Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-24MA01349

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société civile immobilière M.N.D. a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision du 12 juin 2021 par laquelle le président de la métropole Nice Côte d’Azur a implicitement refusé de faire droit à sa demande d’abrogation de la délibération du conseil de la métropole du 25 octobre 2019 approuvant le plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) en tant qu’il classe la parcelle cadastrée section CZ n° 55 en zone naturelle bâtie Nb.

Par un jugement n° 2103997 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.


Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 30 mai 2024, la SCI M.N.D, représentée par Me Cunin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 4 avril 2024 ;

2°) d’annuler la décision implicite du président de la métropole Nice Côte d’Azur du 12 juin 2021 rejetant sa demande d’abrogation ;
3°) d’enjoindre au président de la métropole Nice Côte d’Azur, au maire de Cagnes-sur-Mer ou à l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme d’inscrire à l’ordre du jour de l’organe délibérant l’abrogation du PLUm approuvé le 25 octobre 2019 ;

4°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le classement de la parcelle cadastrée section CZ n° 55 en zone naturelle Nb en dépit de l’urbanisation du secteur est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.


Par un mémoire enregistré le 25 juin 2025, la métropole Nice Côte d’Azur, représentée par Me Ollier, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI M.N.D. sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

la requête d’appel est irrecevable dès lors que la SCI M.N.D. ne justifie pas être représentée par une personne habilitée ;
la SCI M.N.D. n’a pas intérêt à agir en l’absence de démonstration de sa qualité de propriétaire de la parcelle CZ n° 55 ;
les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.


Vu les autres pièces du dossier.


Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.


Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
le rapport de Mme Hameline, présidente assesseure ;
et les conclusions de M. Quenette, rapporteur public.


Considérant ce qui suit :

La SCI M.N.D., qui justifie être propriétaire sur le territoire de la commune de Cagnes-sur-Mer d’une parcelle cadastrée section CZ n° 55, a demandé le 12 avril 2021 au président de la métropole Nice Côte d’Azur d’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante l’abrogation du plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) approuvé le 25 octobre 2019 en tant qu’il classe cette parcelle en zone naturelle bâtie Nb. Une décision implicite de refus est née le 12 juin 2021 du silence du président de la métropole sur sa demande. La société a formé un recours devant le tribunal administratif de Nice à fin d’annulation de cette décision implicite de refus. Par un jugement du 4 avril 2024, dont la SCI M.N.D. relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.


Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ». Et aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme : « L’abrogation d’un plan local d’urbanisme est prononcée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. (…) ». L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation.

D’autre part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées au point précédent, un secteur, même équipé, qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que la parcelle CZ n° 55 appartenant à la SCI M.N.D. était classée par le plan local d’urbanisme de la commune de Cagnes-sur-Mer en zone naturelle Nb correspondant à des secteurs d’urbanisation diffuse existante où la végétalisation des terrains devait être préservée, antérieurement à l’adoption du plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) par la métropole Nice Côte d’Azur le 25 octobre 2019. Le PLUm a maintenu le classement du terrain en zone naturelle, en secteur Nb où en vertu des dispositions du règlement seules des extensions mesurées des constructions existantes sont possibles. Si la parcelle concernée, non bâtie, est située, au nord, en continuité de l’urbanisation, elle s’ouvre au sud sur un vaste espace majoritairement naturel et composé d’un habitat diffus. Il ressort également des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du PLUm que le terrain se situe au titre des enjeux écologiques pris en compte par la trame verte et bleue, en zone 3 caractérisant des espaces situés en périphérie des zones à enjeux écologiques « très fort » et « fort », pour lesquels ils assurent un rôle de tampon en vue de limiter la pression anthropique. Il n’est par ailleurs pas utilement contredit que le maintien du terrain en secteur Nb vise à poursuivre les objectifs fixés par les auteurs du PLUm en matière de préservation et de valorisation de l’environnement et des paysages naturels, d’une part, et de modération de la consommation d’espace, d’autre part, ainsi que l’énonce le projet d’aménagement et de développement durables, alors que la densification de l’urbanisation n’est envisagée que dans certains secteurs identifiés de la commune de Cagnes-sur-Mer dont le secteur concerné ne fait pas partie. Enfin, la circonstance que la parcelle soit desservie par une voie publique et par des réseaux ne fait pas par elle-même obstacle à ce qu’elle soit classée en zone naturelle sur le fondement de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, le classement de la parcelle CZ n° 55 en zone Nb par le PLUm approuvé le 25 octobre 2019 n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

6. Il résulte de ce qui précède que, les dispositions dont l'abrogation était sollicitée n’étant pas illégales, le président de la métropole Nice Côte d’Azur a pu légalement rejeter par sa décision du 12 juin 2021 la demande de la SCI M.N.D. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la métropole en défense, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.


Sur les conclusions à fin d’injonction :

7. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la SCI M.N.D n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, ses conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées.


Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI M.N.D. demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI M.N.D. la somme demandée par la métropole Nice Côte d’Azur sur le fondement des mêmes dispositions.







D É C I D E :


Article 1er : La requête de la SCI M.N.D. est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la métropole Nice Côte d’Azur présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière M.N.D. et à la métropole Nice Côte d’Azur.

Copie pour information en sera adressée à la commune de Cagnes-sur-Mer


Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Portail, président de chambre,
Mme Hameline, présidente assesseure,
M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 avril 2026.