Texte intégral
6ème chambreVu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Beaulieu-sur-Mer a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler, d’une part, la décision implicite de refus opposée par le préfet des Alpes-Maritimes à sa demande, en date du 12 avril 2021, de retrait de l’arrêté préfectoral n° 2020-928 du 22 décembre 2020 constatant sa carence dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2017-2019 et fixant à 200 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, d’autre part, l’arrêté n° 2021-069 du 24 février 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a fixé à 123 218,64 euros le montant de ce prélèvement au titre de l’année 2020 et donc à 246 437,28 euros celui de sa majoration, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux formé 12 avril 2021.
Par un jugement n° 2102212 du 16 octobre 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 13 décembre 2024, la commune de Beaulieu-sur-Mer, représentée par Me Lacrouts, doit être regardée comme demandant à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a rejeté sa demande en date du 12 avril 2021 tendant au retrait de l’arrêté de carence n° 2020-928 du 22 décembre 2020 et de « prononcer le retrait, sinon l’abrogation, de cet arrêté préfectoral » ;
3°) d’annuler l’arrêté n° 2021-249 du 24 février 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a fixé à 246 437,28 euros le montant de la majoration du prélèvement, ensemble la décision implicite du préfet des Alpes-Maritimes rejetant le recours gracieux formé le 12 avril 2021 ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué n’est pas signé, en méconnaissance de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- ce jugement est insuffisamment motivé ;
- il s’apparente à un arrêt de règlement ;
- il est entaché de dénaturation des pièces du dossier ;
- son recours, qui tend à l’annulation d’un refus de retrait, est recevable ;
- il n’a pas été tenu compte des difficultés qu’elle a rencontrées dans la réalisation des objectifs de création de logements sociaux ;
- il était impossible d’atteindre les objectifs assignés ;
- la sanction infligée est disproportionnée ;
- l’arrêté du 24 février 2021 n’est pas motivé.
Par un mémoire en défense enregistré le 24 mars 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens présentés à l’appui de cette requête sont infondés.
Par une lettre en date du 24 février 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 25 mars 2025.
Par ordonnance du 15 avril 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.
Par une lettre du 19 décembre 2025, la cour a informé les parties de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur les moyens d’ordre public tirés, en premier lieu, de ce que, le délai de recours contentieux contre l’arrêté du 22 décembre 2020 ayant expiré avant la présentation du recours gracieux, la demande tendant à ce que la juridiction administrative prononce l’annulation ou le retrait de l’arrêté du 22 décembre 2020 est tardive, et, en second lieu, de ce qu’il n’entre pas dans l’office du juge administratif de prononcer l’abrogation d’actes administratifs individuels.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l’habitation ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Renaud Thielé, rapporteur,
- et les conclusions de M. François Point, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par deux arrêtés nos 2020-928 et 2021-249 des 22 décembre 2020 et 24 février 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a, en premier lieu, constaté la carence de la commune de Beaulieu-sur-Mer à respecter l’objectif de réalisation de logements sociaux qui lui avait été assigné pour la période triennale 2017-2019 et fixé à 200 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation et, en second lieu, fixé en conséquence à 246 437,28 euros le montant de cette majoration. Par le jugement attaqué, dont la commune relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces arrêtés, ainsi que du refus du préfet de retirer le premier d’entre eux et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre le second.
Sur la dénaturation des pièces du dossier :
2. Eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait dénaturé les pièces du dossier est en tout état de cause inopérant.
Sur la régularité du jugement :
3. En premier lieu, la minute de la décision est signée par la rapporteure de l’affaire, par le président de la formation de jugement et par la greffière d’audience. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative doit donc être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».
5. En indiquant que, si la commune de Beaulieu-sur-Mer faisait état de « contraintes fortes en matière de topographie, d’une urbanisation dense et concentrée sur la bande côtière, des risques naturels prégnants (inondations, incendies, mouvements de terrains) et d’un coût du foncier résiduel qui atteint des valeurs difficilement compatibles avec les projets de logements sociaux », il résultait toutefois de l’instruction « que toutes les communes du département des Alpes-Maritimes connaissent ces mêmes contraintes », les premiers juges, qui ont en outre précisé que « la commune, sur la période en cause, ne justifie [pas] avoir mis en place aucun outil ni aucune mesure de nature à permettre la réalisation des objectifs fixés », ont suffisamment motivé leur jugement. La critique de la pertinence de ces motifs a trait, quant à elle, au bien-fondé de ce jugement et non à sa régularité.
6. En troisième lieu, le jugement attaqué, qui ne comporte aucune disposition à caractère général, ne méconnaît en rien la prohibition des arrêts de règlement, résultant du principe dont s’inspire l’article 5 du code civil.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne l’arrêté du 22 décembre 2020 portant constat de carence et sanction :
S’agissant de la recevabilité :
7. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ».
8. La commune de Beaulieu-sur-Mer, qui ne conteste pas avoir reçu notification de l’arrêté contesté le 29 décembre 2020, a présenté son recours gracieux contre cet arrêté le 12 avril 2021, après expiration du délai de recours contentieux. Comme l’a soutenu le préfet en première instance, les conclusions tendant à ce que la juridiction administrative prononce l’annulation ou le « retrait » de cet arrêté sont donc irrecevables.
9. En deuxième lieu, il n’entre pas dans l’office du juge administratif de prononcer l’abrogation d’un acte administratif individuel. La demande tendant à ce que le juge prononce l’abrogation de l’arrêté du 22 décembre 2020 est donc irrecevable.
10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ». Et aux termes de son article L. 243-4 : « Par dérogation à l’article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée ».
11. Il résulte de ces dispositions que l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois contre l’arrêté du 22 décembre 2020 ne s’opposait pas à ce que la commune sollicitât, dans son recours du 12 avril 2021, le retrait de cet arrêté, et déférât au tribunal administratif de Nice la décision implicite de refus opposée à cette demande de retrait. La fin de non-recevoir présentée en première instance par le préfet des Alpes-Maritimes doit donc, en tant qu’elle est dirigée contre la décision refusant le retrait de l’arrêté du 22 décembre 2020, être rejetée.
S’agissant de la légalité du refus de retrait :
12. Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. […] Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 (...) ».
13. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1.
14. Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.
15. Il ressort des motifs, non contestés sur ce point, de l’arrêté préfectoral contesté du 22 décembre 2020 que le bilan de la commune de Beaulieu-sur-Mer au titre de la période triennale 2017-2019 fait ressortir un taux de réalisation de l’objectif triennal de -0,98 %, soit la suppression d’un logement social, au lieu de la réalisation prévue de 102 logements, dont 20 % au plus en prêt locatif social et 30 % au moins en prêt locatif aidé d’intégration. Si la commune invoque sa petite taille, la faible importance du foncier disponible et le coût des terrains à bâtir, elle n’établit pas l’impossibilité de toute création de logements sociaux, qui pouvaient faire l’objet d’opérations de construction neuve ou d’opérations d’acquisition-amélioration. La commune se borne d’ailleurs à cet égard à relever la « faiblesse des possibilités d’acquisition par la commune » et à soutenir qu’« elle ne sera jamais en mesure de produire ne serait-ce que la moitié de ceux-ci, car le coût du foncier et l’indisponibilité du moindre terrain rend vaine la réalisation d’un tel objectif ». Ces difficultés ne pouvant justifier l’absence totale de réalisation de logements sociaux, la commune de Beaulieu-sur-Mer n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence, le préfet des Alpes-Maritimes aurait fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.
16. En revanche, il résulte de l’instruction que le territoire de la commune de Beaulieu-sur-Mer s’étend sur une superficie inférieure à 1 kilomètre carré. La commune fournit la liste et la carte des terrains lui appartenant, de laquelle il ressort que l’ensemble des propriétés bâties ou non bâties dont elle dispose sont utilisées pour des logements sociaux, des services publics ou des espaces ouverts au public, les seuls terrains non bâtis et constructibles disponibles étant la parcelle cadastrée section AC n° 175, qui accueille des terrains de boule et un jardin public comportant une infrastructure enterrée de tri sélectif, et le terrain constitué des parcelles cadastrées section AH nos 75 et 76, où se situent les courts de tennis municipaux. En outre, le pouvoir de préemption urbain avait été transféré, pour la période triennale, à l’Etat, qui ne l’a jamais exercé. Le relevé intégral des déclarations d’intention d’aliéner pour la période triennale, versé aux débats, montre d’ailleurs le faible nombre des biens mis sur le marché, de l’ordre d’une cinquantaine par ans, constitués pour l’essentiel d’appartements, de locaux commerciaux et de garages. Enfin, la commune fait valoir, sans être contredite, qu’elle avait institué dans son plan local d’urbanisme approuvé en 2013 une servitude de mixité sociale mais que ce document d’urbanisme a été annulé pour un motif de procédure indépendant de sa volonté, tenant à l’insuffisante motivation des conclusions du commissaire-enquêteur. Dans ces conditions, même si l’absence de réserves foncières communales résulte de l’inaction passée de la commune, et si cette dernière ne démontre pas l’impossibilité dans laquelle elle se trouvait de se porter acquéreur de biens susceptibles d’être transformés en logements sociaux, il y a lieu de tenir compte, dans l’appréciation de la proportionnalité de la sanction prononcée, de ces contraintes spécifiques. Dans ces circonstances, la sanction de majoration du prélèvement à hauteur de 200 % apparaît disproportionnée et doit être ramenée à 100 %.
17. Il résulte de ce qui précède que la commune de Beaulieu-sur-Mer est seulement fondée à solliciter le retrait de l’arrêté du 22 décembre 2020 en tant qu’il lui inflige une majoration du prélèvement pour un quantum supérieur à 100 %.
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 24 février 2021 :
18. En premier lieu, cet arrêté, qui a pour objet de fixer le montant du prélèvement prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2020, et à appliquer à ce montant le taux de la majoration résultant de l’arrêté de carence du 22 décembre 2020, se réfère aux articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction. En outre, il comporte en annexe une fiche indiquant le calcul précis du prélèvement, et vise l’arrêté préfectoral n° 2020-928 en date du 22 décembre 2020 « constatant la carence et majorant le prélèvement », et précise le montant de la majoration qui en résulte. Compte tenu de son objet limité, qui est de tirer les conséquences de l’arrêté du 22 décembre 2020, cet arrêté est suffisamment motivé.
19. En second lieu, il résulte en revanche de ce qui précède que le taux de majoration appliqué par cet arrêté doit être ramené à 100 %, et que le montant de cette majoration doit donc être ramené de 246 437,28 euros à 123 218,64 euros. Il y a donc lieu de réformer cet arrêté en conséquence.
Sur les frais liés au litige :
20. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme en remboursement des frais exposés par la commune de Beaulieu-sur-Mer et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La décision implicite par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de procéder au retrait de son arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Beaulieu-sur-Mer et lui infligeant une majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de 200 % est annulée en tant qu’elle refuse de ramener le taux de cette majoration de 200 % à 100 %.
Article 2 : Le montant de la majoration du prélèvement fixé par l’article 2 de l’arrêté du 24 février 2021 du préfet des Alpes-Maritimes est ramené de 246 437,28 euros à 123 218,64 euros.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Beaulieu-sur-Mer est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Beaulieu-sur-Mer et au ministre de la ville et du logement.
Délibéré après l’audience du 12 janvier 2026, où siégeaient :
- M. David Zupan, président,
- M. Renaud Thielé, président assesseur,
- Mme Célie Simeray, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 janvier 2026.