêtes portant sur l’activité de grands acteurs économiques, celle-ci devant réunir des éléments d’information sur un grand nombre de faits sur une période continue afin de procéder à une qualification juridique abstraite.

51.

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi effectue un parallèle avec les sanctions adoptées en matière de concurrence, l’autorité compétente étant tenue de conclure la procédure d’infraction dans un délai raisonnable. Une telle exigence s’applique également, par voie d’analogie, en matière de protection des consommateurs.

52.

D’autre part, dès lors que l’entreprise concernée n’a pas besoin d’établir un préjudice du fait de l’ouverture tardive de la procédure d’instruction, il en résulte une présomption irréfragable d’atteinte aux droits de la défense de cette entreprise lorsque la procédure est ouverte après l’expiration du délai de 90 jours.

53.

En tout état de cause, l’application d’un délai dont le point de départ varie en fonction du cas d’espèce n’est pas susceptible de protéger adéquatement la confiance légitime des entreprises sanctionnées. Afin d’éviter des communications de griefs dans un délai excessivement long, le droit italien prévoit un délai de prescription de cinq ans, courant à compter de la cessation du comportement illicite.

54.

Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 11 de la directive [2005/29], lu à la lumière des principes de protection des consommateurs et d’efficacité de l’action administrative, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, comme celle résultant de l’application de l’article 14 de la loi [no 689/81] – telle qu’interprétée par la jurisprudence –, qui impose à l’[AGCM] d’ouvrir la procédure d’instruction en vue de la constatation d’une pratique commerciale déloyale dans un délai de déchéance de 90 jours à compter du moment où cette autorité a connaissance des éléments essentiels de l’infraction, ces derniers étant susceptibles de se limiter au premier signalement de l’infraction ? »

55.

Caronte & Tourist (ci-après « C&T ») est une société fournissant un service de transbordement dans le détroit de Messine, où elle détient une position quasi monopolistique.

56.

Le 24 mars 2018, l’AGCM a reçu le signalement d’un consommateur qui se plaignait des prix excessivement élevés du service de transbordement fourni par C&T et demandait l’ouverture d’une enquête. Par la suite, le 23 avril 2019, l’AGCM a envoyé une demande d’informations à l’autorité portuaire de Messine, suivie, le 19 novembre 2019, d’un rappel auquel cette autorité a répondu le 26 novembre 2019.

57.

Le 4 août 2020, l’AGCM a notifié à C&T la décision d’ouvrir une procédure visant à constater une infraction en matière de concurrence.

58.

Par décision du 11 avril 2022, adoptée le 29 mars 2022, l’AGCM a constaté, sur le fondement de l’article 3 de la loi no 287/90, l’existence d’un abus de position dominante par C&T en raison de l’imposition de prix excessifs pour le service de transbordement de véhicules dans le détroit de Messine. En conséquence, cette autorité a enjoint à C&T de cesser d’imposer des prix excessifs à l’avenir, du moins à partir de la fin de l’urgence pandémique et, compte tenu de la gravité de l’infraction, lui a infligé une amende de 3719370 euros.

59.

Devant la juridiction de renvoi, C&T, soutenue par Assarmatori et Confederazione Italiana Armatori (ci-après « Confitarma »), des associations professionnelles du secteur maritime, conteste la décision de l’AGCM en invoquant, notamment, la méconnaissance du délai péremptoire de 90 jours prévu à l’article 14 de la loi no 689/81 pour l’engagement d’une procédure de constatation d’une infraction en matière de concurrence. En effet, la phase ayant précédé la communication des griefs a duré au total 855 jours.

60.

À cet égard, la juridiction de renvoi indique que, même si l’affaire au principal concerne un abus de position dominante limité au marché national, il existe un intérêt réel de l’Union à ce que les dispositions en matière de répression des infractions concurrentielles soient appliquées uniformément. Or, dès lors que, selon la jurisprudence de la Cour, la Commission a l’obligation de conclure ses procédures dans un délai raisonnable ( 7 ), il existe une divergence, sur le plan national et européen, quant aux règles régissant l’ouverture des procédures en matière de concurrence.

61.

En outre, la juridiction de renvoi observe que les sanctions imposées par l’AGCM en matière de concurrence relèvent du domaine « para-pénal ». Par conséquent, afin de garantir l’égalité des armes et d’éviter que le temps écoulé ne porte préjudice à l’accusé, il est nécessaire de respecter les principes posés par l’article 6 de la CEDH et par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, qui imposent la communication immédiate des griefs.

62.

La juridiction de renvoi explique que, en vertu d’une jurisprudence plus ancienne du Consiglio di Stato (Conseil d’État), l’article 14 de la loi no 689/81 ne s’appliquait pas aux procédures menées par l’AGCM en matière de concurrence, de sorte que l’ouverture de l’instruction par la communication des griefs n’était pas soumise à un délai spécifique. Toutefois, à la suite d’une modification de cette jurisprudence, l’AGCM est désormais tenue, sous peine de déchéance de son pouvoir de sanction, d’ouvrir la procédure d’instruction en procédant à cette communication dans le délai litigieux une fois la collecte des éléments factuels nécessaires à la communication des griefs achevée.

63.

La juridiction de renvoi explique les conséquences qu’entraîne ce revirement de jurisprudence, décrites précédemment, à savoir la nécessité, pour le juge administratif, de procéder à une appréciation rétrospective afin de déterminer le point de départ exact du délai de 90 jours, l’annulation de la décision de l’AGCM en cas de dépassement du délai litigieux, ainsi que l’application du principe ne bis in idem, empêchant l’ouverture d’une nouvelle procédure d’instruction portant sur la même pratique.

64.

Les autres déclarations faites par la juridiction de renvoi, exprimant des doutes quant à la conformité de la réglementation nationale au droit de la concurrence de l’Union, correspondent pour l’essentiel à celles qui ont été exposées ci-dessus pour l’affaire C‑510/23, en ce qui concerne le droit de la protection des consommateurs.

65.

Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 102 TFUE, lu à la lumière des principes de protection de la concurrence et d’efficacité de l’action administrative, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, comme celle résultant de l’application de l’article 14 de la loi [no 689/81] – telle qu’interprétée par la jurisprudence –, qui impose à l’[AGCM] d’ouvrir la procédure d’instruction en vue de la constatation d’un abus de position dominante dans un délai de déchéance de 90 jours à compter du moment où cette autorité a connaissance des éléments essentiels de l’infraction, ces derniers étant susceptibles de se limiter au premier signalement de l’infraction ? »

66.

Les décisions de renvoi dans les affaires C‑510/23 et C‑511/23, datées respectivement du 2 août 2023 et du 1er août 2023, sont parvenues au greffe de la Cour le 8 août 2023.

67.

Dans l’affaire C‑510/23, les parties au principal, le gouvernement italien ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites dans le délai imparti par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.

68.

Dans l’affaire C‑511/23, des observations écrites ont été déposées par les parties au principal, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, les gouvernements italien, hellénique, hongrois et slovaque, ainsi que la Commission, en conformité avec la disposition précitée.

69.

Le 14 mai 2024, la Cour a décidé de ne pas tenir d’audience de plaidoiries, en application de l’article 76, paragraphe 2, du règlement de procédure.

70.

D’emblée, il est important de préciser que les présentes affaires ne concernent pas l’interprétation de dispositions du droit matériel, mais plutôt de règles et principes du droit de l’Union qui fixent des limites à l’autonomie procédurale des États membres. Comme cela a souvent été le cas dans la jurisprudence de la Cour, le principe d’effectivité jouera un rôle crucial dans l’analyse des questions posées. Dans la mesure où la réglementation nationale litigieuse est la même dans les deux affaires, il sera nécessaire de l’examiner sous l’angle respectif des règles de l’Union en matière de protection des consommateurs et de concurrence. Comme nous le verrons, certaines considérations s’appliquent également aux deux domaines du droit en raison des multiples liens qui les unissent. En fin de compte, il ne faut pas oublier que le bien-être des consommateurs est précisément le but ultime de l’action publique visant à protéger la concurrence ( 8 ). C’est pour cette raison que le futur arrêt de la Cour revêtira une importance transversale.

71.

Par souci de clarté, il convient de décrire brièvement la manière dont se déroulent les procédures menées par l’AGCM visant à constater des pratiques commerciales déloyales et anticoncurrentielles. Ainsi qu’il ressort des dossiers des affaires, ces procédures se déroulent essentiellement en deux étapes : 1) une phase préalable à l’instruction, lors de laquelle l’AGCM collecte les éléments d’enquête nécessaires à la formulation de griefs à l’égard de l’intéressé ; 2) une phase d’instruction (ou phase décisionnelle) qui se déroule à compter de la communication des griefs à l’intéressé et lors de laquelle s’appliquent l’ensemble des garanties propres à la procédure administrative. Cette phase est clôturée, le cas échéant, par l’adoption d’une décision constatant l’existence d’une pratique commerciale déloyale ou anticoncurrentielle et infligeant des sanctions.

72.

La juridiction de renvoi considère que la réglementation nationale en cause, qui régit les procédures décrites ci-dessus, fait échec à l’application effective du droit de l’Union. À l’appui de son affirmation, le iudex a quo relève certains aspects de cette réglementation qui, à son avis, s’avèrent problématiques. Un de ces aspects est le délai prévu pour la phase préalable à l’instruction. Il ressort des décisions de renvoi que la réglementation en cause prévoit, pour les procédures de sanction donnant lieu à une condamnation au paiement d’une somme d’argent, un délai de déchéance de 90 jours pour la communication des griefs. Conformément à la jurisprudence du Consiglio di Stato (Conseil d’État), en tant que juridiction suprême en matière administrative, ce délai court à partir du moment où l’AGCM a connaissance des éléments essentiels de l’infraction, ces derniers étant susceptibles de se limiter au premier signalement de l’infraction. Cette disposition s’applique également aux procédures de sanction en matière de pratiques commerciales déloyales et de concurrence.

73.

Par ailleurs, il ressort des dossiers que la déchéance opère ipso jure, indépendamment d’une constatation concrète de l’atteinte portée aux droits de la défense de l’entreprise. En raison de l’unicité de la mesure, la déchéance s’applique à la décision dans son ensemble, tant pour ce qui est de la constatation et des mesures d’interdiction que pour ce qui est de l’imposition de la sanction. Enfin, la déchéance a une incidence sur les infractions permanentes, même avant qu’elles aient pris fin, et se conjugue avec le principe ne bis in idem, empêchant une nouvelle constatation, même si l’infraction persiste après la décision de sanction. Lors de l’examen de la conformité au droit de l’Union de cette réglementation, il sera nécessaire de tenir compte de l’articulation de tous ces aspects dans leur ensemble.

74.

En vertu du principe d’effectivité, les États membres ne peuvent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la mise en œuvre du droit de l’Union et, spécifiquement, dans le domaine du droit de la concurrence, ils doivent veiller à ce que les règles qu’ils établissent ou appliquent ne portent pas atteinte à l’application effective des articles 101 et 102 TFUE ( 9 ). En particulier, les autorités nationales de concurrence, désignées conformément à l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 1/2003, doivent assurer l’application effective de ces articles dans l’intérêt général ( 10 ). Dans ce contexte, il convient de noter que le droit dérivé contient des dispositions qui établissent l’exigence d’assurer l’application effective du droit de l’Union se rapportant à des obligations spécifiques. Il en va de même dans le domaine voisin de la protection des consommateurs. Compte tenu de l’application prioritaire du droit dérivé, il sera nécessaire, aux fins de l’analyse, d’identifier les dispositions pertinentes du droit dérivé. C’est sur le fondement de ces dispositions qu’il devra être établi si la réglementation nationale en cause satisfait à l’exigence d’efficacité.

75.

Cependant, il faudra examiner d’emblée si la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑511/23 est recevable. C&T, Assarmatori et Confitarma considèrent qu’elle est irrecevable, dès lors que l’infraction reprochée à C&T n’aurait concerné qu’une violation de l’interdiction de l’abus de position dominante prévue à l’article 3 de la loi no 287/90 et non de l’article 102 TFUE, l’AGCM ayant ainsi choisi, conformément au règlement no 1/2003, d’appliquer exclusivement le droit national de la concurrence. En outre, l’article 14 de la loi no 689/81 prévoyant le délai litigieux serait une disposition relevant de la seule autonomie procédurale des États membres, sans lien avec le droit matériel de la concurrence.

76.

Ces arguments ne me semblent cependant pas convaincants, pour les raisons que j’exposerai ci-après.

77.

Premièrement, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, dans une situation où un opérateur économique a été sanctionné au titre du seul droit national de la concurrence, la Cour peut néanmoins statuer sur une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 102 TFUE lorsque cette disposition a été rendue applicable par le droit national en raison d’un renvoi opéré par ce dernier au contenu de cet article 102 TFUE. Lorsque le droit national doit être appliqué d’une manière conforme à l’article 102 TFUE, il existe en effet un intérêt certain de l’Union à ce que cette disposition reçoive une interprétation uniforme ( 11 ).

78.

Dans le cas d’espèce, il est constant que l’article 1er, paragraphe 4, de la loi no 287/90 énonce que l’interprétation des dispositions du titre I de celle-ci s’effectue sur la base des principes du droit de l’Union applicables en matière de concurrence. Par ailleurs, l’article 3, paragraphe 1, sous a) de cette loi, qui fait partie du même titre, est libellé de manière quasi identique à l’article 102, alinéa 2, sous a), TFUE. De surcroît, la juridiction de renvoi souligne expressément que « l’article 3 de la loi [no 287/90] constitue la transposition en droit interne de l’article 102 TFUE, ces deux dispositions ayant une portée normative en substance équivalente ». Dans ces conditions, il me semble permis de conclure que les dispositions du titre I de la loi no 287/90 se conforment, pour les solutions qu’elles apportent à des situations purement internes, à celles retenues en droit de l’Union, notamment en vertu de l’article 102 TFUE.

79.

Deuxièmement, s’agissant précisément des dispositions du titre I de la loi no 287/90, il convient de rappeler que la Cour a déjà adopté un raisonnement analogue dans l’arrêt rendu dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt ETI e.a. ( 12 ), et s’est ainsi déclarée compétente pour connaître d’une demande de décision préjudicielle portant sur l’article 81 CE (devenu l’article 101 TFUE), alors que, dans l’affaire au principal, l’AGCM avait appliqué exclusivement les dispositions nationales interdisant les ententes. Contrairement à ce que soutient C&T dans ses observations, je ne vois pas pourquoi l’entrée en vigueur du règlement no 1/2003 pourrait avoir changé quelque chose à cette appréciation, qui se fonde sur l’existence d’un renvoi direct et inconditionnel du droit national au droit de l’Union.

80.

Troisièmement, le fait que la présente affaire concerne non pas l’interprétation de dispositions matérielles du droit national de la concurrence, figurant au titre I de la loi no 287/90, mais celle de la disposition procédurale de l’article 14 de la loi no 689/81 me paraît n’avoir aucune incidence sur la recevabilité de la demande. En effet, d’une part, ainsi que l’indique la juridiction de renvoi, l’article 14 de la loi no 689/81 est rendu applicable aux amendes administratives consécutives à la violation de la loi no 287/90 par l’article 31, paragraphe 1, de cette dernière ( 13 ). D’autre part, la seule circonstance qu’une disposition de droit national relève de l’autonomie procédurale des États membres ne la soustrait pas aux exigences posées par le droit de l’Union : dans la mesure où une telle disposition encadre l’application des dispositions de droit national qui doivent se conformer aux dispositions équivalentes du droit de l’Union, elle doit être conforme, à tout le moins, aux principes d’effectivité et d’équivalence.

81.

Au vu de ce qui précède, j’estime qu’il y a lieu de déclarer recevable la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑511/23.

82.

Les obligations pertinentes des États membres aux fins de la présente analyse découlent d’une multitude de dispositions qui seront exposées ci-après, dans un premier temps, avant d’examiner, dans un second temps, si la réglementation nationale en cause constitue une mise en œuvre correcte de ces obligations. C’est dans le cadre de cette seconde étape qu’il sera nécessaire d’évaluer si la réglementation nationale en question contribue effectivement à la réalisation des objectifs fixés par le droit de l’Union.

83.

En ce qui concerne le domaine du droit de la concurrence, on relèvera les obligations imposées par la directive 2019/1 qui, conformément à son article 1er, paragraphe 1, lu en liaison avec ses considérants 1, 6 et 8, établit certaines garanties fondamentales aux fins de l’application des articles 101 et 102 TFUE par les autorités nationales de concurrence, visant à permettre à ces autorités d’agir de manière pleinement efficace dans la mise en œuvre effective de ces dispositions, notamment dans le but de garantir des marchés concurrentiels équitables et ouverts, de protéger les consommateurs et les entreprises des pratiques anticoncurrentielles, ainsi que d’éviter que de telles pratiques échappent à des sanctions ( 14 ).

84.

La directive 2019/1 impose une série d’obligations importantes, telles que celles de veiller à ce que les procédures de mise en œuvre engagées par les autorités de concurrence soient conclues dans un délai raisonnable, d’assurer que les griefs soient communiqués aux entreprises avant la prise, en vertu de l’article 10 de la directive 2019/1, d’une décision constatant une infraction et en imposant la cessation, ainsi que de garantir l’indépendance des autorités nationales administratives de concurrence, leur reconnaissant le pouvoir de fixer leurs priorités afin de s’acquitter des tâches nécessaires à l’application des articles 101 et 102 TFUE. Ces obligations me paraissent particulièrement pertinentes en l’espèce aux fins de l’examen de la conformité des règles nationales au droit de l’Union en matière de concurrence.

85.

La conduite d’un tel examen présuppose logiquement que la directive 2019/1 soit applicable à l’affaire C‑511/23. Or, la juridiction de renvoi estime que tel n’est pas le cas, puisque cette directive n’a été transposée en droit italien qu’au cours de l’année 2021, soit après l’ouverture de l’instruction ; elle ajoute que ladite directive a d’ailleurs seulement procédé à la codification d’un « principe général de l’ordre juridique ».

86.

Pour ma part, je suis réticent à nier à la directive 2019/1 toute pertinence dans ces circonstances, étant donné que, selon une jurisprudence constante, pendant le délai de transposition d’une directive, les États membres destinataires de celle-ci doivent s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par cette directive ( 15 ). Il découle d’une telle obligation d’abstention, notamment, que les juridictions des États membres doivent s’abstenir, dans la mesure du possible, d’interpréter le droit interne d’une manière qui risquerait de compromettre sérieusement, après l’expiration du délai de transposition d’une directive, la réalisation de l’objectif poursuivi par cette directive ( 16 ).

87.

Ainsi qu’il ressort de l’article 36 de la directive 2019/1, celle-ci est entrée en vigueur le 3 février 2019, les États membres étant tenus, conformément à son article 34, paragraphe 1, de se conformer à cette dernière au plus tard le 4 février 2021. En l’occurrence, il ressort du dossier, d’une part, que la décision de l’AGCM d’ouvrir une procédure d’instruction a été adoptée le 4 août 2020, c’est-à-dire pendant la période de transposition de la directive 2019/1. D’autre part, il apparaît constant que la ligne jurisprudentielle du Consiglio di Stato (Conseil d’État) en faveur de l’application de la réglementation en cause aux procédures menées en vertu de la loi no 287/90 existait déjà avant la date d’ouverture de la procédure d’instruction.

88.

Dans ces conditions, j’estime que, afin d’apprécier si la décision de l’AGCM d’ouvrir une procédure d’instruction était tardive au regard du délai de déchéance prévu à l’article 14 de la loi no 287/90, la juridiction de renvoi devra également tenir compte des dispositions de la directive 2019/1. En conséquence, il sera nécessaire de lui indiquer si, et dans quelle mesure, l’application de cette réglementation nationale est susceptible de compromettre sérieusement la réalisation des objectifs poursuivis par cette directive.

89.

Conformément à son article 1er, l’objectif de la directive 2005/29 est de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en rapprochant les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs.

90.

Si la directive 2005/29 protège expressément les intérêts économiques des consommateurs contre les pratiques commerciales déloyales des entreprises à leur égard, il n’en reste pas moins qu’elle protège aussi indirectement les entreprises légitimes contre les concurrents qui ne suivent pas les règles du jeu fixées par cette directive, garantissant ainsi une concurrence loyale dans le secteur d’activité qu’elle coordonne, ainsi qu’il ressort du considérant 8 de ladite directive. Cela met en évidence le lien étroit entre le droit de la protection des consommateurs et le droit de la concurrence, que j’ai mentionné précédemment.

91.

En vertu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2005/29, les États membres veillent à ce qu’il existe des moyens adéquats et efficaces pour lutter contre les pratiques commerciales déloyales afin de faire respecter les dispositions de cette directive dans l’intérêt des consommateurs. Le paragraphe 2 de cet article précise que les États membres confèrent aux autorités administratives des pouvoirs les habilitant, dans les cas où ceux-ci estiment que ces mesures sont nécessaires compte tenu de tous les intérêts en jeu, et notamment de l’intérêt général, à ordonner la cessation de pratiques commerciales déloyales.

92.

De surcroît, il ressort de l’article 13 de la directive 2005/29 que les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de cette directive et mettent tout en œuvre pour en assurer l’exécution, les sanctions ainsi prévues devant être effectives, proportionnées et dissuasives. Selon la Cour, la directive 2005/29 laisse aux États membres une marge d’appréciation quant au choix des mesures nationales destinées à lutter, conformément aux articles 11 et 13 de cette directive, contre les pratiques commerciales déloyales, à la condition qu’elles soient adéquates et efficaces et que les sanctions ainsi prévues soient effectives, proportionnées et dissuasives ( 17 ).

93.

Bien que la juridiction de renvoi n’ait pas expressément inclus l’article 13 de la directive 2005/29 dans sa demande d’interprétation, j’estime nécessaire de prendre également cette disposition en compte dans le cadre de l’analyse, puisque les présentes affaires portent notamment sur la compétence de l’AGCM de sanctionner des infractions. En effet, les recours introduits par Trenitalia et C&T ont pour objet les amendes qui leur ont été infligées. À cet égard, il importe de relever que les sanctions, y compris les amendes, font partie des instruments souvent utilisés dans la lutte contre les violations du droit de l’Union, quel que soit le domaine concerné ( 18 ). Dès lors, afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi qui lui permette de trancher le litige dont elle est saisie, la Cour devra attirer son attention sur la pertinence de cette disposition ( 19 ).

94.

Après avoir esquissé les obligations qu’impose le droit de l’Union, il convient d’examiner ci-après si et, le cas échéant, dans quelle mesure la réglementation nationale est susceptible de faire échec aux objectifs visés par le législateur de l’Union. À cette fin, il y a lieu d’effectuer une analyse systématique, en décomposant cette réglementation en ses différents éléments afin de les évaluer isolément et dans leur ensemble.

95.

Cet examen se centrera sur une série d’aspects liés à ladite réglementation qui me semblent problématiques d’un point de vue juridique, à savoir la brièveté du délai fixé pour conclure la phase préalable à l’instruction, l’incertitude quant au point de départ de ce délai, les conséquences juridiques découlant de l’absence d’ouverture d’une procédure formelle dans ledit délai ainsi que l’application du principe ne bis in idem. L’examen montrera que chaque aspect est à lui seul susceptible de compromettre l’efficacité du droit de l’Union. Pris ensemble, ils conduisent à porter gravement atteinte aux fonctions de l’AGCM en tant qu’autorité nationale chargée de constater et de sanctionner des infractions dans les domaines du droit de la consommation et de la concurrence.

96.

Cela étant, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 267 TFUE, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, cette dernière n’a pas compétence pour interpréter le droit national et qu’il appartient au seul juge national de constater et d’apprécier les faits du litige au principal ( 20 ). En revanche, la Cour est compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui permettent à celle-ci d’apprécier la compatibilité de normes de droit interne avec la réglementation de l’Union ( 21 ).

97.

L’aspect le plus frappant de la réglementation nationale en cause me semble être le délai de 90 jours que celle-ci impose à l’AGCM afin de conclure la phase préalable à l’instruction. Ce délai est problématique non seulement en raison de sa brièveté, mais aussi à cause de sa rigidité, puisqu’il s’applique dans tous les cas, quelle que soit la complexité de l’affaire ou la charge de travail de l’AGCM.

98.

À cet égard, il convient d’emblée de noter qu’aucun des actes de droit dérivé mentionnés aux points précédents ne prévoit un tel délai. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, dans le système décentralisé de mise en œuvre des règles du droit de la concurrence de l’Union, dans lequel les autorités nationales de concurrence appliquent directement ces règles, la détermination des règles de prescription en matière d’imposition de sanctions par ces autorités incombe, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité, aux États membres. Il s’ensuit qu’aucune exigence juridique pour les États membres ne peut être déduite des articles 25 et 26 du règlement no 1/2003, qui fixent des délais de prescription encadrant le pouvoir de la Commission d’imposer et d’exécuter des sanctions infligées sous forme d’amende ou d’astreinte. En effet, la Cour a déjà jugé que ces délais ne s’imposent pas, en principe, aux autorités nationales de concurrence, celles-ci étant soumises aux règles nationales de prescription ( 22 ).

99.

En outre, la Cour a jugé que, en l’absence de réglementation contraignante de l’Union, il appartient aux États membres d’établir et d’appliquer, dans le respect du droit de l’Union et, en particulier, des principes d’équivalence et d’effectivité, les règles procédurales en matière d’imposition de sanctions par les autorités nationales compétentes ( 23 ). Il ressort également de la jurisprudence que l’établissement et l’application de telles règles doivent se faire dans le respect du droit de l’Union, lequel exige la fixation de délais raisonnables qui protègent à la fois l’intéressé et l’administration concernée ( 24 ).

100.

Pour ce qui est, spécifiquement, de l’établissement des délais procéduraux régissant l’action des autorités nationales de concurrence, il convient de rappeler que, dans la mesure où un État membre met en œuvre le droit de l’Union en matière de concurrence, les exigences découlant du principe de bonne administration, en tant que principe général du droit de l’Union, notamment le droit de toute personne de voir ses affaires traitées impartialement et dans un délai raisonnable, trouvent à s’appliquer dans le cadre de la procédure conduite par l’autorité nationale compétente ( 25 ). Une telle exigence découle également de la disposition visée à l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2019/1, qui énonce certaines des garanties fondamentales mentionnées précédemment ( 26 ).

101.

La Cour a ainsi jugé que les règles nationales fixant les délais de prescription doivent être conçues de manière à établir un équilibre entre, d’une part, les objectifs de garantir la sécurité juridique et d’assurer le traitement des affaires dans un délai raisonnable en tant que principes généraux du droit de l’Union et, d’autre part, la mise en œuvre effective et efficace des articles 101 et 102 TFUE, afin de respecter l’intérêt public visant à éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit faussé par des accords ou des pratiques nuisibles à la concurrence ( 27 ). Selon la Cour, afin de déterminer si un régime national de prescription établit un tel équilibre, il convient de prendre en considération l’ensemble des éléments de ce régime, au nombre desquels peuvent figurer, notamment, la date à partir de laquelle le délai de prescription commence à courir, la durée de ce délai ainsi que les modalités de suspension ou d’interruption de celui-ci ( 28 ). Il semble approprié d’appliquer ces principes jurisprudentiels mutatis mutandis à la présente affaire.

102.

Quant à la brièveté du délai prévu par la réglementation nationale en question, ainsi que la Cour l’a souligné, elle doit être appréciée en prenant en considération les spécificités des affaires relevant du droit de la concurrence et, plus particulièrement, la circonstance que ces affaires nécessitent, en principe, la réalisation d’une analyse factuelle et économique complexe ( 29 ). En effet, comme l’explique la Commission dans ses observations écrites, avant d’adopter une décision d’ouverture qui implique une intense activité d’enquêtes contradictoires auprès des entreprises concernées, ainsi qu’un déploiement significatif de ressources, une autorité de concurrence doit procéder à des analyses complexes, tant de nature factuelle qu’économique.

103.

Au cours de la phase précédant l’ouverture formelle de la procédure, une autorité de concurrence doit également, dans de nombreux cas, préparer une série d’actes d’instruction préliminaires. En particulier, les enquêtes en matière de concurrence nécessitent souvent des inspections dans les bureaux des entreprises concernées, qui sont normalement effectuées avant l’ouverture de la procédure ou en parallèle, afin d’éviter que ces entreprises ne puissent détruire ou dissimuler des éléments de preuve qui leur sont défavorables. Pour être efficaces, ces inspections doivent être préparées soigneusement, ce qui implique la recherche d’indices suffisants pour les justifier et l’identification la plus précise possible des éléments de preuve à rechercher. Lesdites inspections nécessitent généralement l’intervention de forces de l’ordre, se déroulent souvent simultanément sur plusieurs sites de l’entreprise et exigent parfois une coordination avec les autorités de concurrence d’autres États membres ou de la Commission, ou des deux, ce qui a des conséquences évidentes sur les délais de préparation nécessaires.

104.

Il ressort d’une jurisprudence constante que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telles que la complexité de celle-ci et le comportement des parties ( 30 ). Le délai fixé par la réglementation nationale en cause non seulement ne tient pas compte de la complexité des affaires en matière de concurrence, mais semble se fonder sur une prémisse qui ignore complètement que les autorités nationales de concurrence requièrent souvent la coopération des entreprises concernées, par exemple lors des demandes de renseignements. Or, le comportement peu coopératif d’une entreprise peut, dans certaines circonstances, avoir un effet dilatoire ( 31 ), voire conduire au dépassement de ce délai sans que l’autorité nationale de concurrence puisse être tenue responsable. Néanmoins, en vertu de cette réglementation nationale, les conséquences juridiques seront les mêmes, que les retards soient imputables à l’entreprise ou à l’AGCM.

105.

En outre, il faut tenir compte du fait que, avant l’ouverture formelle de la procédure, les autorités nationales de concurrence se coordonnent généralement entre elles et avec la Commission afin d’assurer une répartition optimale des affaires entre les différentes autorités au sein du réseau visé par le règlement no 1/2003 (réseau européen de la concurrence). Cette coordination est notamment nécessaire en cas de plaintes ou de demandes de clémence adressées à plusieurs autorités nationales de concurrence. Par ailleurs, dans certains cas, avant d’ouvrir la procédure formelle, une autorité nationale de concurrence peut juger nécessaire d’attendre la décision d’une autre autorité, notamment pour évaluer l’éventuelle application du principe ne bis in idem, d’une juridiction nationale ou de l’Union.

106.

Compte tenu de l’ampleur de ces activités préliminaires, il me semble, à l’instar de la Commission, que, dans de nombreux cas, il est extrêmement difficile, voire impossible, pour l’AGCM d’exercer ses activités dans un délai de 90 jours seulement. La possibilité de prendre les mesures nécessaires dans le délai fixé par la réglementation nationale est également rendue plus difficile par le fait que celle-ci ne permet pas la suspension ou le report du délai.

107.

La fixation d’un délai uniforme oblige l’AGCM à traiter de manière indifférenciée toutes les infractions qui lui sont communiquées. Cela a pour effet de rendre son travail purement mécanique au sens où les différentes infractions à examiner doivent être traitées suivant l’ordre chronologique dans lequel elles sont enregistrées et non en fonction de leur complexité ou gravité. Or, le fait que le respect du délai devient un impératif a pour effet d’empêcher l’AGCM d’organiser librement son travail, comme l’exige l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2019/1, c’est-à-dire de lui permettre de fixer ses priorités afin de s’acquitter des tâches nécessaires à l’application des articles 101 et 102 TFUE. Par conséquent, le fait que l’autorité ne dispose pas de suffisamment de temps pour traiter les infractions les plus complexes et probablement moins évidentes, même si celles-ci nécessitent une enquête approfondie, est susceptible de porter atteinte à son indépendance.

108.

L’obligation d’examiner des infractions dans un délai déraisonnablement bref pourrait conduire l’AGCM à être poussée aux limites de ses capacités. À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2019/1, les États membres veillent, au minimum, à ce que les autorités nationales de concurrence disposent d’un nombre suffisant de membres du personnel qualifiés ainsi que des ressources financières, techniques et technologiques suffisantes, nécessaires à l’exécution effective de leurs fonctions et à l’exercice effectif de leurs pouvoirs, en vue de l’application des articles 101 et 102 TFUE. Une utilisation excessive des ressources de l’AGCM sans fournir le renfort nécessaire afin d’assurer son bon fonctionnement de manière continue pourrait donc potentiellement être considérée comme une violation de la disposition susvisée.

109.

Enfin, le délai de 90 jours prévu par la réglementation nationale en cause pourrait inciter l’AGCM à enquêter en priorité sur les cas les plus simples, en négligeant les plus complexes, pour lesquels le délai, très probablement, ne serait pas respecté en raison de sa durée insuffisante, de sorte que certaines pratiques anticoncurrentielles, y compris, assurément, des pratiques très préjudiciables aux intérêts économiques des concurrents, ne pourraient jamais être constatées ni, par conséquent, sanctionnées.

110.

Les considérations présentées ci-dessus me semblent pour la plupart transposables au domaine voisin de la protection des consommateurs. Si la directive 2005/29 ne prévoit aucun délai pour les procédures visant à constater d’éventuelles pratiques commerciales déloyales, il n’en demeure pas moins que les articles 11 et 13 de cette directive doivent être interprétés à la lumière de l’objectif de celle-ci, qui est d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en rapprochant les dispositions des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs ( 32 ).

111.

Ainsi, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre d’établir les règles de procédure visant à assurer l’existence de moyens adéquats et efficaces de lutte contre les pratiques commerciales déloyales et de les sanctionner de manière effective, proportionnée et dissuasive, comme le prévoient les articles 11 et 13 de la directive 2005/29. Ces règles de procédure ne doivent toutefois pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises au droit interne et ne doivent pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union.

112.

S’agissant du principe d’effectivité dont le respect fait l’objet de l’analyse, il résulte d’une jurisprudence constante que chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités, devant les diverses instances nationales ( 33 ). Dans cette perspective, il y a lieu de prendre en considération, s’il y échoit, les principes qui sont à la base du système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure ( 34 ).

113.

Si le droit de l’Union ne s’oppose pas, en principe, à la fixation de délais procéduraux dans l’intérêt de la sécurité juridique ( 35 ), il faut toutefois que ces délais ne mettent pas en péril la réalisation des objectifs que la directive 2005/29 vise à protéger ( 36 ). Il convient donc d’examiner si, dans une situation telle que celle en cause au principal, le délai de 90 jours prévu par la réglementation nationale en cause est de nature à rendre excessivement difficile ou pratiquement impossible l’existence de moyens adéquats et efficaces pour lutter contre les pratiques commerciales déloyales et les sanctionner de manière effective, proportionnée et dissuasive, comme le prévoient respectivement les articles 11 et 13 de la directive 2005/29.

114.

À cet égard, il importe de souligner que l’AGCM, en tant qu’autorité chargée par la République italienne d’appliquer la directive 2005/29, doit pouvoir disposer d’un délai raisonnable pour étayer les éléments fournis par les signalements des consommateurs individuels ou vérifier les informations obtenues d’office dans les cas individuels en question. Un délai impératif de 90 jours pour la durée de la phase préalable à l’instruction peut être raisonnable dans des cas relativement simples, mais semble trop bref dans d’autres cas qui présentent, par exemple, une plus grande complexité en fait ou en droit. Il s’ensuit qu’il existe un risque non négligeable que l’AGCM ne dispose pas du temps et des moyens nécessaires pour combattre et sanctionner les pratiques commerciales déloyales au sens de cette directive. L’AGCM se trouverait ainsi dans une situation tout aussi critique que celle décrite aux points précédents, liée à la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.

115.

En outre, un délai de 90 jours peut avoir une incidence sur la coopération qui existe entre l’AGCM et ses homologues des autres États membres ainsi que la Commission en vertu du règlement 2017/2394, lequel s’applique, conformément à son article 2, paragraphe 1, « aux infractions internes à l’Union, aux infractions de grande ampleur et aux infractions de grande ampleur à l’échelle de l’Union, même si celles-ci ont pris fin avant que l’exécution ait débuté ou ait été achevée ». Le chapitre IV de ce règlement régit les mécanismes d’enquête et d’exécution coordonnés concernant les infractions de grande ampleur à l’échelle de l’Union. En particulier, les articles 17 et 19 dudit règlement régissent respectivement le lancement d’une action coordonnée et les mesures d’enquête qui peuvent être menées dans le cadre de telles actions. En vertu de ces dispositions, l’autorité d’un État membre peut être appelée à agir sur le signalement de l’autorité d’un autre État membre ou de la Commission.

116.

Le délai prescrit par la réglementation nationale en cause peut ne pas être raisonnable pour permettre une coopération efficace entre les autorités, pour les mêmes raisons que celles évoquées ci-dessus dans le contexte du droit de la concurrence. En particulier, on ne peut pas exclure qu’une charge de travail importante, combinée à un délai trop bref, puisse contraindre l’AGCM à se soustraire en totalité ou en partie à cette coopération. Dès lors, les conséquences de la déchéance résultant du non-respect du délai de 90 jours peuvent se répercuter sur l’application des règles de protection des consommateurs au-delà de l’État membre dans lequel les infractions sont commises, et peuvent atteindre l’échelle de l’Union.

117.

Ce délai me semble trop bref, d’autant plus que l’ordre juridique italien prévoit déjà un délai de prescription de cinq ans, ce qui prend suffisamment en compte l’intérêt de la sécurité juridique. Passé ce délai de prescription de cinq ans, les entreprises concernées ne devraient pas, en principe, s’attendre à une intervention de l’AGCM au regard d’une infraction déterminée. Pour cette raison, un délai de 90 jours apparaît inutile, sous réserve de l’appréciation de la juridiction de renvoi. Ledit délai de prescription étant raisonnablement long, il ne fait naître, à mon avis, aucun doute quant au respect du principe d’effectivité. Pour comparaison, il convient de noter que les articles 25 et 26 du règlement no 1/2003 prévoient des délais de prescription de trois à cinq ans, ce qui montre que le délai prévu dans l’ordre juridique italien s’approche de la limite supérieure applicable aux procédures menées par la Commission.

118.

Enfin, il convient d’examiner l’argument, avancé par C&T, selon lequel le délai litigieux serait justifié par la protection de la confiance légitime des entreprises concernées. Cet argument est fondé sur la prémisse que l’inertie de l’AGCM dans l’exercice de ses pouvoirs de sanction ferait naître une confiance légitime dans le chef de l’entreprise faisant l’objet de l’enquête. Selon C&T, le non‑respect d’un délai raisonnable pour l’ouverture d’une procédure en matière de concurrence constituerait une violation, non seulement des principes du caractère approprié et efficace de l’action administrative, mais aussi de l’intérêt de l’opérateur exerçant son activité sur le marché à une communication des griefs rapide, afin d’être en mesure de se défendre efficacement à un moment peu éloigné de celui auquel le comportement reproché a eu lieu et, le cas échéant, de modifier ce comportement lui-même.

119.

Ledit argument semble reposer sur une compréhension erronée du rôle de l’autorité nationale chargée de constater et de sanctionner des infractions dans les domaines du droit de la consommation et de la concurrence ; en effet, l’inaction de cette autorité n’a pas pour effet de déclarer la conformité d’une pratique commerciale aux règles du marché intérieur. En d’autres termes, il n’est pas juridiquement possible de déduire la légalité de la pratique commerciale en cause de la non-intervention de ladite autorité, assimilable à un consentement tacite. Par conséquent, il n’existe aucune présomption de légalité d’une pratique commerciale dont une entreprise pourrait se prévaloir dans ces circonstances. S’il en était autrement, le système de surveillance serait réduit à l’absurdité, puisqu’une entreprise pourrait s’appuyer sur l’inaction de l’autorité, alors même que la pratique commerciale en question serait en contradiction flagrante avec le droit de l’Union. L’application effective des règles du droit de la consommation et de la concurrence serait gravement compromise. Pour ces raisons, j’estime qu’il y a lieu de rejeter l’argument en question.

120.

Un autre aspect qui soulève des doutes quant au respect du principe du délai raisonnable en tant que principe général du droit de l’Union régissant la procédure administrative concerne l’incertitude liée au point de départ du délai litigieux. Comme je l’ai indiqué précédemment, cet aspect constitue, selon la Cour, un des critères à prendre en compte aux fins d’apprécier la brièveté d’un délai procédural ( 37 ). Ainsi qu’il ressort des décisions de renvoi, la réglementation nationale en cause impose à l’AGCM d’ouvrir la procédure d’instruction en vue de la constatation d’un abus de position dominante ou d’une pratique commerciale déloyale dans un délai de 90 jours « à compter du moment où cette autorité a connaissance des éléments essentiels de l’infraction, ces derniers étant susceptibles de se limiter au premier signalement de l’infraction ».

121.

La manière dont le point de départ du délai est décrit dans les questions préjudicielles révèle que la survenance de l’évènement déclencheur peut varier en fonction des circonstances du cas d’espèce. Cela dépend de la question de savoir si une plainte contient toutes les informations dont l’AGCM a besoin pour identifier une infraction. Ce cas de figure devrait vraisemblablement être le plus simple aux fins d’une détermination précise du point de départ du délai. Toutefois, comme l’explique la juridiction de renvoi, ce scénario ne semble pas toujours se présenter dans la pratique. En effet, il ressort du dossier que les avis des parties au principal divergent sur le point de départ précis du délai dans les affaires correspondantes. Cela est notamment dû au manque de clarté des exigences légales à satisfaire. La juridiction de renvoi admet elle-même que le point de départ du délai ne peut pas être identifié ex ante de manière univoque.

122.

Dans sa description des modalités de déclenchement du délai litigieux, la juridiction de renvoi utilise plusieurs formulations analogues. Ainsi, ce délai commence à courir à partir du moment où l’AGCM a « connaissance des éléments essentiels de l’infraction ». Afin de déterminer le point de départ dudit délai, le juge administratif italien doit déterminer ex post à partir de quel moment les éléments dont disposait cette autorité à un moment donné étaient « suffisants pour formuler la communication des griefs », si une telle communication « pouvait raisonnablement être effectuée », ou encore à partir de quel moment « la collecte des éléments factuels nécessaires à la communication des griefs est achevée ». Ce moment peut, mais ne doit pas nécessairement, coïncider avec celui du premier signalement de l’infraction qui est porté à la connaissance de l’AGCM.

123.

La place ainsi laissée à l’interprétation fait que le point de départ du délai devient aléatoire, comme le confirment les observations écrites soumises dans les présentes affaires. À cet égard, je rappelle que, selon une jurisprudence constante, lorsque les États membres adoptent des mesures par lesquelles ils mettent en œuvre le droit de l’Union, ils sont tenus, en vertu du principe de sécurité juridique, qui vise à garantir la prévisibilité des situations et des relations juridiques relevant du droit de l’Union, de veiller à ce que les règles de droit soient claires et précises ( 38 ).

124.

Or, je considère qu’une réglementation telle que celle en cause ne satisfait pas aux exigences de la sécurité juridique, notamment si l’on prend en compte l’intérêt de toutes les parties, à savoir si les décisions adoptées par l’AGCM se conforment à la loi ou si les droits des entreprises concernées ont été enfreints. La réponse à cette question devrait être claire et il paraît inacceptable d’un point de vue objectif d’exiger qu’elle nécessite une clarification de la part d’un organe juridictionnel, d’autant plus que le calcul d’un délai constitue une question fondamentale dans les échanges entre l’administration et le citoyen dans le cadre d’une procédure administrative.

125.

Dans la mesure où les critères susmentionnés ne permettent pas de déterminer le point de départ du délai avec la certitude nécessaire, le risque existe que l’AGCM adopte des décisions susceptibles d’être considérées comme entachées d’illégalité et, partant, attaquables devant les juridictions nationales, ce qui amoindrit son efficacité en tant qu’autorité nationale chargée de garantir le respect des règles du marché intérieur dans son domaine de compétence.

126.

L’effet de cette réglementation nationale est accru par le fait que de graves conséquences juridiques sont liées au non-respect du délai, à savoir la déchéance de l’exercice du pouvoir de constatation, d’interdiction et de sanction conféré à l’AGCM. Comme l’indique la juridiction de renvoi, l’engagement tardif de la procédure d’instruction a pour effet d’« invalider » la mesure finale adoptée par l’AGCM. Ainsi, lorsque le juge national est appelé à statuer sur la légalité d’une mesure adoptée dans ces circonstances, sa décision porte tant sur l’amende que sur d’éventuelles autres dispositions (par exemple, des injonctions de cessation ou des obligations d’abstention), « réduisant ainsi à néant l’intervention de l’AGCM ». En d’autres termes, la méconnaissance du délai litigieux a pour conséquence automatique l’annulation intégrale de la décision de l’AGCM.

127.

Il convient donc de retenir à ce stade de l’analyse que l’ordre juridique italien sanctionne de manière particulièrement sévère la violation d’une règle procédurale, ce qui pose la question de la justification légale d’une telle approche. Selon la juridiction de renvoi, la réglementation nationale en cause « établit une présomption irréfragable d’atteinte aux droits de la défense de l’entreprise, liée à l’expiration du délai de déchéance ». Dans la mesure où la réglementation nationale en question met en œuvre le droit de l’Union, celle-ci doit être soumise à un examen strict. Il faut avant tout vérifier si elle est conforme aux exigences du droit de l’Union. Plus concrètement, il y a lieu d’examiner si cette réglementation nationale tient dûment compte des droits de la défense.

128.

Il ressort de la jurisprudence que, dans l’exercice de son autonomie procédurale, un État membre doit garantir non seulement la pleine effectivité du droit de l’Union, mais également le respect des droits fondamentaux, dont, notamment, les droits de la défense des entreprises visées par des procédures d’infraction ( 39 ). La Cour a d’ailleurs déjà jugé que la durée excessive de la première phase de la procédure administrative peut avoir une incidence sur les possibilités futures de défense des entreprises concernées, notamment en diminuant l’efficacité des droits de la défense lorsque ceux‑ci sont invoqués dans la seconde phase de la procédure ( 40 ). À ce propos, il peut être pertinent de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour en matière de concurrence, la phase de l’enquête préalable commence à partir du moment où l’autorité compétente prend des mesures impliquant le reproche d’avoir commis une infraction et entraînant des répercussions importantes sur la situation des entreprises concernées ( 41 ).

129.

Pour ce qui est du droit dérivé, il convient d’attirer l’attention sur l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2019/1, qui impose expressément l’obligation d’assurer que, dans les procédures concernant des infractions à l’article 102 TFUE, les autorités nationales de concurrence respectent les droits de la défense des entreprises, y compris le droit d’être entendu. De même, l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2019/1 exige que, avant de prendre une décision constatant une infraction et en imposant la cessation, ces autorités nationales adoptent une communication des griefs.

130.

En l’espèce, à l’instar de la Commission, je peine à voir comment la réglementation nationale litigieuse pourrait être de nature à protéger les droits de la défense. À cet égard, il convient, premièrement, d’attirer l’attention sur le fait que les entreprises auxquelles il est reproché d’avoir mis en œuvre une pratique anticoncurrentielle ou commerciale déloyale ne voient pas leurs droits de la défense lésés par l’écoulement d’un délai de 90 jours, car, en tout état de cause, aucune sanction ne peut être prise par l’AGCM sans avoir procédé à une phase d’instruction au cours de laquelle les entreprises concernées disposent des garanties nécessaires et peuvent faire valoir leurs droits de la défense. En effet, en vertu de la réglementation nationale applicable, ces entreprises ont la possibilité d’accéder au dossier ainsi que de présenter des mémoires écrits et des documents ( 42 ).

131.

Deuxièmement, il convient de relever qu’il ne semble pas nécessaire, aux fins d’une protection des droits de la défense, d’exiger que l’entreprise exerce dans tous les cas ses droits dans le cadre d’une phase préalable à l’instruction. Ainsi, la Cour a déjà jugé que, s’il importe certes d’éviter que les droits de la défense d’une entreprise puissent être irrémédiablement compromis au cours de la phase préliminaire d’une procédure d’infraction menée par la Commission, il n’est pas pour autant nécessaire, en toute hypothèse, d’avertir cette entreprise de la possibilité même des mesures d’instruction ou des poursuites fondées sur le droit de l’Union de la concurrence ( 43 ). En conséquence, il suffit, en principe, de garantir l’exercice de ces droits avant qu’une décision ne soit prise par l’AGCM, ainsi que le prévoit la réglementation nationale susmentionnée.

132.

Ces considérations me semblent d’autant plus pertinentes que, selon la jurisprudence de la Cour, le dépassement du délai raisonnable par la Commission lors de l’application des règles de concurrence ne peut constituer un motif d’annulation des décisions constatant des infractions que s’il a été établi que la violation du principe du délai raisonnable a porté atteinte aux droits de la défense des entreprises concernées. À défaut, le non-respect de l’obligation de la Commission de statuer dans un délai raisonnable est sans incidence sur la validité de la procédure d’infraction ( 44 ). Cette jurisprudence montre, selon moi, que la garantie d’un délai raisonnable n’est pas une fin en soi, mais constitue un corollaire des droits de la défense. Partant, le dépassement du délai raisonnable ne peut entacher une décision administrative d’illégalité que s’il a provoqué une atteinte concrète aux droits de la défense. La Cour a souligné à plusieurs reprises que la charge de la preuve de ce préjudice incombe à l’entreprise faisant valoir une violation de ses droits et qu’il doit y être satisfait de manière spécifique, et non par de simples affirmations générales ( 45 ). À mon avis, une application par analogie de ladite jurisprudence aux procédures menées par les autorités nationales de concurrence s’impose lorsque celles-ci agissent en vertu de l’article 102 TFUE.

133.

Ainsi que je l’ai exposé aux points précédents, une telle violation des droits de la défense est loin d’être évidente dans le cas d’espèce. Dès lors, dans la mesure où le dépassement du délai litigieux implique une présomption irréfragable d’atteinte aux droits de la défense des entreprises concernées, pour reprendre les termes de la juridiction de renvoi, je considère que la réglementation nationale en cause n’établit pas un équilibre approprié entre l’application effective de l’article 102 TFUE et les droits de la défense de ces entreprises, comme l’exige la jurisprudence de la Cour ( 46 ). La sanction de nullité prévue par cette réglementation me semble clairement disproportionnée par rapport à l’objectif que celle-ci prétend poursuivre.

134.

Par ailleurs, il apparaît que la réglementation nationale en cause est plutôt susceptible d’avoir un impact négatif sur les droits de la défense. En effet, comme l’explique la juridiction de renvoi, l’impossibilité d’obtenir les preuves utiles pour étayer l’hypothèse de l’incrimination lors de la phase préalable à l’instruction en raison d’un délai trop bref obligerait l’AGCM à procéder à une « pêche aux renseignements » au cours de l’instruction contradictoire, en acquérant indistinctement tous les éléments liés de près ou de loin à l’activité de l’entreprise, ce qui alourdirait considérablement les charges pesant sur les deux parties. Or, un tel scénario, dans lequel l’entreprise risquerait de se voir exposée à des mesures potentiellement plus intrusives, pourrait être aisément évité si l’AGCM disposait de suffisamment de temps pour collecter les éléments d’enquête nécessaires à la formulation de griefs à l’égard de l’intéressé.

135.

Les graves conséquences découlant de l’absence d’ouverture d’une procédure formelle dans le délai font ainsi échec à l’accomplissement effectif des tâches conférées à l’AGCM. Il résulte de l’analyse ci-dessus qu’une telle inefficacité lors de la mise en œuvre de l’article 102 TFUE, ainsi que des articles 11 et 13 de la directive 2005/29, ne saurait être acceptée au motif d’une prétendue protection des droits de la défense.

136.

Un tel constat suffirait déjà pour conclure que la réglementation nationale en cause, telle qu’interprétée par la juridiction suprême en matière administrative, ne satisfait pas aux exigences du droit de l’Union. Il reste cependant un dernier aspect lié à cette réglementation à examiner, aspect qui, à mon avis, affaiblit sensiblement le fonctionnement du système de surveillance instauré dans les domaines de la concurrence et de la protection des consommateurs, à tel point que l’identification et la sanction des infractions risquent de devenir illusoires ; il s’agit de l’application du principe ne bis in idem.

137.

En pratique, l’application de ce principe signifie que, si le délai a expiré sans que l’AGCM ait formellement communiqué l’ouverture de la procédure d’instruction au professionnel, celle-ci se trouve dans l’impossibilité absolue d’enquêter sur la pratique commerciale à un moment ultérieur et de prendre toute action visant à protéger les consommateurs, par exemple, en émettant une injonction de cessation du comportement ou d’interdiction de sa mise en œuvre. Il en va de même pour des mesures visant à protéger la libre concurrence.

138.

Or, une telle conséquence permettrait, selon moi, tant la poursuite d’une pratique commerciale déloyale et anticoncurrentielle déjà en place que la mise en œuvre d’une telle pratique commerciale. De surcroît, une telle pratique commerciale ne serait jamais sanctionnée, créant ainsi un sentiment d’impunité dans le monde des affaires ( 47 ). D’autres entreprises pourraient, à leur tour, conclure à tort qu’une telle pratique commerciale est licite et invoquer de manière inadmissible les principes de la sécurité juridique et de l’égalité de traitement pour justifier l’imitation de ces pratiques commerciales. Bon nombre desdites pratiques commerciales pourraient se perpétuer, voire se propager, avec de graves conséquences pour le marché unique.

139.

L’AGCM, incapable d’agir contre ces dérives, risquerait de voir son autorité sérieusement remise en cause. Elle ne serait pas non plus en mesure de coopérer avec ses autorités partenaires dans d’autres États membres et avec la Commission dans le cadre des réseaux créés à cette fin. Un tel résultat irait manifestement à l’encontre de l’objectif de protection des consommateurs et des entreprises contre d’éventuels comportements abusifs d’opérateurs économiques.

140.

Les conséquences de cet aspect de la réglementation litigieuse dépendent certainement de l’interprétation qui est donnée au principe ne bis in idem dans l’ordre juridique italien. Surtout, la portée normative de cette notion est cruciale pour évaluer l’incidence sur le fonctionnement du système de surveillance. Les considérations précédentes se fondent sur les informations disponibles dans les dossiers. Dès lors, il appartient au juge national, qui possède une connaissance approfondie du droit interne, d’apprécier lui-même si cette réglementation fait échec aux objectifs du droit de l’Union.

141.

Sur la base de l’analyse ci-dessus, il est possible d’affirmer que la combinaison de plusieurs aspects caractérisant cette réglementation nationale, fixant un délai pour la conclusion d’une étape de la procédure administrative, conduit à une entrave significative au travail de l’AGCM, qui ne peut en aucun cas être justifiée par des considérations telles que la sécurité juridique, la confiance légitime ou les droits de la défense, en tant que principes du droit de l’Union. Le délai litigieux ne peut pas être qualifié de « raisonnable » selon les critères établis dans la jurisprudence. Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la réglementation nationale en cause ne répond pas aux exigences du principe d’effectivité, étant donné qu’elle rend excessivement difficile, voire pratiquement impossible, la mise en œuvre des règles de l’Union en matière de protection des consommateurs et de la concurrence.

142.

Plus concrètement, il a été constaté, dans les présentes conclusions, que l’AGCM risque de se voir empêchée d’ordonner la cessation de pratiques anticoncurrentielles et déloyales, notamment dans les affaires plus complexes, et de les sanctionner en conséquence, ce qui va à l’encontre de ce qu’exigent l’article 102 TFUE ainsi que les articles 11 et 13 de la directive 2005/29. En outre, l’AGCM risque également d’être affaiblie dans sa capacité à organiser son travail de manière indépendante, comme le requiert l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2019/1. Enfin, sa capacité à coopérer de manière effective avec ses autorités partenaires et la Commission risque d’être sérieusement perturbée. Cela entraînerait la défaillance des mécanismes de surveillance du marché intérieur de l’Union sur le territoire de la République d’Italie et mettrait ainsi en péril l’une des principales réalisations de l’intégration européenne, expressément mentionnée à l’article 3, paragraphe 3, TUE.

143.

Ce constat soulève la question de savoir si, en l’espèce, il est néanmoins possible d’interpréter le droit national de telle manière que les objectifs poursuivis par les dispositions du droit de l’Union en cause puissent être atteints. À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’obligation des États membres, découlant d’une directive, d’atteindre le résultat prévu par celle-ci ainsi que leur devoir, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE et de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution de cette obligation s’imposent à toutes les autorités des États membres, y compris, dans le cadre de leurs compétences, aux autorités juridictionnelles ( 48 ).

144.

En vue d’exécuter cette obligation, le principe d’interprétation conforme requiert que les autorités nationales fassent tout ce qui relève de leur compétence en prenant en considération l’ensemble du droit interne et en faisant application des méthodes d’interprétation reconnues par celui-ci, afin de garantir la pleine effectivité du droit de l’Union et d’aboutir à une solution conforme à la finalité poursuivie par celui-ci ( 49 ). Toutefois, ce principe d’interprétation conforme du droit national connaît certaines limites. Ainsi, l’obligation, pour le juge national, de se référer au contenu du droit de l’Union lorsqu’il interprète et applique les règles pertinentes du droit interne est limitée par les principes généraux du droit et ne peut servir de fondement à une interprétation contra legem du droit national ( 50 ).

145.

En l’occurrence, c’est à la juridiction nationale qu’il appartient de déterminer, au regard des considérations qui précèdent, si elle est en mesure de procéder à une interprétation conforme au droit de l’Union de la réglementation nationale en écartant, le cas échéant, l’application de la réglementation en cause dans les procédures d’infraction menées par l’AGCM dans les domaines de la protection des consommateurs et de la concurrence. Sous réserve de l’appréciation à effectuer par le juge national, une telle option ne me semble pas a priori rencontrer d’obstacles insurmontables, d’autant qu’il ressort des décisions de renvoi que la jurisprudence actuelle du Consiglio di Stato (Conseil d’État) n’est considérée comme établie que depuis quelques années ( 51 ). La juridiction nationale semble ainsi disposer d’une marge suffisamment étendue en ce qui concerne l’interprétation qu’elle peut donner aux dispositions nationales en cause dans les litiges au principal. Dans ces conditions, il paraît possible de retourner à la jurisprudence originelle, en vertu de laquelle la réglementation en question ne trouve pas à s’appliquer à ces types de procédure ( 52 ).

146.

Pour les raisons exposées dans les présentes conclusions, j’estime qu’il y a lieu de répondre aux questions préjudicielles que l’article 102 TFUE, l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2019/1, ainsi que les articles 11 et 13 de la directive 2005/29, lus à la lumière du principe d’effectivité, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à des dispositions nationales, telles que l’article 14 de la loi no 689/81, qui prévoient des délais de déchéance brefs et, ce faisant, ne permettent pas aux autorités nationales chargées de l’application des actes normatifs de l’Union susmentionnés de mettre en place les moyens adéquats et efficaces pour combattre et sanctionner de manière effective, proportionnée et dissuasive les pratiques commerciales anticoncurrentielles et déloyales au sein du marché unique.

147.

Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) :

L’article 102 TFUE, l’article 4, paragraphe 5, de la directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, ainsi que les articles 11 et 13 de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (« directive sur les pratiques commerciales déloyales »), lus à la lumière du principe d’effectivité,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils s’opposent à des dispositions nationales, telles que l’article 14 de la legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (loi no 689 du 24 novembre 1981, portant modifications du système pénal), qui prévoient des délais de déchéance brefs et, ce faisant, ne permettent pas aux autorités nationales chargées de l’application des actes normatifs de l’Union susmentionnés de mettre en place les moyens adéquats et efficaces pour combattre et sanctionner de manière effective, proportionnée et dissuasive les pratiques commerciales anticoncurrentielles et déloyales au sein du marché unique.