Décision de l’Autorité de surveillance AELE no 019/26/COL du 4 février 2026 Aide d’État présumée octroyée à Farice (Islande) [2026/1693]

(1)

Le 23 mars 2021, les autorités islandaises ont notifié à l’Autorité leur projet d’octroyer une aide à Farice ehf. (ci-après «Farice») pour un investissement dans un troisième câble sous-marin reliant l’Islande à l’Europe via l’Irlande (ci-après le «câble IRIS» ou le «projet IRIS»), conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (2). Sur la base de cette notification et des informations communiquées par la suite, l’Autorité a autorisé la mesure d’aide notifiée par sa décision no 023/21/COL du 26 mars 2021 (ci-après la «décision d’autorisation initiale»).

(2)

Par son arrêt du 1er juin 2022 dans l’affaire E-4/21, Sýn hf./Autorité de surveillance AELE, la Cour AELE a annulé la décision d’autorisation initiale.

(3)

Le 8 mars 2023, par la décision no 44/23/COL (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), l’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen. La décision d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans son supplément EEE (3).

(4)

Le 9 juin 2023 (4), les autorités islandaises ont présenté leurs observations sur la décision d’ouvrir la procédure. L’Autorité a également reçu des observations d’une partie intéressée, Sýn hf. (ci-après «Sýn») (lettre du 12 mai 2023) (5). Le 14 juin 2023 (6), l’Autorité a transmis les observations de Sýn aux autorités islandaises, qui ont eu la possibilité d’y répondre. Le 14 juillet 2023 (7), les autorités islandaises ont présenté leurs observations sur les observations de Sýn.

(5)

Par lettres des 18 et 19 septembre 2023 (8), l’Autorité a demandé des renseignements complémentaires aux autorités islandaises et à Sýn, respectivement. Sýn a répondu par lettre du 26 octobre 2023 (9). Les autorités islandaises ont répondu par lettre du 15 novembre 2023 (10). Par lettre du 15 janvier 2025 (11), l’Autorité a demandé des renseignements supplémentaires aux autorités islandaises. Les autorités islandaises ont répondu par lettre du 17 février 2025 (12). Par courriers électroniques du 20 mars 2025 (13) et du 28 mai 2025 (14), l’Autorité a demandé des éclaircissements supplémentaires aux autorités islandaises, lesquelles ont répondu par des observations du 26 mars 2025 et du 16 juin 2025, respectivement (15).

(6)

Farice est une société privée à responsabilité limitée établie en Islande. Elle a été fondée en 2002 par des parties islandaises et féroïennes. Selon ses statuts, Farice a pour objet la vente en gros de flux internationaux de données entre pays par câble à fibres optiques, l’exploitation de systèmes de câbles à fibres optiques et la vente de services liés à ces activités. L’État islandais a acquis Farice dans son intégralité en mars 2019 à la suite de la classification des câbles sous-marins internationaux en tant qu’infrastructures. Tous les emprunts à long terme de Farice proviennent du Trésor islandais.

(7)

Jusqu’en mars 2023, Farice exploitait deux câbles sous-marins reliant l’Islande à certaines parties de l’Europe: FARICE-1 et DANICE. FARICE-1 relie l’Islande à l’Écosse, avec un embranchement vers les Îles Féroé. DANICE relie l’Islande au Danemark. FARICE-1 et DANICE sont les seuls câbles sous-marins reliant l’Islande à l’Europe, et ils se croisent dans l’océan Atlantique. Un troisième câble sous-marin, Greenland Connect, relie l’Islande au Canada via le Groenland. Greenland Connect est détenu et exploité par Tele Greenland. Il se termine en Islande et son trafic est redirigé via FARICE-1 et DANICE vers l’Europe. Il est possible d’acheter des services de Tele Greenland vers le Canada continental et, de là, vers New York.

(8)

Entre 2010 et 2012, les autorités islandaises ont pris une série de mesures en faveur de la restructuration de Farice, laquelle connaissait des difficultés financières. Au cours de cette même période, les autorités islandaises ont présenté plusieurs notifications d’aides d’État à l’Autorité. Celles-ci ont par la suite été retirées parce que les autorités islandaises avaient conclu que la décision SIEG s’appliquait aux mesures concernées (16). Le 19 juillet 2013, l’Autorité a envoyé une lettre administrative de compatibilité aux autorités islandaises, indiquant que l’article 3 de la décision SIEG exemptait les autorités islandaises de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (17).

(9)

Le premier contrat de service public entre Farice et le Fonds islandais des télécommunications (ci-après le «Fonds»), représentant les autorités islandaises, a été conclu le 12 avril 2012.

(10)

En novembre 2018, le ministre islandais des transports et des collectivités locales a soumis au Parlement islandais une proposition de résolution relative à une politique en matière de communications électroniques pour la période 2019-2033 (ci-après la «politique en matière de télécommunications»). Les objectifs de la politique proposée consistaient, entre autres, à promouvoir des communications accessibles et efficaces et à garantir la sécurité des infrastructures. Il était souligné, dans cette politique, que, pour atteindre ces objectifs, trois câbles sous-marins actifs étaient nécessaires afin de relier l’Islande au reste de l’Europe à partir de différents points de débarquement. Selon la proposition de politique en matière de télécommunications, compte tenu de l’éloignement géographique de l’Islande, des connexions internationales efficaces étaient une condition indispensable au développement de l’Islande en tant que société moderne fondée sur la technologie. Une perturbation grave de la connectivité internationale causerait un préjudice majeur à l’économie de l’Islande, et à la société islandaise dans son ensemble.

(11)

Entre 2017 et 2020, le ministère islandais des transports et des collectivités locales et le ministère islandais des finances et des affaires économiques ont reçu plusieurs propositions de Sýn concernant la construction d’un troisième câble sous-marin. Ces propositions comprenaient à la fois un projet indépendant et une collaboration avec Celtic Norse AS. Elles ne prévoyaient pas un financement intégral par des investisseurs privés, mais nécessitaient une coopération avec l’État islandais et/ou Farice.

(12)

Le 21 décembre 2018, Farice a signé un nouveau contrat de service public avec le Fonds portant sur les travaux des autorités islandaises relatifs à la politique en matière de télécommunications (ci-après le «contrat d’OSP de 2018»). Farice s’est engagée à entamer les préparatifs en vue de l’éventuelle construction d’un nouveau câble sous-marin entre l’Islande et l’Europe. Farice a reçu une compensation pour le coût des travaux de préparation qu’elle a entrepris pour le compte du Fonds, laquelle comprenait également une compensation pour les travaux de recherche sur les fonds marins que Farice devait réaliser en 2019, c’est-à-dire la «mesure 1». La participation de l’État islandais à d’autres investissements ou coûts concernant un troisième câble sous-marin n’était ni garantie ni structurée à l’époque.

(13)

En janvier 2019, Sýn a présenté une demande formelle de financement des travaux de recherche sur les fonds marins en préparation de l’introduction du projet de câble sous-marin. En février 2019, le Fonds a refusé d’entamer des discussions avec Sýn, se référant au contrat d’OSP de 2018, selon lequel Farice était chargée des travaux de recherche sur les fonds marins en tant qu’intermédiaire.

(14)

Le 3 juin 2019, le Parlement islandais a approuvé la politique en matière de télécommunications.

(15)

En décembre 2019, Sýn et le conseil d’administration du Fonds ont tenu une réunion au cours de laquelle Sýn a présenté son dossier concernant un troisième câble sous-marin entre l’Islande et l’Irlande. Sýn a proposé de construire un câble sous-marin contre rémunération et a exigé la garantie que Farice modifierait son modèle d’exploitation pour en faire un modèle dit d’«opérateur d’opérateur» («carrier’s carrier»).

(16)

En mars 2020, le Fonds a engagé un expert indépendant pour évaluer la faisabilité des projets de troisième câble sous-marin de Sýn et de Farice. L’expert a remis son rapport en avril 2020. Selon Sýn, ce rapport concluait que le projet qu’elle proposait présentait un meilleur rapport coût-efficacité. Selon les autorités islandaises, l’expert avait reçu pour instruction de ne pas formuler de recommandations. Or, le rapport contenait des recommandations et reposait sur des données disponibles, mais prétendument non vérifiées, de Farice et de Sýn.

(17)

Par lettre du 29 avril 2020, le ministère islandais des transports et des collectivités locales a communiqué les résultats du rapport à Farice et a indiqué que celle-ci serait responsable du projet ainsi que le propriétaire et l’exploitant envisagé du nouveau câble sous-marin. Le ministère a exhorté Farice à tenir compte du fait que la proposition de Sýn avait été jugée plus efficace au regard des coûts par l’expert. Le ministère a déclaré qu’il jugeait inacceptable la proposition de Sýn de modifier le modèle d’exploitation de Farice.

(18)

En mai 2020, Sýn et Farice ont tenu une réunion afin d’examiner les détails et la validité de la proposition de Sýn concernant le projet de troisième câble sous-marin et de confirmer les prix et la qualité des principaux fournisseurs. Selon les autorités islandaises, Sýn n’a pas été en mesure de confirmer les prix indiqués dans sa proposition parce que les principaux fournisseurs n’avaient pas voulu confirmer leurs prix. Le fondement des discussions entre Farice et Sýn étant le rapport coût-efficacité du projet, qui reposait sur les prix proposés, les discussions ont pris fin.

(19)

Plus tard en mai 2020, le Fonds a fait savoir à Sýn qu’il considérait que l’expiration des offres était inacceptable. Il a également déclaré qu’il ne poursuivrait donc pas les discussions avec Sýn. Le Fonds a en outre souligné qu’il n’était pas responsable du projet, son rôle se limitant à la mise à disposition de fonds.

(20)

Le 23 février 2021, Sýn a déposé une plainte auprès de l’Autorité. Sýn soutenait que les paiements versés à Farice par l’État islandais depuis 2013 avaient été qualifiés à tort de compensation de service public, étant donné que les conditions applicables pour pouvoir considérer des services comme étant d’intérêt économique général n’avaient jamais été remplies. Elle affirmait également qu’il y avait une violation en cours des règles en matière d’aides d’État, liée à l’installation d’un nouveau câble sous-marin.

(21)

Le 23 mars 2021, les autorités islandaises ont officiellement notifié à l’Autorité leur intention d’octroyer une aide à Farice pour l’investissement dans le troisième câble sous-marin, à savoir la «mesure 2». Le 26 mars 2021, l’Autorité a adopté la décision d’autorisation initiale de la mesure 2. Cette décision a par la suite été annulée par l’arrêt de la Cour AELE du 1er juin 2022 dans l’affaire E-4/21, Sýn hf./Autorité de surveillance AELE.

(22)

Conformément à l’article 1A du contrat d’OSP de 2018 conclu entre Farice et le Fonds, «les parties [à l’accord] conviennent que le Fonds offrira à Farice une compensation pour les travaux de recherche sur les fonds marins à réaliser en 2019 en vue de la pose éventuelle d’un câble à fibres optiques entre l’Islande et l’Europe (Irlande) conformément à l’article 12 du présent contrat».

(23)

À l’article 12 du même contrat, il est en outre précisé que «[l]e Fonds a l’intention de réaliser un relevé des fonds marins sur un tracé entre l’Europe (Irlande) et l’Islande en vue de la pose éventuelle d’un câble à fibres optiques dans un avenir proche. Farice s’engage à exécuter les projets en tant qu’intermédiaire. Le tableau des coûts et le calendrier provisoires sont décrits à l’annexe 1. Farice s’emploiera à remettre au Fonds un rapport final sur l’étude du tracé maritime avant le 31 décembre 2019» (18). La couverture temporelle de l’étude a par la suite été étendue à 2021.

(24)

Par ailleurs, le contrat d’OSP de 2018 comprenait des dispositions générales qui s’appliquaient également au relevé des fonds marins, par exemple l’article 10 sur l’exploitation efficace, l’article 11 sur la comptabilité, l’article 13 sur la surveillance, l’article 14 sur l’audit, l’article 15 sur les défaillances, l’article 16 sur la force majeure, l’article 17 sur l’indemnisation et les limitations de responsabilité, l’article 18 sur la sous-traitance et l’article 19 sur la cession (19).

(25)

Selon l’annexe 1 du contrat d’OSP de 2018, les coûts liés à l’étude faisant l’objet d’une compensation étaient les suivants: 1) les coûts d’une étude documentaire; 2) les coûts d’une enquête; 3) les coûts d’un relevé côtier; 4) les coûts d’un relevé principal (hors relevé côtier); 5) les coûts d’élaboration de rapports et de cartes; et 6) les frais généraux. Le coût total du relevé des fonds marins a été estimé à 1,9 million d’EUR.

(26)

Conformément au contrat, Farice a réalisé le relevé au cours des années 2019, 2020 et 2021 (20).

(27)

Une grande partie des travaux liés au relevé a été sous-traitée à EGS ([…] des coûts totaux) (21). Pour cette partie sous-traitée, Farice a tenté d’obtenir des offres d’autres acteurs du marché de l’étude des tracés maritimes, dont […] et […], avant de choisir EGS. En février 2020, Farice était en dialogue avec […]. Toutefois, il est apparu clairement au cours de ce dialogue qu’il était peu probable que le créneau dont disposait […] pour réaliser le relevé soit compatible avec le calendrier général, en raison de l’incertitude quant à la date à laquelle Farice obtiendrait la licence nécessaire en Irlande. Farice a également rencontré d’autres parties prenantes du secteur, dont […], lors de la conférence sur les réseaux sous-marins en Europe, au Proche-Orient et en Afrique, qui s’est tenue à Londres en février 2020. Toutefois, ces réunions n’ont abouti à aucune autre option pour l’éventuel relevé. Après des échanges avec différents représentants du secteur, Farice a appris qu’un navire d’EGS achèverait un relevé transatlantique vers la fin de l’été 2020 et serait en mesure d’intégrer le relevé IRIS concernant la zone économique exclusive irlandaise dans son calendrier avant de poursuivre avec un autre projet (22). Selon les autorités islandaises, les prix journaliers d’EGS correspondaient aux prix indiqués par […] lors du premier dialogue que Farice avait eu avec […] (23).

(28)

Les […] restants des coûts totaux correspondaient principalement à des travaux spécialisés de conseillers et étaient calculés sur la base de taux horaires par conseiller concerné. Certaines tâches bien définies reposaient sur des offres fixes, par exemple le relevé côtier en Irlande réalisé par Geomara, ainsi que la préparation des documents relatifs à l’octroi de licences, la gestion des parties prenantes et la liaison avec celles-ci (24).

(29)

Les paiements pour les travaux de tiers, par exemple les travaux réalisés par EGS (25) (le contractant chargé du relevé principal), ont été facturés par Farice au Fonds sur la base des coûts supportés, c’est-à-dire au prix que Farice elle-même a payé aux contractants tiers.

(30)

Les travaux effectués par des membres du personnel de Farice ont été facturés sur la base d’un taux horaire, calculé sur la base des coûts salariaux de Farice pour les membres du personnel ayant participé aux travaux liés au relevé des fonds marins. En 2019, le taux horaire s’élevait à […] ISK par membre du personnel (environ […] EUR). En 2020, le taux horaire était passé à environ […] ISK (environ […] EUR) en raison d’augmentations salariales et de la participation accrue de membres du personnel coûtant plus cher (26). En outre, Farice a facturé des frais administratifs de […] ISK (environ […] EUR) pour les frais administratifs généraux en 2019. Aucuns frais administratifs n’ont été facturés pour les frais administratifs généraux en 2020 et en 2021.

(31)

Les objectifs de la politique en matière de télécommunications consistaient, entre autres, à promouvoir des communications accessibles et efficaces et à garantir la sécurité des infrastructures de télécommunications (voir considérant 10 ci-dessus).

(32)

Il était souligné, dans la politique en matière de télécommunications, que, pour atteindre ces objectifs, trois câbles de télécommunications sous-marins actifs devraient relier l’Islande à l’Europe à partir de différents points de débarquement.

(33)

Selon une évaluation des risques réalisée par Farice, les principales vulnérabilités du réseau islandais de connexions internationales ont trait à des erreurs humaines, à des dysfonctionnements, à des accidents, à des catastrophes naturelles et à d’autres événements imprévus (27). Par ailleurs, la longueur des câbles sous-marins augmente la probabilité d’incidents par rapport aux câbles plus courts reliant la Scandinavie et le Royaume-Uni à l’Europe continentale. En outre, d’autres pays de l’EEE sont connectés à d’importants points de connexion du réseau international par un réseau diversifié de câbles terrestres et/ou sous-marins multiples, tandis que l’Islande, à l’époque, dépendait de deux câbles sous-marins seulement.

(34)

Selon l’évaluation des risques réalisée par Farice, l’ajout d’un troisième câble sous-marin rendrait la coupure d’une seule liaison (28) moins lourde de conséquences, en raison d’une plus grande diversité de liaisons. De plus, l’ajout d’un troisième câble au système permettrait de décupler la sécurité de la connectivité internationale. Le temps de disponibilité prévu passerait à 99,9993 % et la probabilité d’une interruption totale sur une période de 10 ans serait réduite, se situant entre 0,2 et 1,5 %.

(35)

Les autorités islandaises ont sélectionné Farice pour construire et exploiter le câble IRIS, c’est-à-dire un troisième câble sous-marin reliant l’Islande à l’Europe. La mesure 2 concerne le financement, par l’État islandais, du câble IRIS au moyen d’une augmentation du capital de Farice estimée à 50 millions d’EUR, l’entreprise étant détenue à 100 % par l’État islandais.

(36)

Selon les autorités islandaises, Farice a été choisie parce qu’il s’agit de la seule entité qui: i) exploite actuellement des câbles sous-marins reliant l’Islande à l’Europe, ii) possède une grande expérience de ce type d’activités et iii) était en mesure de travailler rapidement à la réalisation du projet dans les délais souhaités.

(37)

Farice est actuellement exploitée aux conditions du marché sans soutien financier de l’État (29) et offre des services sur deux marchés distincts: le marché de la connectivité internationale («marché du transfert international de données») et le marché des centres de données.

(38)

L’objectif premier du projet IRIS était de renforcer la sécurité et de réduire la vulnérabilité de la connectivité internationale depuis et vers l’Islande. L’objectif secondaire était de réduire la distance numérique entre l’Islande et l’Europe, en diminuant la latence des données.

(39)

Le nouveau câble sous-marin devait en principe compléter les infrastructures de câbles sous-marins existantes. Selon les autorités islandaises, l’interconnexion au nouveau câble serait neutre sur le plan technologique, à condition que les instructions et recommandations soient suivies (30).

(40)

En outre, d’après les autorités islandaises, Farice accorde un accès de gros effectif au système sur une base ouverte et non discriminatoire, et ces obligations d’accès seront appliquées indépendamment de tout changement dans la propriété, la gestion ou l’exploitation des infrastructures.

(41)

Les coûts admissibles de la mesure 2 étaient les coûts d’investissement liés au nouveau câble, ainsi que les coûts liés au relevé des fonds marins et à l’étude du tracé optimal du câble (31), à la construction de points de débarquement et à la gestion du projet.

(42)

Les autorités islandaises ont estimé le coût du projet IRIS à environ 50 millions d’EUR, répartis entre les segments suivants:

[…]

Figure 1

Coût estimé du projet IRIS

(43)

L’intensité d’aide maximale était de 100 % des coûts admissibles. Le conseil d’administration de Farice devait autoriser l’augmentation de capital par intervalles pendant la période de construction du nouveau câble. Les besoins de financement du bénéficiaire devaient être évalués à chaque intervalle et seuls des fonds correspondant aux coûts établis seraient octroyés au moyen de l’augmentation de capital. L’autorité chargée de l’octroi examinerait toutes les dépenses du bénéficiaire et contrôlerait rétroactivement toute surcompensation par une diminution de capital, des versements de dividendes ou d’autres moyens disponibles.

(44)

Dès lors, l’augmentation du capital social ne serait appliquée qu’à la construction du nouveau câble.

(45)

Farice a signé un contrat avec SubCom LLC, une société mondiale de fourniture de systèmes de câbles sous-marins à fibres optiques, pour la pose du câble IRIS, après avoir demandé des offres à trois fournisseurs différents.

(46)

Ces trois fournisseurs étaient SubCom, Alcatel Submarine Network (ci-après «ASN») et Huawei Marine. Des offres fermes actualisées ont été remises par ASN et SubCom en juin 2020, étant donné que le point de débarquement en Irlande avait été sélectionné dans l’intervalle.

(47)

Après avoir examiné les offres précédentes, Farice a demandé à ASN et à SubCom de présenter des offres définitives en août 2020. Ces offres contenaient des informations détaillées sur l’exécution du projet, des calendriers des travaux et des calendriers relatifs à la construction et à la pose du câble.

(48)

L’offre d’ASN s’élevait à […] EUR et la proposition prévoyait que le financement et la signature des contrats seraient conclus […], la société pouvant alors déployer le câble […]. L’offre de SubCom s’élevait à […] EUR et la proposition prévoyait que le financement et la signature des contrats devaient être conclus avant la fin de […]. Dans l’offre, il était en outre proposé que le câble soit posé […].

[…]

Figure 2

Comparaison entre les offres des fabricants/installateurs de câbles (32)

(49)

Après avoir examiné les offres, Farice a décidé de contacter SubCom, dont l’offre était la plus basse ([…] EUR), pour des négociations exclusives, compte tenu également de […].

(50)

Le 11 novembre 2022, SubCom a officiellement remis le câble IRIS, qui était prêt à être mis en service à partir du 1er mars 2023 (33).

(51)

L’instrument d’aide retenu a pris la forme d’une augmentation du capital social estimée à 50 millions d’EUR au profit du bénéficiaire, Farice. Le montant de l’aide a été estimé et pouvait être réduit si les coûts admissibles s’avéraient inférieurs à l’estimation.

(52)

En ce qui concerne les autres instruments financiers que la mesure aurait pu inclure, les autorités islandaises ont fait observer qu’en raison de divers facteurs liés à l’investissement dans le câble IRIS, détaillés dans la section 2.3.4 ci-après, un prêt ou une garantie n’aurait pas été possible. Plus précisément, les autorités islandaises ont indiqué qu’un prêt aurait nécessité une augmentation des prix pour les clients de Farice, ce que ceux-ci auraient jugé inacceptable. En effet, selon une hypothèse réaliste, les ventes réalisées au moyen du câble IRIS donneraient un EBITDA négatif tout au long de la durée de vie du câble, ce qui signifie que ce dernier ne serait en mesure de supporter aucune forme de paiement d’intérêts sans augmentation des recettes par ailleurs, c’est-à-dire en recourant à une augmentation des prix. Augmenter le capital en faisant appel au marché serait également impossible, puisque les investisseurs du marché exigeraient un taux de rendement sur fonds propres que Farice ne serait pas en mesure de fournir (34). Les autorités islandaises ont donc choisi de financer le projet IRIS en procédant à une augmentation directe de capital.

(53)

Enfin, selon les autorités islandaises, il n’aurait pas été possible, pour les opérateurs du marché, d’investir dans le projet en l’absence d’aide. Cela s’explique par la longue période d’investissement, le volume très incertain de clients et d’autres facteurs, qui rendaient la rentabilité du projet IRIS des plus incertaines (voir aussi section 2.3.4).

(54)

Depuis la construction du câble DANICE, Farice n’a jamais réalisé de bénéfice et, pendant de nombreuses années, l’entreprise a reçu une compensation des autorités islandaises dans le cadre d’un contrat de service public (35).

(55)

Selon les autorités islandaises, au moment de la notification de la mesure 2 à l’Autorité, les revenus de Farice provenant de ses clients devaient s’élever à 12,6 millions d’EUR en 2021, entraînant une perte nette de revenus estimée à 0,4 million d’EUR.

(56)

La direction de Farice a élaboré un modèle d’exploitation à long terme pour tenir compte de l’équilibre entre les opérations à long terme et les besoins d’investissement. Au moment de la notification de la mesure 2, l’entreprise avait atteint un seuil de rentabilité. Selon les autorités islandaises, étant donné que FARICE-1 atteindrait la fin de sa durée de vie nominale en 2028 et que DANICE l’atteindrait en 2034, il était jugé important que Farice rembourse agressivement sa dette au cours des huit prochaines années sous forme d’investissement dans le remplacement de FARICE-1. Il était estimé que les besoins d’investissement combinés pour les nouveaux câbles seraient supérieurs à […] EUR sur la base du coût relatif du câble IRIS et du coût fixe des investissements terrestres.

(57)

Les autorités islandaises ont affirmé que la marge de croissance sur les marchés intérieurs en Islande, dans les Îles Féroé et au Groenland était très limitée, car les opérateurs (c’est-à-dire les entreprises de télécommunications, qui sont les principaux clients de Farice utilisant les câbles sous-marins) continuaient de faire pression pour réduire leurs coûts, les revenus tirés de la vente de capacités plus élevées étant de ce fait contrebalancés par la diminution des prix unitaires. La seule marge de croissance réaliste serait celle du marché islandais des centres de données, qui n’avait jusqu’alors pas répondu aux attentes en matière de croissance. À l’époque, le marché des centres de données fournissait à Farice un revenu de […] EUR, contre […] EUR pour les entreprises de télécommunications en Islande, aux Îles Féroé et au Groenland.

(58)

Le modèle d’exploitation de Farice montrait qu’avec un ratio de fonds propres cible de […], l’entreprise pourrait assurer le service de ses dettes, maintenir l’investissement dans deux câbles et gérer ses activités de manière responsable, mais que sa situation financière ne laisserait qu’une marge très limitée pour créer une valeur actionnariale ou procéder à de nouveaux investissements, tels que le câble IRIS (36).

(59)

Pour le câble IRIS, le modèle d’exploitation était en cours d’élaboration (37), mais le coût d’exploitation du câble était estimé à environ […] EUR.

(60)

L’analyse financière contenue dans le dossier d’investissement concernant le câble IRIS montrait que, pour que l’investissement atteigne […] (38).

(61)

Les autorités islandaises ont souligné que l’analyse financière susmentionnée ne reposait pas sur l’hypothèse la plus favorable, mais sur un exemple hypothétique des ventes qui seraient nécessaires pour que le projet IRIS atteigne […], ce qu’elles jugeaient irréaliste. Farice avait élaboré un modèle d’exploitation plus réaliste, […] (39).

(62)

Selon les autorités islandaises, les calculs susmentionnés mettaient en évidence le scénario très improbable d’un retour sur investissement acceptable pour le projet IRIS. Toute prévision concernant les revenus générés par les clients internationaux de centres de données était purement spéculative et ne reposait pas sur des études de marché, des lettres d’intention de clients ou d’autres facteurs susceptibles de servir de base à une analyse de rentabilité réaliste. Dès lors, aucune prévision relative à l’investissement ne résisterait aux questions de diligence raisonnable que les investisseurs privés se poseraient lors de l’évaluation du dossier d’investissement.

(63)

D’après les autorités islandaises, l’analyse montrait la défaillance fondamentale du marché des connexions internationales vers l’Islande, étant donné qu’un investisseur privé devrait réaliser, par l’intermédiaire du câble sous-marin nouvellement construit, des ventes supérieures au total des ventes aux clients internationaux des centres de données en Islande à l’époque (réalisées par l’intermédiaire de deux câbles sous-marins, à savoir FARICE-1 et DANICE) pour simplement atteindre le seuil de rentabilité de son investissement sur 25 ans.

(64)

Enfin, les autorités islandaises ont relevé que, même si les acteurs du marché pouvaient en théorie être disposés à financer la construction d’un nouveau câble sans intervention de l’État, rien ne garantissait que l’accès serait accordé aux acteurs du marché de manière ouverte et non discriminatoire, ce qui serait nécessaire pour que le nouveau câble puisse atteindre les objectifs des autorités islandaises en matière de sécurité de la connectivité internationale.

(65)

Selon les autorités islandaises, au cours de la dernière décennie, quelques parties prenantes se sont montrées intéressées à investir dans des services de connectivité internationale des données entre l’Islande et l’Europe ou l’Amérique, c’est-à-dire à investir dans un câble sous-marin. D’après elles, ces projets ne se sont pas concrétisés principalement en raison de problèmes liés à l’élaboration d’un dossier économique solide à l’appui d’un tel investissement.

(66)

Les autorités islandaises affirment que trois problèmes principaux ont nui à la faisabilité des projets au point qu’aucun d’entre eux ne s’est concrétisé: la pose d’un seul câble vers l’Islande sans redondance garantie (40) est problématique; la petite taille du marché islandais constitue un obstacle naturel; et les revenus générés par les opérateurs internationaux de centres de données sont incertains.

(67)

Comme pour les précédents projets de construction et d’exploitation de câbles sous-marins, entre 2010 et 2016, les entreprises Emerald et Nordic Networks ont manifesté leur intérêt, comme décrit dans un rapport du gouvernement islandais de 2018 (41). Leurs projets consistaient à tirer parti du câble AEC-1 qui relie l’Amérique à l’Irlande. Ces projets prévoyaient un soutien substantiel de l’État et ne se sont pas concrétisés.

(68)

Le 23 février 2021, Sýn a déposé une plainte auprès de l’Autorité concernant des mesures d’aide d’État présumées illégales en faveur de Farice. En résumé, cette plainte concernait trois mesures:

(69)

Seule la mesure 2 faisait l’objet de la décision d’autorisation initiale annulée et de l’arrêt de la Cour AELE dans l’affaire E-4/21. En raison du lien entre la mesure 1 et la mesure 2, les deux mesures ont fait l’objet de la procédure formelle d’examen ouverte par la décision d’ouvrir la procédure. La mesure SIEG a été traitée séparément (42). À l’inverse, les mesures 1 et 2 font l’objet de la présente décision.

(70)

En ce qui concerne la mesure 1, Sýn a fait valoir que l’Islande avait accepté, dans le cadre du contrat d’OSP de 2018, de verser une compensation à Farice pour les travaux de recherche sur les fonds marins à réaliser en 2019. La couverture temporelle de l’étude a par la suite été étendue (voir section 2.2 ci-dessus).

(71)

Dans sa plainte, Sýn soutenait que la compensation pour les travaux de recherche sur les fonds marins ne remplissait aucun des critères SIEG, que ce soit au regard des conditions Altmark (43), de la décision SIEG ou de l’encadrement SIEG (44). Sýn affirmait en particulier que ces travaux ne pouvaient être qualifiés de SIEG et que, même s’ils pouvaient l’être, aucun paramètre n’avait été établi pour le calcul de la compensation d’un tel service.

(72)

En ce qui concerne la mesure 2, Sýn affirmait dans sa plainte que les autorités islandaises semblaient avoir confié à Farice le déploiement d’un nouveau câble sous-marin financé par l’État. Selon Sýn, cela constituait une violation des règles de l’EEE en matière d’aides d’État. Sýn ignorait qu’au moment du dépôt de sa plainte, l’Autorité et les autorités islandaises menaient des discussions préalables à la notification au sujet du déploiement du câble IRIS (45).

(73)

Dès lors, Sýn a avancé que les agissements des autorités islandaises en lien avec le déploiement du câble IRIS, y compris le paiement des travaux de recherche sur les fonds marins dans le cadre d’une OSP, constituaient une violation des règles de l’EEE en matière d’aides d’État, ce qui nécessitait une action de l’Autorité.

(74)

Le 26 mars 2021, l’Autorité a adopté la décision d’autorisation initiale, concluant que la mesure 2, à savoir l’augmentation du capital de Farice pour financer l’investissement dans le câble IRIS, constituait une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Toutefois, l’Autorité ayant considéré qu’aucun doute n’avait été émis quant à la compatibilité de la mesure 2 avec le fonctionnement de l’accord EEE, elle a décidé de ne pas soulever d’objections à la mise à exécution de la mesure 2.

(75)

L’Autorité a fait observer que la compatibilité des aides d’État en faveur de l’introduction de réseaux à haut débit était normalement appréciée au regard des lignes directrices sur le haut débit de 2014 (46). Toutefois, elle a considéré que, dès lors que la mesure ciblait spécifiquement les questions de sécurité soulevées par le manque de diversité géographique, elle ne relevait pas du champ d’application desdites lignes directrices. L’Autorité a déclaré qu’elle appliquerait néanmoins les principes des lignes directrices sur le haut débit de 2014 par analogie dans la mesure où ils étaient pertinents, car ces lignes directrices étaient les orientations les plus détaillées disponibles pour apprécier la compatibilité des aides d’État en faveur de projets d’infrastructures haut débit avec l’accord EEE.

(76)

L’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE prévoit que l’Autorité peut déclarer «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» comme étant compatibles avec le fonctionnement dudit accord. Ainsi, pour pouvoir déclarer qu’une aide est compatible, premièrement, celle-ci doit être destinée à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques et, deuxièmement, elle ne doit pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (47).

(77)

Dans le cadre de la première condition, l’Autorité examine comment l’aide facilite le développement de certaines activités économiques ou régions économiques. Dans le cadre de la deuxième condition, l’Autorité met en balance les effets positifs de l’aide sur le développement desdites activités ou régions et les effets négatifs de cette dernière en termes de distorsions de concurrence et d’affectation des échanges (c’est-à-dire qu’elle procède au test de mise en balance).

(78)

En ce qui concerne la première condition, l’Autorité a conclu que la mesure 2 facilitait le développement du marché des services de transfert international de données en particulier, et des marchés des services de communications électroniques en général. Par ailleurs, elle a considéré que le choix de Farice en tant que propriétaire et exploitant du câble IRIS ainsi que le choix d’un fabricant et installateur de câbles étaient exemptés des dispositions pertinentes du droit de l’EEE en matière de marchés publics, mises en œuvre en Islande par la loi islandaise sur les marchés publics (48). En outre, l’Autorité n’avait aucune raison de penser que la mesure violait d’autres dispositions pertinentes du droit de l’EEE.

(79)

En ce qui concerne la deuxième condition, l’Autorité a conclu que le montant de l’aide octroyée au titre de la mesure 2 se limitait à ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif de ladite mesure et était donc proportionné. L’Autorité est parvenue à cette conclusion en s’appuyant notamment sur le fait que le montant de l’aide était limité aux coûts réels de la mesure et était soumis à un contrôle ex post.

(80)

Par ailleurs, l’Autorité a conclu que la mesure 2 n’aurait pas d’incidence significative sur la compétitivité des autres marchés de l’EEE par rapport à l’Islande, étant donné que l’investissement dans le câble IRIS était, en soi, peu susceptible de modifier sensiblement la dynamique des échanges dans l’EEE sur le marché en cause.

(81)

Quant à l’effet potentiel sur le marché des centres de données, l’Autorité a fait observer que ce marché n’était pas un marché unique de services universels, puisque les besoins numériques des entreprises dépendaient fortement des applications hébergées et exploitées dans les centres de données. L’Autorité a également fait remarquer que, même si les centres de données pourraient être plus enclins à investir dans des projets en Islande parce que la construction d’un troisième câble augmenterait la capacité du réseau de connexion internationale et rendrait ce dernier plus sûr, il ne s’agissait que de l’un des nombreux facteurs qui influenceraient une telle décision. D’autres facteurs, tels que les prix de l’électricité, les coûts de démarrage et l’environnement réglementaire, influençaient également ces décisions. L’Autorité a considéré que la mesure 2 ne modifiait pas ces facteurs.

(82)

Par conséquent, l’Autorité a conclu que les autorités islandaises avaient démontré que les avantages socio-économiques de la mesure 2 l’emportaient sur tout effet négatif potentiel sur la concurrence ou les échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE, compte tenu des garanties en place pour réduire au minimum ces effets négatifs.

(83)

Le 1er juin 2022, la Cour AELE a annulé la décision d’autorisation initiale de la mesure 2. Elle a conclu que l’Autorité aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen, puisqu’elle avait à sa disposition des informations et des éléments de preuve qui, objectivement, auraient dû éveiller le doute ou poser de sérieuses difficultés quant à la compatibilité avec le fonctionnement de l’accord EEE de l’augmentation de capital destinée à financer la pose du câble IRIS (49).

(84)

En particulier, la Cour AELE a constaté que l’Autorité avait connaissance de documents qui remettaient en cause les informations dont elle disposait et sur lesquelles elle s’était fondée dans la décision d’autorisation initiale sans aller au-delà d’un simple examen des informations communiquées par les autorités islandaises. Ces documents concernaient, entre autres, la plainte de Sýn du 23 février 2021 et ses annexes. Plus précisément, la Cour a constaté l’existence d’un rapport d’expertise indépendant comparant les propositions de Sýn et de Farice pour un projet de troisième câble sous-marin (que Sýn et Farice avaient soumises en lien avec la mesure 2) et d’un courrier électronique du 29 mai 2020 concernant l’incapacité de Sýn à confirmer les prix de sa proposition (50). La Cour a conclu qu’en n’obtenant pas d’informations supplémentaires sur la question de savoir si Sýn était ou non effectivement en mesure de confirmer ses prix ou si la possibilité de ce faire lui avait été donnée, l’Autorité avait manqué à son obligation de procéder à un examen diligent et impartial de la mesure notifiée afin de disposer des éléments les plus complets et fiables possibles (51). La Cour a également relevé que, même s’il était contestable, par exemple, que la proposition de Sýn présentait un meilleur rapport coût-efficacité, le rapport comparant les offres, ainsi que d’autres facteurs, tels que les concurrents potentiels sur le marché de gros de la connectivité internationale, la consultation publique des parties prenantes et les barrières à l’entrée sur ce marché, auraient dû influer sur l’appréciation de l’Autorité (52).

(85)

Par ailleurs, sur la base des informations dont disposait l’Autorité (à savoir, des informations sur les contacts entre Sýn et les autorités islandaises au cours de la période 2018-2020 concernant l’intérêt de Sýn pour le troisième câble sous-marin), la Cour a constaté que Sýn avait tenté d’entrer sur le marché des services de connectivité internationale. Elle a observé que, malgré cela, dans la décision d’autorisation initiale, l’Autorité n’avait pas tenu compte de facteurs tels que les concurrents potentiels sur le marché de gros de la connectivité internationale, la consultation publique des parties prenantes et les barrières à l’entrée sur ce marché (53).

(86)

Enfin, la Cour a constaté que l’Autorité n’avait pas suffisamment motivé sa conclusion selon laquelle la mesure notifiée (à savoir la mesure 2) ne relevait pas du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014 et que, même si l’Autorité avait indiqué dans la décision d’autorisation initiale qu’elle appliquerait ces lignes directrices par analogie, lorsqu’il y aurait lieu, elle n’a trouvé que peu de traces, voir aucune, de l’application effective des principes qui y sont énoncés. La Cour a également indiqué qu’indépendamment de la question de savoir si la mesure notifiée relevait ou non du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014, ces dernières pouvaient néanmoins fournir des orientations utiles sur des points pertinents pour l’appréciation de la compatibilité en général (54).

(87)

Se fondant notamment sur les considérations susmentionnées, la Cour a conclu qu’il existait des éléments de preuve concordants et objectifs attestant que l’Autorité avait adopté la décision d’autorisation initiale malgré les doutes existants. En conséquence, elle a annulé la décision d’autorisation initiale.

(88)

Le 8 mars 2023, l’Autorité a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen concernant les deux mesures d’aide susmentionnées accordées à Farice en lien avec le déploiement du câble IRIS, à savoir les mesures 1 et 2.

(89)

En ce qui concerne la mesure 1, l’Autorité a déclaré qu’elle doutait que cette mesure, dans le cas où elle constituerait une aide d’État, soit compatible avec l’accord EEE. Elle a signalé que les autorités islandaises avaient soutenu que cette mesure ne constituait pas une compensation d’obligation de service public et qu’aucun autre argument concernant la compatibilité potentielle de la mesure 1 n’avait été avancé.

(90)

Pour ce qui est de la mesure 2, l’Autorité a déclaré qu’elle ne pouvait pas, à ce stade, déterminer dans quelle mesure les lignes directrices sur le haut débit de 2014 s’appliquaient à l’appréciation de la compatibilité de la mesure.

(91)

Par ailleurs, l’Autorité a exprimé des doutes quant à la question de savoir si les effets négatifs de la mesure 2 sur la concurrence et les échanges étaient suffisamment limités, si la défaillance du marché à laquelle la mesure remédiait était clairement présente et si l’aide était, dans l’ensemble, proportionnée, et, donc, si la mesure était compatible avec l’accord EEE.

(92)

Les autorités islandaises soutiennent que la compensation accordée pour la réalisation du relevé des fonds marins n’a pas conféré d’avantage à Farice au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Les autorités islandaises signalent que la situation financière de Farice ne s’est pas améliorée à la suite de ce relevé. Il s’agissait d’une tâche confiée à Farice qui a été facturée sur la base des coûts supportés et dont les résultats appartenaient intégralement au Fonds.

(93)

Les autorités islandaises affirment en outre que ce relevé des fonds marins a été confié à Farice conformément aux conditions normales du marché. Selon elles, les articles 1A et 12 et l’annexe 1 du contrat d’OSP de 2018 constituent un contrat de services distinct qui a été conclu aux conditions du marché. Le Fonds a agi comme un opérateur en économie de marché et Farice aurait obtenu le même avantage économique dans des conditions normales de marché en ce qui concerne la mesure 1.

(94)

Selon les autorités islandaises, les paiements effectués pour les travaux de tiers tels que ceux réalisés par EGS sur le relevé marin ([…] des coûts totaux), ont été facturés sur la base des coûts supportés par Farice, et les travaux réalisés par des membres du personnel de Farice ont été facturés sur la base d’un taux horaire. En outre, Farice a facturé des frais administratifs pour les frais administratifs généraux.

(95)

Les autorités islandaises font remarquer que la clarté des rapports au Fonds était essentielle et que les autorités islandaises ont clairement incité Farice à maintenir des coûts conformes aux pratiques du secteur.

(96)

Les autorités islandaises soutiennent en outre que la mesure 1 n’a pas faussé ni menacé de fausser la concurrence et qu’elle n’a eu aucun effet sur les échanges, dès lors qu’elle n’a pas conféré à Farice une position concurrentielle plus forte que celle qu’elle aurait occupée si elle n’avait pas réalisé le relevé.

(97)

Les autorités islandaises soutiennent que la mesure 2 ne relève du champ d’application ni des lignes directrices sur le haut débit de 2014 ni des lignes directrices sur le haut débit de 2023 (55) et que cette mesure devrait être appréciée directement au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

(98)

Les autorités islandaises estiment qu’il est impératif de considérer que l’objectif de la mesure 2 a trait à l’accroissement de la redondance, de la sécurité et de la solidité de la connectivité internationale depuis et vers l’Islande, et non à la disponibilité d’une couverture en haut débit pour le grand public ou dans les zones où les conditions d’accès sont mauvaises. Elles font observer que le haut débit est largement disponible et accessible en Islande et que même les régions reculées bénéficient de connexions à haut débit solides et sûres.

(99)

Les autorités islandaises renvoient en outre à la section 1 (Introduction) des lignes directrices sur le haut débit de 2014, qui souligne l’importance de l’accès général à la connectivité à haut débit, au cœur de grandes initiatives stratégiques de l’Union telles que la stratégie Europe 2020 et l’initiative «Une stratégie numérique pour l’Europe».

(100)

Selon les autorités islandaises, ces initiatives visent principalement à faire en sorte que le public ait accès à des services à haut débit de qualité dans les zones où les conditions du marché sont défavorables. Cet objectif est fondamentalement différent de celui du projet IRIS, qui est de remédier aux vulnérabilités et aux problèmes de sécurité liés à la connectivité internationale dans l’ensemble de l’Islande.

(101)

De l’avis des autorités islandaises, tant les lignes directrices sur le haut débit de 2014 que celles de 2023 font partie intégrante de ces grandes initiatives stratégiques, et elles devraient être interprétées en conséquence.

(102)

Par ailleurs, selon les autorités islandaises, il ressort clairement du texte des lignes directrices sur le haut débit de 2014 qu’elles concernent exclusivement le déploiement et le développement des réseaux classiques et des réseaux d’accès de nouvelle génération (ci-après «NGA») (56). Les points 52 à 54 des lignes directrices sur le haut débit de 2014 concernent les technologies et les éléments de réseau qui font partie des réseaux classiques et NGA. Au point 56 des mêmes lignes directrices, l’Autorité reconnaît que, dans certains cas, les États peuvent décider de financer des réseaux dits de prochaine génération, c’est-à-dire des réseaux de transmission qui n’atteignent pas le consommateur final. Cependant, ainsi qu’il ressort également de la définition figurant à l’appendice II des lignes directrices sur le haut débit de 2014, le réseau de transmission est la partie du réseau qui relie le réseau d’accès au réseau fédérateur, et non le réseau fédérateur lui-même. Dès lors, d’après les autorités islandaises, les réseaux fédérateurs, tels que les câbles sous-marins pour la connectivité internationale, ne sont pas couverts par la notion de réseau de transmission et ne relèvent donc pas du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014.

(103)

Par ailleurs, les autorités islandaises font observer que l’Autorité bénéficie, pour l’application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordre économique et social (57).

(104)

Selon les autorités islandaises, il découle des principes généraux du droit de l’EEE, et en particulier du principe de protection de l’intérêt légitime, que le champ d’application des lignes directrices de l’Autorité ne devrait pas être interprété plus largement que ce qui peut clairement être déduit de leur contexte. Par conséquent, et compte tenu du fait que les lignes directrices sur le haut débit de 2014 n’incluent pas clairement les mesures telles que celles examinées en l’espèce, les autorités islandaises soutiennent que les lignes directrices sur le haut débit de 2014 devraient être interprétées en ce sens qu’elles ne couvrent pas la mesure 2, laquelle devrait plutôt être appréciée directement au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

(105)

L’Islande signale en outre que l’adoption de lignes directrices n’affranchit pas l’Autorité de son obligation d’examiner les circonstances spécifiques exceptionnelles qu’un État de l’EEE invoque, dans un cas particulier, afin de solliciter l’application directe de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE. Par conséquent, l’Autorité peut, dans des circonstances exceptionnelles, autoriser des aides qui s’écartent de ces lignes directrices (58).

(106)

Dès lors, si l’Autorité devait considérer que la mesure relève du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014, elle devrait néanmoins tenir compte des différences spécifiques et manifestes entre la mesure examinée et les mesures auxquelles les lignes directrices s’appliquent généralement, à savoir le déploiement de réseaux à haut débit dans des zones où les conditions d’accès sont mauvaises.

(107)

En tout état de cause, les autorités islandaises soutiennent que la mesure 2 est compatible avec les lignes directrices sur le haut débit de 2014, pour les raisons exposées ci-après.

(108)

Conformément à l’article 10 de la loi islandaise sur les marchés publics, qui met en œuvre l’article 8 de la directive sur les marchés publics (59), celle-ci ne s’applique pas aux marchés publics qui ont principalement pour objet de permettre aux pouvoirs adjudicateurs la mise à disposition ou l’exploitation de réseaux publics de communications ou la fourniture au public d’un ou de plusieurs services de communications électroniques.

(109)

Les autorités islandaises avancent que le câble IRIS concerne la mise à disposition d’un réseau public de communications et relève donc de l’exemption prévue à l’article 10 de la loi islandaise sur les marchés publics.

(110)

Les autorités islandaises relèvent à cet égard que Farice est un opérateur de télécommunications sous licence et qu’il dispose d’une licence générale pour l’exploitation de réseaux de communications électroniques et la fourniture de services de communications électroniques.

(111)

Par ailleurs, il ressort clairement de la pratique administrative de l’Office des communications électroniques d’Islande que les câbles sous-marins de Farice relèvent de la notion de réseau public de communications.

(112)

Selon les autorités islandaises, même si les lignes directrices sur le haut débit de 2014 devaient être appliquées en l’espèce, il ne serait pas nécessaire de suivre une procédure de mise en concurrence, étant donné que les conditions suivantes, énumérées dans la note 91 de bas de page du point 74, c), des lignes directrices, sont remplies:

(113)

En ce qui concerne la première condition, les autorités islandaises soulignent que Farice opère uniquement sur le marché de la connectivité internationale entre l’Islande et l’Europe et que ses activités commerciales se limitent à cette zone géographique. De plus, Farice n’a ni l’intention d’étendre son activité à d’autres régions ou marchés, ni de mandat à cet effet.

(114)

Au sujet de la deuxième condition, les autorités islandaises indiquent que Farice n’opère que sur le marché de gros. Elle n’exerce aucune activité de vente au détail et ne livre pas concurrence aux opérateurs commerciaux. Ce que Farice vend, c’est une bande passante garantie du point A en Islande au point B à l’étranger.

(115)

D’après les autorités islandaises, le câble IRIS est un «système de câble ouvert». Farice donne un accès égal et ouvert à toutes les entités.

(116)

Farice est tenue de respecter toutes les dispositions législatives et réglementaires pertinentes relatives à son rôle d’opérateur de télécommunications sous licence, y compris les principes de libre accès et d’égalité de traitement des différentes catégories de fournisseurs et le principe de neutralité technologique.

(117)

Pour ce qui est de la troisième condition, les autorités islandaises affirment que le projet IRIS est séparé des autres activités commerciales de Farice dans les comptes de cette dernière. L’aide d’État a été clairement séparée des autres fonds de Farice et n’a été utilisée que pour couvrir les coûts de construction du câble IRIS. Les coûts d’exploitation directs du câble IRIS sont clairement indiqués dans les comptes de l’entreprise. Le coût des services partagés (par exemple, le coût des salariés) peut être imputé au prorata au câble IRIS. Les revenus tirés du câble IRIS peuvent être clairement identifiés soit par les contrats directs de vente de services fournis au moyen du câble IRIS, soit par une répartition proportionnelle des revenus sur la base des services pour lesquels tous les câbles sous-marins de Farice sont utilisés [par exemple, le service de transit internet (ci-après le «transit IP»)].

(118)

Les autorités islandaises déclarent en outre que Farice s’est engagée à établir une séparation comptable entre les opérations liées au câble IRIS et les autres opérations en recourant soit à une répartition directe, soit à une répartition au prorata des coûts et des revenus, afin de pouvoir tenir une comptabilité séparée pour le câble IRIS et les autres câbles (60).

(119)

Les autorités islandaises observent qu’il est de jurisprudence constante qu’une intervention de l’État peut être jugée nécessaire lorsque les forces du marché ne sont pas susceptibles de réaliser à elles seules l’objectif d’intérêt public visé par l’État membre en temps utile, même si, en tant que tel, un tel marché ne peut pas être considéré comme étant défaillant.

(120)

Les autorités islandaises affirment que la pose du troisième câble sous-marin était considérée comme l’un des aspects les plus importants de la politique en matière de télécommunications proposée au Parlement islandais en 2018 et qu’après son approbation en 2019, il était souhaitable que le projet soit réalisé dès que possible.

(121)

Les autorités islandaises avancent que l’investissement soutenu par la mesure 2 n’aurait pas été réalisé sans aide d’État. Dans ce contexte, elles signalent que toutes les propositions du secteur privé, y compris celle de Sýn, dépendaient d’un financement public.

(122)

Quant à l’offre de Sýn concernant un autre projet de câble, les autorités islandaises soutiennent qu’il ressortait clairement de la proposition que Sýn avait soumise au Fonds, comme cela a été établi dans le rapport d’expertise, que l’offre en question n’était pas une offre de Sýn pour la construction et l’exploitation d’un câble sous-marin depuis et vers l’Islande, mais plutôt une offre de Sýn, en contrepartie du paiement de […] EUR à cette dernière, pour que les autorités islandaises «reprennent» (61) le projet, qui serait (prétendument) réalisé en partenariat avec Vodafone. La position de Vodafone à l’égard d’une telle coopération était toutefois inconnue, puisque l’entreprise n’a participé à aucune conversation avec les autorités islandaises et qu’elle n’a pas non plus fait part à ces dernières d’une quelconque intention de posséder ou d’exploiter le câble.

(123)

De plus, la «remise» du projet à l’État islandais était soumise à la condition que des modifications fondamentales soient apportées au modèle d’entreprise de Farice et au marché islandais des services de connectivité internationale, y compris des modifications concernant les facteurs mêmes qui déterminent les prix pour les fournisseurs de services de télécommunications sur le marché national, dont les prix appliqués à Sýn.

(124)

À la suite du rapport d’expertise, de nombreux échanges ont eu lieu entre les autorités islandaises, Farice et Sýn pour discuter des deux projets, y compris d’une éventuelle reprise du projet de Sýn sous réserve, par exemple, de la confirmation des prix (62).

(125)

Par lettre du 22 mai 2020 adressée au Fonds, Sýn a finalement confirmé que les prix du fournisseur principal concernant le projet avaient expiré et qu’elle ne pouvait plus garantir les prix indiqués dans les informations présentées dans le rapport d’expertise (63). Sýn a toutefois précisé qu’elle envisageait de reprendre les négociations et de recevoir de nouveaux prix.

(126)

Par la suite, les autorités islandaises ont attribué le projet à Farice, estimant qu’il était essentiel de ne pas retarder davantage le projet.

(127)

En ce qui concerne le caractère approprié de la mesure, les autorités islandaises affirment que Farice ne serait pas en mesure d’augmenter le prix des connexions actuelles pour ses clients en Islande et que toute augmentation potentielle des revenus tirés des ventes aux clients internationaux est purement spéculative. Farice n’aurait donc pas pu financer le câble IRIS par des prêts, aussi favorables les conditions de ce financement soient-elles.

(128)

En ce qui concerne l’obligation d’établir une carte détaillée et de procéder à une analyse de la couverture, énoncée au point 74, a), des lignes directrices sur le haut débit de 2014, les autorités islandaises signalent que les informations sur les infrastructures disponibles se rapportant aux câbles sous-marins en Islande sont accessibles au public et bien connues de toutes les parties prenantes en Islande. Cela vaut pour les parties tant terrestres que maritimes et tant nationales qu’internationales du système de connexions internationales en Islande.

(129)

Les autorités islandaises attirent l’attention sur le fait que Farice a produit une évaluation des risques, qui recensait les principales vulnérabilités et les facteurs de risque critiques des connexions internationales actuelles, et que la notification adressée à l’Autorité comprenait une analyse statistique détaillée des risques ainsi qu’une explication détaillée de la méthode de calcul.

(130)

Par ailleurs, dans la politique en matière de télécommunications, le troisième câble sous-marin était cité comme un facteur essentiel à la réalisation des objectifs visant à garantir la sécurité des infrastructures de télécommunications.

(131)

Les autorités islandaises contestent donc que les exigences en matière de carte et d’analyse n’ont pas été respectées, dans le contexte du troisième câble sous-marin et des objectifs de sécurité nationale qu’il vise.

(132)

En ce qui concerne l’obligation de procéder à une consultation publique conformément au point 74, b), des lignes directrices sur le haut débit de 2014, les autorités islandaises relèvent que cette consultation a pour but de faire connaître les grandes caractéristiques d’une mesure et de servir d’outil essentiel pour déterminer l’existence de zones «blanches», «grises» et «noires», telles que définies dans la section 3.3 des lignes directrices sur le haut débit de 2014. Toutefois, selon les autorités islandaises, ces définitions concernent principalement le taux de pénétration des réseaux NGA haut débit dans une zone donnée et n’ont aucun lien avec la pose de câbles sous-marins à des fins de sécurité.

(133)

En tout état de cause, la mesure proposée a fait l’objet d’une publicité considérable en 2019, grâce tant à des communiqués de presse du Fonds qu’à une couverture ultérieure dans la presse (64).

(134)

Selon les autorités islandaises, l’annonce officielle du Fonds et les commentaires ultérieurs dans les médias ont clairement encouragé les acteurs du marché à envisager le projet, satisfaisant ainsi aux éléments matériels de la consultation publique requise au point 74, b), des lignes directrices sur le haut débit de 2014.

(135)

Les autorités islandaises mentionnent les discussions approfondies menées avec Sýn au sujet de l’offre présentée. Sýn avait donc pleinement connaissance de la mesure proposée et a participé à des échanges et à des consultations avec les autorités islandaises à propos du projet.

(136)

Compte tenu de ce qui précède ainsi que des caractéristiques particulières du projet IRIS par rapport aux mesures généralement concernées par les lignes directrices sur le haut débit de 2014, à savoir le déploiement du haut débit, les autorités islandaises estiment que les exigences en matière de carte, d’analyse et de consultation publique énoncées au point 74, a) et b), des lignes directrices ont été remplies durant la préparation du projet IRIS.

(137)

En ce qui concerne la proportionnalité de la mesure 2, les autorités islandaises signalent que l’offre de Sýn n’était pas comparable au projet IRIS.

(138)

Premièrement, il ressort clairement de la proposition, comme cela a été établi dans le rapport d’expertise indépendant, que l’offre de Sýn n’était pas une offre de construction et d’exploitation d’un câble sous-marin depuis et vers l’Islande, mais plutôt une offre au gouvernement islandais de reprendre le projet moyennant le paiement de […] EUR (voir aussi considérant 122 et note 61 de bas de page).

(139)

Cette offre était en outre soumise à des conditions exigeant une modification du modèle économique de Farice, à savoir l’adoption d’un modèle d’«opérateur d’opérateur» (65). Par ailleurs, l’offre reposait sur un partenariat avec Vodafone, dont les modalités et conditions n’avaient pas été examinées ou négociées plus avant.

(140)

En outre, le principal élément matériel de la proposition, à savoir le prix du câble, n’a pas pu être confirmé, étant donné qu’il reposait sur une offre vieille de deux ans. Le prix du câble représentait environ 80 % de la valeur du projet et il était donc primordial que le facteur prix soit clairement établi.

(141)

Selon les autorités islandaises, l’offre de Sýn ne pouvait pas être considérée comme plus viable sur le plan économique pour la seule raison que les prix figurant dans l’offre n’étaient pas confirmés et que le délai prévu pour toute renégociation était inacceptable pour elles.

(142)

Eu égard aux considérations qui précèdent, les autorités islandaises soutiennent que la mesure 2 était proportionnée.

(143)

Les autorités islandaises signalent que, sur le marché des centres de données, Farice vend des connexions internationales principalement à de grands clients professionnels qui ont besoin de beaucoup de bande passante et achètent des circuits ou connexions de transit IP spécifiques, et qui disposent des capacités techniques nécessaires pour exploiter leurs propres réseaux, à l’instar des entreprises de télécommunications. D’après ces autorités, cette activité n’équivaut pas à des activités de vente au détail.

(144)

Selon les autorités islandaises, les observations de Sýn sur la décision d’ouvrir la procédure contiennent une série d’arguments dénués de fondement au sujet de problèmes de concurrence. Elles affirment que de nombreuses informations concernant l’environnement de marché dans lequel Farice opère ont été fournies au cours de la phrase de prénotification. Par ailleurs, l’autorité islandaise de concurrence a répondu aux préoccupations exprimées par Sýn concernant les différences de prix sur les deux marchés sur lesquels Farice opère, concluant que l’arrangement était justifié (66).

(145)

Les autorités islandaises estiment que le comportement de Farice sur le marché est strictement réglementé, en général par l’autorité islandaise de concurrence et par l’Office des communications électroniques d’Islande.

(146)

En outre, d’après les autorités islandaises, Farice n’a rejeté aucune demande de connexions redondantes, et toute partie intéressée peut acheter des services de connectivité à Farice et utiliser ces connexions en tant que connexions redondantes à sa convenance. Farice ne peut ni définir ni contrôler la stratégie interne des clients en matière d’utilisation du réseau.

(147)

En ce qui concerne l’accès aux services de redondance sur le marché islandais, les autorités islandaises affirment que Farice dispose d’une offre de produits bien définie et propose des services de connectivité internationale sur une base ouverte et non discriminatoire aux acteurs du marché. Les parties intéressées par la pose de câbles sous-marins peuvent acheter de la bande passante sur les câbles sous-marins de Farice et utiliser ces connexions comme connexions redondantes. Il est donc clair que Farice propose des services de redondance à toutes les parties intéressées sur une base ouverte et non discriminatoire. Par ailleurs, si une partie devait choisir de contester les prix pratiqués par Farice, celle-ci est, en tant qu’opérateur de télécommunications, réglementée par l’Office des communications électroniques d’Islande qui a le pouvoir de fixer les prix sur les réseaux de Farice.

(148)

Les autorités islandaises ajoutent que les conditions énoncées au point 74, e) à k), des lignes directrices sur le haut débit de 2014, qui visent à limiter la distorsion de la concurrence et des échanges, sont clairement remplies.

(149)

Dans l’ensemble, les autorités islandaises soutiennent que la mesure 2 est parfaitement conforme au point 74 des lignes directrices sur le haut débit de 2014.

(150)

En ce qui concerne la mesure 1, Sýn fait valoir que les affirmations des autorités islandaises selon lesquelles les travaux de relevé ont été attribués à Farice aux conditions du marché conformément au principe de l’investisseur en économie de marché sont en contradiction avec leur position concernant sa demande d’accès au relevé des fonds marins et leurs observations ultérieures adressées à la commission islandaise de recours en matière d’information du public. Sýn signale que le Fonds, dans ses observations à ladite commission, a déclaré qu’il avait décidé d’octroyer une aide à Farice pour la réalisation d’un relevé des fonds marins (67). En outre, après réception de sa demande d’accès, le Fonds a jugé nécessaire de demander l’avis de Farice en tant que partie ayant un intérêt privé, laquelle a, quant à elle, déclaré dans ses observations au Fonds que les informations en question portaient sur, par exemple, d’importants secrets d’affaires la concernant ainsi que ses clients, et sur des questions de sécurité publique (68).

(151)

Sýn attire également l’attention sur le fait que le Fonds, après avoir reçu sa demande d’accès, a continué d’affirmer qu’il avait uniquement financé le relevé des fonds marins près des côtes irlandaises et que Farice avait financé de manière indépendante le relevé dans la zone économique exclusive islandaise. Selon Sýn, la manière dont Farice a levé les fonds pour cette partie du relevé n’est pas claire.

(152)

En ce qui concerne la mesure 2, consistant en le financement, par l’État islandais, du câble IRIS au moyen d’une augmentation du capital de Farice, Sýn affirme que les autorités islandaises n’ont pas réfuté le fait qu’elles ne lui avaient donné aucune possibilité d’obtenir une nouvelle offre et de confirmer les prix. Selon Sýn, cela remettrait au moins en cause la proportionnalité de la mesure d’aide.

(153)

En outre, d’après Sýn, les autorités islandaises ne semblent avancer aucun argument matériel quant à l’incidence de la mesure sur la concurrence. Elles se contentent d’affirmer que le câble IRIS n’aurait pas d’incidence sur la compétitivité d’autres marchés européens par rapport à l’Islande. Sýn fait remarquer que la jurisprudence a établi qu’une incidence significative sur le marché d’un pays entraîne un effet sur les échanges.

(154)

S’agissant de la mesure 2, Sýn soutient qu’il n’est pas contesté que l’injection de capitaux en faveur de Farice constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

(155)

Quant à la mesure 1, elle signale que le relevé des fonds marins a été financé par le Fonds, lequel appartient à l’État islandais et est placé sous la direction de ce dernier. De plus, Farice est une entreprise entièrement détenue par l’État qui, jusqu’en 2019, était financée par des contributions de l’État dans le cadre d’un contrat d’OSP. De l’avis de Sýn, il ne devrait donc pas y avoir de doute quant au fait que l’enquête a été financée au moyen de ressources d’État.

(156)

Selon Sýn, les allégations du Fonds selon lesquelles il n’aurait financé qu’une partie du relevé des fonds marins ne sont pas convaincantes. En tout état de cause, il est évident que Farice a reçu des fonds de l’État islandais grâce à l’injection de capitaux couverte par la mesure 2. Si ces fonds ont été utilisés pour financer le relevé des fonds marins, il ne devrait, selon Sýn, n’y avoir aucun doute quant à l’existence d’une aide d’État.

(157)

Au sujet de l’appréciation du point de savoir si la mesure 1 confère un avantage à Farice, Sýn soutient que le critère de l’opérateur en économie de marché est applicable.

(158)

Toutefois, selon Sýn, rien n’indique que les autorités islandaises se soient comportées comme un investisseur rationnel en économie de marché. D’une part, la compensation accordée pour le relevé des fonds marins était incluse dans un contrat d’OSP sans aucune réserve ni précision quant à la nature différente du financement en question. D’autre part, ce contrat ne contenait aucune disposition concernant les dépassements de coûts, les spécificités du relevé ou les provisions pour inexécution.

(159)

Sýn ajoute que rien dans les éléments de preuve disponibles ne laisse à penser que d’autres fournisseurs que Farice aient jamais été pris en considération, que ce soit pour la réalisation du relevé des fonds marins ou pour le déploiement du câble. Dès lors, il ne devrait y avoir aucun doute quant à l’existence d’une aide d’État en ce qui concerne la mesure 1.

(160)

Sýn soutient qu’il n’existe aucun élément de preuve permettant de conclure que la mesure 1 respecte les conditions fondamentales d’une aide compatible.

(161)

Premièrement, rien n’indique que la mesure a un effet incitatif, puisque l’aide a été octroyée par une décision unilatérale des autorités islandaises sans aucune analyse du marché et sans envisager de procédures d’appel d’offres.

(162)

Deuxièmement, la mesure 1 n’est pas conforme au droit de l’EEE applicable en ce qu’aucun appel d’offres n’a été lancé pour le relevé des fonds marins. Selon Sýn, les relevés des fonds marins ne relèvent pas de l’exemption prévue à l’article 8 de la directive sur les marchés publics, mise en œuvre par l’article 10 de la loi islandaise no 120/2016 sur les marchés publics, car ils n’ont pas pour objet principal la fourniture ou l’exploitation de réseaux publics de communications.

(163)

Enfin, l’aide a été octroyée sans aucune condition concernant les dépassements de coûts ni aucune précision concernant l’étendue du relevé. En outre, les données recueillies dans le cadre du relevé ont été exclusivement communiquées à Farice aux fins de leur utilisation par cette dernière, et les demandes d’accès aux données ont été rejetées.

(164)

Sýn soutient que les lignes directrices sur le haut débit de 2014 s’appliquent à l’appréciation de la compatibilité de la mesure 2.

(165)

Selon Sýn, bien que l’objectif déclaré des autorités islandaises soit d’accroître la redondance, la sécurité et la solidité de la connectivité internationale, il ne saurait être ignoré que le câble IRIS est pleinement intégré dans l’offre de services de Farice (69). Les demandes de capacités ont augmenté de manière exponentielle depuis le déploiement du câble DANICE en 2008, avec l’adoption de l’informatique en nuage et le déploiement des services de centres de données. Dès lors, Sýn soutient que la mesure 2 et la mesure d’aide dans l’affaire Câble en mer Baltique (70), qui a été appréciée par la Commission européenne (ci-après la «Commission») au regard des lignes directrices sur le haut débit de 2014, ne sont pas si différentes pour ce qui est de leur nature et de leur finalité. Par conséquent, afin de garantir une application homogène des règles en matière d’aides d’État dans l’EEE, l’Autorité devrait appliquer les lignes directrices sur le haut débit de 2014 en l’espèce.

(166)

Sýn soutient en outre qu’en tout état de cause, la Cour AELE a jugé que les lignes directrices sur le haut débit de 2014 peuvent à tout le moins fournir des orientations utiles sur des points pertinents pour l’appréciation de la compatibilité. Par conséquent, l’Autorité doit motiver suffisamment tout écart par rapport aux principes établis par lesdites lignes directrices.

(167)

Sýn relève également à cet égard que les principes généraux énoncés dans les lignes directrices sur le haut débit de 2023 ne diffèrent pas de ceux introduits par les lignes directrices sur le haut débit de 2014, à savoir la nécessité d’établir une carte et de procéder à une analyse, la consultation des parties prenantes et la proportionnalité de la mesure en cause.

(168)

En ce qui concerne l’effet incitatif, Sýn se réfère aux points 38 et 39 des lignes directrices sur le haut débit de 2023, selon lesquels une aide a un effet incitatif si elle incite le bénéficiaire à modifier son comportement pour développer une certaine activité économique soutenue par l’aide qu’il n’aurait pas exercée dans le même délai, ou qu’il n’aurait exercée que d’une manière limitée ou différente, ou sur un autre site, si l’aide n’avait pas été octroyée, et que, en outre, l’aide ne doit pas financer les coûts d’une activité qu’une entreprise exercerait en tout état de cause ni compenser le risque commercial normal inhérent à une activité économique.

(169)

Sýn renvoie également à la lettre envoyée par le ministère islandais des transports et des collectivités locales à Farice le 29 avril 2020, indiquant que le ministère escomptait que Farice soit responsable du déploiement du nouveau câble sous-marin qu’elle détiendrait et exploiterait, ainsi qu’à un courrier électronique adressé par le ministère à Sýn en mai 2020 indiquant qu’il était présumé que Farice, en tant que société détenue et contrôlée par l’État, serait responsable du déploiement et de l’exploitation des câbles sous-marins détenus par l’État (71).

(170)

Sýn soutient que les faits de l’espèce démontrent donc que les autorités islandaises avaient déjà décidé, en 2020, de confier le déploiement et l’exploitation du nouveau câble sous-marin à Farice. Cette décision n’a été précédée d’aucune carte ni analyse du marché ni d’aucune audition des parties prenantes. Toutefois, selon Sýn, les autorités islandaises avaient à ce moment connaissance de plusieurs projets dans le cadre desquels des acteurs privés étudiaient la possibilité de déployer un nouveau câble sous-marin (72). L’un des principaux obstacles à la réalisation de ces projets était le manque d’accès à la redondance, comme les autorités islandaises elles-mêmes l’ont admis.

(171)

Sýn avance que, face à la menace d’une concurrence à venir sur le marché de la connectivité internationale, les autorités islandaises ont décidé de financer le déploiement et l’exploitation d’un troisième câble sous-marin par une entreprise publique et de consolider ainsi la position de monopole de Farice sur le marché. Dès lors, il convient à tout le moins d’exprimer des doutes sérieux quant à l’effet incitatif réel de la mesure.

(172)

Sýn soutient que l’exemption prévue à l’article 10 de la loi islandaise no 120/2106 sur les marchés publics, qui met en œuvre l’article 8 de la directive sur les marchés publics, n’était pas applicable à la mesure 2 et que, par conséquent, cette mesure n’était pas conforme au droit de l’EEE.

(173)

Selon Sýn, l’objectif premier déclaré de la mesure 2 est d’accroître la sécurité de la connectivité internationale en Islande. Le fait que la mesure permette à Farice de fournir ou d’exploiter des réseaux de communication publics tels que définis à l’article 2, point d), de la directive 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (73) (ci-après la «directive 2002/21/CE») n’est donc qu’une conséquence de la mesure et non son objet principal, alors qu’il s’agit là d’une condition de l’exemption prévue à l’article 8 de la directive sur les marchés publics.

(174)

Sýn soutient en outre qu’en l’absence de tout type de procédure d’appel d’offres, la mesure n’est pas conforme au point 74, c), des lignes directrices sur le haut débit de 2014, qui exige un processus de sélection respectant l’esprit et les principes qui sous-tendent la directive sur les marchés publics.

(175)

À cet égard, Sýn affirme, en renvoyant à la note 91 de bas de page du point 74, c), des lignes directrices sur le haut débit de 2014. qu’il est évident que les activités de Farice ne se limitent pas au maintien de l’infrastructure passive et à l’octroi d’un accès à celle-ci, Au contraire, selon Sýn, Farice livre activement concurrence aux opérateurs commerciaux au niveau du marché de détail, c’est-à-dire sur le marché de la fourniture de services de communications électroniques aux centres de données, et la séparation comptable n’a pas été mise en œuvre comme l’exigent les lignes directrices sur le haut débit de 2014.

(176)

Sýn soutient que la mesure a un effet non seulement sur le marché de la connectivité internationale et sur celui des communications électroniques, mais aussi sur celui des centres de données. Elle signale, à cet égard, que Farice commercialise activement ses services auprès des fournisseurs de services de centres de données et adapte sa politique tarifaire afin d’attirer ce type de clients (74).

(177)

Sýn fait remarquer que, lors de l’appréciation de la nécessité de l’aide, il est essentiel de déterminer si l’aide cible une situation où elle peut entraîner une amélioration significative que le marché ne peut apporter à lui seul, par exemple en corrigeant une défaillance du marché.

(178)

Sýn indique que les autorités islandaises ont expliqué que Farice n’aurait pas investi dans le câble IRIS en l’absence d’aide. Selon Sýn, cette affirmation doit toutefois être examinée à la lumière du fait que Farice est détenue à 100 % par l’État islandais, qui a, quant à lui, décidé de financer le câble IRIS sans élaborer de carte et/ou procéder à une analyse de la nécessité de la mesure, sans consulter les parties prenantes et sans tenter de limiter le montant de l’aide nécessaire en lançant un appel d’offres pour le projet.

(179)

Par ailleurs, Sýn avance que le fait que des acteurs privés tels qu’elle-même avaient manifesté un réel intérêt pour entrer sur le marché de la connectivité internationale doit être pris en considération. Dès lors, pour établir la nécessité de l’aide, les autorités islandaises devaient démontrer que l’entrée d’acteurs privés sur le marché était exclue ou, à tout le moins, très improbable.

(180)

D’après Sýn, il n’est pas essentiel de savoir si son offre était entièrement comparable aux plans de Farice. Ce qu’il convient d’apprécier, c’est si le même résultat, à savoir le déploiement d’un troisième câble sous-marin, aurait pu être atteint en l’absence de la mesure en cause, à savoir l’injection de capitaux dans Farice. Sýn mentionne à cet égard que son offre était plus avantageuse que les plans présentés par Farice (75).

(181)

En ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, Sýn fait observer que les lignes directrices sur le haut débit de 2014 prévoient de nombreuses conditions qui doivent être remplies pour démontrer la proportionnalité d’une mesure, dont une carte et une analyse de la couverture, la consultation publique des parties prenantes et une procédure de mise en concurrence, et que la mesure en cause ne remplit aucune de ces conditions.

(182)

Pour ce qui est de l’exemption de l’obligation de recourir à une procédure de mise en concurrence, dans le cas de réseaux gérés directement par l’État ou par une entité publique, comme indiqué dans la note 91 de bas de page du point 74, c), des lignes directrices sur le haut débit de 2014, Sýn affirme qu’il est obligatoire que l’exploitation par l’État ou par l’entité publique se limite au maintien d’une infrastructure passive et à l’octroi de l’accès à celle-ci. Dès lors, selon elle, il ne saurait être conclu que les autorités islandaises sont dispensées de remplir les conditions prévues par les lignes directrices sur le haut débit de 2014, y compris celle d’une procédure de mise en concurrence.

(183)

Quant aux implications de son offre pour l’évaluation de la proportionnalité, Sýn fait valoir qu’aucun élément de preuve n’étaye l’idée que l’expert indépendant a commis une erreur dans son évaluation des deux projets ni que les autorités islandaises disposaient d’informations objectives remettant en cause la véracité de son offre

(184)

Sýn relève que, dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité a déclaré qu’elle avait du mal à voir en quoi le câble IRIS aurait une incidence significative sur la compétitivité d’autres marchés de l’EEE par rapport à l’Islande, et que l’Autorité semblait donc conclure que toute concurrence entre le supposé marché islandais et d’autres marchés de l’EEE était exclue. Sýn soutient que cette conclusion est erronée et dépourvue de motivation.

(185)

Selon Sýn, il ressort d’une jurisprudence constante qu’une aide octroyée à une entreprise dans un État de l’EEE peut avoir pour effet de réduire la possibilité, pour les entreprises concurrentes, de fournir des services dans cet État (76). Ainsi, une mesure par laquelle l’État islandais renforce le monopole de l’entité publique rend difficile, voire impossible, l’entrée sur le marché de concurrents d’autres États de l’EEE.

(186)

Deuxièmement, Sýn soutient qu’il existe un certain nombre de services en aval sur le marché des communications électroniques qui ne sont pas affectés par la latence des données, par exemple le stockage de données.

(187)

En tout état de cause, Sýn affirme qu’aujourd’hui, la principale barrière à l’entrée sur le marché de la connectivité internationale entre l’Islande et les autres pays est l’absence d’accès à la redondance. Les autorités islandaises ont en effet cité l’absence de redondance comme étant l’un des principaux obstacles à l’investissement privé sur le marché. D’après Sýn, toute entreprise désireuse d’entrer sur le marché doit construire au moins deux câbles, Farice ayant systématiquement refusé de proposer des services de redondance. Sýn affirme que la mesure 2 permet à Farice de maintenir sa position de monopole au détriment de la concurrence.

(188)

Par ailleurs, les effets négatifs sur la concurrence sur les marchés des communications électroniques et de la fourniture de services aux centres de données sont, selon Sýn, évidents. Les coûts fixes (élevés) de la bande passante sur les câbles de Farice et le manque de diversité des produits réduisent la concurrence entre les opérateurs nationaux exerçant leurs activités en aval.

(189)

Enfin, Sýn indique que la capacité qu’a Farice, en tant que fournisseur monopolistique de connectivité internationale, de structurer ses prix et son offre de services aux centres de données empêche les opérateurs nationaux d’entrer sur ce marché et de lui livrer concurrence.

(190)

En conclusion, Sýn estime que les mesures d’aide en cause sont incompatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE. Les mesures n’ont pas d’effet incitatif et ne remplissent pas les conditions de nécessité et de proportionnalité, elles ne sont pas conformes au droit de l’EEE applicable et les effets négatifs sur la concurrence l’emportent largement sur les prétendus effets positifs.

(191)

Par lettre du 19 septembre 2023, l’Autorité a demandé des renseignements complémentaires aux autorités islandaises. Celles-ci ont répondu par lettre du 15 novembre 2023.

(192)

En ce qui concerne le relevé des fonds marins, les autorités islandaises expliquent qu’outre le relevé marin réalisé par EGS (qui représente […] des coûts du relevé des fonds marins), les autres coûts se rapportaient principalement à des travaux spécialisés effectués par des conseillers. Farice a examiné les taux horaires de chaque conseiller ainsi que le nombre d’heures consacrées à chaque tâche afin de s’assurer qu’ils étaient conformes aux prix du marché. Certaines tâches bien définies reposaient sur des offres fixes, telles que, par exemple, les travaux relatifs au relevé côtier en Irlande réalisés par Geomara. Farice s’est appuyée sur sa propre expérience ainsi que sur celle des conseillers pour évaluer les offres d’honoraires reçues et les juger acceptables. Les frais administratifs, facturés par Farice pour les frais administratifs généraux (voir considérant 30 ci-dessus), ont été évalués en se fondant sur l’hypothèse d’un pourcentage de frais généraux dans le calcul des coûts du projet dans le contrat d’OSP de 2018, qui s’élevait à […] (77). Les frais payés à Farice en 2019, d’un montant de […] ISK, représentaient […] de l’ensemble des coûts supportés en 2019 en lien avec la mesure 1 et étaient donc conformes à l’hypothèse budgétaire. Selon les autorités islandaises, une marge d’environ […] pour le coût de gestion de projets de cette ampleur était conforme aux conditions du marché. À l’appui de cette affirmation, les autorités islandaises renvoient à un courrier électronique de […] du 3 octobre 2023, confirmant que […] se situe effectivement dans la fourchette de ce qui serait considéré comme des conditions du marché (78).

(193)

En ce qui concerne le relevé marin réalisé par EGS, l’Islande explique que le marché des relevés des fonds marins se caractérise par un nombre limité de parties capables de proposer les services requis. Farice a tenté d’obtenir des offres d’autres acteurs du marché des relevés, y compris de […] et […], avant de sélectionner EGS, mais à l’époque, les autres entreprises contactées n’étaient, selon les autorités islandaises, pas en mesure de présenter des offres respectant le calendrier requis pour la réalisation du relevé des fonds marins (voir considérant 27).

(194)

En ce qui concerne l’accès à la redondance, les autorités islandaises affirment que l’absence de redondance en Islande est due au fait que les connexions disponibles sont moins nombreuses que, par exemple, sur le continent européen ou en Scandinavie et au Royaume-Uni, où il existe des centaines de possibilités, tant terrestres que sous-marines, d’accès à la redondance. Il n’existe en Islande aucune limitation réglementaire en ce qui concerne l’accès à la redondance. Les limitations sont dues à la taille réduite du marché et aux coûts élevés liés à l’exploitation d’autres câbles sur un si petit marché, ce qui signifie qu’il existe tout simplement moins de possibilités qu’en Scandinavie ou au Royaume-Uni, par exemple.

(195)

Selon les autorités islandaises, toutes les parties intéressées ont accès, contre paiement, aux connexions existantes de Farice sur une base ouverte et non discriminatoire. Les prix de référence de Farice sont publiés en ligne (79). Les autorités islandaises affirment également qu’il n’existe aucune distinction entre l’accès «à la redondance» et l’accès «normal» dans le secteur des câbles sous-marins. Ce que Farice et les autres sociétés exploitant des câbles sous-marins vendent, c’est une bande passante sur le câble. Les coûts de fourniture sont les mêmes pour un «accès à la redondance» et un accès «normal».

(196)

Les autorités islandaises ajoutent que Farice n’a pas rejeté les demandes d’accès de Sýn, mais a simplement indiqué que ces services sont soumis aux frais correspondants.

(197)

Selon les autorités islandaises, fournir à Sýn un accès à la redondance gratuit ou à tarifs réduits supposerait en fait l’utilisation de ressources d’État, et donc potentiellement une aide d’État.

(198)

En ce qui concerne la mesure 2, les autorités islandaises affirment avoir évalué la faisabilité économique du projet de câble sous-marin de Farice avant sa mise en œuvre et enjoint à cette dernière de rechercher la solution la plus viable d’un point de vue économique. Farice a été spécifiquement invitée à chercher l’offre de câble la plus efficace sur le plan économique en sollicitant des offres de différents fabricants de câbles. Les questions spécifiques liées à la conception ont été tranchées dans le cadre d’une coopération informelle et formelle, ainsi que lors de mises à jour du projet, avec les autorités islandaises au cours de la mise en œuvre du projet IRIS.

(199)

Les propositions de Farice ont été examinées par les autorités islandaises tant avant que pendant la mise en œuvre du projet IRIS. Les estimations de coûts ont été régulièrement actualisées, et les autorités islandaises ont été informées tout au long de la mise en œuvre du projet. Farice informait le ministère islandais des finances et des affaires économiques des besoins de financement du projet IRIS lors de chaque demande d’augmentation de capital et incluait un aperçu détaillé desdits besoins.

(200)

En ce qui concerne les activités de Farice liées aux centres de données, les autorités islandaises expliquent que Farice a commencé à vendre des connexions internationales à des centres de données et à leurs clients en 2009, lorsque DANICE a été mis en service. Selon l’Islande, l’objet principal de ces activités est de réduire le coût supporté par les entreprises de télécommunications en Islande et, indirectement, par leurs clients de détail. D’après les autorités islandaises, les frais facturés par Farice pour ses activités liées aux centres de données correspondent aux prix facturés par ses principaux concurrents opérant dans la région nordique pour des connexions comparables.

(201)

Dans la décision no 2/2016, l’autorité islandaise de concurrence a pris acte de l’objectif de Farice de réduire les prix facturés aux entreprises de télécommunications pour l’accès à DANICE, en permettant aux clients de centres de données d’accéder à ce dernier (80). L’Islande devenant une destination plus populaire pour les centres de données, la différence de prix entre les marchés diminuera, ce qui profitera aux utilisateurs des services publics de Farice.

(202)

Pour les trois câbles sous-marins, Farice propose aux clients de centres de données et aux fournisseurs de services associés (entreprises de télécommunications) deux services, à savoir des circuits et des connexions de transit IP spécifiques. Les prix de ces services sont inférieurs aux prix pratiqués pour le même type de services à l’égard des fournisseurs de services de télécommunications sur le marché national islandais.

(203)

Toutefois, si les entreprises de télécommunications souhaitent acheter des services à Farice, dans le but de fournir des services de connectivité à des centres de données, ou aux clients de ces derniers, les conditions d’accès qui leur sont proposées sont les mêmes que pour les autres activités liées aux centres de données exercées par Farice. Ainsi, les entreprises de télécommunications paient à Farice les mêmes prix que les clients de centres de données lorsqu’elles achètent l’accès au câble IRIS ou à d’autres câbles sous-marins pour vendre des services de connexion de données à des centres de données, ou aux clients de détail de ces derniers.

(204)

En ce qui concerne l’applicabilité du droit des marchés publics, l’Islande fait valoir que la construction et l’exploitation du câble IRIS combinées à l’augmentation du capital de Farice par l’État ne constituent pas un marché au sens du droit de l’EEE en matière de marchés publics. Les autorités islandaises font observer à cet égard que le câble IRIS ne procure pas un avantage économique immédiat et direct au pouvoir adjudicateur, mais remplit plutôt un objectif d’intérêt public, à savoir l’accroissement de la sécurité et de la solidité de la connectivité internationale en Islande. Par ailleurs, le ministère islandais des finances et des affaires économiques ne deviendra pas le propriétaire direct du câble IRIS ou d’autres objets matériels ou physiques, dont Farice sera seule propriétaire. Dans ce contexte, il importe également de garder à l’esprit que Farice n’est pas tenue de fournir des services gratuitement à l’État.

(205)

En outre, les autorités islandaises affirment que le relevé des fonds marins était nécessaire pour déterminer si l’Irlande constituait une option faisable, viable et réalisable pour le câble IRIS, et qu’il était un élément essentiel à la mise en œuvre du projet IRIS, puisqu’il sert d’outil ultime pour décider du tracé optimal du câble dans la zone économique exclusive irlandaise et de l’emplacement du point de débarquement. Dès lors, le relevé des fonds marins était un élément indispensable du projet IRIS.

(206)

Par lettre du 18 septembre 2023, l’Autorité a invité Sýn à présenter des renseignements complémentaires concernant divers aspects des mesures litigieuses. Sýn a répondu par lettre du 26 octobre 2023 (81).

(207)

Sýn soutient qu’elle était prête à investir dans le déploiement et l’exploitation d’un autre troisième câble sous-marin dès 2017 et qu’elle disposait d’un contrat prêt à être signé en 2018. Le modèle ne prévoyait aucun soutien financier direct de l’État, mais était subordonné à la conclusion d’un accord avec Farice sur l’accès à la redondance. Sýn proposait à ce sujet qu’il y ait accord sur un accès réciproque à la redondance pour les deux parties. Dès lors, elle considère que le projet reposait sur des conditions purement commerciales.

(208)

Sýn explique en outre que, lorsqu’il est apparu que les autorités islandaises n’étaient pas disposées à dialoguer avec elle au sujet d’un accord sur l’accès à la redondance, elle a proposé de «remettre le projet» (82) aux autorités islandaises et/ou à Farice moyennant un paiement couvrant les frais de consultance engagés pour le développement du projet. Un tel accord constituerait, selon Sýn, une transaction à des conditions purement commerciales, la société cherchant simplement à obtenir le remboursement des coûts.

(209)

Sýn a officiellement contacté par écrit le ministre islandais des transports en octobre 2017, lui fournissant une description des travaux qu’elle avait réalisés jusqu’alors pour préparer le déploiement d’un câble sous-marin et faisant part de son intention de financer le projet sans aucun soutien direct de l’État, à condition qu’un accord sur l’accès réciproque à la redondance puisse être conclu.

(210)

D’après Sýn, les prix qui sous-tendaient son offre avaient été obtenus dans le cadre d’une procédure de passation de marché longue et approfondie et ne devaient donc pas être qualifiés de simples offres de prix. De plus, ce n’est qu’au printemps 2020, lorsque […] a été approchée par Farice, que […] a signalé que les prix sous-tendant l’offre de Sýn devaient être revus. Une nouvelle proposition budgétaire, indiquant une augmentation de prix de […], a été reçue de […] en mai 2020. Cette proposition a toutefois fait l’objet de nouvelles négociations.

(211)

Sýn indique que le Fonds ne lui a pas donné la possibilité de présenter de nouveaux prix confirmés, bien que le prix de son projet initial ait été fixé à […] EUR, alors que les coûts prévus de Farice s’élevaient à […] EUR. En outre, il ressort clairement du rapport de l’expert indépendant que les prévisions de Farice reposaient sur une première série de demandes de devis et que Farice n’avait pas conclu de procédure d’appel d’offres approfondie, contrairement à Sýn. De fait, le projet final entrepris par Farice s’élève à 50 millions d’EUR.

(212)

Sýn soutient en outre qu’il est très probable qu’elle aurait investi dans le troisième câble sous-marin à des conditions commerciales, c’est-à-dire sans financement de l’État, si Farice lui avait accordé un accès à la redondance sur son réseau câblé.

(213)

La proposition présentée par Sýn en 2018 était la suivante: les câblo-opérateurs, respectivement Sýn et Farice, conviendraient d’un accès réciproque à la redondance, donc sans aucun paiement préalable pour l’accès. Les autorités islandaises, qui, à l’époque, contrôlaient déjà Farice par participation majoritaire, n’étaient toutefois pas disposées à entamer des négociations sur l’accès à la redondance.

(214)

Sýn affirme qu’étant donné que les câbles sous-marins sont généralement exploités à des conditions commerciales et qu’aucune intervention réglementaire n’était nécessaire, les informations sur l’accès à la redondance ne sont en général pas accessibles au public. Cependant, le modèle proposé par Sýn, à savoir un accord sur l’accès réciproque à la redondance, est une solution commune et pratique. Un autre accès en gros peut être proposé dans certains cas, avec des prix qui varient en fonction de la nature de l’accès et de la capacité offerte.

(215)

Sýn a demandé à plusieurs reprises l’accès à la redondance sur le réseau de Farice. Toutefois, selon elle, ces demandes ont été rejetées et le seul produit proposé est la connexion fondée sur la capacité que Farice offre aux opérateurs de communications électroniques locaux, c’est-à-dire des services de longueur d’onde (10 Gb/s ou 100 Gb/s.). Cela signifie qu’un opérateur tel que Sýn devrait payer le prix plein pour la connexion de secours, quelle que soit la mesure dans laquelle ces services sont effectivement utilisés.

(216)

Sýn soutient qu’il est tout à fait clair qu’une connexion fournie à titre de connexion de secours, dont l’utilisation ou même la période d’utilisation est incertaine (et peut être égale à zéro), devrait être facturée à un prix différent, inférieur à celui d’une bande passante à pleine capacité, de 10 Gb/s ou de 100 Gb/s. D’après Sýn, il est assez courant, sur le marché de la connectivité internationale, de proposer une gamme de produits de connexion, allant de l’achat d’une paire de fibres à des contrats IRU (83), en passant, plus modestement, par des services de longueur d’onde. Les prix de l’accès de gros dépendent à la fois de la capacité, des éventuels droits de priorité, de la durée du contrat et des services de colocation.

(217)

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(218)

Par conséquent, pour qu’une mesure constitue une aide au sens de la disposition précitée, les conditions cumulatives suivantes doivent être réunies: i) la mesure doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage à une entreprise; iii) elle doit favoriser certaines entreprises (sélectivité); et iv) elle doit menacer de fausser la concurrence et être susceptible d’affecter les échanges.

(219)

La présente décision concerne deux mesures distinctes: 1) les paiements du Fonds à Farice pour la réalisation d’un relevé des fonds marins, c’est-à-dire la mesure 1; et 2) l’augmentation du capital de Farice afin de faciliter l’investissement dans le câble IRIS, c’est-à-dire la mesure 2. Dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité a conclu à titre préliminaire qu’il ne pouvait être exclu que la mesure 1 comporte une aide d’État. À l’inverse, elle a conclu à titre préliminaire que la mesure 2 constituait une aide d’État. L’existence d’une aide dans les deux mesures sera appréciée séparément dans les sections suivantes.

(220)

Comme le prévoit l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, pour qu’une mesure constitue une aide d’État, elle doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État.

(221)

L’imputabilité d’une mesure à l’État et l’octroi d’un avantage au moyen de ressources d’État sont deux conditions distinctes et cumulatives pour constater l’existence d’une aide d’État, lesquelles sont toutefois souvent appréciées conjointement, car elles sont toutes deux liées à l’origine de la mesure en question (84).

(222)

En ce qui concerne l’imputabilité, la mesure est, par définition, imputable à l’État si l’avantage est conféré par une autorité publique, même si cette dernière jouit d’une autonomie juridique à l’égard d’autres autorités publiques (85).

(223)

Quant à l’exigence concernant l’utilisation de ressources d’État, celles-ci comprennent toutes les ressources du secteur public (86).

(224)

Le Fonds a pour mission de promouvoir le développement des télécommunications en Islande. Il a été créé en 2006 sur le fondement de la loi islandaise no 132/2005 relative au Fonds des télécommunications. Son rôle principal est d’allouer des fonds à des projets visant à développer les infrastructures de télécommunications, à des projets qui contribuent à la sécurité et à la compétitivité de la société dans le domaine des communications électroniques, ainsi qu’à d’autres projets de télécommunications (87).

(225)

Conformément à l’article 1er de la loi islandaise no 132/2005, le Fonds est détenu par l’État islandais et son administration relève de l’autorité du ministère islandais de l’enseignement supérieur, des sciences et de l’innovation. Ses ressources financières proviennent du budget de l’État.

(226)

L’Autorité conclut donc que les fonds versés à Farice par le Fonds pour la réalisation d’un relevé des fonds marins constituent des ressources d’État imputables à l’État.

(227)

Conformément à l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une mesure doit conférer un avantage à une entreprise. Au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’avantage est un avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché (88), ce qui la place dans une situation plus favorable que celle de ses concurrents (89).

(228)

Les autorités islandaises ont avancé que la mesure 1 était conforme aux conditions du marché et ne conférait donc pas d’avantage économique au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE à Farice. La caractérisation de l’existence d’un tel avantage s’effectue, en principe, par application du principe de l’opérateur privé en économie de marché, à moins qu’il n’existe aucune possibilité de comparer le comportement étatique qui est en cause dans un cas donné avec celui d’un opérateur privé parce que ce comportement est indissociablement lié à l’existence d’une infrastructure qu’aucun opérateur privé n’aurait jamais pu constituer ou que l’État ait agi en sa qualité de puissance publique (90). En l’espèce, l’Autorité estime que le principe de l’opérateur en économie de marché est applicable dès lors que le comportement de l’État islandais en lien avec la mesure 1, à savoir le versement de fonds (par l’intermédiaire du Fonds) à Farice pour la réalisation d’un relevé des fonds marins, peut être valablement comparé à celui d’un opérateur privé qui acquiert un service.

(229)

Pour déterminer si une opération effectuée par un organisme public est conforme aux conditions normales du marché et ne confère donc pas d’avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’Autorité appliquera le principe de l’opérateur en économie de marché et comparera le comportement de l’organisme public avec celui d’opérateurs économiques privés similaires opérant dans les conditions normales du marché (91).

(230)

À cet égard, il importe peu de savoir si l’intervention constitue une manière rationnelle pour les organismes publics de poursuivre des objectifs de politique publique. De même, la question de savoir si l’entreprise bénéficiaire de l’aide est rentable ou non n’est pas en soi déterminante pour établir si l’opération économique en question est réalisée dans les conditions du marché. Ce qui importe, c’est de savoir si les organismes publics se sont comportés comme un opérateur en économie de marché l’aurait fait en pareille situation (92).

(231)

En outre, l’appréciation de la conformité d’une intervention étatique avec les conditions du marché doit se faire ex ante, en tenant compte des informations disponibles au moment où la décision d’intervenir a été prise (93).

(232)

Il incombe à l’Autorité d’apprécier si une opération reflète les conditions normales du marché et de prouver l’existence d’un avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE (94). Plus précisément, il devrait être démontré que l’entreprise bénéficiaire de la mesure étatique en cause n’aurait manifestement pas obtenu un avantage comparable de la part d’un opérateur privé normalement prudent et diligent se trouvant dans une situation aussi proche que possible et agissant dans des conditions normales de marché (95).

(233)

L’application du principe de l’opérateur en économie de marché implique elle-même de recourir au cas par cas à différents critères concrets qui visent à comparer de la façon la plus adaptée et adéquate possible la mesure étatique qui est en cause à celle qui aurait pu être adoptée par un opérateur privé comparable (96). Ces critères, qui concrétisent le principe de l’opérateur en économie de marché, incluent notamment celui de l’investisseur privé, celui du créancier privé, celui du débiteur privé, celui du vendeur privé et celui de l’acquéreur privé, qui est le pendant du critère du vendeur privé (97).

(234)

En l’espèce, l’Autorité estime que le critère pertinent est celui de l’acquéreur privé, puisque le paiement effectué par l’État islandais (par l’intermédiaire du Fonds) à Farice en contrepartie de la réalisation du relevé des fonds marins peut être comparé à l’acquisition d’un service. Le critère de l’acquéreur privé, en ce qu’il constitue une des différentes déclinaisons possibles du principe de l’opérateur en économie de marché, doit, par voie de conséquence, être interprété et appliqué en cohérence avec ce principe ainsi qu’avec les exigences probatoires qui encadrent son application. Pour ce qui est, en premier lieu, de la négociation et de la conclusion d’un contrat de vente, ce principe et les exigences probatoires correspondent à ceux d’un acheteur privé (98).

(235)

Lorsqu’il apparaît que le principe de l’opérateur en économie de marché pourrait être applicable, il incombe à l’Autorité de demander à l’État de l’EEE concerné de lui fournir toutes les informations pertinentes lui permettant de vérifier si les conditions d’applicabilité et d’application de ce principe sont remplies (99). L’Autorité n’ayant pas une connaissance directe des circonstances dans lesquelles la décision d’acquisition de biens ou de services a été prise, elle doit s’appuyer, aux fins de l’application de ce principe, dans une large mesure, sur les éléments objectifs et vérifiables produits par l’État de l’EEE en cause (100).

(236)

En l’espèce, l’avantage correspondrait à la différence entre la rémunération à laquelle Farice aurait pu prétendre dans des conditions normales de marché et celle qui lui a été effectivement versée par le Fonds.

(237)

Il est de jurisprudence constante que, dans le cas où une entité publique décide d’acquérir des biens ou des services directement auprès d’une ou de plusieurs entreprises privées, la mise en œuvre d’une procédure d’appel d’offres organisée selon des modalités garantissant son caractère ouvert, impartial et non discriminatoire permet, sous certaines conditions, de présumer que les contrats ou autres actes qui sont conclus à l’issue de cette procédure, et la rémunération qu’ils stipulent, reflètent des conditions normales de marché et, en particulier, un prix normal ou une valeur normale de marché excluant l’existence d’un avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE (101).

(238)

Cependant, il ressort également de la jurisprudence que la mise en œuvre d’une telle procédure n’est pas toujours obligatoire aux fins d’une telle opération et, de surcroît, qu’il existe d’autres moyens d’exclure l’existence d’un tel avantage, comme la réalisation d’une expertise indépendante ou d’une évaluation fiable, rigoureuse et complète des coûts pertinents, pour s’assurer que l’opération à laquelle il est procédé constitue une opération normale de marché aboutissant à la fixation d’un prix normal ou d’une valeur normale de marché (102).

(239)

Les autorités islandaises ont déclaré que Farice n’avait pas de facto tiré de bénéfice de la réalisation du relevé pour le Fonds. Elles ont expliqué que le relevé était une mission confiée à Farice et facturée par cette dernière sur la base des coûts supportés. En outre, les résultats du relevé étaient entièrement détenus par le Fonds. Farice n’a donc pas conservé la propriété des résultats du relevé des fonds marins ni l’avantage économique potentiel qu’ils représentent.

(240)

Selon les autorités islandaises, les montants correspondant aux travaux de tiers tels que ceux réalisés par EGS sur le relevé marin ([…] des coûts totaux) ont été facturés par Farice sur la base des coûts qu’elle avait supportés, et les travaux effectués par des membres du personnel de Farice ont été facturés sur la base d’un taux horaire. De plus, Farice a facturé des frais administratifs pour les frais administratifs généraux (voir considérants 27 à 30 ci-dessus).

(241)

Les autorités islandaises ont expliqué que, lors de l’attribution du relevé des fonds marins à Farice, elles ont procédé à une analyse générale des coûts, en s’appuyant sur des projets antérieurs tels que celui relatif au câble DANICE. Toutefois, selon elles, il est difficile de procéder à une analyse approfondie des coûts dans le cas d’un projet de déploiement d’un câble sous-marin de l’Islande vers l’Europe (comprenant un relevé des fonds marins), étant donné qu’il existe de nombreuses variables inconnues et qu’il n’y a pas de projets directement comparables. Par ailleurs, un important facteur de prix sur le marché de l’étude des tracés maritimes est la disponibilité mondiale de navires d’exploration, qui peut varier considérablement (voir considérant 27 ci-dessus).

(242)

Par ailleurs, le Fonds s’est appuyé sur l’expertise et l’expérience de spécialistes du ministère islandais des transports et des collectivités locales pour rédiger, réviser et négocier les conditions du contrat d’OSP de 2018 (qui couvrait la mesure 1) ainsi que le tableau des coûts et le calendrier provisoires. Le libellé du contrat d’OSP de 2018 était le fruit de négociations entre les spécialistes et le directeur de Farice à l’époque. Le contrat d’OSP de 2018 contenait des clauses qui imposaient à Farice des obligations en matière d’exploitation efficace et de séparation comptable (voir considérant 24 ci-dessus), par exemple son article 10 qui stipulait que Farice devait s’efforcer de faire en sorte que son exploitation soit aussi économique et efficace que possible (103).

(243)

En ce qui concerne les travaux entrepris par EGS, qui constituaient le principal élément ([…]) des coûts totaux, l’Autorité fait observer que Farice a tenté d’obtenir des offres de la part de plusieurs acteurs du marché des relevés, dont […] et […], avant de choisir EGS. Toutefois, à l’époque, ces sociétés étaient occupées par d’autres projets et n’étaient donc pas disposées à envoyer des offres. L’absence d’autres offres, bien que Farice ait activement approché des fournisseurs potentiels, reflète les conditions du marché de l’époque et le fait qu’aucun autre fournisseur expérimenté n’était disposé à fournir les services en question, pas même à un prix plus élevé/à des conditions moins favorables pour Farice que ceux proposés par EGS (voir considérant 27).

(244)

Pour ce qui est des autres coûts de la mesure 1 (représentant […] des coûts totaux), ils comprenaient principalement les coûts des travaux spécialisés effectués par des conseillers. Compte tenu des informations disponibles, rien n’indique qu’un quelconque élément de coût se situait à un niveau qui devrait être considéré comme manifestement non conforme aux conditions du marché, que ce soit en ce qui concerne le paiement des travaux réalisés par des tiers ou les taux horaires appliqués aux travaux effectués par des membres du personnel de Farice. Comme indiqué plus haut (voir considérant 192), Farice a examiné les taux horaires de chaque conseiller ainsi que le nombre d’heures consacrées à chaque tâche afin de s’assurer qu’ils étaient conformes aux prix du marché. En outre, les offres fixes pour les travaux de tiers ont été évaluées par les experts de Farice afin de s’assurer qu’elles étaient acceptables.

(245)

Les frais administratifs de […] ISK (environ […] EUR) versés à Farice en 2019 représentaient […] des coûts supportés par celle-ci cette année-là dans le cadre de la mesure 1. Les autorités islandaises ont expliqué que les frais administratifs ne concernent que les coûts supportés par Farice, à savoir les frais généraux (c’est-à-dire les frais administratifs généraux), et que les frais payés en 2019 étaient conformes aux hypothèses budgétaires fondées sur l’évaluation des coûts du projet dans le contrat d’OSP de 2018 (voir considérant 192 ci-dessus). De surcroît, l’Autorité relève que les frais administratifs ne s’élèvent qu’à […] des coûts totaux de la mesure 1 et n’ont été facturés que pour 2019 bien que le projet ait duré jusqu’en 2021.

(246)

Sur la base de ce qui précède, et compte tenu, plus précisément, i) du fait que la compensation reçue par Farice ne couvrait que les coûts qu’elle a supportés, en particulier en ce qui concerne les travaux sous-traités à des tiers, lesquels représentaient la majeure partie des coûts totaux (EGS représentant à elle seule […]), ainsi que ii) de l’absence de toute indication selon laquelle un quelconque élément de coût n’était manifestement pas conforme aux conditions du marché, l’Autorité considère que rien n’indique que l’attribution à Farice de la réalisation du relevé des fonds marins a conféré à cette dernière un avantage qu’elle n’aurait manifestement pas obtenu d’un opérateur privé normalement prudent et diligent se trouvant dans une situation aussi proche que possible et agissant dans des conditions normales de marché.

(247)

Eu égard aux considérations qui précèdent, l’Autorité estime également que le fait que la compensation pour le relevé des fonds marins ait été incluse dans un contrat d’OSP n’est pas déterminant et n’indique pas en soi que la compensation dépassait ce qui pouvait être obtenu dans des conditions normales de marché. Le fait que Farice ait ou non été sélectionnée au moyen d’un appel d’offres et que d’autres opérateurs aient ou non été pris en considération n’est pas non plus déterminant à lui seul pour se prononcer sur l’existence d’un avantage. Ce qui importe, c’est de savoir si Farice n’aurait manifestement pas obtenu un avantage comparable de la part d’un opérateur privé normalement prudent et diligent. La jurisprudence a confirmé que plusieurs moyens peuvent être utilisés pour exclure l’existence d’un avantage (voir considérant 238 ci-dessus). L’Autorité fait observer qu’au cours de la présente enquête, aucun chiffre ni aucune valeur de référence suggérant un prix de marché différent (inférieur) par rapport à ce qui a été payé à Farice n’a été fourni. L’enquête indique que le prix payé à Farice pour la réalisation du relevé des fonds marins était en fait conforme aux conditions du marché, puisque le sous-traitant chargé de la réalisation du relevé marin, EGS (représentant la majeure partie des coûts totaux), a été sélectionné dans le cadre d’un processus au cours duquel plusieurs opérateurs ont été approchés et invités à soumettre des offres, et que les frais facturés par Farice pour la gestion du projet ont été fixés sur la base du nombre de membres du personnel affectés au projet et du nombre d’heures qu’ils y ont consacré, et maintenus à un niveau raisonnable.

(248)

L’absence d’avantage économique est en outre corroborée par un rapport spécialisé élaboré pour les autorités islandaises par Pioneer Consulting en février 2025, qui fournit une analyse des coûts et une évaluation de la conformité du projet avec les conditions du marché. L’analyse conclut que «le prix global obtenu pour le relevé est certainement concurrentiel, voire légèrement inférieur à ce qui pouvait être prévu», compte tenu notamment de la taille du projet, de la situation géographique, de la période de l’année et de l’incidence globale inconnue de la COVID-19 (104). L’Autorité estime que les conclusions du rapport sont crédibles. Ce rapport repose sur les références de prix obtenues en 2020 (c’est-à-dire assez peu de temps après que Farice a été chargée de réaliser le relevé relatif à la mesure 1), utilisées comme référence pour la comparaison avec le câble IRIS. Ces références de prix ont été obtenues dans le cadre d’un marché portant sur une étude du tracé maritime pour un système de câble sous-marin plus court mais comparable, qui a ensuite été déployé en Europe du Nord. Des prix ont été remis par six sociétés spécialisées dans les relevés marins, dont cinq proposaient des navires d’exploration de taille et de capacité similaires à celles du navire utilisé par EGS (RV Ridley Thomas). Dès lors, même si le rapport a été produit ex post et ne constitue pas un élément essentiel de la conclusion de l’Autorité relative à la mesure 1, il repose sur des informations contemporaines des faits et peut donc être pertinent pour confirmer le respect du principe de l’opérateur en économie de marché (105).

(249)

Quant à l’allégation de Sýn selon laquelle la position et les déclarations des autorités islandaises concernant sa demande d’accès au relevé des fonds marins contredisent le fait que le relevé a été attribué à Farice dans le respect du principe de l’opérateur en économie de marché (voir considérant 150), l’Autorité considère que, même à supposer que ces allégations soient établies, elles ne seraient pas déterminantes. La notion d’«aide d’État» est une notion juridique objective (106) et la qualification d’une mesure en tant qu’aide d’État ne saurait donc dépendre de déclarations ou d’observations du Fonds ou de Farice concernant cette qualification.

(250)

Par conséquent, la mesure 1 n’ayant pas donné lieu à un avantage économique, elle ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Étant donné que les conditions énoncées à l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE sont cumulatives et donc que l’absence de l’une de ces conditions signifie que la mesure ne constitue pas une aide d’État, il n’est pas nécessaire d’examiner les autres conditions de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE en ce qui concerne la mesure 1.

(251)

En ce qui concerne la mesure 2, l’Autorité fait observer qu’il est incontesté qu’elle comporte une aide d’État. Toutefois, par souci d’exhaustivité, l’Autorité appréciera la mesure 2 afin de déterminer l’existence d’une aide.

(252)

Comme le prévoit l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, pour qu’une mesure constitue une aide, elle doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit.

(253)

L’octroi d’un avantage directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et l’imputabilité d’une telle mesure à l’État sont deux conditions distinctes et cumulatives pour constater l’existence d’une aide d’État. Néanmoins, ces conditions sont souvent examinées conjointement lors de l’appréciation d’une mesure au regard de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, car elles sont toutes deux liées à l’origine de la mesure en question (107).

(254)

Lorsqu’une autorité publique octroie un avantage à un bénéficiaire, la mesure est par définition imputable à l’État, même si l’autorité en question jouit d’une autonomie juridique à l’égard d’autres autorités publiques. Il en va de même lorsqu’une autorité publique désigne un organisme privé ou public pour administrer une mesure conférant un avantage (108).

(255)

La mesure 2 se présentait sous la forme d’une augmentation du capital social de Farice, réalisée par l’unique propriétaire de la société, l’État islandais. Dès lors, la mesure est financée par des fonds publics constituant des ressources d’État et est imputable à l’État.

(256)

Pour qu’une mesure constitue une aide d’État, il faut qu’elle confère un avantage au bénéficiaire. Au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’avantage est un avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché (109).

(257)

La mesure 2 a été accordée à Farice, qui exerce des activités économiques, telles que la fourniture de services de connectivité internationale des données au moyen de câbles sous-marins. Farice est donc une entreprise.

(258)

La mesure 2 supposait une augmentation du capital de Farice par l’État en tant qu’actionnaire unique. L’objectif de cette augmentation de capital était de financer un investissement dans un câble sous-marin. Au moment où l’État, en sa qualité d’actionnaire unique, a pris cette décision d’investissement, toute rentabilité théorique de l’investissement dépendait d’indicateurs inconnus, tels que la croissance potentielle de la clientèle, que les autorités islandaises jugeaient irréaliste (voir considérants 61 à 64). De plus, plutôt qu’un potentiel bénéfice financier, ce sont les préoccupations d’ordre public de l’État, telles que la sécurité et la redondance, qui ont été le principal élément déclencheur de la décision d’investir (voir section 2.3.4). Il ressort de la jurisprudence que, lorsque les apports de capitaux d’un investisseur public font abstraction de toute perspective de rentabilité, même à long terme, ils ne sauraient être considérés comme étant conformes au critère de l’investisseur privé (110). Dès lors, l’Autorité conclut qu’aucun investisseur rationnel sur le marché ne procéderait à un investissement tel que la mesure 2 pour des motifs similaires à ceux de l’espèce. Par conséquent, la mesure 2 a conféré à Farice un avantage qu’elle n’aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché.

(259)

Pour tomber sous le coup de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une aide accordée par un État doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». En conséquence, toutes les mesures qui favorisent des opérateurs économiques ne relèvent pas nécessairement de la notion d’«aide»; seules sont concernées celles qui confèrent un avantage de manière sélective à certaines entreprises ou catégories d’entreprises ou à certains secteurs économiques (111).

(260)

L’Autorité fait observer que la mesure 2 est sélective, puisque l’augmentation de capital a bénéficié exclusivement à Farice.

(261)

Pour constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, la mesure doit être susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE. Bien qu’il s’agisse de deux conditions distinctes, elles sont, dans la pratique, souvent traitées conjointement dans l’appréciation des aides d’État, étant donné qu’elles sont généralement considérées comme indissociablement liées (112).

(262)

Les marchés des communications électroniques sont ouverts à la concurrence entre les opérateurs et les prestataires de services qui exercent généralement des activités faisant l’objet d’échanges entre États de l’EEE. Le fait que la mesure 2 renforce la position d’une entreprise, à savoir Farice, par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l’EEE est donc suffisant pour conclure que cette mesure était susceptible d’affecter les échanges dans l’EEE. En favorisant Farice, la mesure 2 était susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges dans l’EEE.

(263)

Par conséquent, l’Autorité conclut que la mesure 1 ne comportait pas d’aide d’État, tandis que la mesure 2 en comportait une. Dès lors, les sections suivantes ne s’appliquent qu’à la mesure 2.

(264)

L’Autorité constate que la mesure 2 n’a pas été accordée sur la base d’un régime (113). Il s’agit donc d’une aide individuelle.

(265)

Comme le prévoit l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice: «L’Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. […] L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»

(266)

La mesure 1 ne constitue pas une aide d’État et n’était donc pas soumise à l’obligation de notification prévue à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice. La mesure 2 a été notifiée à l’Autorité et mise à exécution pour la première fois après avoir été autorisée par l’Autorité au moyen de la décision d’autorisation initiale. Avec l’annulation de cette dernière par la Cour AELE, l’aide est devenue illégale.

(267)

Par dérogation à l’interdiction générale d’octroyer des aides d’État énoncée à l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une aide peut être jugée compatible si elle peut bénéficier de l’une des dérogations prévues par ledit accord. Les autorités islandaises invoquent l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE comme base pour apprécier la compatibilité de la mesure d’aide. Avant d’apprécier la compatibilité de la mesure 2 au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, l’Autorité déterminera tout d’abord l’applicabilité des lignes directrices sur le haut débit de 2014, en tenant compte de l’arrêt rendu par la Cour AELE le 1er juin 2022 dans l’affaire E-4/21, Sýn hf./Autorité de surveillance AELE.

(268)

La compatibilité des aides au déploiement de réseaux à haut débit, aux fins de garantir la couverture, l’accès ou la connectivité, est normalement appréciée au regard des lignes directrices sur le haut débit applicables. Le 8 février 2023, l’Autorité a adopté ses nouvelles lignes directrices sur le haut débit de 2023. L’Autorité suivra les principes et les orientations établis dans les lignes directrices sur le haut débit de 2023 pour l’appréciation de la compatibilité de toutes les aides en faveur des réseaux à haut débit notifiées sur lesquelles elle est appelée à statuer après le 8 février 2023, date de l’entrée en vigueur des lignes directrices sur le haut débit de 2023. Les aides en faveur des réseaux de communication à haut débit illégales feront l’objet d’une appréciation au regard des règles applicables à la date de leur octroi (114). Les lignes directrices sur le haut débit de 2023 n’étaient pas en vigueur au moment de l’adoption de la mesure 2 et ne peuvent donc pas servir de base à l’appréciation de la compatibilité de cette mesure. L’Autorité appliquera les lignes directrices sur le haut débit de 2014 si la mesure 2 devait être considérée comme relevant de leur champ d’application. Pour déterminer si la mesure 2 relève ou non du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014, l’Autorité tiendra compte de l’arrêt rendu par la Cour AELE dans l’affaire E-4/21, dans lequel celle-ci a conclu que la décision d’autorisation initiale ne contenait pas de motivation suffisamment détaillée pour étayer la conclusion selon laquelle la mesure 2 ne relevait pas du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014 (voir considérant 86 ci-dessus).

(269)

L’objectif principal des lignes directrices sur le haut débit de 2014 est d’assurer la disponibilité généralisée des services à haut débit pour les utilisateurs finaux ou l’accès à l’internet à haut débit. En témoigne, par exemple, la section 1 des lignes directrices, qui fait référence à des initiatives stratégiques de l’Union telles que la stratégie Europe 2020 et la stratégie numérique pour l’Europe, dont l’objectif est principalement de garantir l’accès à des services à haut débit de haute qualité pour le public, c’est-à-dire les particuliers et les entreprises, dans les zones où les conditions du marché sont défavorables aux connexions à haut débit.

(270)

Le problème visé par la mesure 2 est différent, car il concerne la redondance et le niveau de sécurité et de solidité des services de connectivité internationale qui sont déjà disponibles pour les clients finaux à haut débit. Il est à noter à cet égard qu’au moment de la mise à exécution de la mesure 2, le haut débit était largement disponible et accessible en Islande et que même les régions reculées bénéficiaient de connexions à haut débit solides et sûres (115).

(271)

Dans une récente recommandation de la Commission pour des infrastructures de câbles sous-marins sûres et résilientes [ci-après la «recommandation (UE) 2024/779 de la Commission»], l’Union a reconnu l’importance et la nature particulière des infrastructures de câbles sous-marins. Dans cette recommandation, la Commission souligne l’importance des câbles sous-marins en tant qu’élément important de l’écosystème internet au sens large pour atteindre l’objectif de la souveraineté numérique européenne, et met en lumière le risque accru d’attaques d’acteurs malveillants contre ces infrastructures maritimes critiques, ainsi que la nécessité de prendre des mesures pour renforcer la sécurité et la résilience des infrastructures de câbles sous-marins existantes et nouvelles (116).

(272)

La recommandation (UE) 2024/779 de la Commission vise notamment à encourager le déploiement ou la mise à niveau significative d’infrastructures de câbles sous-marins grâce à des «projets de câbles d’intérêt européen» (ci-après les «PCIE») (117).

(273)

Conformément à la recommandation (UE) 2024/779 de la Commission, les États membres sont encouragés à envisager, le cas échéant, une contribution au financement des PCIE. Afin que les investissements nationaux soient conformes aux règles en matière d’aides d’État, les États membres réalisant un co-investissement dans des PCIE retenus aux fins d’un financement au titre du règlement (UE) 2021/1153 du Parlement européen et du Conseil (118) sont encouragés à examiner la possibilité de mettre au point des mesures d’aide répondant à l’ensemble des conditions fixées à l’article 52 ter du règlement général d’exemption par catégorie (ci-après le «RGEC») (119), lequel a récemment été ajouté au RGEC et prévoit un motif de compatibilité explicite pour, par exemple, les infrastructures de câbles sous-marins cofinancées par l’Union, qui constitue une alternative aux dispositions générales en matière de haut débit contenues dans le RGEC (120). La recommandation (UE) 2024/779 de la Commission ne fait aucune mention spécifique des équivalents de la Commission aux lignes directrices sur le haut débit de 2014 ou de 2023, ni des dispositions générales du RGEC relatives au haut débit. L’Autorité considère que l’absence d’une telle référence dans la recommandation (UE) 2024/779 de la Commission confirme et corrobore le point de vue selon lequel il existe une différence significative entre i) les mesures d’aide destinées à accroître la sécurité et la résilience des infrastructures de câbles sous-marins et ii) les mesures d’aide destinées à garantir la disponibilité généralisée des services à haut débit pour les utilisateurs finaux ou l’accès à l’internet à haut débit.

(274)

Les lignes directrices sur le haut débit de 2014 ne fixent pas spécifiquement de conditions de compatibilité pour les mesures ciblant les problèmes de sécurité spécifiques causés par le manque de diversité géographique et de solidité des services de connectivité internationale, qui caractérisent les câbles sous-marins en général, et plus encore le marché islandais. Elles ciblent d’autres types de mesures, à savoir les mesures visant à remédier aux situations dans lesquelles le marché ne fournit pas une couverture en haut débit suffisante ou dans lesquelles les conditions d’accès ne sont pas adéquates (121). Cela est également confirmé par les lignes directrices sur le haut débit de 2013 de la Commission (122), auxquelles correspondent les lignes directrices sur le haut débit de 2014 de l’Autorité.

(275)

Par ailleurs, le point 4 des lignes directrices sur le haut débit de 2014 indique que «[l]es présentes lignes directrices résument les principes qui guident la politique de l’Autorité en ce qui concerne l’application des règles de l’accord EEE relatives aux aides d’État aux interventions publiques en faveur du déploiement des réseaux haut débit traditionnels (section 2) et expliquent l’application de ces principes lors de l’appréciation des aides publiques soutenant le déploiement rapide tant des réseaux classiques à haut débit et que des réseaux NGA à très haut débit (section 3)». Dès lors, le libellé et la structure des lignes directrices sur le haut débit de 2014 indiquent clairement qu’elles concernent le déploiement de réseaux d’accès pour une connectivité accrue des utilisateurs finaux, et non l’infrastructure fédératrice pour la connectivité internationale. Cela est corroboré par les points 52 à 54 des lignes directrices sur le haut débit de 2014, qui, lorsqu’elles décrivent les différents types de réseaux, ne mentionnent que les technologies et éléments de réseau faisant partie des réseaux d’accès classiques et NGA.

(276)

Selon le point 56 des mêmes lignes directrices, «[d]ans certains cas, les États de l’AELE pourraient décider de financer des réseaux dits de prochaine génération (“NGN”), c’est-à-dire des réseaux de transmission qui n’atteignent pas le consommateur final. Ces réseaux constituent un élément dont les opérateurs de télécommunication de détail ont besoin pour fournir des services d’accès aux utilisateurs finaux». La mention explicite des investissements dans les réseaux de transmission, par opposition à l’infrastructure fédératrice pour la connectivité internationale, indique également que cette dernière est effectivement exclue du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014, dont l’objectif est de fournir une connectivité accrue aux utilisateurs finaux.

(277)

L’Autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans l’application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE (123). En outre, compte tenu des principes généraux du droit de l’EEE, notamment la protection de la confiance légitime et la sécurité juridique (124), l’Autorité estime que le champ d’application de ses lignes directrices ne devrait pas être interprété plus largement que ce qui est étayé par leur libellé, leur finalité, leur contexte et leur contenu (125).

(278)

L’Autorité relève en outre que plusieurs des conditions énoncées dans les lignes directrices sur le haut débit de 2014 ne sont pas réellement adaptées aux investissements dans l’infrastructure fédératrice pour la connectivité internationale, ni aux mesures supposant le déploiement d’infrastructures pour des raisons de sécurité. Par exemple, les définitions des zones «blanches», «grises» et «noires», qui sont fondamentales pour l’appréciation des mesures au regard des lignes directrices sur le haut débit de 2014, sont difficilement applicables à un câble sous-marin reliant un État de l’EEE à un autre (126).

(279)

En outre, le principe du «franchissement de palier» (127), qui est un critère fondamental dans le cadre des lignes directrices sur le haut débit de 2014, n’est pas approprié dans le contexte d’une mesure traitant de questions de sécurité. Étant donné que l’objectif de ces investissements ne serait généralement pas d’accroître la qualité ou la capacité de la connectivité existante, qui peut déjà être plus que suffisante, mais plutôt de fournir une capacité de secours pour des raisons de sécurité, exiger un franchissement de palier ne serait souvent ni approprié ni efficace sur le plan socio-économique et pourrait entraîner une distorsion inutile de la concurrence.

(280)

Sýn a fait valoir que la mesure 2 et la mesure d’aide dans l’affaire Câble en mer Baltique (128), qui a été appréciée par la Commission au regard des lignes directrices sur le haut débit de 2013 de la Commission, ne sont pas si différentes pour ce qui est de leur nature et de leur finalité et que, par conséquent, l’Autorité devrait appliquer les lignes directrices sur le haut débit de 2014 à la mesure 2 afin de garantir une application homogène des règles en matière d’aides d’État dans l’EEE. L’Autorité fait remarquer que, bien qu’il existe effectivement des similitudes entre les deux mesures, il existe aussi d’importantes différences qui les distinguent. L’Autorité considère que l’infrastructure de câble en mer Baltique était plus adaptée à l’application des dispositions énoncées dans les lignes directrices sur le haut débit de 2013 de la Commission en raison de ses caractéristiques particulières, puisqu’elle ciblait spécifiquement l’augmentation spectaculaire attendue du trafic qui ne pouvait être supportée par l’infrastructure existante, laquelle, selon la Commission, ne pouvait pas être considérée comme une infrastructure fédératrice au niveau européen (problèmes de capacité). Dès lors, le câble en mer Baltique ciblait spécifiquement la disponibilité du haut débit (à long terme) et l’absence d’une infrastructure fédératrice appropriée, tout en apportant un certain nombre d’avantages en matière de sécurité comparables à ceux présents en l’espèce.

(281)

Il ressort de la décision de la Commission autorisant l’aide en lien avec le câble en mer Baltique qu’il était manifestement nécessaire d’augmenter la capacité pour répondre à la demande actuelle et future. Avant la construction du câble en mer Baltique, il n’existait pas de liaison de communication directe entre la Finlande et l’Europe continentale (129). Les connexions fédératrices qui existaient à l’époque consistaient en des liaisons série distinctes dans des réseaux distincts traversant plusieurs pays, qui pouvaient être considérées comme des liaisons reliant des réseaux régionaux plutôt que comme un réseau fédérateur à l’échelle européenne (130). Dans son appréciation, la Commission a indiqué qu’«[e]n l’absence de liaison directe, l’actuel trafic international de données de la Finlande vers l’Europe centrale passe principalement par une seule liaison à travers la Suède. […] il existe une forte croissance de la demande de capacités accrues. Par ailleurs, la consultation publique a confirmé […] que la liaison actuelle est insuffisante» (131). Il ressort de la décision que la Finlande s’attendait à une augmentation spectaculaire du trafic de données et qu’une infrastructure de réseau adéquate serait nécessaire pour satisfaire la demande et permettre une croissance des services de données (132). Selon la décision, «plusieurs entreprises de services en nuage ont indiqué leurs besoins en infrastructures sous-jacentes capables de soutenir leurs investissements à long terme dans les pays scandinaves. Les fournisseurs mondiaux de services en nuage intéressés par la Finlande ont souligné que les fournisseurs de services en nuage ont grandement besoin d’une nouvelle connectivité internationale par fibre optique avec la Finlande pour accroître la disponibilité de leurs services, la fiabilité de leurs infrastructures et la diversité de leurs réseaux vers ce pays. Ces fournisseurs considèrent que le nouveau câble permettrait de résoudre deux problèmes: le goulet d’étranglement des fibres optiques sur la liaison danoise et la liaison plus longue et plus coûteuse via les pays baltes» (133). L’Islande, au contraire, disposait déjà de deux câbles sous-marins reliant directement le pays au Royaume-Uni et à l’Europe continentale, fournissant une connectivité à haut débit abondante aux utilisateurs finaux, même dans les zones reculées (voir considérant 270).

(282)

Sur cette base, il apparaît clairement que l’objectif de l’aide dans l’affaire Câble en mer Baltique était d’augmenter la capacité pour répondre à la demande et à un besoin évident de capacités, et qu’il différait donc de l’objectif premier de la mesure 2, qui concerne la redondance et le niveau de sécurité et de solidité de services de connectivité internationale déjà disponibles.

(283)

Compte tenu des considérations qui précèdent, et étant donné que la mesure 2 concerne l’infrastructure fédératrice pour la connectivité internationale et cible spécifiquement des problèmes de sécurité dus à un manque de diversité géographique (redondance), l’Autorité conclut que cette mesure ne relève pas du champ d’application des lignes directrices sur le haut débit de 2014. Par conséquent, la compatibilité de la mesure avec le fonctionnement de l’accord EEE doit être appréciée directement au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE (134).

(284)

L’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE prévoit que l’Autorité peut déclarer «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» comme étant compatibles avec le fonctionnement dudit accord. Ainsi, pour pouvoir déclarer qu’une aide est compatible, premièrement, celle-ci doit être destinée à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques et, deuxièmement, elle ne doit pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (135).

(285)

Dans le cadre de la première condition, l’Autorité examine comment l’aide facilite le développement de certaines activités économiques ou régions économiques. Dans le cadre de la deuxième condition, l’Autorité met en balance les effets positifs de l’aide sur le développement des activités ou régions qu’elle est destinée à soutenir et les effets négatifs de l’aide en termes de distorsions de concurrence et d’affectation des échanges.

(286)

En vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, pour être jugée compatible, la mesure doit contribuer au développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques.

(287)

L’objectif premier de la mesure 2 était d’accroître la sécurité et de réduire la vulnérabilité de la connectivité internationale depuis et vers l’Islande en construisant un troisième câble sous-marin reliant le pays à l’Europe. L’objectif secondaire était de réduire la distance numérique entre l’Islande et l’Europe afin de permettre aux citoyens et aux entreprises islandais de mieux exploiter les services numériques internationaux disponibles en Europe.

(288)

La construction d’une infrastructure de réseau à haut débit dans l’optique de son exploitation commerciale constitue une activité économique (136). De plus, le secteur des télécommunications en général suppose des activités économiques. La mesure 2 facilite le développement du marché des services de transfert international de données en particulier, et des marchés des services de communications électroniques en général.

(289)

Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité considère que la mesure 2 constitue une aide destinée à faciliter le développement de certaines activités économiques, comme l’exige l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

(290)

Une aide d’État n’est compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE que si elle a un effet incitatif et facilite ainsi effectivement le développement de certaines activités économiques. Pour établir si la mesure a un effet incitatif, il faut démontrer qu’elle modifie le comportement de l’entreprise concernée de manière telle qu’elle entreprenne une activité qu’elle n’exercerait pas sans l’aide ou qu’elle exercerait d’une manière limitée ou différente.

(291)

Comme indiqué dans la section 2.3, Farice est le seul propriétaire et exploitant des câbles sous-marins reliant l’Islande à l’Europe et n’a pas tiré de bénéfices de la construction du deuxième câble sous-marin (DANICE). En outre, même si les revenus tirés des deux câbles existants étaient suffisants, au moment de l’octroi de la mesure 2, pour soutenir l’exploitation et le renouvellement de ces deux câbles, ils ne seraient pas suffisants pour couvrir l’investissement dans un troisième câble vers l’Europe et l’exploitation de celui-ci. Un financement aux conditions du marché aurait nécessité une augmentation des prix pour les clients de Farice, ce que ceux-ci n’auraient pas été prêts à accepter (voir considérant 52), et un apport de capitaux du marché aurait nécessité un taux de rendement sur fonds propres que Farice n’aurait pas été en mesure de fournir. La non-rentabilité des deux câbles sous-marins de Farice ainsi que l’absence d’autres propriétaires et exploitants de câbles sous-marins entre l’Islande et l’Europe indiquent en tant que telles que l’exploitation de câbles sous-marins dans cette région peut être considérée comme n’étant généralement pas rentable.

(292)

Dans ce contexte, comme indiqué dans la section 2.3.4, l’analyse financière de l’investissement financé par la mesure 2, le câble IRIS, a clairement montré qu’il était peu probable que cet investissement génère un bénéfice, même avec l’aide. Pour que Farice obtienne un TRI acceptable, plusieurs facteurs cumulatifs auraient dû se concrétiser, ce que l’Autorité juge peu probable.

(293)

Plus précisément, la seule augmentation de revenus qui aurait pu être attendue du câble IRIS concernait la vente de bande passante à des clients internationaux des centres de données islandais, mais le niveau de ces revenus était très incertain. Ces chiffres indiquent clairement que le câble IRIS aurait très probablement été non rentable avec l’aide, et donc encore moins rentable en l’absence d’aide (voir section 2.3.4).

(294)

En outre, comme indiqué au considérant 38, l’objectif de la mesure était principalement la sécurité des connexions internationales de l’Islande vers l’Europe. Cette préoccupation pour la sécurité est un facteur externe qui ne serait très probablement pas pris en considération si Farice envisageait une possibilité d’investissement sur une base purement commerciale. Bien que le troisième câble sous-marin augmente la capacité de transmission de données du réseau câblé sous-marin de Farice, l’Autorité fait observer que cette dernière n’était pas en manque criant de capacité et ne pouvait pas non plus raisonnablement s’attendre à un besoin imminent dépassant la capacité des deux réseaux câblés existants à l’époque. L’Autorité estime que, lorsque ces facteurs sont considérés dans leur ensemble, il est clair que Farice n’aurait pas investi dans un troisième câble sous-marin en l’absence d’aide, étant donné qu’un opérateur de marché rationnel ne procéderait pas à un coûteux investissement à long terme aux rendements incertains pour faire face à un facteur externe d’intérêt public (sécurité) sur un marché qui disposait déjà d’une capacité de connectivité suffisante (137).

(295)

Enfin, l’allégation de Sýn selon laquelle la mesure 2 visait à consolider la position de monopole de Farice sur le marché n’est pas étayée et ne remet pas en cause l’effet incitatif de la mesure. Ces dix dernières années, peu de parties prenantes se sont montrées intéressées à investir dans des services de connectivité internationale des données entre l’Islande et l’Europe ou l’Amérique. Les projets potentiels ne se sont pas concrétisés, principalement en raison de problèmes liés à l’élaboration d’un dossier économique solide à l’appui d’un tel investissement. En toute hypothèse, les projets auraient été subordonnés à la participation financière de l’État (voir section 2.3.5). Cela aussi démontre qu’un investissement fondé sur le marché dans un troisième câble sous-marin n’est de manière générale pas attrayant pour les acteurs du marché, y compris pour Farice. Ainsi, la mesure 2 cible une défaillance manifeste du marché qui, jusqu’à présent, a empêché les investissements privés dans des câbles sous-marins entre l’Islande et l’Europe.

(296)

En ce qui concerne les autres projets de câbles de Sýn, il semble évident que Sýn n’avait pas l’intention de les mettre en œuvre dans les conditions de marché applicables sans intervention de l’État. D’après les explications de Sýn, il semble qu’une condition préalable à l’investissement dans un troisième câble sous-marin à des conditions commerciales serait que l’entreprise obtienne un accès redondant aux câbles sous-marins existants de Farice à des conditions plus favorables que celles que cette dernière offre actuellement au marché (138). Par ailleurs, il ressort clairement des informations fournies par les autorités islandaises, et jugées crédibles par l’Autorité, que la proposition qui leur a été présentée par Sýn concernant un autre projet de câble ne supposait pas que l’entreprise construirait et exploiterait un câble sous-marin depuis et vers l’Islande. Au contraire, selon l’offre de Sýn, le gouvernement islandais devait reprendre le projet, qui aurait été prétendument mené en partenariat avec Vodafone, moyennant le paiement d’un montant de 1 million d’EUR et à condition que le modèle d’entreprise de Farice soit modifié (voir considérants 122, 123, 138, 139 et 208 et note 61 de bas de page). Dès lors, l’offre de Sýn ne remet pas en cause l’existence d’une défaillance du marché empêchant le marché seul d’atteindre les objectifs poursuivis par les autorités islandaises.

(297)

Pris dans leur ensemble, ces facteurs démontrent que la mesure a facilité un investissement que Farice n’aurait pas entrepris en l’absence d’aide. Par conséquent, la mesure d’aide a un effet incitatif.

(298)

À l’instar des autorités islandaises, l’Autorité ne considère pas que la construction et l’exploitation du câble IRIS combinées à l’augmentation, par l’État, du capital de Farice, constituent un marché au sens du droit de l’EEE en matière de marchés publics. Selon l’Autorité, il s’agit plutôt d’un arrangement prévoyant une incitation, sous la forme d’une subvention, à atteindre un objectif d’intérêt public, à savoir l’accroissement de la sécurité et de la solidité de la connectivité internationale en Islande. L’Autorité relève à cet égard que le projet n’a pas procuré d’avantage économique immédiat et direct au pouvoir adjudicateur, par exemple sous la forme de la propriété directe du câble IRIS ou d’autres objets matériels ou physiques, dont Farice est restée seule propriétaire. Farice n’était pas non plus tenue de fournir des services gratuitement à l’État.

(299)

Par ailleurs, pour qu’un accord puisse être qualifié de marché au sens du droit des marchés publics, il doit avoir été conclu «à titre onéreux», c’est-à-dire que, par cet accord, chacune des parties s’engage à réaliser une prestation en contrepartie d’une autre. Selon la jurisprudence, le caractère synallagmatique (c’est-à-dire bilatéral) du marché est une caractéristique essentielle d’un marché public, qui se traduit obligatoirement par la création d’obligations juridiquement contraignantes pour chacune des parties au marché, dont l’exécution doit pouvoir être réclamée en justice (139). En l’espèce, la mesure semblait conférer à Farice le pouvoir de planifier, de construire et d’exploiter un troisième câble sous-marin, associé à une autorisation de demander à l’État islandais des apports de capitaux correspondant aux coûts exposés pour la mise en œuvre du projet (voir considérants 43 et 199). L’Autorité constate que l’accord entre les parties ne semble pas fixer d’exigences exécutoires spécifiques en ce qui concerne la conception ou la mise en œuvre du projet. Il ne définit pas non plus de droits ou d’obligations pour le cas où Farice ne mettrait pas le projet en œuvre conformément aux plans. Dès lors, bien que les autorités islandaises semblent avoir été associées à la mise en œuvre du projet, par exemple au moyen de rapports réguliers et sous la forme d’une coopération informelle et formelle dans le cadre de laquelle des questions spécifiques de conception ont été tranchées, l’Autorité estime que les arrangements en place ne sont pas de nature à constituer un marché au sens du droit de l’EEE en matière de marchés publics.

(300)

Par souci d’exhaustivité, l’Autorité estime que, si la mesure devait être qualifiée de marché au sens du droit de l’EEE en matière de marchés publics, la sélection de Farice en tant que propriétaire et exploitant du câble IRIS serait en tout état de cause exemptée en vertu de l’article 8 de la directive sur les marchés publics, mis en œuvre par l’article 10 de la loi sur les marchés publics. Il en va de même pour la sélection de fabricants et d’installateurs de câbles tiers.

(301)

Plus précisément, l’article 8 de la directive sur les marchés publics dispose: «La présente directive ne s’applique pas aux marchés publics ni aux concours qui ont principalement pour objet de permettre aux pouvoirs adjudicateurs la mise à disposition ou l’exploitation de réseaux publics de communications ou la fourniture au public d’un ou de plusieurs services de communications électroniques. Aux fins du présent article, les expressions “réseau public de communications” et “service de communication électronique” revêtent le même sens que dans la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil.» Par ailleurs, il ressort de l’article 2, point m), de la directive 2002/21/CE qu’on entend par «fourniture d’un réseau de communications électroniques» la mise en place, l’exploitation, la surveillance ou la mise à disposition d’un tel réseau.

(302)

En ce qui concerne les arrangements entre les autorités islandaises et Farice, l’Autorité relève que l’objectif premier de la mesure 2 en cause était d’accroître la sécurité de la connectivité internationale en Islande en construisant un troisième câble sous-marin qui, à son tour, fournirait au public des services de communications électroniques, dans des conditions plus fiables et plus sûres qu’avec seulement deux câbles sous-marins comme c’était le cas auparavant. L’augmentation du capital de Farice par l’État islandais était une condition préalable nécessaire à l’investissement dans le déploiement et l’exploitation du câble sous-marin. Ci-dessus, l’Autorité a conclu que ces arrangements n’étaient pas un marché à titre onéreux (voir considérant 299). Si cette conclusion était jugée erronée, cela signifierait que les arrangements supposaient que Farice était tenue d’installer un câble de télécommunications pour, ou sous contrat, avec les autorités islandaises. Dans ce cas de figure, les autorités islandaises, en concluant un marché obligeant Farice à construire le câble sous-marin pour leur compte, fourniraient un «réseau de communications public», tel que défini à l’article 2, point d), de la directive 2002/21/CE. Le fait que l’objectif premier de l’investissement, et de la mesure 2, était d’accroître la sécurité de la connectivité internationale, plutôt que d’augmenter la capacité, ne rend pas cette disposition inapplicable. L’objet principal de l’accord financier conclu avec Farice était clairement de déployer un troisième câble sous-marin, afin qu’il soit pleinement opérationnel, et d’ainsi mettre en place un nouveau réseau de communications public en Islande. S’il s’avérait que ce déploiement a été réalisé dans le cadre d’un marché public tel que défini dans la directive sur les marchés publics, l’Autorité considérerait que la mesure en cause relève de l’exception prévue à l’article 8 de ladite directive.

(303)

Quant à la conformité de la mesure 2 avec d’autres dispositions applicables du droit de l’EEE, l’Autorité constate que l’accès au câble IRIS est accordé aux opérateurs sur le marché des télécommunications à des conditions égales, de manière ouverte et non discriminatoire, conformément aux exigences du droit de la concurrence. Les prix de référence de Farice sont publiés en ligne, ce qui garantit la transparence (voir considérant 195).

(304)

Enfin, l’Autorité fait remarquer que Farice est tenue de respecter toutes les dispositions législatives et réglementaires pertinentes relatives à son rôle d’opérateur de télécommunications sous licence (voir considérant 116). Les autorités islandaises ont confirmé que Farice respectait tous les principes pertinents du régime juridique applicable aux télécommunications, y compris le libre accès et l’égalité de traitement des différentes catégories de fournisseurs et le principe de neutralité technologique. La mesure 2 n’y change rien et ne pose donc pas en soi de problèmes de conformité avec le droit de l’EEE applicable.

(305)

Par conséquent, la mesure 2 ne pose pas de problème de conformité avec le droit de l’EEE applicable.

(306)

L’Autorité a recensé non seulement les effets positifs de l’aide sur le développement des activités économiques susmentionnées, mais aussi les éventuels effets négatifs qu’elle pourrait avoir en termes de distorsions de concurrence et d’affectation des échanges. Ces effets positifs et négatifs doivent ensuite être mis en balance et il convient de s’assurer que l’aide n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(307)

La mesure 2 a principalement un effet sur le marché de gros de la connectivité internationale et sur le marché des télécommunications, tant national qu’international. En outre, elle peut avoir un effet sur le marché des centres de données.

(308)

La mesure 2 a contribué à la mise en place d’un câble sous-marin entre l’Islande et l’Europe, renforçant ainsi à la fois la redondance et la sécurité du réseau câblé sous-marin dont l’Islande dépend pour participer à l’économie mondiale (voir section 2.3.1). Cela est conforme à la politique islandaise en matière de télécommunications, qui a entre autres pour objectifs de promouvoir des communications accessibles et efficaces et de garantir la sécurité des infrastructures de télécommunications.

(309)

Pour atteindre ces objectifs, et compte tenu des conséquences potentielles d’une perturbation grave de la connectivité internationale, les autorités islandaises ont insisté sur l’importance de disposer de trois câbles de télécommunications sous-marins actifs reliant l’Islande à l’Europe à partir de différents points de débarquement (voir considérant 10).

(310)

Selon les autorités islandaises, les principales vulnérabilités des connexions internationales ont trait à des erreurs humaines, à des dysfonctionnements, à des accidents, à des catastrophes naturelles et à d’autres événements imprévus. Les autorités islandaises ont fourni une description détaillée des diverses et nombreuses perturbations qui se sont produites par le passé et ont altéré le fonctionnement des deux câbles sous-marins qui existaient avant le déploiement du câble IRIS (voir considérant 33). L’Autorité considère que ces vulnérabilités sont à la fois réalistes et probables. Comme indiqué précédemment, l’Union a également souligné l’importance des câbles sous-marins pour atteindre l’objectif de la souveraineté numérique européenne et mis en lumière le risque accru d’attaques contre ces infrastructures maritimes critiques, ainsi que la nécessité de prendre des mesures pour renforcer la sécurité et la résilience des infrastructures de câbles sous-marins existantes et nouvelles (voir considérant 271 ci-dessus).

(311)

Par ailleurs, la longueur absolue des câbles sous-marins reliant l’Islande à l’Europe augmente la probabilité d’incidents par rapport aux câbles plus courts reliant la Scandinavie et le Royaume-Uni à l’Europe continentale. Les autorités islandaises font aussi observer que d’autres pays de l’EEE sont connectés à d’importants points de connexion au réseau international par l’intermédiaire de réseaux diversifiés de câbles terrestres et/ou sous-marins multiples, tandis que l’Islande dépend entièrement de seulement deux câbles sous-marins.

(312)

Les autorités islandaises estimaient qu’en mettant à exécution la mesure 2 et en ajoutant un troisième câble sous-marin au réseau, la sécurité de la connectivité internationale serait décuplée (voir considérant 34). En particulier, elles estimaient qu’un troisième câble sous-marin i) porterait le temps de disponibilité prévu à 99,9993 %, ii) réduirait la probabilité d’une interruption totale sur une période de 10 ans à 0,2-1,5 %, et iii) diversifierait les liaisons terrestres en Islande, réduisant ainsi les risques associés à la défaillance d’une seule liaison.

(313)

Les autorités islandaises soutenaient que l’ajout d’un troisième câble sous-marin non seulement renforcerait la sécurité, mais améliorerait la compétitivité de l’Islande dans son ensemble, étant donné que le marché numérique islandais deviendrait «plus proche» des principaux concentrateurs de réseaux en Europe. La latence des données dans les communications entre l’Islande et l’Europe serait réduite grâce à une longueur de câble plus courte et à une structure de réseau plus simple par rapport au système reliant Reykjavik à l’Europe avant la construction du câble IRIS. L’Autorité considère que ce facteur est positif, car il contribue au développement de l’économie islandaise dans son ensemble.

(314)

L’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE exige une évaluation de tout effet négatif sur la concurrence et les échanges. L’aide ne doit pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(315)

Une mesure d’aide d’État est nécessaire si elle cible une situation où elle peut entraîner une amélioration significative que le marché ne peut apporter à lui seul.

(316)

Afin d’évaluer si une aide d’État est efficace pour atteindre son objectif, il est nécessaire, en premier lieu, de définir le problème à résoudre. L’aide d’État doit cibler une situation où elle peut entraîner une amélioration significative que le marché ne peut apporter à lui seul, par exemple en corrigeant une défaillance du marché bien définie.

(317)

Comme les autorités islandaises l’ont expliqué, avant le déploiement du câble IRIS, l’Islande n’était connectée à l’Europe que par deux câbles sous-marins, qui ne satisfaisaient pas à leurs exigences en matière de sécurité de la connectivité internationale. Greenland Connect vend de la connectivité au moyen de son câble mais, en raison des risques inhérents à cette connexion, elle ne fournit pas une connectivité suffisamment sécurisée à l’Islande.

(318)

Au cours de la dernière décennie, quelques parties prenantes se sont montrées intéressées à investir dans des services de connectivité internationale des données entre l’Islande et l’Europe ou l’Amérique.

(319)

Ces projets ne se sont pas concrétisés, principalement en raison de problèmes liés à l’élaboration d’un dossier économique solide à l’appui d’un tel investissement. De plus, ces projets planifiés et abandonnés par des acteurs du marché auraient été tributaires d’une participation financière de l’État (voir section 2.3.5).

(320)

L’enquête de l’Autorité met en évidence trois problèmes principaux qui ont nui à la faisabilité des projets de câbles sous-marins des acteurs du marché, au point qu’aucun d’entre eux ne s’est concrétisé: la pose d’un seul câble vers l’Islande sans redondance garantie est risquée; la petite taille du marché islandais constitue un obstacle naturel; et les revenus générés par les opérateurs internationaux de centres de données sont incertains (voir considérant 66). L’Autorité considère que ces problèmes sont permanents en ce sens qu’ils ne sont pas susceptibles de changer dans un avenir prévisible.

(321)

En ce qui concerne l’accès limité à la redondance, l’Autorité fait remarquer que, comme l’ont affirmé les autorités islandaises, les connexions sont moins nombreuses et les coûts d’exploitation des câbles plus élevés sur un marché de petite taille tel le marché islandais que sur le continent européen (voir considérant 194). Toutefois, il n’existe en Islande aucune limitation réglementaire en ce qui concerne l’accès à la redondance, et toutes les parties intéressées ont accès, contre paiement, aux câbles existants de Farice sur une base ouverte et non discriminatoire.

(322)

Les frais facturés par Farice pour l’«accès à la redondance» sont les mêmes que pour l’«accès normal». L’Autorité relève cependant que, selon les informations fournies par les autorités islandaises, le coût de la fourniture de l’«accès à la redondance» est le même que celui de la fourniture de l’«accès normal» (voir considérant 195).

(323)

L’Autorité considère que l’échec des tentatives d’acteurs du marché d’investir dans un câble sous-marin entre l’Islande et l’Europe et l’incapacité d’investir dans un tel câble sans le soutien de l’État démontrent qu’il existe une défaillance du marché en ce qui concerne le marché de gros de la connectivité internationale en Islande et la construction de câbles sous-marins vers l’Europe (voir section 2.3.5). Cette défaillance est également démontrée par le fait que tant FARICE-1 que DANICE ont été construits ou exploités avec une certaine forme de soutien de l’État.

(324)

En outre, en ce qui concerne spécifiquement le projet IRIS, il est évident, comme décrit dans la section 2.3.4, que les réalités du marché rendent un investissement dans un troisième câble sous-marin reliant l’Islande à l’Europe financièrement risqué et très probablement non rentable. Ce fait démontre lui aussi la défaillance du marché, puisqu’il témoigne du manque général de rentabilité et du risque associés au marché en cause.

(325)

Quant aux autres projets de câble présentés par Sýn aux autorités islandaises, il apparaît clairement que l’entreprise n’avait pas l’intention de les mettre en œuvre sans soutien de l’État, dans les conditions du marché islandais de l’époque, y compris les conditions d’accès à la redondance (voir section 6.1 ci-dessus). Le fait que Sýn et/ou Vodafone aient manifesté leur intérêt à participer à la construction du troisième câble sous-marin et/ou influencé la manière dont le projet a été exécuté ne change rien à la réalité d’une défaillance du marché.

(326)

Il est donc évident que le marché n’a pas atteint, et ne pouvait pas atteindre, l’objectif des autorités islandaises, à savoir le renforcement de la sécurité des liaisons internationales avec l’Europe.

(327)

Dans ce contexte, l’Autorité estime qu’il existait une défaillance du marché qui nécessitait l’intervention de l’État. Par conséquent, l’Autorité considère que l’aide d’État octroyée à Farice était nécessaire pour faciliter le développement des activités économiques concernées.

(328)

Les États de l’AELE membres de l’EEE ont diverses options en ce qui concerne leurs instruments d’intervention, et le contrôle des aides d’État n’impose pas une forme unique d’intervention dans l’économie. Cependant, une aide d’État au titre de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE ne peut être justifiée que par le caractère adéquat d’un instrument en ce qu’il contribue au développement des activités économiques ou des régions économiques visées.

(329)

L’Autorité considère normalement qu’une mesure est un instrument adéquat lorsque l’État de l’AELE membre de l’EEE peut démontrer que d’autres moyens d’intervention ne seraient pas aussi appropriés pour contribuer au développement d’activités économiques ou de régions économiques et que d’autres instruments d’aide entraînant moins de distorsions ne produiraient pas des résultats aussi efficaces.

(330)

Pour ce qui est de la situation sur le marché, à savoir la non-rentabilité des investissements et des projets concernant les infrastructures de câbles sous-marins reliant l’Islande à l’Europe, l’Autorité estime qu’un autre instrument d’intervention, tel que la réglementation, ne déclencherait pas d’investissement dans le projet IRIS, ni dans d’autres projets d’investissement similaires. L’utilisation de pouvoirs réglementaires, ou l’exercice d’un contrôle de l’État sur les décisions commerciales de Farice, afin d’obtenir des prix plus bas pour l’accès à la redondance sur les câbles de Farice ne semble pas être une mesure appropriée ou moins génératrice de distorsions, car elle constituerait en soi une intervention de l’État susceptible de donner lieu à une aide d’État en faveur des demandeurs d’accès, ainsi que d’affecter considérablement la situation économique d’une entreprise, Farice.

(331)

À propos de l’instrument d’aide choisi, à savoir une injection de capitaux, l’Autorité indique qu’en raison de divers facteurs liés au projet IRIS, un prêt ou une garantie aurait nécessité des hausses de prix que Farice n’était pas disposée à mettre en œuvre en raison de la réaction attendue de ses clients (voir considérant 52). En outre, l’augmentation de capital était directement liée au coût d’investissement réellement supporté, et l’autorité chargée de l’octroi ne devait accorder une augmentation de capital que par intervalles pour couvrir ces coûts. En cas de coût inférieur, le montant de l’aide aurait lui aussi été inférieur. Cela conférait à l’autorité chargée de l’octroi un plus grand contrôle sur le montant et le calendrier de l’aide, par opposition à une garantie ou à un prêt qui aurait en outre entraîné des distorsions de prix.

(332)

Par conséquent, l’Autorité considère que d’autres instruments d’aide, tels qu’un prêt ou une garantie, n’auraient pas été plus appropriés et que l’aide d’État sous la forme d’une augmentation de capital était l’instrument approprié pour faciliter le développement des activités économiques concernées par la mesure.

(333)

L’aide d’État est proportionnée si le montant de l’aide par bénéficiaire est limité au minimum nécessaire pour susciter des investissements ou des activités supplémentaires dans la zone concernée.

(334)

Comme indiqué dans la section 2.3.3, la mesure 2 consiste en une augmentation du capital de Farice. Le conseil d’administration de Farice était autorisé à augmenter le capital par intervalles pendant la période de construction du nouveau câble. Les besoins de financement du bénéficiaire devaient être évalués à chaque intervalle et seuls des fonds correspondant aux coûts établis pouvaient être octroyés au moyen de l’augmentation de capital. L’autorité chargée de l’octroi devait examiner toutes les dépenses du bénéficiaire et contrôler rétroactivement toute surcompensation par une diminution de capital, des versements de dividendes ou d’autres moyens disponibles, si les coûts d’investissement s’avéraient inférieurs aux prévisions. Cette méthode d’octroi de l’aide et ce mécanisme de récupération contribuent à la proportionnalité de l’aide.

(335)

En outre, comme décrit dans la section 2.3.3, bien que le contrat pour la construction et la pose du câble sous-marin n’ait pas fait l’objet d’un appel d’offres, Farice a lancé une procédure de mise en concurrence par laquelle elle a sélectionné un contractant qui fabriquerait et poserait le câble IRIS. La procédure de sélection a conduit Farice à choisir de passer un contrat avec le fournisseur qui proposait l’offre la plus basse, ce qui contribue également à la proportionnalité de la mesure.

(336)

Quant à l’offre de Sýn, l’Autorité fait remarquer qu’elle concernait un autre projet que le projet IRIS, présentant des caractéristiques différentes et subordonné à des modifications importantes du modèle économique de Farice et des conditions d’accès à la redondance applicables sur le marché islandais à l’époque. Selon l’Autorité, ce projet n’était donc pas comparable au projet IRIS et ne saurait servir de référence aux fins de l’appréciation de la proportionnalité de l’aide octroyée à ce dernier. L’Autorité relève que, même si l’offre de Sýn portait sur la réalisation d’un autre projet de câble comparable au projet IRIS, elle n’aurait qu’une pertinence limitée pour l’appréciation de la proportionnalité d’une augmentation du capital de Farice destinée à faciliter la réalisation d’un projet différent, à savoir le projet IRIS. La simple existence d’une offre concurrente à un prix inférieur ne remet pas en cause, à elle seule, la proportionnalité de l’aide octroyée à un projet différent, c’est-à-dire le montant d’aide nécessaire pour déclencher la réalisation de ce projet. À cet égard, la jurisprudence confirme également qu’il n’est pas obligatoire de démontrer, de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable, par définition hypothétique, ne pourrait permettre d’assurer l’objectif poursuivi de meilleure manière (140). Une offre concurrente pourrait en principe contenir des informations justifiant de douter de la proportionnalité d’une aide octroyée à un projet différent, par exemple des informations indiquant que l’autorité chargée de l’octroi surcompense certains coûts ou que le bénéficiaire obtient un avantage excessif. Toutefois, l’Autorité ne voit pas en quoi l’une quelconque des informations obtenues en l’espèce, au sujet de l’offre de Sýn, serait de nature à remettre en cause la proportionnalité de l’aide octroyée à Farice pour la réalisation du projet IRIS.

(337)

En tout état de cause, compte tenu de l’arrêt rendu par la Cour AELE dans l’affaire E-4/21 sur ce point (voir considérant 84 ci-dessus), l’Autorité a examiné plus avant, au cours de la procédure formelle d’examen, si, au moment où Farice a été retenue pour la réalisation du projet IRIS, Sýn avait eu la possibilité de confirmer les prix sous-tendant son offre et si elle avait été en mesure de le faire. Il ressort clairement des explications tant de Sýn que des autorités islandaises, ainsi que de la correspondance échangée entre les parties avant la décision de sélectionner Farice pour le projet IRIS, que Sýn n’a effectivement pas été en mesure de confirmer les prix au moment où la décision a été prise, en dépit du fait que les parties avaient entretenu pendant une certaine période un dialogue concernant la véracité de l’offre. Néanmoins, même si Sýn avait bénéficié de plus de temps et avait été en mesure de présenter une nouvelle offre sur la base de prix confirmés, cela n’aurait, de l’avis de l’Autorité, pas été déterminant pour l’appréciation de la proportionnalité de l’aide octroyée à Farice. Cela s’explique notamment par le fait i) que le projet proposé par Sýn n’était pas comparable au projet IRIS et ne pouvait donc pas être considéré comme une mesure tout aussi appropriée permettant d’atteindre l’objectif poursuivi par la mesure 2 et ii) que l’exigence de proportionnalité ne suppose pas qu’aucune autre mesure imaginable ne pourrait permettre d’assurer l’objectif poursuivi de meilleure manière.

(338)

Dans l’ensemble, l’Autorité conclut que le montant de l’aide octroyée au titre de la mesure se limitait à ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif de cette dernière. Par conséquent, l’Autorité estime que la mesure 2 était proportionnée.

(339)

Comme indiqué dans la section 7.2.4, la mesure a un effet sur les échanges au sein de l’EEE. Or, pour qu’une mesure soit compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE, ces effets doivent être limités.

(340)

Comme indiqué dans la section 2.3.2, l’objectif premier de la mesure 2 était de renforcer la sécurité des connexions internationales en Islande et, bien qu’un troisième câble sous-marin augmente la capacité, l’Autorité fait remarquer que la capacité du réseau préexistant n’était pas pleinement utilisée; la nouvelle infrastructure devait principalement compléter les autres connexions déjà en service. Dès lors, l’ajout d’un troisième câble ne modifie pas sensiblement la structure du marché, mais renforce plutôt la sécurité des infrastructures déjà présentes.

(341)

De plus, même si un troisième câble permet à l’Islande d’être mieux connectée à l’Europe, cela ne change rien au fait qu’elle reste une île située à environ 1 200 km du pays européen le plus proche et à 2 000 km du continent européen. L’amélioration de la communication avec l’Islande ne comble pas l’écart naturel de latence des données qui existe entre la communication sur le continent européen et la communication du continent vers l’Islande. L’Autorité peine donc à voir comment le câble IRIS pourrait avoir une incidence significative sur la compétitivité d’autres marchés de l’EEE par rapport à l’Islande. En conséquence, elle considère que le troisième câble, en soi, ne modifie pas substantiellement la dynamique des échanges au sein de de l’EEE sur le marché en cause, par rapport à la situation qui existait déjà avant son déploiement.

(342)

À cette fin, et compte tenu de l’arrêt rendu par la Cour AELE dans l’affaire E-4/21 (voir considérant 84 ci-dessus), l’Autorité fait observer que l’existence de certaines barrières possibles à l’entrée sur le marché islandais de la connectivité internationale, telles que le coût de l’accès à la redondance sur le marché et l’effet potentiel de l’aide sur les concurrents potentiels, ne remet pas en cause la conclusion selon laquelle l’effet de distorsion de la mesure 2 est limité dans une mesure compatible avec l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, au regard des effets positifs de la mesure. L’Autorité constate en outre qu’aucune autre entreprise établie dans l’EEE n’exploite actuellement un câble sous-marin similaire au câble IRIS, ou n’a présenté de projet concret de déploiement et/ou d’exploitation d’un tel câble sans soutien de l’État et dans les conditions actuelles du marché. L’Autorité fait observer à cet égard que, bien que le projet IRIS n’ait pas été soumis à une consultation publique au sens du point 74, b), des lignes directrices sur le haut débit de 2014 (que l’Autorité a jugées inapplicables, voir section 10.2 ci-dessus), la mesure proposée a effectivement fait l’objet d’une publicité considérable en 2019, tant sous la forme de communiqués de presse du Fonds que d’une couverture ultérieure dans la presse. Les investisseurs potentiels et les parties prenantes ont donc eu la possibilité de présenter des projets d’investissement et d’exprimer leur point de vue sur la mesure proposée. Le dialogue qui s’est tenu entre Sýn et les autorités islandaises avant la mise à exécution de la mesure 2 montre en outre que le projet IRIS était connu du marché. Quant aux investissements futurs, l’Autorité fait remarquer que la mesure 2 n’empêche pas de futurs acteurs potentiels du marché d’investir dans un câble sous-marin similaire.

(343)

De plus, en ce qui concerne l’effet potentiel de la mesure 2 sur les centres de données, l’Autorité fait observer que le marché des centres de données n’est pas un marché unique de services universels, puisque les besoins numériques des entreprises dépendent fortement des applications hébergées et exploitées dans les centres de données. Pour les plus grands utilisateurs de centres de données, la proximité avec les principaux marchés est essentielle. C’est pourquoi les grands utilisateurs ont installé des centres de données à proximité de concentrateurs de réseaux internationaux et à proximité immédiate de zones densément peuplées. La construction et le déploiement du câble IRIS n’ont pas modifié ces faits.

(344)

D’autres opérateurs de centres de données se concentrent sur des applications différentes et souvent de niche. L’un de ces domaines est celui du calcul à haute performance, dans lequel les applications de traitement des données nécessitent une grande quantité d’électricité et des solutions de refroidissement présentant un bon rapport qualité/prix. Les applications les plus courantes sont le minage de cryptomonnaie et différents types de simulations de données pour lesquels les données brutes sont envoyées pour être traitées de manière économique. Ces dix dernières années, les centres de données islandais ont attiré ces types d’applications, car ils peuvent offrir aux clients une électricité et un refroidissement présentant un bon rapport qualité/prix.

(345)

En outre, même si les centres de données pourraient en théorie être plus enclins à investir dans des projets en Islande en raison de l’extension de la capacité et du renforcement de la sécurité du réseau de connexion internationale à la suite de la construction d’un troisième câble sous-marin, l’Autorité observe qu’il ne s’agirait que de l’un des nombreux facteurs qui influenceraient une telle décision. D’autres facteurs, comme les prix de l’électricité, les coûts de démarrage et l’environnement réglementaire, influencent également ces décisions. Ces facteurs ne sont pas modifiés par la mesure 2.

(346)

Par conséquent, la dynamique du marché, c’est-à-dire les facteurs qui font de l’Islande un emplacement de choix pour les centres de données, n’est pas affectée par la construction et le déploiement d’un câble supplémentaire, si ce n’est dans une mesure très limitée. Dès lors, l’Autorité considère que la mesure 2 à elle seule est peu susceptible de modifier sensiblement la dynamique fondamentale du marché qui influence le choix de l’emplacement des centres de données.

(347)

Enfin, en ce qui concerne l’effet potentiel sur la concurrence, l’Autorité constate que, selon les autorités islandaises, Farice opère sur deux marchés: i) le marché de gros de la connectivité internationale et ii) le marché des centres de données. En tant que clients de Farice, les centres de données bénéficient de longue date de prix inférieurs à ceux facturés aux entreprises de télécommunications. Toutefois, si des entreprises de télécommunications souhaitent acheter des services à Farice, dans le but de fournir des services de connectivité à des centres de données ou à leurs clients, les conditions d’accès sont les mêmes que celles appliquées aux centres de données. Ainsi, les entreprises de télécommunications paient à Farice le même prix que les clients de centres de données lorsqu’elles achètent l’accès au câble IRIS ou à d’autres câbles sous-marins pour vendre des services de connexion de données à des centres de données ou à leurs clients de détail. Les centres de données et les entreprises de télécommunications (à l’exception de celles qui fournissent des services aux centres de données et à leurs clients de détail) n’opèrent pas sur le même marché de services, ce qui justifie une différenciation des prix pour les deux groupes de clients (141). Dès lors, le fait que ces différents clients puissent être traités différemment ne pose pas de problème de concurrence. De plus, rien dans la conception de la mesure 2 n’entraîne de discrimination entre les clients, ni n’encourage ou ne rend inévitable une telle discrimination.

(348)

Eu égard à ce qui précède, l’Autorité conclut que les effets de la mesure 2 sur les échanges au sein de l’EEE sont, bien que présents, limités au minimum.

(349)

À la lumière des arguments ci-dessus, l’Autorité conclut que les éventuels effets négatifs de l’aide sur la concurrence et sur les échanges sont limités.

(350)

Pour que l’aide soit compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE, les effets négatifs limités de la mesure en termes de distorsion de la concurrence et d’affectation des échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE doivent être inférieurs aux effets positifs en termes de contribution à la facilitation du développement d’activités économiques ou de régions économiques. Il convient de vérifier que l’aide n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. À cet égard, l’Autorité fait observer que, contrairement à ce que Sýn semble laisser entendre (voir considérants 153, 184 et 185), à supposer que la mesure ait pu avoir une incidence sur la compétitivité d’autres marchés de l’EEE par rapport à l’Islande ou rendre l’entrée sur le marché plus difficile, affectant ainsi les échanges entre les États de l’EEE, cela n’exclut pas que la mesure soit jugée compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE, sur la base d’une mise en balance des effets positifs et des effets de distorsion de la mesure.

(351)

Les autorités islandaises ont démontré que les avantages socio-économiques de la mesure l’emportent sur tout effet négatif potentiel sur la concurrence ou les échanges entre les États membres de l’EEE, compte tenu des garanties en place pour réduire cet effet négatif au minimum.

(352)

L’Autorité considère que la mesure 2 a rendu possible la construction d’un troisième câble sous-marin, ce qui, comme expliqué ci-dessus, a permis de renforcer considérablement la sécurité des connexions internationales en Islande. En outre, elle est susceptible de contribuer au développement économique général de l’Islande.

(353)

Compte tenu des garanties mises en place par les autorités islandaises afin d’atténuer les avantages que Farice pourrait tirer de l’achèvement du câble IRIS, la distorsion de concurrence induite par la mesure peut être considérée comme étant atténuée en conséquence.

(354)

L’Autorité conclut que les effets positifs de la mesure 2 l’emportent sur les éventuelles distorsions de concurrence et l’incidence négative potentielle sur les échanges. Dès lors, l’aide n’altère pas indûment les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(355)

Sur la base de l’appréciation qui précède, l’Autorité conclut que la mesure 1 ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Elle considère par ailleurs que l’Islande a illégalement mis à exécution la mesure 2 en violation de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice. Toutefois, l’Autorité estime que la mesure 2, bien qu’elle constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, est compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE,