Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var (CDOMK 83) a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 14 décembre 2022 par laquelle le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes a décidé de le placer sous surveillance rapprochée pour une durée de six mois.
Par un jugement n° 2300615 du 17 avril 2025, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 14 juin 2025, le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var, représenté par Me Ayache Bourgoin, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 17 avril 2025 ;
2°) d’annuler cette délibération du 14 décembre 2022 ;
3°) de mettre à la charge du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes la somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il excipe de l’illégalité du règlement de trésorerie sur lequel se fonde la délibération en litige, au regard des dispositions de l’article L. 4321-16 du code de la santé publique, la soumission de toute dépense non prévue au budget à une demande d’harmonisation à présenter au conseil national méconnaissant l’autonomie de gestion des conseils départementaux, le principe de proportionnalité ainsi que le droit à l’assistance inclus dans le droit au procès équitable garanti par l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- les dépenses visées par la délibération en litige sont régulières, celle liée à des frais d’avocat pour des contentieux commerciaux ayant d’ailleurs été plus tard acceptée ;
- toutes ces dépenses ont été validées par des harmonisations exceptionnelles facultatives accordées par le conseil national qui ne peut les remettre en cause sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2025, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, représenté par Me Lor, conclut :
1°) à la suppression, dans la requête d’appel, de passages du dernier paragraphe de sa page 3 et du premier paragraphe de la page 4, de l’antépénultième paragraphe de la page 6,
des deuxième et troisième paragraphes de la page 11 et du quatrième paragraphe de la page 13 en application de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;
2°) au rejet de la requête d’appel ;
3°) à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- la cour procèdera à la suppression des passages injurieux, outrageants ou diffamatoires énoncés précédemment, en application de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;
- les moyens d’appel ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Revert, rapporteur,
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,
- et les observations de Me Lor, représentant le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes.
Considérant ce qui suit :
1. Le 1er août 2022, la trésorière du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes a adressé au conseil départemental de l’ordre du Var, dans le cadre des opérations de contrôle de la gestion de ce conseil, une lettre identifiant deux anomalies de gestion, l’une liée à une demande d’harmonisation exceptionnelle concernant le remboursement des mensualités de location d’un photocopieur pour un montant de 6 600 euros toutes taxes comprises (TTC), correspondant en réalité à des honoraires d’avocat, l’autre liée aux frais d’un projet d’analyse juridique du même conseil. Par cette lettre, la trésorière de l’ordre demandait au conseil départemental de se mettre en conformité avec les dispositions du règlement de trésorerie, à défaut de quoi serait engagée à son encontre la procédure prévue au chapitre 2 du titre 6 de ce règlement. Par une lettre du 13 octobre 2022, la trésorière du conseil national de l’ordre a mis en demeure le conseil départemental de régulariser les dépenses liées à une prestation souscrite auprès du même cabinet d’avocats, intitulée « Délégué à la protection des données », ainsi qu’à l’achat de rideaux, en présentant à ces deux titres une demande d’harmonisation exceptionnelle et en justifiant de l’autorisation de l’organe délibérant du conseil départemental. Par une délibération du 14 décembre 2022, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes a décidé de mettre le conseil départemental de l’ordre sous surveillance rapprochée pour une durée de six mois. Par un jugement du 17 avril 2025, dont le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Contrairement à ce que soutient le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var, il ne résulte pas de ses écritures devant le tribunal qu’à l’appui de sa demande dirigée contre la délibération du 14 décembre 2022, il aurait excipé de l’illégalité du règlement de trésorerie adopté par le conseil national de l’ordre le 18 décembre 2013 et modifié en mars 2022. Son moyen d’appel tiré de l’omission à examiner un tel moyen ne peut donc être accueilli.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :
3. Aux termes de l’article L. 4321-14 du code de la santé publique, l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes « accomplit sa mission par l'intermédiaire des conseils départementaux ou interdépartementaux, des conseils régionaux ou interrégionaux et du conseil national de l'ordre ». L’article L. 4321-16 du même code prévoit que le conseil national de l’ordre « remplit, sur le plan national, les attributions générales de l'ordre définies à l'article L. 4321-14. Il fixe, appelle et recouvre la cotisation qui doit être réglée au cours du premier trimestre de l'année civile en cours par chaque personne physique ou morale inscrite au tableau. Il détermine également les quotités de cette cotisation qui sont attribuées à l'échelon départemental, régional et national. (…) /Il gère les biens de l'ordre, définit une politique immobilière et contrôle sa mise en œuvre. Il peut créer ou subventionner les œuvres intéressant la profession ainsi que les œuvres d'entraide. /Il valide et contrôle la gestion des conseils départementaux, interdépartementaux, régionaux et interrégionaux. Il reçoit de ces derniers leurs documents budgétaires et comptables. Le conseil national peut demander tout autre document qui lui semble nécessaire. Les modalités de cette validation et de ce contrôle sont fixées par des règlements de trésorerie élaborés par le conseil national et applicables à l'ensemble des instances ordinales. Les conseils doivent l'informer préalablement de la création et lui rendre compte de tous les organismes dépendant de ces conseils. / Il verse aux conseils départementaux, interdépartementaux, régionaux et interrégionaux une somme destinée à assurer une harmonisation de leurs charges sur le plan national. / Un commissaire aux comptes certifie annuellement les comptes combinés au niveau national des conseils de l'ordre ».
4. D’une part, s’il résulte des dispositions législatives précitées que les conseils départementaux de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes élaborent leurs propres budgets et disposent d’une comptabilité propre, leurs ressources proviennent à la fois du reversement par le conseil national des cotisations collectées auprès des professionnels et des sommes destinées à assurer une harmonisation de leurs charges.
5. D’autre part, il appartient au conseil national de valider et de contrôler la gestion des conseils départementaux, dont il reçoit les documents budgétaires et comptables, et d’élaborer à cet effet un règlement de trésorerie qui détermine les modalités de cette validation et de ce contrôle.
En ce qui concerne les moyens d’appel :
S’agissant de l’exception d’illégalité du règlement de trésorerie du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes modifié en mars 2022 :
6. Le règlement de trésorerie adopté par le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes modifié en mars 2022 en application de l’article L. 4321-16 du code de la santé publique, prévoit en son 2.1 que : « avant le 30 septembre de chaque année, les trésoriers des conseils départementaux, interdépartementaux, régionaux et interrégionaux transmettent le projet de budget de la structure concernée pour l’exercice suivant au trésorier général du conseil national. Celui-ci est ensuite soumis au bureau du conseil national pour approbation. Lors de sa séance de décembre, le conseil national de l’ordre vote le projet global de l’ordre sans que sa décision n’implique l’approbation spécifique des budgets de chaque structure ». L’article 1.2.1 de ce règlement précise les modalités du mécanisme d’harmonisation par le conseil national des charges supportées par les conseils départementaux, en distinguant l’harmonisation proprement dite et l’harmonisation exceptionnelle. Le premier type d’harmonisation vise à couvrir les besoins exprimés par chaque conseil départemental dans le budget prévisionnel validé par le conseil national mais non couverts par la seule quote-part des cotisations et se traduit par deux versements, l’un de 80 % de la somme en cause, et l’autre des 20 % restants sur demande expresse du trésorier du conseil départemental concerné. Le second type d’harmonisation prévu par le règlement de trésorerie, dénommé « harmonisation exceptionnelle », vise à couvrir les dépenses non prévues au budget prévisionnel du conseil départemental, validé par le conseil national, et qui ne peuvent être engagées avant la présentation d’une demande d’harmonisation exceptionnelle et l’accord du trésorier du conseil national. Il résulte ainsi des dispositions du règlement de trésorerie du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes que sa mission de validation et de contrôle de la gestion des conseils départementaux prévue à l’article L. 4321-16 du code de la santé publique s’exerce à la fois sur leurs budgets et sur leurs actes de dépenses qui ne sont couverts ni par les quote-part de cotisations versées par le conseil national ni par leurs réserves propres.
7. En soumettant la prise en charge par le conseil national des dépenses des conseils départementaux non prévues à leurs budgets à la présentation préalable d’une demande d’harmonisation exceptionnelle et à l’obtention de l’accord du trésorier du conseil national, les auteurs du règlement de trésorerie, qui se sont bornés à préciser les modalités de la mission de validation et de contrôle attribuée à ce conseil par l’article L. 4321-16 du code de la santé publique et qui ont posé des règles en rapport direct avec les fins assignées au conseil national, n’ont pas porté d’atteinte excessive à une prétendue autonomie des conseils départementaux ni institué une « tutelle » sur ces conseils, et ne compromettent pas leur fonctionnement normal. De telles dispositions n’ont pas davantage pour objet ou pour effet de remettre en cause le droit au recours des conseils départementaux, tel que protégé par les stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
S’agissant des anomalies de gestion ayant justifié la mise sous surveillance rapprochée en litige :
8. Aux termes de l’article 6.1.2 du règlement de trésorerie du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes : « A l’issue des opérations de contrôle, le conseil national de l’ordre valide la gestion du conseil lorsqu’aucune anomalie n’est relevée. Est considérée comme une anomalie toute gestion d’une structure réalisée dans le non-respect des dispositions du présent règlement de trésorerie et des missions ordinales. (…) A défaut de régularisation, le conseil national adopte les mesures qui suivent ».
9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision en litige est fondée sur le premier motif tiré de l’engagement par le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var de dépenses correspondant à des frais d’avocat exposés dans le cadre de deux contentieux commerciaux, sans présentation préalable d’une demande d’harmonisation exceptionnelle ni obtention de l’accord préalable du trésorier du conseil national de l’ordre, en méconnaissance des dispositions de l’article 1.2.1 du règlement de trésorerie. Faute de contester que ces deux omissions constituent des anomalies de gestion au sens des dispositions de l’article 6.1.2 du règlement de trésorerie, l’appelant ne peut pas utilement critiquer ce motif de sa mise sous surveillance rapprochée en se prévalant du bien-fondé des démarches contentieuses ayant généré les frais d’avocat en cause, de la comparaison entre l’importance du montant susceptible d’être récupéré en cas de succès de ces démarches et la modestie de ces frais, ou du caractère unanime de la résolution du conseil départemental ayant décidé de l’engagement de ces dépenses conformément à ses statuts. Pour les mêmes raisons, il ne peut pas davantage invoquer l’accord finalement donné par le conseil national à de telles dépenses.
10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que pour décider de placer le conseil départemental sous surveillance rapprochée, le conseil national s’est également fondé sur l’anomalie de gestion tenant d’une part à l’absence d’accord donné à la demande d’harmonisation exceptionnelle présentée le 27 octobre 2022 pour le coût de la création d’une association dénommée « Conférence des présidents masseurs-kinésithérapeutes de France et des territoires ultra-marins », d’un montant de 3 180 euros, et d’autre part au défaut d’information du conseil national au sujet d’un telle création, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 4123-16 du code de la santé publique. En retenant un tel motif, que le conseil départemental ne discute pas utilement en soulignant l’unanimité ayant présidé à la décision de son organe délibérant de créer cette association et d’engager de telles dépenses, le conseil national n’a pas porté atteinte à la liberté d’association.
11. En troisième lieu, alors que le conseil national de l’ordre fait valoir que le troisième motif de la décision litigieuse repose sur l’absence d’accord préalablement donné à des frais de délivrance d’une assignation par commissaire de justice, d’un montant de 126,44 euros, en méconnaissance de l’article 1.2.1 du règlement de trésorerie, le conseil départemental, qui se borne à relever « le caractère éminemment ridicule » de ce motif, n’assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.
12. En quatrième lieu, le conseil départemental a décidé la surveillance rapprochée de la gestion du conseil départemental pour cet autre motif qu’un abonnement mensuel a été souscrit auprès d’un cabinet d’avocats pour lui confier une prestation de délégué à la protection des données pour la période du 1er août 2022 au 1er août 2025, alors qu’un délégué avait déjà été désigné par le conseil national pour assister l’ensemble des conseils et masseurs-kinésithérapeutes et que cette dépense n’a pas donné lieu à la présentation d’une demande d’harmonisation exceptionnelle. Dès lors que le requérant ne conteste pas à ce titre l’existence d’une anomalie de gestion, la circonstance que la décision de souscrire un tel abonnement et d’engager de tels frais a été prise à l’unanimité est sans incidence sur la légalité de la décision en litige, laquelle n’a ni pour objet ni pour effet de porter atteinte au libre choix de son avocat.
13. En cinquième lieu, s’agissant de la dépense engagée le 10 mai 2022 pour l’achat de rideaux, sans demande préalable d’harmonisation exceptionnelle, le conseil départemental, qui n’en conteste pas le caractère d’anomalie de gestion, ne peut pas valablement se plaindre de ce que le conseil national en a tenu compte pour le placer sous surveillance rapprochée en affirmant le bien-fondé de cette dépense, en la comparant à celles du conseil national, ou en invoquant le caractère unanime de la décision de l’engager. Contrairement à ce que soutient le requérant, la demande d’harmonisation exceptionnelle qu’il a finalement présentée à ce titre le 27 octobre 2022 n’a pas été acceptée par le conseil national, mais rejetée par décision du 29 novembre 2022, notifiée le 5 décembre 2022.
14. En sixième lieu, contrairement à ce que soutient le conseil départemental, la décision en litige ne se fonde pas sur l’augmentation du salaire mensuel de sa secrétaire. Il ne peut donc utilement invoquer ni la pertinence de cette dépense ni le caractère contractuel de cette augmentation.
15. En dernier lieu, et alors qu’il résulte des points précédents que la décision en litige n’est pas entachée d’erreur de fait, d’erreur de droit ou d’erreur d’appréciation, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.
16. Il résulte de tout ce qui précède que le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 14 décembre 2022 par laquelle le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes a décidé de le mettre sous surveillance rapprochée pour une durée de six mois.
Sur la suppression des passages injurieux, outrageants et diffamatoires :
17. Aux termes de l’article L. 741-2 du code de justice administrative : « Sont également applicables les dispositions des alinéa 3 à 5 de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : Art.41, al.3 à 5 Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux./ Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. Pourront toutefois les faits diffamatoires étrangers à la cause donner ouverture, soit à l’action publique, soit à l’action civile des parties, lorsque ces actions leur auront été réservées par les tribunaux et, dans tous les cas, à l’action civile des tiers ».
18. Contrairement à ce qu’affirme le conseil national de l’ordre, les passages qu’il a identifiés, au dernier paragraphe de la page 3 de la requête et au premier paragraphe de sa page 4, au quatrième paragraphe de la page 13 de la requête et au cinquième paragraphe de sa page 6 ne présentent pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Les conclusions du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes tendant à leur suppression ne peuvent qu’être rejetées.
19. En revanche, le passage de la page 11 de la requête, commençant par « A titre de comparaison, Mme Pascale Mathieu, présidente du CNOMK » et se terminant par « surtout chez les autres », correspondant aux deux premiers paragraphes de cette page, présente un caractère injurieux et diffamatoire. Il y a lieu, par suite, d’en prononcer la suppression par application des dispositions de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, reproduites à l’article L. 741-2 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du conseil national départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par le conseil départemental de l’ordre et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ce dernier une somme de 3 000 euros à verser au conseil national de l’ordre en application de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var est rejetée.
Article 2 : Les passages de la requête du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var mentionnés au point 19 du présent arrêt sont supprimés.
Article 3 : Le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var versera au conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du conseil national départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Var et au conseil national départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes.
Délibéré après l’audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente,
- M. Michaël Revert, président assesseur,
- M. Laurent Lombart, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.