Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... a demandé au tribunal administratif de Bastia de condamner la commune de Sari-Solenzara à lui verser la somme de 326 171,39 euros, avec intérêts de droits à compter du 26 décembre 2018 et capitalisation des intérêts à chaque échéance, en réparation du préjudice résultant du caractère inconstructible du terrain qu’il a acheté le 31 janvier 2012.
Par un jugement n°1900435 du 1er juillet 2021, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 août 2021 et 5 septembre 2022, M. A... B..., représenté par Me Muscatelli, demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement du 1er juillet 2021 ;
2°) de condamner la commune de Sari-Solenzara à lui verser la somme de 326 171,39 euros, avec intérêts de droits à compter du 26 décembre 2018 et capitalisation des intérêts à chaque échéance, en réparation du préjudice résultant du caractère inconstructible du terrain qu’il a acheté le 31 janvier 2012 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Sari-Solenzara le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’exception de prescription quadriennale ne pourra qu’être écartée dès lors que le caractère inconstructible de son terrain n’a été consacré que par l’arrêt du 25 juillet 2014 de la cour administrative d’appel de Marseille, dont il n’a eu connaissance qu’en 2018 ;
- la responsabilité de la commune de Sari-Solenzara est engagée dès lors qu’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre ses fautes, à savoir d’avoir délivré un certificat d’urbanisme pré-opérationnel en cours de validité en l’état d’un plan local d’urbanisme de 2006 opposable ayant classé le terrain qu’il a acheté en 2012 en zone AU2b, et les préjudices dont il demande réparation, soit la perte, d’un montant de 240 000 euros, de la valeur vénale de sa parcelle, les frais d’acquisition d’un montant de 38 800 euros et l’immobilisation improductive du capital à hauteur de 47 371,39 euros ;
- aucune faute ne saurait lui être reprochée ; il n’est pas un professionnel de l’immobilier et n’a pas acquis le terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale.
Par des mémoires, enregistrés les 17 et 20 décembre 2021, la société AXA France Iard, représentée par Me Casabianca-Croce, intervient au côté de la commune de Sari-Solenzara et demande au tribunal :
1°) à titre principal, de rejeter la requête ;
2°) à titre subsidiaire, d’appliquer la franchise contractuelle de 1 000 euros ;
3°) en tout état de cause, de condamner M. B... à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société intervenante soutient que :
- en application de la loi du 31 décembre 1968, l’action en indemnisation du requérant contre la commune est prescrite ;
- le requérant ne saurait fonder son action sur un certificat d’urbanisme périmé depuis le 30 mai 2013 ;
- la commune n’a commis aucune faute susceptible d’ouvrir droit à indemnisation ;
- le requérant a fait preuve d’imprudence en achetant le terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale ; il n’a pas sollicité de permis de construire pendant la durée de validité du certificat d’urbanisme ;
- à titre subsidiaire, le montant de l’indemnisation est exagéré et M. B... devra apporter la preuve de ce qu’il n’a pas été déjà indemnisé du fait des fautes du vendeur, de l’agence immobilière et du notaire.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 janvier et 16 octobre 2022, la commune de Sari-Solenzara, représentée par Me Vaillant, conclut :
1°) à titre principal, au rejet de la requête ;
2°) à titre subsidiaire, à ce que l’Etat, le notaire rédacteur de l’acte de vente, et l’agence immobilière, soient solidairement condamnés à la garantir de toute condamnation ;
3°) en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune soutient que :
- la créance dont M. B... demande l’indemnisation est prescrite en application des articles 1er et 2 de la loi du 31 décembre 1968 ;
- les préjudices demandés sont dépourvus de lien avec la faute qu’elle a commise ;
- en signant un compromis de vente sans clause résolutoire et sans attendre que le juge se soit prononcé sur la constructibilité de son terrain, alors qu’il connaissait les risques que la constructibilité en soit remise en cause, M. B... a commis une faute, ou tout du moins une imprudence, de nature à l’exonérer de toute responsabilité ;
- ce sont le notaire et l’agence immobilière chargés de la vente du terrain qui ont commis des fautes engageant leur responsabilité en n’informant pas le requérant de ce risque dont ils avaient connaissance ;
- la responsabilité de l’Etat est également engagée dès lors que le préfet n’a pas exercé son contrôle de légalité sur la délibération par laquelle le plan local d’urbanisme a été approuvé ni sur le certificat d’urbanisme et qu’il s’est abstenu d’appeler son attention sur l’illégalité du classement en zone constructible.
Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt de la Cour était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions de la commune aux fins d'appel en garantie en tant qu'elles sont dirigées contre des personnes privées, le notaire et l'agence immobilière.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public ;
- et les observations de Me Giansily représentant M. B... et celles de Me Vaillant représentant la commune de Sari-Solenzara.
Considérant ce qui suit :
1. M. B... a acquis le 31 janvier 2012 un terrain cadastré section B n° 1242 sis au lieu-dit Canaloro sur le territoire de la commune de Sari-Solenzara. L’acte de vente mentionne qu’un certificat d’urbanisme sollicité en vertu de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme a été délivré par le maire de la commune de Sari-Solenzara le 29 novembre 2011. Ce certificat, qui avait été demandé le 6 septembre 2011 par l’agence immobilière Terra immobilier, précise que le terrain peut être utilisé pour la réalisation d’une opération de construction d’une maison d’une surface de 300 m² et mentionne qu’il est situé dans une zone AU2b. Par l’arrêt n° 13MA00113 du 25 juillet 2014, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que les zones AU2b du lieu-dit Canaloro méconnaissaient les dispositions de la loi littoral, confirmant sur ce point le jugement n° 1100056 du 27 novembre 2012 du tribunal administratif de Bastia. Par une lettre notifiée le 26 décembre 2018, M. B... a adressé une réclamation indemnitaire à la commune de Sari-Solenzara lui demandant de réparer le préjudice qu’il a subi du fait de la dépréciation de la valeur vénale de la parcelle qu’il avait acquise le 31 janvier 2012 sur la base du certificat d’urbanisme pré-opérationnel du 29 novembre 2011 à raison de l’illégalité du zonage dont cette parcelle relevait au jour de son acquisition. Cette demande ayant été implicitement rejetée, M. B... a saisi le tribunal administratif de Bastia d’une demande de condamnation de la commune de Sari-Solenzara à raison de la faute qu’elle a commise pour avoir, dans son plan local d’urbanisme puis dans le certificat d’urbanisme du 29 novembre 2011, déclaré à tort constructible le terrain qu’il a acquis le 31 janvier 2012. M. B... relève appel du jugement du 1er juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.
Sur l’intervention de la société AXA France Iard :
2. La société AXA France Iard, qui est l’assureur de la commune de Sari-Solenzara en matière de responsabilité, justifie d’un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de cette commune. Son intervention est, dès lors, recevable et doit être admise.
Sur l’exception de prescription quadriennale accueillie par le tribunal :
3. Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites au profit de l’Etat, des départements et des communes sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d’un comptable public ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : « La prescription est interrompue par : toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (...) ; tout recours formé devant la juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, toute communication écrite d’une administration intéressée dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ; toute émission de moyen de règlement (...) ». Selon l’article 3 de cette loi : « La prescription ne court, ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement (...) ».
4. Lorsqu’est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l’exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée à son destinataire ou portée à la connaissance du tiers qui se prévaut de cette illégalité.
5. M. B... demande réparation des préjudices qu’il a subis du fait de l’illégalité du certificat d’urbanisme délivré par le maire de Sari-Solenzara le 29 novembre 2011 déclarant réalisable sur le terrain cadastré section B n° 1242 une opération de construction d’une maison d’une surface de 300 m². Le fait générateur de la créance dont se prévaut M. B... est la délivrance illégale de ce certificat d’urbanisme et celui-ci doit être regardé comme ayant légitimement ignoré l'existence de sa créance jusqu'à la date à laquelle il est établi que l’illégalité de ce certificat, génératrice du dommage, a été portée à sa connaissance. En l’espèce, la commune n’établit pas que M. B... aurait, antérieurement à l’année 2018, eu connaissance du jugement n° 1100056 du 27 novembre 2012 du tribunal administratif de Bastia ni de l’arrêt n° 13MA00113 du 25 juillet 2014 de la cour administrative d’appel de Marseille déclarant illégal pour méconnaissance des dispositions de la loi littoral le classement en zone constructible des parcelles AU2b du lieu-dit Canaloro, parmi lesquelles se situe le terrain ayant fait l’objet du certificat d’urbanisme litigieux. L’étendue du dommage causé par cette illégalité n’ayant pu être révélée à M. B... au plus tôt qu’à la date à laquelle l’arrêt n° 13MA00113 du 25 juillet 2014 a été rendu public, sa créance n’était en tout état de cause pas prescrite à la date à laquelle sa demande indemnitaire préalable a été reçue par la commune, le 26 décembre 2018.
6. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a accueilli la prescription quadriennale invoquée par la commune et par son assureur, la société Axa France Iard.
7. Il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. B... tant devant le tribunal administratif que devant la cour.
Sur les autres moyens de M. B... :
En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune :
8. Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de délivrance du certificat d’urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus ». La délivrance par les services d’une commune de renseignements d’urbanisme inexacts ou incomplets, qui notamment omettraient l’existence d’une circonstance de nature à compromettre les conditions de vente d’un bien immobilier, est susceptible de constituer une faute de service et d’engager à ce titre la responsabilité de la collectivité en raison des préjudices directement imputables à cette faute.
9. Ainsi qu’il a été dit, par l’arrêt n°13MA00113 du 25 juillet 2014, la cour administrative d’appel de Marseille a confirmé le jugement n° 1100056 du 27 novembre 2012 du tribunal administratif de Bastia déclarant illégal pour méconnaissance des dispositions de la loi littoral le classement en zone constructible des parcelles AU2b du lieu-dit Canaloro, au sein duquel se situe le terrain cadastré section B n° 1242 acquis le 30 janvier 2012 par M. B.... Ce terrain avait toutefois fait l’objet d’un certificat d’urbanisme positif délivré en application de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme par le maire de Sari-Solenzara le 29 novembre 2011 déclarant réalisable une opération de construction d’une maison d’une surface de 300 m².
10. Le simple fait que le certificat d’urbanisme délivré le 29 novembre 2011, dont l’objet était de fournir une assurance sur la constructibilité du terrain, indiquait à tort que le terrain en cause pouvait être utilisé pour la réalisation de l’opération qu’il mentionnait, méconnaissant ainsi les dispositions de la loi littoral, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Sari-Solenzara.
11. La commune et son assureur n’apportent aucun élément permettant d’établir que M. B... aurait fait preuve d’imprudence en s’abstenant d’insérer dans l’acte de vente une clause conditionnant la vente à l’obtention d’un permis définitif. Elles n’établissent pas que ce dernier, les vendeurs, l’agence immobilière ou le notaire rédacteur de l’acte de vente auraient eu connaissance de l’action engagée par l’association U Levante devant le tribunal administratif de Bastia en janvier 2011 contre le refus d’abroger le plan local d’urbanisme de la commune de Sari-Solenzara, cette circonstance n’étant au demeurant pas mentionnée dans le certificat d’urbanisme délivré le 29 novembre 2011. Elles n’établissent pas non plus, en produisant une unique évaluation effectuée près de sept ans après l’acquisition de ce terrain par M. B..., que le prix de 280 000 euros auquel il a acheté ce terrain correspondrait à un prix nettement inférieur à la valeur vénale d’un tel terrain constructible, alors qu’il résulte de l’acte de vente que les précédents propriétaires l’avaient acquis quatre ans plus tôt au prix de 200 000 euros. Enfin, la circonstance relevée par l’assureur de la commune que le notaire rédacteur de l’acte, après avoir mentionné le certificat d’urbanisme délivré le 29 novembre 2011, y ait inséré une information relative à la construction et au droit de l’urbanisme précisant les effets d’un tel certificat en indiquant notamment qu’il constitue une information sur la constructibilité du terrain et non une autorisation de construire n’est pas non plus de nature à révéler une imprudence fautive de M. B... lors de l’acquisition de ce terrain ni une faute de ce notaire. Dans ces conditions, la commune et son assureur ne sauraient se prévaloir d’une quelconque faute de la victime ni du notaire, de l’agence immobilière ou des vendeurs du terrain en cause pour exonérer la commune de sa responsabilité.
En ce qui concerne le préjudice et le lien de causalité :
12. La responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.
13. La circonstance que le certificat d’urbanisme du 29 novembre 2011 était devenu caduc lorsque M. B... a formé sa demande indemnitaire est sans incidence sur le lien direct entre la faute de la commune, résultant de la délivrance d’un certificat d’urbanisme entaché d’illégalité, et le préjudice subi par M. B..., consistant en l’acquisition, au prix d’un terrain constructible, de la parcelle en cause sur la foi des renseignements portés sur le certificat d’urbanisme litigieux en cours de validité délivré à cette date.
14. En réparation du préjudice résultant de la faute commise par une commune qui a délivré illégalement un certificat d’urbanisme positif erroné quant au caractère constructible d’un terrain, le propriétaire du terrain en cause a en principe droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu’il a versé pour l’acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible. Il résulte de l’instruction que M. B... a exposé pour l’acquisition du terrain litigieux des frais d’un montant total de 318 800 euros, dont 280 000 euros correspondant au prix net du terrain, 18 800 euros au titre des frais de notaire et 20 000 euros de frais d’agence. L’expertise effectuée le 21 décembre 2018 par un expert foncier jointe à la demande préalable de M. B... évalue la moins-value foncière subie par sa propriété du fait du déclassement de la parcelle en zone non constructible à une somme de 240 000 euros, ce qui correspond à une valeur vénale nette de ce terrain de 40 000 euros. L’indemnité due à M. B... par la commune au titre de la différence entre les frais d’acquisition du terrain litigieux et la valeur vénale de ce terrain s’élève donc à la somme de 278 800 euros. S’il sollicite également le versement d’une somme de 47 371,39 euros au titre de l’immobilisation improductive de son capital correspondant aux intérêts au taux légal portant sur la somme de 280 000 euros du 1er janvier 2015 au 15 décembre 2018, sa demande préalable n’a toutefois été reçue par la commune que le 26 décembre 2018. M. B... n’est donc pas fondé à solliciter le versement des intérêts au taux légal antérieurement à cette date.
En ce qui concerne les intérêts :
15. M. B... a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 278 800 euros que la commune de Sari-Solenzara est condamnée à lui verser, à compter du 26 décembre 2018, date de réception de sa demande indemnitaire par la commune, avec capitalisation de ces intérêts au 26 décembre 2019 et à chaque échéance annuelle.
En ce qui concerne l’appel en garantie de l’Etat par la commune :
16. Les carences de l'Etat dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales ne sont susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat que si elles présentent le caractère d’une faute lourde.
17. Il ne résulte pas de l’instruction qu’en s’abstenant de déférer au tribunal administratif le certificat d’urbanisme litigieux, le préfet de la Corse-du-Sud aurait commis une telle faute.
En ce qui concerne les appels en garantie du notaire et de l’agence immobilière par la commune
18. Il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la responsabilité d’une personne privée, en dehors de cas spécifiques étrangers au présent litige. Les appels en garantie dirigés contre le notaire rédacteur de l’acte de vente et l’agence immobilière qui a sollicité la délivrance du certificat d’urbanisme litigieux doivent donc être rejetés comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demandent la commune de Sari-Solenzara et la société Axa France Iard au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros à verser à M. B... sur le même fondement.
D E C I D E :
Article 1er : L’intervention de la société Axa France Iard est admise.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Bastia du 1er juillet 2021 est annulé.
Article 3 : La commune de Sari-Solenzara est condamnée à verser à M. B... la somme de 278 800 euros. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2018. Ces intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 26 décembre 2019 et à chaque échéance annuelle.
Article 4 : La commune de Sari-Solenzara versera à M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la commune de Sari-Solenzara, à la société Axa France Iard et à la société Groupama Méditerranée.
Délibéré après l’audience du 5 décembre 2022, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- Mme Vincent, présidente-assesseure,
- Mme Balaresque, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2022.