Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL00625

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Adages a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 28 mai 2019 et l'arrêté du 12 juin 2019 par lesquels la ministre des solidarités et de la santé a refusé d'agréer la décision unilatérale de l'employeur relative à la mise en œuvre du versement d'une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat bénéficiant d'un régime fiscal et social de faveur, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 1905818 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 15 février 2021 sous le n° 21MA00625 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL00625 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, l'association Adages, représentée par Me Peries, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 28 mai 2019 et l'arrêté du 12 juin 2019 par lesquels la ministre des solidarités et de la santé a refusé d'agréer la décision unilatérale de l'employeur relative à la mise en œuvre du versement d'une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat bénéficiant d'un régime fiscal et social de faveur, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la signataire de la décision du 28 mai 2019 ne bénéficiait pas d'une délégation régulière ;

- cette décision n'a pas été précédée d'un avis de la commission nationale d'agrément ;

- l'administration doit produire le procès-verbal de la séance de la commission nationale d'agrément afin de permettre à la cour de vérifier la composition régulière de la commission ainsi que le respect des règles de quorum ;

- la décision du 28 mai 2019 est insuffisamment motivée en droit ;

- aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit de délai pour déposer un dossier de demande d'agrément de décision unilatérale de l'employeur ;

- aucune disposition législative ou réglementaire ne soumet les décisions unilatérales de l'employeur prises dans le cadre de la mise en œuvre de l'article 1er de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 à une procédure d'agrément ministériel ;

- les modalités et le délai de transmission retenus méconnaissent l'article R. 314-197 du code de l'action sociale et des familles ;

- elle n'a pas reçu de réponse aux difficultés techniques qu'elle a rencontrées pour déposer son dossier sur la plate-forme dédiée et dont elle a fait part par courriels des 21 et 22 mars 2019 ;

- la date de transmission retenue dans la décision attaquée est manifestement erronée ;

- le respect du délai imposé par l'administration s'apparente à une formalité impossible à accomplir ;

- elle relève des dispositions de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance.

Par ordonnance du 13 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 15 novembre 2021.

Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de l'association Adages.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 ;

- la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- et les conclusions de Mme Cherrier, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le directeur général de l'association Adages a décidé, le 25 janvier 2019, d'attribuer une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat bénéficiant d'un régime fiscal et social de faveur aux salariés de l'association liés par un contrat de travail au 31 décembre 2018 ayant perçu en 2018 un salaire inférieur à deux fois la valeur annuelle du salaire minimum de croissance calculée pour un an sur la base de la durée légale du travail. L'association Adages fait appel du jugement du 15 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 28 mai 2019 et de l'arrêté du 12 juin 2019 par lesquels la ministre des solidarités et de la santé a refusé d'agréer cette décision unilatérale de l'employeur, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, dans sa rédaction applicable au présent litige, prévoit que : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° () les directeurs d'administration centrale () " et son article 3 prévoit que : " Les personnes mentionnées aux 1° et 3° de l'article 1er peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation : 1° () aux fonctionnaires de catégorie A () qui n'en disposent pas au titre de l'article 1er () ".

3. Il résulte du II de l'article 5 de l'arrêté du directeur général de la cohésion sociale du 29 janvier 2019 portant délégation de signature, pris sur le fondement de l'article 3 du décret du 27 juillet 2005 et publié au Journal officiel le 31 janvier 2019, que Mme B C, fonctionnaire de catégorie A et cheffe du bureau de l'emploi et de la politique salariale à la direction générale de la cohésion sociale, était habilitée à signer la décision attaquée au nom du ministre des solidarités et de la santé, en sa qualité de ministre chargé de l'action sociale. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire () ".

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision du ministre des solidarités et de la santé a été prise après avis de la commission nationale d'agrément rendu lors de sa séance du 23 mai 2019. Par suite, le moyen tiré de ce qu'elle n'a pas été précédée d'un tel avis manque en fait et doit être écarté.

6. D'autre part, en se bornant à soutenir que l'administration doit produire le procès-verbal de la séance de la commission nationale d'agrément afin de permettre au juge de vérifier la régularité de sa composition et le respect des règles de quorum, lequel a été d'ailleurs regardé par le tribunal comme atteint lors de la séance du 23 mai 2019 au vu précisément de ce procès-verbal produit en première instance, l'association n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

7. En troisième lieu, la décision du 28 mai 2019, qui comporte l'énoncé des considérations qui la fondent, notamment l'article 1er de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018, est suffisamment motivée en droit. Alors que le caractère suffisant de la motivation formelle d'une décision administrative ne dépend pas du bien-fondé de ses motifs, le moyen correspondant doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

8. En premier lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales : " I. - Bénéficie de l'exonération prévue au IV la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat respectant les conditions prévues aux II et III qui est attribuée à leurs salariés par les employeurs soumis à l'obligation prévue à l'article L. 5422-13 du code du travail ou relevant des 3° à 6° de l'article L. 5424-1 du même code. () II. - Pour les salariés ayant perçu en 2018 une rémunération inférieure à trois fois la valeur annuelle du salaire minimum de croissance calculée pour un an sur la base de la durée légale du travail, la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat bénéficie de l'exonération prévue au IV, dans la limite de 1 000 € par bénéficiaire, lorsqu'elle satisfait les conditions suivantes : () 3° Son versement est réalisé entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019 () III. - Le montant de la prime ainsi que, le cas échéant, le plafond mentionné au second alinéa du I et la modulation de son niveau entre les bénéficiaires dans les conditions prévues au 2° du II font l'objet d'un accord d'entreprise ou de groupe conclu selon les modalités énumérées à l'article L. 3312-5 du code du travail. Toutefois, ces modalités peuvent être arrêtées au plus tard le 31 janvier 2019 par décision unilatérale du chef d'entreprise. En cas de décision unilatérale, l'employeur en informe, au plus tard le 31 mars 2019, le comité social et économique, le comité d'entreprise, les délégués du personnel ou la délégation unique du personnel, s'ils existent. IV. - La prime attribuée dans les conditions prévues aux I à III est exonérée d'impôt sur le revenu, de toutes les cotisations et contributions sociales d'origine légale ou conventionnelle ainsi que des participations, taxes et contributions prévues aux articles 235 bis, 1599 ter A et 1609 quinvicies du code général des impôts ainsi qu'aux articles L. 6131-1, L. 6331-2, L. 6331-9 et L. 6322-37 du code du travail dans leur rédaction en vigueur à la date de son versement () ".

9. D'une part, une décision unilatérale de l'employeur d'attribuer une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat sur le fondement de l'article 1er de la loi du 24 décembre 2018, intervenant dans le champ d'une convention ou d'un accord collectif applicable aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, par des personnes morales de droit public ou par des organismes de sécurité sociale, ne peut, en vertu de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles précité, prendre effet, comme une telle convention ou un tel accord collectif, qu'après agrément du ministre chargé des affaires sociales. Par suite, alors même que l'instruction interministérielle n° DSS/5B/2019/29 du 6 février 2019 fait référence à l'absence d'obligation légale de déposer auprès de l'administration du travail une décision unilatérale instituant une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat et ne prévoit pas la réalisation de formalités auprès du ministère chargé de l'action sociale, l'association Adages n'est pas fondée à soutenir qu'une telle décision ne peut faire l'objet d'un agrément du ministre chargé des affaires sociales.

10. D'autre part, dès lors qu'une décision unilatérale de l'employeur prise en vertu de l'article 1er de la loi du 24 décembre 2018 ne peut légalement prendre effet qu'après agrément ministériel et que le 3° du I de cet article 1er dispose que le versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat est réalisé au plus tard le 31 mars 2019, la demande d'agrément devait être présentée nécessairement avant cette date. La circonstance que ce délai n'a pas été confirmé dans l'arrêté du ministre chargé de l'action sociale prévu au troisième alinéa de l'article R. 314-197 du code de l'action sociale et des familles pour préciser les modalités de transmission et la liste des pièces du dossier de demande d'agrément est sans incidence. Par suite, la ministre des solidarités et de la santé pouvait légalement fonder la décision de refus d'agrément contestée sur une transmission de la demande postérieure au 31 mars 2019.

11. En deuxième lieu, la décision du 28 mai 2019, qui est fondée sur la tardiveté de la demande d'agrément, mentionne que la décision unilatérale de l'employeur a été réceptionnée le 5 avril 2019. La circonstance que cette mention serait erronée est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision dès lors que la date invoquée par la requérante, qui fait valoir que sa demande d'agrément a été transmise le 1er avril 2019, est également postérieure au 31 mars 2019.

12. En troisième lieu, la circonstance selon laquelle les modalités de transmission des demandes d'agrément au titre de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles, retenues par la direction générale de la cohésion sociale, méconnaîtraient les dispositions de l'article R. 314-197 du même code est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que l'association requérante ne justifie pas avoir fait parvenir sa demande avant le 31 mars 2019. Il en est de même de l'allégation selon laquelle elle aurait rencontré des difficultés techniques lors de la télétransmission de son dossier de demande, dès lors qu'elle n'établit pas avoir été empêchée de déposer son dossier dans les délais requis du fait de dysfonctionnements touchant la plateforme dédiée ou, en tout état de cause, avoir fait part de ces difficultés au service compétent avant le 31 mars 2019.

13. En quatrième lieu, l'association Adages n'apporte aucun élément permettant de considérer que la transmission, avant le 31 mars 2019, de sa demande d'agrément de la décision unilatérale de l'employeur, signée le 25 janvier 2019, aurait constitué une formalité impossible à accomplir, alors d'ailleurs que la commission nationale d'agrément s'est prononcée sur plusieurs dizaines de demandes entre ces deux dates. Par suite, le moyen correspondant doit être en tout état de cause écarté.

14. En cinquième lieu, le refus d'agrément contesté ne constituant pas une sanction, l'association Adages ne peut se prévaloir des dispositions du premier alinéa de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué ". En tout état de cause, l'erreur constituée par le retard de la transmission d'une demande d'agrément d'une décision unilatérale de l'employeur prise en vertu de l'article 1er de la loi du 24 décembre 2018 n'est pas, par sa nature, au nombre des manquements régularisables envisagés par l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration et n'entre donc pas dans le champ des dispositions de cet article. Par suite, le moyen tiré de ce que l'association Adages aurait dû bénéficier de son application doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que l'association Adages n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par l'association Adages est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Adages et au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l'audience du 23 février 2023, où siégeaient :

- M. Barthez, président,

- M. Lafon, président assesseur,

- Mme Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023.

Le rapporteur,

N. A

Le président,

A. Barthez

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°21TL00625