Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-23MA01939

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré devant le tribunal administratif de Nice l'arrêté du 13 janvier 2021 par lequel le maire du Cannet a refusé de délivrer un permis de construire à la société civile immobilière de construction vente (SCCV) coopérative Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur valant permis de démolir pour la construction d'un ensemble immobilier composé de deux bâtiments sur les parcelles cadastrées section AZ n° 347, 548 et 549, situées 12 - 14 allée du docteur A au Cannet, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux daté du 20 janvier 2021.

Par un jugement n° 2102647 du 31 mai 2023, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté du 13 janvier 2021 et la décision portant rejet du recours gracieux et enjoint au maire du Cannet de délivrer le permis de construire sollicité par la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 25 juillet 2023 et le 16 novembre 2023, la commune du Cannet, représentée par Me Orlandini, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 31 mai 2023, subsidiairement d'annuler ce jugement en tant seulement qu'il a enjoint au maire du Cannet de délivrer le permis de construire sollicité par la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

2°) de rejeter le déféré du préfet des Alpes-Maritimes devant le tribunal administratif de Nice ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur la somme chacun de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la voie de l'appel est ouverte en application de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative dans sa rédaction antérieure au décret du 24 juin 2022 ;

- le motif de refus tiré de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme était justifié ;

- le motif tiré de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme était justifié ;

- le refus de permis de construire était justifié en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au regard du risque d'inondation ;

- le refus de permis de construire en application de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme était justifié ;

- le tribunal ne pouvait pas enjoindre la délivrance du permis de construire en raison de la légalité du refus de permis de construire contesté, de l'incompatibilité du projet litigieux avec le projet qui a donné lieu à un permis de construire délivré au propriétaire du terrain d'assiette et de la possibilité d'opposer un sursis à statuer.

Par des mémoires en défense enregistrés le 26 octobre 2023 le 27 novembre 2023 et le 7 février 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il résulte des dispositions de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative dans sa rédaction résultant du décret du 24 juin 2022 que seule la voie du pourvoi en cassation est ouverte à l'encontre du jugement attaqué ;

- les moyens soulevés par la commune du Cannet ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2024, la société anonyme coopérative d'intérêt collectif (SCIC) d'habitation à loyer modéré Gambetta Sud-Est, venant aux droits de la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur, représentée par Me Lenchantin de Gubernatis, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune du Cannet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il résulte des dispositions de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative dans sa rédaction résultant du décret du 24 juin 2022 que seule la voie du pourvoi en cassation est ouverte à l'encontre du jugement attaqué ;

- les moyens soulevés par la commune du Cannet ne sont pas fondés.

La présidente de la Cour a désigné M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2022-929 du 24 juin 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Orlandini, représentant la commune du Cannet, et de Me Lenchantin de Gubernatis, représentant la société Gambetta Sud-Est.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 janvier 2021, le maire du Cannet a refusé de délivrer un permis de construire à la société civile immobilière de construction vente (SCCV) coopérative Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur pour la construction d'un ensemble immobilier composé de deux bâtiments sur les parcelles cadastrées section AZ n° 347, 548 et 549, situées 12 - 14 allée du docteur A. Par un jugement du 31 mai 2023, dont la commune du Cannet relève appel, le tribunal administratif de Nice a, sur déféré du préfet des Alpes-Maritimes, annulé cet arrêté et la décision portant rejet du recours gracieux et enjoint au maire du Cannet de délivrer le permis de construire sollicité par la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement.

Sur la compétence de la Cour :

2. Aux termes de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction résultant de l'article 1er du décret du 24 juin 2022 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme : " A l'exception des autorisations et actes afférents aux opérations d'urbanisme et d'aménagement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 mentionnées au 5° de l'article R. 311-2, les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre : / 1° Les permis de construire ou de démolir un bâtiment comportant plus de deux logements, les permis d'aménager un lotissement, les décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ou les décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application ; () ". L'article 1er du décret du 24 juin 2022 précise que ces dispositions s'appliquent aux recours introduits entre le 1er septembre 2022 et le 31 décembre 2027. L'article 3 de ce décret dispose qu'il entre en vigueur le 1er septembre 2022 mais que " Les dispositions de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative, dans leur rédaction antérieure au présent décret, demeurent applicables aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 31 août 2022 ". Dans sa rédaction antérieure résultant du décret du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme, l'article R. 811-1-1 disposait que " Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application. () ". Ces dispositions n'incluaient donc pas dans les recours sur lesquels les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort ceux dirigés contre les décisions portant refus de permis de construire.

3. Si la communbe du Cannet figure sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts, le déféré du préfet des Alpes-Maritimes à l'encontre de l'arrêté du 13 janvier 2021, refusant de délivrer un permis de construire un bâtiment à usage principal d'habitation, a été introduit le 11 mai 2021, soit avant le 1er septembre 2022. Par suite, le préfet n'est pas fondé à soutenir que le jugement du 31 mai 2023 par lequel le tribunal administratif a rejeté ce déféré a été rendu en premier et dernier ressort et qu'il ne pourrait faire l'objet que d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. La voie de l'appel étant ouverte, la cour administrative d'appel est compétente pour statuer sur la requête d'appel de la commune du Cannet.

Sur la légalité de l'arrêté du 13 janvier 2021 :

4. Pour refuser, par l'arrêté contesté du 13 janvier 2021, de délivrer un permis de construire à la société civile immobilière de construction vente (SCCV) coopérative Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur, le maire du Cannet s'est fondé sur les dispositions des articles R. 111-2, R. 111-5, R. 111-17 et R. 111-27 du code de l'urbanisme. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a estimé qu'aucun de ces motifs n'était légal et que ne pouvaient y être substitués les nouveaux motifs invoqués devant lui par la commune du Cannet reposant sur les articles R. 425-18 et R. 111-16 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les motifs initiaux :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme : " A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres ".

6. D'une part, le maire du Cannet a opposé la présence d'un transformateur HTA à l'angle nord-ouest du terrain d'assiette, à distance d'environ 1,60 m de la limite parcellaire la plus proche, inférieure à la distance minimale de 3 m prévue à l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme. En dépit de sa destination et dans la mesure où toutes les dimensions et autres caractéristiques de ce transformateur, qui n'est représenté que sur le plan de masse, n'ont pas été indiquées par le pétitionnaire, cet ouvrage doit être regardé comme un bâtiment au sens et pour l'application de cet article. Ainsi, ce motif est fondé. D'autre part cependant, le maire a considéré dans son arrêté que la distance entre la façade sud des bâtiments 1 et 2 et la limite séparative sud excédait en 3 points celle qui résultait de l'application de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme. Alors cependant que le plan de coupe indique, par la représentation d'une ligne oblique, que l'implantation de ces bâtiments respecte cette distance en tous points, les différences retenues par le maire, qui ont été obtenues après mesures sur les plans à l'aide d'une règle d'architecte, varient de 1 à 6 cm et peuvent résulter en outre de l'épaisseur du trait représentant les limites de parcelles. Par suite, la commune de Cannet n'est pas fondée à soutenir que ce second motif de refus était légal.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet s'implante dans un secteur résidentiel s'insérant entre plusieurs voies urbaines du Cannet et des bâtiments d'habitation collectifs. Ce secteur arboré se compose pour l'essentiel de maisons individuelles qui ne présentent pas d'intérêt architectural particulier. Quelques immeubles de trois étages ou présentant une surface importante s'y trouvent également, notamment une école primaire en face du projet de l'autre côté de l'allée du docteur A et un immeuble d'habitation sur la parcelle qui jouxte le projet à l'ouest. Si ce projet consiste en la construction d'un ensemble immobilier composé de deux bâtiments en R+3, sa volumétrie et sa hauteur ne sont pas disproportionnées par rapport à celles des immeubles avoisinants. Il prévoit la couverture en tuiles, un revêtement des façades revêtues d'un enduit beige ou gris clair pour les modératures et les balcons ainsi que des menuiseries grises. L'architecte des Bâtiments de France a émis un avis favorable le 26 novembre 2020. Dans ces conditions, le maire du Cannet a fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les nouveaux motifs invoqués :

9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

11. Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique permettent d'octroyer un permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Par ailleurs, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

12. D'une part, il résulte de la carte de zonage annexée au plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondations de la commune du Cannet approuvé par le préfet des Alpes-Maritimes postérieurement à l'arrêté en litige mais dont les éléments avaient été communiqués à la commune le 6 mars 2020 dans le cadre d'un porter à connaissance, que le terrain d'assiette du projet ne se situe pas dans une zone exposée à ce risque. D'autre part, si la communauté d'agglomération Cannes Pays de Lérins a élaboré une " cartographie de l'aléa ruissellement pour une pluie exceptionnelle de forme identique à celle de 2015 " sur son territoire et que deux axes de ruissellement naturels alimentés par un bassin versant d'au moins 1 ha traversant ce terrain y sont identifiés, cette cartographie classe ce terrain dans un secteur dans lequel les écoulements sont limités et ne font obstacle à aucun projet, la hauteur de submersion étant estimée inférieure à 20 cM. Par suite, le maire pouvant accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales, la commune du Cannet n'est pas fondée à demander que soit substitué aux motifs initiaux ayant motivé l'arrêté contesté, un nouveau motif reposant sur l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au regard du risque d'inondation.

13. Aux termes cependant de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme : " Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques. / Toutefois une implantation de la construction à l'alignement ou dans le prolongement des constructions existantes peut être imposée ".

14. Ces dispositions doivent être interprétées comme n'assimilant aux voies publiques, pour l'application de la règle définie à cet article, que les voies privées préexistantes à la demande de permis de construire ou prévues dans un projet antérieurement approuvé par une autorité administrative.

15. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette est relié au sud à la rue du docteur A par une voie d'accès d'une largeur de 3,20 m environ, construite en limite de la parcelle cadastrée section AZ n° 346. Aménagé en limite ouest de la parcelle cadastrée section AZ n° 347, un passage large de 2,05 m et long de 20 m environ, encadré par un mur de chaque côté, traversant le terrain d'assiette, prolonge au nord cette voie et débouche sur l'allée du docteur A. Cette voie et ce passage constituent l'assiette d'une servitude consentie à la commune du Cannet par acte du 5 juillet 2000 pour faciliter l'accès piétonnier à l'école primaire citée au point 8. En dépit de leur usage exclusivement piétonnier et de l'étroitesse du passage aménagé sur le terrain d'assiette, ils sont ouverts à la circulation publique et constituent une voie privée au sens de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme. Or, le projet prévoit la création d'un accès piétonnier aux deux immeubles construits de part et d'autre de ce passage, la suppression de l'escalier existant et l'élargissement du passage à 4,22 m au sud et 5,20 m au nord avec un évasement au niveau de la voie publique. L'implantation de ces immeubles à distance d'1,5 m environ du passage existant et le surplomb de celui-ci par trois passerelles superposées méconnaissent les dispositions de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme. Dès lors que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur ce seul motif, invoqué par la commune du Cannet, il y a lieu de procéder à cette substitution de motif qui ne prive la société Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur, aux droits de laquelle vient aujourd'hui la société Gambetta Sud-Est, d'aucune garantie procédurale.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Cannet est fondée à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 13 janvier 2021 par lequel le maire du Cannet a refusé de délivrer un permis de construire à la société civile immobilière de construction vente (SCCV) coopérative Gambetta Provence-Alpes-Côte d'Azur et la décision portant rejet du recours gracieux daté du 20 janvier 2021 et a enjoint au maire de délivrer le permis de construire sollicité.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Cannet et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune du Cannet présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'encontre de la société Gambetta Sud-Est.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 31 mai 2023 est annulé.

Article 2 : Le déféré du préfet des Alpes-Maritimes devant le tribunal administratif de Nice est rejeté.

Article 3 : L'Etat versera à la commune du Cannet une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune du Cannet est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Cannet, à la société anonyme coopérative d'intérêt collectif d'habitation à loyer modéré Gambetta Sud-Est et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, où siégeaient :

- M. d'Izarn de Villefort, président,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller,

- M. Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.nb