Conclusions de l'avocat général Mme T. Ćapeta, présentées le 28 novembre 2024.#Maksu- ja Tolliamet contre UT.#Demande de décision préjudicielle, introduite par la Riigikohus.#Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) 2018/1672 – Article 3, paragraphe 1 – Non-déclaration d’une somme d’argent liquide – Détermination de la valeur d’une somme d’argent liquide constituée de devises étrangères – Cours d’une monnaie non publié par la Banque centrale européenne – Hryvnia ukrainienne.#Affaire C-745/23.

1.

Malgré l’évolution rapide de la criminalité et l’essor de la cybercriminalité, comme la fraude en ligne et les marchés illicites en ligne, les méthodes de blanchiment de capitaux demeurent très largement traditionnelles. L’argent liquide est « roi » et reste donc l’un des principaux moyens de faciliter le blanchiment de capitaux et le financement d’activités terroristes dans le cadre de presque toutes les activités criminelles ( 2 ).

2.

En vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2018/1672 ( 3 ), une personne transportant de l’argent liquide d’une valeur de 10000 euros ou plus est tenue de déclarer cet argent liquide aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre dans l’Union ou sort de l’Union (ci-après l’« obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1 »).

3.

Toutefois, le règlement 2018/1672 est muet quant à la méthode de détermination de la valeur de la monnaie d’un État tiers en vue d’établir si la limite de 10000 euros a été respectée. Sur quelle base les autorités compétentes des États membres peuvent-elles donc déterminer la valeur de l’argent liquide libellé dans une telle monnaie, en particulier lorsque la Banque centrale européenne (BCE) ne publie pas de taux de change de référence ? Telle est, en substance, la question à laquelle la Cour devra répondre dans la présente affaire.

4.

Le 13 janvier 2023, après avoir fait des courses et visité de la famille, UT (ci-après la « requérante en première instance ») et sa fille ont traversé le « pont de l’amitié » entre Ivangorod (Russie) et Narva (Estonie).

5.

Au poste douanier, elles ont choisi de passer par le couloir vert, ce qui signifiait qu’elles n’avaient rien à déclarer aux autorités compétentes. Toutefois, une fouille a permis de constater qu’elles transportaient chacune 500000 hryvnias ukrainiennes (UAH) en argent liquide, dans des liasses de 100 billets, attachées par des élastiques. Il a été constaté que l’argent liquide était dissimulé dans leurs poches, sous la doublure de leurs vêtements et dans les capuches de leurs vestes.

6.

Étant donné que la BCE ne publie pas les taux de change de référence de l’euro pour les hryvnias ukrainiennes ( 4 ), en vue de déterminer la valeur en euros des 500000 UAH que la requérante en première instance et sa fille avaient sur elles, les autorités estoniennes compétentes se sont fondées sur le taux de change du convertisseur de devises publié sur le site Internet www.xe.com, une société canadienne d’outils et de services de change en ligne ( 5 ).

7.

Selon le convertisseur de devises de ce site Internet, la valeur de l’argent liquide que la requérante en première instance et sa fille transportaient le jour du franchissement de la frontière était de 12565,71 euros pour chacune d’entre elles.

8.

Par conséquent, les autorités estoniennes compétentes ont constaté que l’argent liquide transporté par la requérante en première instance et sa fille dépassait le seuil de 10000 euros prévu par le règlement 2018/1672, de sorte que cet argent liquide aurait dû être déclaré.

9.

Par décision du 13 février 2023, les autorités estoniennes compétentes ont infligé à la requérante en première instance une amende d’un montant de 600 euros pour défaut de déclaration de l’argent liquide ( 6 ). Ces autorités ont également choisi de confisquer les hryvnias ukrainiennes non déclarées.

10.

Dans le cadre de son recours introduit devant le Viru Maakohus (tribunal de première instance de Viru, Estonie), la requérante en première instance a fait valoir que l’argent liquide trouvé sur elle ne lui appartenait pas et qu’elle n’était pas au courant de l’obligation de déclarer cet argent liquide. La requérante en première instance a expliqué que ce dernier appartenait en réalité à RR, un ressortissant ukrainien résidant en Estonie, qui, en raison de la guerre en cours en Ukraine, n’était pas en mesure de le transférer vers l’Union. Il avait donc demandé à la fille de la requérante en première instance de transporter l’argent liquide lui appartenant d’Ivangorod en Estonie. Après avoir vérifié le cours de la hryvnia ukrainienne sur le site Internet www.tavid.ee, RR avait conclu qu’il n’était pas nécessaire de déclarer cet argent liquide, car sa valeur, telle qu’elle apparaissait sur ce site Internet, était prétendument inférieure au seuil de 10000 euros. RR aurait communiqué cette information à la fille de la requérante en première instance, qui l’avait ensuite transmise à sa mère. La requérante en première instance a donc fait valoir qu’elle n’avait pas eu l’intention d’introduire clandestinement 500000 UAH en Estonie, mais qu’elle avait dissimulé l’argent liquide par crainte d’être volée.

11.

Dans le cadre du litige qui a suivi, le Viru Maakohus (tribunal de première instance de Viru) a partiellement fait droit au recours de la requérante en première instance et, par décision du 28 avril 2023, a annulé la décision initiale des autorités estoniennes compétentes relative à la sanction et à la mesure de confiscation. Par sa décision, cette juridiction a condamné la requérante en première instance à une amende de 400 euros et a ordonné la restitution des 500000 UAH qui avaient été saisies.

12.

Les autorités estoniennes compétentes se sont pourvues en cassation devant la Riigikohus (Cour suprême, Estonie).

13.

La Riigikohus (Cour suprême) fait part de ses doutes quant à la manière dont il convient de déterminer le taux de change dans l’affaire dont elle est saisie. Cette juridiction relève que ni le droit de l’Union ni le droit national ne prévoient la méthode de conversion de l’argent liquide libellé dans une monnaie dont le taux de change en euros n’est pas publié par la BCE.

14.

C’est dans ces conditions que la Riigikohus (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Comment convient-il d’établir le taux de change pour obtenir la valeur de l’argent liquide aux fins de l’application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement [2018/1672], lorsqu’il s’agit d’une monnaie dont le taux de change n’est pas publié par la [BCE] ? »

15.

Des observations écrites ont été déposées par le gouvernement estonien et la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience.

16.

Les présentes conclusions sont structurées comme suit. Je ferai d’abord une brève présentation du contexte juridique dans lequel s’inscrit l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1, découlant du règlement 2018/1672 (section A). Je me pencherai ensuite sur l’argument principal avancé par le gouvernement estonien et la Commission, selon lequel les principes de conversion monétaire issus du code des douanes de l’Union ( 7 ) et de son acte d’exécution ( 8 ) doivent éclairer la lecture du règlement 2018/1672 (section B). J’expliquerai enfin pourquoi je considère que le règlement 2018/1672 laisse le soin aux autorités nationales compétentes de déterminer la valeur de l’argent liquide libellé en devise étrangère (section C).

17.

En 1991, le législateur de l’Union a adopté la directive antiblanchiment ( 9 ). Comme son nom l’indique, cette directive avait pour objet de lutter contre le blanchiment des produits d’origine illicite et de la criminalité organisée, mais aussi de protéger la solidité, la stabilité et la fiabilité du système financier en général ( 10 ). En conséquence, ladite directive imposait aux établissements de crédit, aux établissements financiers et à certaines professions d’identifier les clients qui effectuaient des transactions dont le montant atteignait ou excédait 15000 écus ( 11 ).

18.

Toutefois, à l’époque, aucun instrument du droit de l’Union n’imposait le contrôle aux frontières nationales des mouvements d’argent liquide, si bien que seuls certains États membres avaient instauré de tels contrôles ( 12 ).

19.

Reconnaissant que l’absence de tels contrôles à l’échelle de l’Union risquait de nuire à l’efficacité des obligations de surveillance introduites par la directive antiblanchiment, les services douaniers des quinze États membres (de l’époque) ont lancé une opération commune, intitulée « opération Moneypenny » ( 13 ). Cette opération visait à examiner le niveau des mouvements transfrontaliers d’argent liquide à travers les frontières intérieures et extérieures de l’Union ( 14 ).

20.

Bien que de portée limitée, l’opération susmentionnée a révélé que le volume d’argent liquide transporté à travers les frontières de l’Union était tel qu’il présentait un risque potentiel tant pour les intérêts nationaux que pour ceux de l’Union, compte tenu notamment de l’hétérogénéité considérable des contrôles des mouvements d’argent liquide effectués (le cas échéant) dans les États membres ( 15 ).

21.

L’adoption de l’euro en tant que monnaie (presque) unique dans le marché intérieur sans frontières rendait de telles disparités des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide encore plus problématiques au regard du bon fonctionnement de ce marché ( 16 ).

22.

C’est dans ce contexte que le règlement no 1889/2005 a été adopté.

23.

Venant en complément des activités de lutte contre le blanchiment de capitaux du Groupe d’action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI) ( 17 ), le règlement no 1889/2005 a introduit l’obligation pour les porteurs d’« au moins 10000 euros » en argent liquide de le déclarer aux autorités compétentes de l’État membre ( 18 ).

24.

Bien que ce seuil ait été fixé en dessous du seuil de contrôle fixé à 15000 euros par la troisième directive antiblanchiment ( 19 ), le règlement no 1889/2005 visait à compléter cette directive et à pallier le risque que les contrôles qu’il avait instaurés conduisent à un accroissement des mouvements physiques d’argent liquide à des fins illicites aux frontières extérieures de l’Union ( 20 ).

25.

Au cours de l’année 2018, le règlement 2018/1672 a remplacé son prédécesseur de 2005 afin d’intégrer des mises à jour reflétant les bonnes pratiques nationales et les dernières recommandations du GAFI ( 21 ).

26.

Le règlement 2018/1672 maintient l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1, introduite par son prédécesseur.

27.

Ainsi, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement, les porteurs transportant de l’argent liquide d’une valeur de 10000 euros ou plus sont tenus de déclarer cet argent liquide aux autorités compétentes de l’État membre par lequel ils entrent dans l’Union ou sortent de l’Union et de mettre celui-ci à leur disposition à des fins de contrôle.

28.

La notion d’« argent liquide » englobe quatre catégories, parmi lesquelles figure celle des « espèces » ( 22 ).

29.

On entend par « espèces »« les billets de banque et pièces de monnaie qui sont en circulation comme instrument d’échange ou qui ont été en circulation comme instrument d’échange et qui peuvent encore être échangés par l’intermédiaire d’établissements financiers ou de banques centrales contre des billets de banque et des pièces de monnaie qui sont en circulation comme instrument d’échange » ( 23 ).

30.

Toutefois, à l’instar de son prédécesseur, le règlement 2018/1672 ne prévoit pas, du moins à première vue, l’obligation de déclaration au titre de son article 3, paragraphe 1, pour les cas où l’argent liquide est libellé dans la monnaie d’un État tiers à l’Union.

31.

Cela étant dit, le considérant 4 de ce règlement précise que, compte tenu de son objectif de prévention et de détection du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, le système de contrôles de l’argent liquide qu’il met en place s’applique au montant de 10000 euros ou à « sa contre-valeur en d’autres monnaies » ( 24 ).

32.

Par conséquent, lorsqu’il est lu dans le contexte de la prévention de l’utilisation du système financier et des flux monétaires sur le territoire de l’Union à des fins de blanchiment de capitaux ou pour d’autres fins illicites ( 25 ), le champ d’application de l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1, couvre également l’argent liquide libellé dans une monnaie qui n’est pas l’euro.

33.

Or, dans le même temps, le règlement 2018/1672 ne prévoit aucune méthode particulière de détermination de la valeur de l’argent liquide non libellé en euros aux fins de garantir le respect de l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1.

34.

C’est ce qui a fait surgir la problématique en l’espèce.

35.

Dans leurs observations écrites, tant le gouvernement estonien que la Commission font valoir que, aux fins de l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1, il convient de déterminer la valeur de l’argent liquide libellé dans la monnaie d’un État tiers à l’Union sur la base des principes de conversion monétaire applicables aux règles relatives à l’évaluation en douane, qui figurent dans le code des douanes de l’Union et son acte d’exécution ( 26 ).

36.

Je ne partage pas cette position. Le code des douanes de l’Union ne s’applique qu’aux marchandises, et les espèces qui sont en circulation comme instrument d’échange ne relèvent pas de la notion de « marchandises ».

37.

En tout état de cause, même si la législation douanière de l’Union était applicable, l’issue de la présente affaire serait la même, c’est-à-dire qu’il appartiendrait toujours aux États membres de déterminer le taux de change applicable.

38.

En premier lieu, je commencerai par expliquer pourquoi les dispositions de la législation douanière de l’Union ne sont pas applicables.

39.

Définissant le champ d’application du code des douanes de l’Union, son article 1er, paragraphe 1, précise que cet acte fixe les règles et procédures générales « applicables aux marchandises entrant dans le territoire douanier de l’Union ou en sortant » ( 27 ).

40.

L’applicabilité du code des douanes de l’Union aux circonstances de l’espèce dépend donc de la question de savoir si l’« argent liquide » constitue ou non une « marchandise » au sens de ce code.

41.

Le code des douanes de l’Union ne définit pas la portée de la notion de « marchandises » ( 28 ), mais ne renvoie pas non plus au droit des États membres. Cette notion doit donc trouver une interprétation autonome et uniforme en droit de l’Union.

42.

Cette interprétation a été précisée par la Cour dans l’arrêt Commission/Italie, où elle a jugé que, « par marchandises, au sens [du droit de l’Union], il faut entendre les produits appréciables en argent et susceptibles, comme tels, d’être l’objet de transactions commerciales » ( 29 ).

43.

Dans le cadre de la libre circulation des marchandises, par deux arrêts ultérieurs, à savoir l’arrêt Thompson e.a. ( 30 ) et l’arrêt Bordessa e.a. ( 31 ), la Cour a précisé en outre que l’« argent liquide », qu’il soit sous forme de pièces de monnaie ou de billets de banque, dès lors qu’il constitue une valeur, ne constitue pas une « marchandise » aux fins de la libre circulation des marchandises.

44.

Ainsi, dans l’arrêt Thompson e.a., la Cour a été saisie de la question de savoir si les Krugerrands, à savoir des pièces d’or frappées en Afrique du Sud, relevaient du champ d’application des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises. Elle a jugé que « dans le système du traité, les moyens de paiement ne sont pas à considérer comme marchandises tombant sous l’empire [de la libre circulation des marchandises] » ( 32 ). La Cour a ensuite expliqué que, « s’il peut exister des doutes sur la question de savoir si les krugerrands doivent être considérés comme moyens de paiement légal, on peut cependant constater que, sur les marchés monétaires de ceux des États membres qui admettent leur négociation, ces pièces sont considérées comme équivalant à une monnaie » ( 33 ). Leur transfert ne relève donc pas du champ d’application des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises ( 34 ).

45.

Dans l’arrêt Bordessa e.a., ce raisonnement a été étendu aux billets de banque libellés dans la monnaie d’un État membre, alors que cet arrêt concernait des personnes physiques ayant franchi la frontière entre l’Espagne et la France avec, respectivement, 38 millions et 50 millions de pesetas espagnoles sur elles ( 35 ). Interrogée par la juridiction de renvoi sur la question de savoir si un régime de déclaration préalable ou d’autorisation administrative relevait des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, la Cour a jugé « qu’un transfert matériel de valeurs [...] relève [...] de l’article [65 TFUE] et de la directive pour la mise en œuvre de cette disposition » ( 36 ), donc de la libre circulation des capitaux, et non du champ d’application des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises ( 37 ).

46.

Il résulte donc de la jurisprudence susmentionnée que l’argent liquide, sous forme de devise étrangère, est exclu du champ d’application de la notion de « marchandises », au sens attribué à cette notion à l’article 28 TFUE, tant que les marchés financiers permettent des transactions dans cette devise.

47.

En l’espèce, il ressort du dossier de l’affaire au principal que les deux sites Internet utilisés comme points de référence aux fins du calcul de l’équivalent en hryvnias ukrainiennes de 10000 euros semblent reconnaître cette monnaie comme échangeable en euros ( 38 ).

48.

Selon moi, cet élément permet à lui seul d’établir que la hryvnia ukrainienne constitue une monnaie que les marchés financiers reconnaissent comme convertible en euros ( 39 ).

49.

Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, je conclus donc que l’argent liquide sous forme de hryvnias ukrainiennes, lorsqu’il est transporté par une personne à travers une frontière extérieure de l’Union, ne relève pas de la notion de « marchandises » au sens du droit de l’Union.

50.

Le code des douanes de l’Union n’est donc pas applicable en l’espèce ( 40 ).

51.

En second lieu, comme je l’ai déjà laissé entendre au point 37 des présentes conclusions, même si la législation douanière de l’Union était applicable, elle n’apporterait pas de réponse à la question posée par la juridiction de renvoi.

52.

À cet égard, le gouvernement estonien et la Commission font valoir que la lecture du règlement 2018/1672 doit être éclairée par l’article 53, paragraphe 1, sous a), du code des douanes de l’Union et par l’article 146, paragraphe 4, de l’acte d’exécution du code des douanes de l’Union.

53.

Conformément à la première disposition susmentionnée, les autorités compétentes sont tenues de publier et/ou de communiquer sur l’internet le taux de change applicable lorsqu’une conversion monétaire est nécessaire, car « les éléments servant à déterminer la valeur en douane d’une marchandise sont exprimés dans une monnaie autre que celle de l’État membre » concerné. Cette disposition est complétée par la seconde disposition susmentionnée, aux termes de laquelle, lorsque le taux de change n’est pas publié par la BCE ou l’autorité nationale compétente, le « taux de change [...] est déterminé par l’État membre concerné. Ce taux doit refléter aussi étroitement que possible la valeur de la monnaie de l’État membre concerné ».

54.

Ainsi, la législation douanière ne fait que renvoyer aux États membres, les obligeant à déterminer le taux de change applicable.

55.

Dès lors que le règlement 2018/1672 ne réglemente pas la méthode de calcul de la valeur en euros d’une devise étrangère et que la législation douanière de l’Union n’est pas applicable ( 41 ), force est de conclure que le législateur de l’Union a laissé le soin aux ordres juridiques internes des États membres de régler cette question ( 42 ).

56.

Même si les règlements sont des actes qui, en vertu de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, sont censés être directement applicables aux États membres, il n’en demeure pas moins qu’ils nécessitent parfois, expressément ou implicitement, des mesures supplémentaires d’exécution. Tel me semble être le cas en l’espèce.

57.

Dès lors, il pourrait simplement être répondu à la juridiction de renvoi que le droit de l’Union ne réglemente pas la méthode de détermination du taux de change en vue d’obtenir la valeur de l’argent liquide aux fins de l’application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement 2018/1672, lorsque cet argent liquide est libellé dans une monnaie dont le taux de change n’est pas publié par la BCE. En effet, ce règlement laisse le soin aux États membres de régler cette question.

58.

Toutefois, cette réponse pourrait ne pas être très utile à la juridiction de renvoi.

59.

Il convient de se demander si le droit de l’Union ne pourrait tout de même pas aider la juridiction de renvoi à apprécier le caractère approprié de la solution adoptée en l’espèce par les autorités estoniennes compétentes.

60.

En comblant le vide laissé par un règlement, les États membres doivent prévoir la solution qui permet aux particuliers de jouir effectivement des droits que ce règlement leur confère.

61.

L’article 3, paragraphe 1, du règlement 2018/1672 peut également être lu comme un droit, à savoir celui pour le porteur d’entrer dans l’Union avec 10000 euros ou moins en argent liquide, sans le déclarer aux autorités compétentes.

62.

Afin de savoir s’il existe ou non une obligation de déclarer l’argent liquide libellé en devise étrangère, son porteur doit être en mesure de déterminer la manière dont les autorités compétentes calculent la valeur de cette devise étrangère en euros. On peut donc conclure que les autorités compétentes des États membres sont tenues de publier des informations sur la méthode de calcul de la valeur en euros d’une devise étrangère. Ces informations doivent être à la disposition de la personne entrant dans l’Union avant le franchissement de la frontière.

63.

En outre, le choix de la méthode de calcul ne saurait être arbitraire.

64.

Ainsi, en l’absence d’un taux de change « officiel » publié par la BCE, le taux utilisé par les autorités nationales compétentes doit correspondre à une valeur qui reflète aussi fidèlement que possible le taux de change auquel cette devise particulière est vendue et achetée sur le marché.

65.

Un tel taux répond à la finalité objective de la fixation du seuil à 10000 euros, qui est celle de ne contrôler que les mouvements significatifs d’argent liquide, afin que les voyageurs et les opérateurs économiques soient affectés le moins possible dans l’exercice de leurs droits de libre circulation ( 43 ).

66.

Aux fins de la présente affaire, la juridiction de renvoi devrait donc, premièrement, s’assurer que la requérante au principal avait ou pouvait avoir connaissance de la méthode de conversion en euros des hryvnias ukrainiennes appliquée par les autorités estoniennes compétentes.

67.

Deuxièmement, la juridiction susmentionnée devrait ensuite vérifier si le principe de conversion adopté par les autorités compétentes, à savoir le taux de change publié sur le site Internet www.xe.com, reflète aussi fidèlement que possible la valeur « réelle » (de marché) en hryvnias ukrainiennes de 10000 euros ( 44 ).

68.

Il ressort du dossier de l’affaire au principal que l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1, est signalée par les autorités estoniennes compétentes au point de passage frontalier en cause. Elles publient également sur leur site Internet les principes de conversion monétaire utilisés à cette fin ( 45 ).

69.

En outre, étant donné que la BCE ne publie pas de taux de change pour la conversion des euros en hryvnias ukrainiennes, le recours à une source d’information qui utilise les taux moyens du marché, comme le site Internet www.xe.com semble le faire, satisfait à l’exigence de refléter aussi fidèlement que possible la valeur en hryvnias ukrainiennes de 10000 euros, aux fins du contrôle du respect de l’obligation de déclaration au titre de l’article 3, paragraphe 1. En effet, ces taux résultent du point médian entre les taux vendeur et les taux acheteur des transactions libellées dans une devise particulière.

70.

À cet égard, le gouvernement estonien a fait valoir que le site Internet en cause semblait également être utilisé par au moins deux autres États membres pour les monnaies pour lesquelles la BCE ne publie pas de taux de change.

71.

Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il apparaît ainsi que l’approche adoptée par les autorités estoniennes compétentes garantit la jouissance effective du droit d’entrer sur le territoire de l’Union avec un certain montant d’argent liquide libellé en devise étrangère sans le déclarer, d’une part, et satisfait à l’exigence de mise en œuvre effective des contrôles de l’argent liquide en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, d’autre part.

72.

Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par la Riigikohus (Cour suprême, Estonie) de la manière suivante :

L’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) no 1889/2005

doit être interprété en ce sens que :

il ne prévoit pas de méthode particulière de détermination de la valeur en euros d’une monnaie dont le taux de change n’est pas publié par la Banque centrale européenne.

Il appartient aux États membres de déterminer la méthode à suivre pour une telle conversion monétaire.