Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-22MA00425

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E C, Mme D A et Mme F B ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 27 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Banon a refusé de leur délivrer un permis de construire en vue de la réalisation d'une maison individuelle sur un terrain cadastré ZB 125 sur le territoire de la commune.

Par un jugement n° 1900748 du 2 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 1er février 2022, Mme C, ayant été désignée comme représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative Mmes A et B, représentées par la SCP CGCB et associés, agissant par Me Senanedsch et Me Gras, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 2 décembre 2021 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) d'annuler l'arrêté du 27 novembre 2018 du maire de la commune de Banon ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Banon une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- les premiers juges ont omis de répondre aux moyens tirés de ce que l'arrêté contesté méconnaissait les articles L. 121-1 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, de ce que le refus a été irrégulièrement opposé au nom de la commune alors que l'avis défavorable du préfet ne leur avait pas été communiqué, et de ce que le maire avait méconnu les dispositions de l'article R. 432-50 du code de l'urbanisme ;

- le tribunal a méconnu leur droit à un procès équitable protégé par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en retenant le motif de la compétence liée du maire compte tenu de l'avis conforme du préfet, dès lors que cet avis ne leur avait pas été notifié, alors que le permis était délivré au nom de la commune, qu'à défaut de leur avoir été notifié, l'avis du préfet ne leur était pas opposable et son existence était douteuse et que les premiers juges auraient dû les inviter à formuler des critiques à l'encontre de l'avis du préfet et requalifier la critique des motifs de l'arrêté contesté en exception d'illégalité dirigée contre l'avis conforme du préfet ;

- l'arrêté du maire est illégal, par la voie d'exception de l'illégalité de l'avis du 9 novembre 2018 du préfet des Alpes de Haute-Provence ;

- la commune de Banon étant soumise à la loi Montagne, c'est à tort que le permis est refusé par l'application de la règle de constructibilité limitée visée à l'article R. 111-14-1 du code de l'urbanisme ;

- le permis a été refusé en violation des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'assiette du projet est en continuité directe de l'urbanisation du village ;

- le refus litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté contesté doit être analysé comme un retrait de permis de construire tacite qui ne pouvait intervenir sans la mise en œuvre d'une procédure préalable de recueil des observations des pétitionnaires ;

- le refus de permis de construire est entaché d'incompétence de son auteur dès lors que la commune étant couverte par le règlement national d'urbanisme, le permis de construire devait être délivré par le maire au nom de l'Etat et non au nom de la commune en application des dispositions de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté contesté est illégal en ce que la commune a saisi à tort le département pour avis alors que le projet n'impliquait pas de création d'un accès supplémentaire au sens des dispositions de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme.

La requête a été communiquée à la commune de Banon et au préfet des Alpes de Haute-Provence qui n'ont pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Mmes C, A et B ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 27 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Banon a refusé de leur délivrer un permis de construire en vue de la réalisation d'une maison individuelle sur un terrain cadastré ZB 125 située au lieu-dit G sur le territoire de la commune. Mmes C, A et B relèvent appel du jugement du 2 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.

2. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents des formations de jugement des cours peuvent (), par ordonnance, rejeter (), après l'expiration du délai de recours () les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. () ".

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Il résulte des termes du jugement attaqué que les premiers juges, au point 5 de leur jugement, ont écarté l'ensemble des moyens soulevés par les requérantes à l'encontre de l'arrêté du maire du 27 novembre 2018, qu'ils avaient dûment visés, comme inopérants dès lors que les intéressées n'avaient exposé aucun moyen à l'encontre de l'avis préfectoral défavorable qui liait le maire de la commune de Banon en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité pour avoir omis de répondre aux moyens qu'elles avaient soulevés.

4. En second lieu, l'arrêté attaqué est notamment fondé sur " l'avis défavorable du préfet-avis conforme L. 422-5 a) en date du 22/10/2018 ". Par ailleurs, la commune de Banon a expressément indiqué dans son mémoire en défense de première instance auquel les requérantes n'ont pas répliqué, s'agissant notamment du moyen tiré d'une inexacte application de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme que " ce moyen est () inopérant dès lors que M. le maire se trouve en situation de compétence liée par rapport à l'avis conforme du préfet émis sur le fondement " de cette disposition. Les requérantes qui n'ont pas fait valoir qu'elles n'avaient pas eu accès à l'avis du préfet et n'en ont pas sollicité la communication en première instance étaient ainsi en mesure de développer une argumentation pertinente. Contrairement à ce qu'elles soutiennent, c'est au requérant et non au juge qu'il appartient de soulever les moyens utiles à l'encontre de la décision contestée. Le tribunal n'avait aucune obligation d'inviter les intéressées à diriger leurs moyens contre l'avis du préfet, eu égard notamment au fait que la commune de Banon avait invoqué la situation de compétence liée où elle se trouvait, dans ses écritures. Enfin, les moyens tirés d'un défaut de notification de l'avis du préfet au cours de la procédure administrative préalable, la circonstance alléguée qu'en conséquence, son existence était douteuse et que l'avis ne leur serait pas opposable, qui intéressent la légalité externe et interne de l'arrêté attaqué sont sans incidence sur la régularité du jugement. Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité au motif qu'il méconnaîtrait leur droit à un procès équitable en violation de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif () ".

6. Ainsi que l'ont considéré les premiers juges, c'est le règlement national d'urbanisme qui était applicable sur l'ensemble du territoire communal à la date de l'arrêté contesté dès lors que, à la suite de l'annulation de la délibération du 7 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal avait approuvé le plan local d'urbanisme par un jugement du 3 décembre 2015 du tribunal administratif de Marseille, le plan d'occupation des sols antérieur remis en vigueur est devenu caduc au plus tard le 27 mars 2017 en application des dispositions des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme. Toutefois, ainsi que l'ont également exactement considéré les premiers juges, le maire est resté compétent pour opposer le refus de délivrance de permis de construire en litige au nom de la commune en application des dispositions de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. ". D'une part, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le maire de Banon était compétent pour se prononcer sur la demande des requérantes et était donc tenu de recueillir l'avis du préfet. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme qu'il se trouvait en situation de compétence liée pour refuser l'autorisation sollicitée en cas d'avis défavorable du préfet. Toutefois, le pétitionnaire est recevable à exciper de l'illégalité de cet avis conforme du préfet à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision de refus de délivrer l'autorisation d'urbanisme en litige.

8. Il est constant que l'avis défavorable du 9 novembre 2018 émis par le préfet des Alpes de Haute-Provence est fondé sur la méconnaissance par le projet en cause des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme.

9. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ".

10. Par " groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existant " au sens de ces dispositions, il convient d'entendre un groupe de plusieurs bâtiments qui, bien que ne constituant pas un hameau, se perçoivent, compte tenu de leur implantation les uns par rapport aux autres, notamment de la distance qui les sépare, de leurs caractéristiques et de la configuration particulière des lieux, comme appartenant à un même ensemble. Pour déterminer si un projet de construction réalise une urbanisation en continuité par rapport à un tel groupe, il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions déjà présentes, ce projet sera perçu comme s'insérant dans l'ensemble existant.

11. Il ressort des pièces du dossier et du site Géoportail, accessible tant au juge qu'aux parties, que le terrain d'assiette du projet prévu sur la parcelle cadastrée section ZB n° 125 se situe à environ 400 mètres du centre du bourg à partir de son extrémité sud. Cette parcelle appartient à une longue bande de terrain à l'état naturel ou en culture à l'est de la RD 51, ne supportant que de rares constructions. Elle est séparée d'un secteur bâti à l'ouest par cette route départementale, son côté est bordant un espace laissé à l'état naturel et en partie arboré, éloigné au minimum de 50 mètres d'un secteur d'habitat diffus. Son côté sud s'ouvre sur un vaste espace vierge de toute construction. Enfin, son côté nord jouxte une parcelle non bâtie, une construction qui n'appartient pas elle-même à un ensemble urbanisé ou à un groupe de constructions étant situé à une cinquantaine de mètres dans cette direction. Si le terrain d'assiette est à proximité immédiate du groupe d'habitations situé à l'ouest de la départementale n° 51, il ne peut être regardé comme appartenant à cet ensemble homogène au regard duquel une construction à l'est de la départementale apparaîtrait comme une excroissance. Du fait de son caractère non bâti et naturel, il présente au contraire les caractéristiques dominantes dans ce secteur est. Dans cette configuration, la route départementale marque une coupure nette entre l'un et l'autre des secteurs. La circonstance que la parcelle litigieuse soit desservie par l'ensemble des réseaux ne suffit pas à caractériser son rattachement au secteur bâti. Par suite, l'avis du 9 novembre 2018 du préfet des Alpes de Haute-Provence ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, et les requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que l'arrêté contesté serait illégal par la voie d'exception de l'illégalité de cet avis.

12. En troisième lieu, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, le préfet des Alpes de Haute-Provence a pu légalement rendre un avis défavorable au projet de construction des requérantes et le maire de Banon refuser le permis de construire pour le seul motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les autres moyens soulevés par les requérantes tirés de l'impossibilité de fonder un refus de permis de construire en zone de montagne sur les dispositions de l'article R. 111-14-1 du code de l'urbanisme et de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doivent être écartés comme inopérants dès lors que, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le maire était en situation de compétence liée en application des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme et qu'il était, par conséquent, tenu de refuser le permis de construire sollicité. Pour le même motif, les moyens tirés de ce que l'arrêté du maire, qui aurait le caractère d'une décision de retrait, aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière en violation du principe du contradictoire ou méconnaîtrait les dispositions de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme doivent être écartés comme inopérants.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de Mmes C, A et B, qui est manifestement dépourvue de fondement, au sens des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, doit être rejetée, en application de ces dispositions, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de Mmes C, A et B est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme E C, représentante unique des requérants, à la commune de Banon et au préfet des Alpes de Haute-Provence.

Fait à Marseille, le 28 juin 2022.

N° 22MA00245