Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-20MA02723

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Corsica Ferries a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler l'arrêté du préfet de Corse du 17 janvier 2018 portant modification du règlement local de la station de pilotage des ports de Corse-du-Sud, en tant qu'il définit les tarifs du pilotage maritime.

Par un jugement n° 1800318 du 9 juin 2020, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 juillet 2020 et le 8 juillet 2021, la SAS Corsica Ferries, représentée par Me Prats-Denoix et Me Levain, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 9 juin 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté attaqué ;

3°) d'enjoindre au préfet de Corse, sur le fondement des articles L. 911-2 et L. 911-3 du code de justice administrative, d'adopter une nouvelle grille des tarifs de pilotage de la station des ports de Corse-du-Sud, sous une astreinte de 3 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, c'est à tort que le tribunal a estimé que le tarif de pilotage ne constituait pas une imposition de toute nature mais une redevance pour service rendu. S'agissant d'une imposition de toute nature, en application de l'article 34 de la Constitution, seul le législateur était compétent pour en fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement. Par conséquent, sont illégaux, le décret 2014-1670 du 30 décembre 2014 relatif aux dispositions du livre III de la 5ème partie réglementaire du code des transports, en tant qu'il comprend les articles R. 5341-32 à R. 5341-37 et D. 5341-46 du code des transports, l'arrêté du 12 octobre 1976 portant modification de l'assiette de tarification du pilotage ainsi que l'arrêté attaqué ;

- à titre subsidiaire, le tarif de pilotage est disproportionné au regard du coût du service rendu.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 4 novembre 2020, et un mémoire récapitulatif enregistré le 7 septembre 2021, la Fédération française des pilotes maritimes (FFPM) et le syndicat professionnel des pilotes maritimes de la Corse-du-Sud, représentés par Me Brajeux et Me Dejean, demandent à la Cour d'admettre leur intervention et de rejeter la requête par les mêmes motifs que ceux exposés par le ministre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juin 2021, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 8 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 septembre 2021 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Isabelle Gougot, rapporteure,

- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,

- et les observations de Me Levain, représentant la SAS Corsica Ferries, et de Me Brajeux, représentant la Fédération française des pilotes maritimes et le syndicat des pilotes maritimes de Corse-du-Sud.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 17 janvier 2018, le préfet de Corse a modifié le règlement local de la station de pilotage des ports de Corse-du-Sud, en tant qu'il définit les tarifs du pilotage maritime qui avaient été approuvés par arrêté 16-2433 du 19 septembre 2016. La société Corsica Ferries relève appel du jugement du tribunal administratif de Bastia n° 1800318 du 9 juin 2020 qui rejette sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 17 janvier 2018.

Sur l'intervention de la Fédération française des pilotes maritimes (FFPM) et du syndicat professionnel des pilotes maritimes de Corse-du-Sud :

2. La Fédération française des pilotes maritimes et le syndicat professionnel des pilotes maritimes de Corse-du-Sud ont intérêt au maintien de la décision attaquée et leur intervention en appel est donc recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation et les conclusions tendant au prononcé d'une injonction sous astreinte :

3. Aux termes de l'article L. 5341-1 du code des transports : " Le pilotage consiste dans l'assistance donnée aux capitaines, par un personnel commissionné par l'Etat, pour la conduite des navires à l'entrée et à la sortie des ports ". Et selon l'article L. 5341-3 du même code : " Le capitaine d'un navire soumis à l'obligation du pilotage est tenu de payer le pilote, même s'il n'utilise pas ses services, quand celui-ci justifie qu'il a fait la manœuvre pour se rendre au-devant du navire. ". L'article L. 5341-4 du même code dispose en outre que : " La rémunération du pilotage n'est pas due si le pilote ne s'est pas présenté. ".

4. Et l'article R. 5341-1 du même code précise que : "Le pilotage défini par l'article L. 5341-1 est obligatoire pour tous les navires, y compris les navires de guerre, dans la zone dont les limites sont déterminées pour chaque port par le règlement local de la station de pilotage de ce port, en application de l'article R. 5341-47. ", l'article R. 5341-2 du même code prévoyant des dérogations pour les navires affectés exclusivement à l'amélioration, à l'entretien, à la surveillance et au sauvetage des ports, ceux du service des phares et balises, les navires d'une longueur inférieure à un certain seuil. L'article R. 5341-32 du même code dispose aussi que : " Les tarifs du pilotage sont composés : / 1° D'un tarif général applicable à tous les navires ; / 2° Des majorations au tarif général, telles qu'elles sont prévues aux articles R. 5341-34 et R. 5341-35 ; / 3° Des réductions au tarif général ; / 4° Des indemnités prévues par le paragraphe 2 de la présente sous-section. / Ces tarifs sont fixés par le règlement local de la station. / Le tarif général de pilotage a pour assiette le volume résultant du produit de la longueur hors tout du navire, de sa largeur maximale et de son tirant d'eau maximal d'été. Les modalités de calcul de l'assiette sont fixées par arrêté du ministre chargé de la marine marchande. ". Et aux termes de l'article R. 5341-33 du même code : " Il n'est pas tenu compte pour la fixation des tarifs des investissements reconnus injustifiés. ". L'article R. 5341-34 précise de plus que : " Les navires affranchis de l'obligation du pilotage à raison de leur longueur sont soumis, au cas où ils font appel aux services d'un pilote, au tarif général abondé d'une majoration dont le montant ne pourra excéder 50 % de ce tarif. ". L'article R. 5341-35 dispose en outre que : " Tout navire dont le capitaine est convaincu de ne pas avoir annoncé l'heure probable de son arrivée paie un supplément de tarif, fixé par les règlements locaux des stations de pilotage et dont le montant ne peut pas être supérieur à 10 % du tarif normalement dû. ". Par ailleurs aux termes de l'article R. 5341-36 du même code : " Les navires dont le capitaine est titulaire d'une licence de capitaine pilote ne peuvent être soumis qu'à un tarif réduit. Toutefois, ceux d'entre eux qui font appel aux services du pilote sont, à l'occasion de l'opération considérée, soumis au tarif général. ", l'article R. 5341-37 du même code précisant que " Les pilotes ne peuvent exiger une somme inférieure ou supérieure à celle qui est fixée par le tarif établi par le règlement local. ". L'article R. 5341-48 du même code dispose de plus que : " L'assemblée commerciale est chargée de donner au préfet de région un avis motivé sur les aspects économiques du pilotage, notamment sur les conditions de service et les tarifs. Elle est instituée pour chaque port maritime de commerce. Il peut être constitué une assemblée unique couvrant plusieurs ports. ". Et selon l'article R. 5341-2-1 du même code : " L'obligation de pilotage prévue à l'article R. 5341-1 comporte une obligation de prendre un pilote. Toutefois, ne sont pas soumis à l'obligation de prendre un pilote les navires dont le capitaine est titulaire d'une licence de capitaine pilote applicable dans le port ou la partie du port considérée et délivrée selon les modalités fixées par l'article R. 5341-3. ".

5. En outre l'article D. 5341-45 du même code dispose que : " Le capitaine remet au pilote un certificat attestant du service fait, faute de quoi le pilote sera cru dans ses déclarations. Ce certificat est remis ensuite au consignataire du navire, après visa du chef de pilotage s'il y a lieu. ". Enfin selon l'article D. 5341-86 du même code : " Les tarifs dus pour les opérations de pilotage des bateaux ou engins flottants fluviaux effectuées par les pilotes commissionnés conformément à l'article L. 5341-1sont établis en fonction du volume du parallélépipède rectangle ayant : / 1° Pour hauteur, le tirant d'eau maximal autorisé du bateau ou engin flottant fluvial dans les zones de pilotage considérées ; / 2° Pour longueur et pour largeur, celles du rectangle circonscrit au bâtiment, mesurées hors tout. / Pour un convoi, la redevance de pilotage qui est due est la somme des redevances applicables à chacun des éléments constituant le convoi. / Les tarifs correspondants sont fixés par le règlement local de la station de pilotage, dans les conditions des articles R. 5341-47 et R. 5341-48. / Des tarifs spéciaux peuvent être établis sous forme notamment d'abonnements en fonction de la fréquence des voyages dans la zone de pilotage considérée, de tarifs particuliers pour certaines parties de la zone dans laquelle est effectué le voyage et de minima de perception. ".

En ce qui concerne la qualification du prélèvement en cause :

6. La société Corsica Ferries invoque l'illégalité d'une part, du décret 2014-1670 du 30 décembre 2014 relatif aux dispositions du livre III de la 5ème partie réglementaire du code des transports en tant qu'il comprend les articles R. 5341-32 à R. 5341-37 et D. 5341-46 du code des transports et, d'autre part, de l'arrêté du 12 octobre 1976 portant modification de l'assiette de tarification du pilotage, au motif que le tarif de pilotage qu'ils réglementent ne constituerait pas une redevance pour service rendu mais constituerait une imposition de toute nature, relevant comme telle de la compétence du législateur en application de l'article 34 de la Constitution en vertu duquel la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, et non du pouvoir réglementaire. Et elle en déduit que l'arrêté du 17 janvier 2018 qui se fonde sur ces dispositions est illégal.

7. Une redevance pour service rendu peut être légalement établie à la condition, d'une part, que les opérations qu'elle est appelée à financer ne relèvent pas de missions qui incombent par nature à l'Etat et, d'autre part, qu'elle trouve sa contrepartie directe dans une prestation rendue au bénéfice propre d'usagers déterminés.

8. D'une part, il ressort des dispositions citées aux points 3 à 5 que la redevance en litige finance une prestation d'assistance donnée au capitaine d'un navire pour manœuvrer son navire en entrant et en sortant des ports. Cette redevance doit ainsi être regardée comme trouvant sa contrepartie directe dans la prestation d'assistance rendue au bénéfice des armateurs, usagers du port. La circonstance qu'en vertu de l'article R. 5341-36 du code des transports, les navires dont le capitaine est titulaire d'une licence de pilote seraient tout de même soumis à un tarif réduit n'est pas, à elle seule, de nature à rompre le lien existant entre le service rendu et la redevance, alors que l'article R. 5341-36 prévoit aussi que ces navires peuvent tout de même recourir aux services du pilote, qui sont astreints d'assurer des permanences pour assister les navires à tout moment, et qu'en application de l'article L. 5341-4 du même code la rémunération du pilotage n'est pas due si le pilote ne s'est pas présenté. Par ailleurs, le fait que cette prestation d'assistance permettrait aussi d'assurer la sécurité de la navigation portuaire dans l'intérêt général de l'ensemble des usagers du port n'est pas de nature à exclure l'existence d'une redevance pour service rendu. D'autre part, il ne ressort ni des dispositions citées aux points 3 à 5, ni des pièces du dossier que la mission d'assistance des pilotes comporterait des prérogatives de puissance publique. En outre, le pilotage est exercé, en vertu de l'article L. 5341-1 du code des transports, par un personnel privé commissionné par l'Etat. Comme le prévoit l'article R. 5341-2-1 du code des transports, les capitaines de navire souhaitant être dispensés de l'obligation d'avoir recours à ce personnel peuvent eux-mêmes obtenir une licence de capitaine pilote. Dans ces conditions, le pilotage ne peut être regardé comme une mission incombant par nature à l'Etat. Il résulte de ce qui précède que le tarif de pilotage qu'ils instituent étant une redevance pour service rendu, la société Corsica Ferries n'est pas fondée à soutenir qu'en cela, le décret 2014-1670 du 30 décembre 2014 relatif aux dispositions du livre III de la 5ème partie réglementaire du code des transports en tant qu'il comprend les articles R. 5341-32 à R. 5341-37 et D. 5341-46 du code des transports et l'arrêté du 12 octobre 1976 méconnaissent l'article 34 de la Constitution.

9. Par ailleurs, l'annexe 4 de l'arrêté attaqué précise que la tarification de base est fonction du volume des navires et établit un tarif général calculé en fonction de quatre tranches successives de volume, un minimum de perception applicable à toute opération de pilotage, fixé à 360 euros pour l'année 2018, une grille de remise en fonction de la fréquence d'escale, un tarif applicable aux mouvements des navires à l'intérieur du port correspondant à 60 % du tarif général et qui ne peut être inférieur au tarif minimum, et des tarifs particuliers, notamment pour les bâtiments militaires, les navires remorqués, ceux qui font appel volontairement aux services d'un pilote, les navires n'effectuant pas d'opération commerciale et les navires dont les capitaines sont titulaires d'une licence capitaine-pilote, qui correspond à un tarif dégressif variant selon la fréquence d'escales annuelles par port entre 30 %, 15 % et 1% du tarif général. Cette annexe est donc elle-même conforme aux dispositions réglementaires rappelées aux points 4 et 5 ainsi qu'à l'arrêté du 12 octobre 1976.

10. La société requérante n'est, par suite, pas fondée à invoquer l'illégalité du décret 2014-1670 du 30 décembre 2014 relatif aux dispositions du livre III de la 5ème partie réglementaire du code des transports en tant qu'il comprend les articles R. 5341-32 à R. 5341-37 et D. 5341-46 du code des transports et de l'arrêté du 12 octobre 1976 portant modification de l'assiette de tarification du pilotage pour en déduire que l'arrêté attaqué, qui est pris sur leur fondement est lui-même illégal.

En ce qui concerne le caractère proportionné du montant de la redevance au regard du coût du service rendu à l'usager :

11. Aux termes de l'article L. 5341-7 du code des transports : " dans les stations où le service se fait au tour de liste, les rémunérations des pilotes sont mises en commun. ". De plus l'article L. 5341-8 du même code précise qu'" Il est créé dans chaque station de pilotage une caisse destinée à servir des retraites complémentaires et des secours aux pilotes ainsi qu'à leurs veuves et orphelins. Cette caisse est alimentée par des retenues sur les recettes de la station ". Et l'article L. 5341-10 du même code dispose que : " l'autorité administrative compétente de l'Etat détermine les stations de pilotage. / Elle prend un règlement particulier à chaque station. Ce règlement détermine notamment : / 1° Lorsque les rémunérations des pilotes sont mises en commun, les conditions de leur partage ; /2° Les taux et les conditions d'allocations des pensions, le régime financier des caisses de pensions et le montant des retenues à opérer sur les recettes de la station pour l'alimentation de ces caisses. ".

12. Pour être légalement établie et, en particulier, ne pas revêtir le caractère d'une imposition dont seul le législateur pourrait fixer les règles, une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l'utilisation d'un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Si l'objet du paiement que l'administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n'en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s'ensuit que le respect de la règle d'équivalence entre le tarif d'une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d'égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.

13. Il ressort des pièces du dossier et notamment des comptes de résultats-synthèse établis pour les années 2014 à 2016 contenus dans les dossiers d'assemblée commerciale de 2017 et 2018 de la station de pilotage des ports de Corse-du-Sud et utilisés pour établir les tarifs mentionnés au point 10, que les recettes par opération étaient de 409,20 euros en 2015, et de 404,3 euros à titre prévisionnel en 2016, que le montant des recettes nettes et des charges pour l'année 2015 s'élevait à 1 511 704 euros et à 1 669 603 euros, à titre prévisionnel en 2016. Ces charges incluent les grosses réparations, les assurances, les consommables et entretien, les charges diverses de gestion et sur exercice antérieur, les impôts et taxes, les amortissements et les charges de personnel. Sont en outre précisées les charges de personnel qui incluent la formation professionnelle, la nourriture des personnels, les salaires des personnels, les charges des personnels, les frais médicaux et pour le surplus, la masse partageable, comprenant le salaire des pilotes, les retraites et les pensions de veuves. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que les recettes de cette station excèderaient manifestement ses charges, et ce alors même qu'elle inclut la masse partageable, que les tarifs ont augmenté et que le nombre d'opérations serait en diminution, alors notamment que la station de pilotage génère des charges.

14. Et la société Corsica Ferries ne peut utilement soutenir que dès lors que les charges de personnel incluent une masse partageable pour les pilotes en activité et ceux qui sont retraités ou leur veuve, conformément aux articles L. 5341-7, L. 5341-8 et L. 5341-10 du code des transports cités au point 11, le détail de la répartition de cette masse partageable devrait être communiqué à l'instance afin de permettre de déterminer si la redevance n'est pas manifestement disproportionnée, le détail de cette répartition demeurant à cet égard sans incidence sur le tarif fixé. Par ailleurs, en se bornant à soutenir que les revenus des pilotes seraient très supérieurs à ceux du commandant d'un navire, la société requérante ne démontre pas le caractère manifestement disproportionné du tarif retenu. Enfin, la société Corsica Ferries ne peut utilement critiquer les choix de gestion de la station de pilotage, notamment le choix de recruter un pilote supplémentaire, cette décision n'étant pas au demeurant la décision contestée.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner la production du détail de la masse partageable répartie entre les pilotes, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la redevance ainsi fixée par l'arrêté attaqué est manifestement disproportionnée au coût de la prestation.

16. Les conclusions en annulation de la société Corsica Ferries doivent par suite, être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions en injonction sous astreinte.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la société Corsica Ferries dirigées contre l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Corsica Ferries est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Corsica Ferries, à la Fédération française des pilotes maritimes (FFPM), au syndicat professionnel des pilotes maritimes de la Corse-du-Sud et au ministre de la transition écologique.

Délibéré après l'audience du 14 novembre 2022, où siégeaient :

- M. Alexandre Badie, président de chambre,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- Mme Isabelle Gougot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2022.