Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL00884

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A B a demandé au tribunal administratif de Montpellier à titre principal, de condamner la commune de Sète à lui verser la somme de 71 053,47 euros en réparation de son préjudice financier, 50 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence et à titre subsidiaire, de condamner la commune de Sète à lui verser la somme de 18 405 euros du fait de l'absence de versement d'indemnité de départ, d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal ainsi que de la capitalisation des intérêts, d'ordonner à la commune de Sète de procéder à sa réintégration et de mettre à la charge de la commune de Sète les dépens ainsi qu'une somme de 5 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°1901362 du 30 décembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a condamné la commune de Sète à verser à Mme B la somme de 7 397,63 euros en réparation de son préjudice financier avec intérêts à taux légal au 19 novembre 2018 et capitalisation des intérêts à compter du 19 novembre 2019, mis à la charge de la commune la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 5 mars 2021 sous le n°21MA00884 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°21TL00884, Mme A B, représentée par Me Delort, demande à la cour :

1°) de réformer le jugement du 30 décembre 2020 du tribunal administratif de Montpellier en tant qu'il n'a pas indemnisé les préjudices résultant du harcèlement moral qu'elle a subi et qu'il a insuffisamment indemnisé ses préjudices du fait de sa non réintégration dans un délai raisonnable et demande que le montant alloué au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit porté à 5 032 euros ;

2°) de condamner la commune de Sète à lui verser 89 835,25 euros en réparation de son préjudice financier dont 60 285 euros du fait du harcèlement moral, 29 550,25 euros à actualiser du fait de sa non réintégration et 10 000 euros en réparation de son préjudice moral et ses troubles dans les conditions d'existence, assortis des intérêts et de leur capitalisation ;

3°) d'enjoindre à la collectivité de la réintégrer ;

4°) de mettre les entiers dépens à la charge de la commune ainsi qu'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa réclamation indemnitaire comporte une demande d'indemnisation de ses préjudices du fait du harcèlement moral qu'elle a subi ;

- elle a subi un harcèlement moral durant plusieurs années à l'origine de la dégradation de son état de santé, qui l'a amenée à solliciter un congé sans solde ;

- elle a droit au versement d'une indemnité correspondant au montant de la rémunération qu'elle n'a pas perçu du fait du congé sans solde sollicité en raison du harcèlement moral qu'elle a subi, alors que son état justifiait la prolongation d'un arrêt maladie ;

- la commune a commis une faute en ne faisant pas droit à ses demandes de réintégration au sein des services de la mairie à l'issue de sa disponibilité alors qu'elle s'était engagée à la réintégrer à la première vacance et que des postes vacants correspondant à son grade existaient ;

- faute d'avoir été réintégrée à la date du jugement du tribunal administratif de Montpellier, l'indemnité qui doit lui-être versée en raison des fautes de la commune doit courir jusqu'au 30 décembre 2020 et en appel, à la date de l'arrêt à intervenir.

Par un mémoire enregistré le 2 juin 2021, la commune de Sète, représentée par Me Jeanjean, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire que le montant d'une éventuelle condamnation soit ramené à de plus justes proportions et de mettre à la charge de Mme B une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les demandes d'indemnisation des pertes de droit à l'avancement, de l'incertitude professionnelle et de perte de droit à la retraite sont nouvelles en appel et par suite irrecevables ;

- les conclusions indemnitaires sollicitant l'indemnisation d'un harcèlement moral, faute d'avoir été précédées d'une réclamation préalable, étaient irrecevables en première instance ainsi que cela a été retenu par le tribunal administratif ;

- les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance en date du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de Mme B.

Une demande de pièces pour compléter l'instruction a été adressée le 16 février 2023 à Mme B.

Par une ordonnance du 18 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 mai 2023 à 12h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°86-68 du 13 janvier 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Céline Arquié, première conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Gimenez représentant la commune de Sète.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, rédacteur territorial de la commune de Sète, a été placée en position de disponibilité pour convenances personnelles du 20 juillet 2015 au 19 juillet 2016, position renouvelée à sa demande du 20 juillet 2016 au 19 janvier 2017. Elle a sollicité, le 14 octobre 2016, le 22 novembre 2016, le 28 décembre 2016, et le 2 janvier 2017, sa réintégration à compter du 20 janvier 2017, mais a été maintenue en disponibilité d'office faute d'emploi vacant. Par lettre du 19 novembre 2018, elle a de nouveau sollicité sa réintégration ainsi que le versement des traitements dont elle estimait avoir été privée, la réparation de son préjudice moral et, dans l'hypothèse où elle ne serait pas réintégrée, le versement d'une indemnité de départ. Par un jugement du 30 décembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a condamné la commune de Sète à verser à Mme B une somme de 7 397,63 euros en réparation de son préjudice financier, mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus de ses demandes. Mme B relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas indemnisé ses préjudices résultant du harcèlement moral qu'elle aurait subi et que l'indemnisation de ses préjudices du fait de sa non réintégration dans un délai raisonnable serait sous-évaluée.

Sur la recevabilité des conclusions de première instance sollicitant l'engagement de la responsabilité de la commune du fait du harcèlement moral allégué :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (). Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ". Il résulte de ces dispositions que la recevabilité des conclusions indemnitaires est soumise à l'intervention d'une décision préalable de l'administration de nature à lier le contentieux. Pour être recevable, la demande présentée au juge doit alors porter sur le même objet, mettre en cause les mêmes parties et se fonder sur les mêmes causes juridiques que la réclamation préalable. Il appartient ainsi au juge du plein contentieux de distinguer les conclusions indemnitaires selon le fondement de responsabilité invoqué et le fait générateur du préjudice, pour apprécier, pour chacun des chefs de ce dernier, la liaison du contentieux et, par voie de conséquence, la recevabilité de chacune des demandes.

3. Dans sa lettre reçue le 19 novembre 2018, Mme B a demandé sa réintégration en qualité de rédactrice territoriale et indiqué qu'elle sollicitait, en cas de refus, que la commune lui verse une somme de 18 216 euros correspondant aux rémunérations qu'elle n'a pas perçues du fait de sa disponibilité, 100 000 euros au titre de son préjudice moral, ainsi que le versement d'une indemnité de départ de 18 405 euros. L'intéressée, qui s'est bornée à invoquer l'illégalité des refus de la commune de la réintégrer, n'a pas alors soutenu avoir été victime de harcèlement moral, ni indiqué qu'elle aurait sollicité sa disponibilité pour convenance personnelle en raison du harcèlement moral dont elle s'estimait victime. Elle doit ainsi être regardée comme n'ayant pas souhaité à travers cette demande engager la responsabilité pour faute de la commune en raison d'un harcèlement moral. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une demande préalable à cette fin aurait par ailleurs été adressée par l'intéressée à l'administration avant que le juge de première instance ne statue. Cette faute relève d'un fait générateur distinct de celle afférente à l'illégalité du refus de la réintégrer dans les effectifs de la collectivité. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif a rejeté ces conclusions comme étant irrecevables.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la responsabilité :

4. Aux termes de l'article 72 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable en l'espèce, repris aux articles L. 514-6 et L. 514-7 du code général de la fonction publique : " () Le fonctionnaire mis en disponibilité, soit d'office à l'expiration des congés institués par les 2°, 3° et 4° de l'article 57 de la présente loi, soit de droit, sur demande, pour raisons familiales, est réintégré à l'expiration de sa période de disponibilité dans les conditions prévues aux premier, deuxième et troisième alinéas de l'article 67 de la présente loi. Dans les autres cas, si la durée de la disponibilité n'a pas excédé trois années, une des trois premières vacances dans la collectivité ou l'établissement d'origine doit être proposée au fonctionnaire ".

5. Aux termes de l'article 26 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration : " () Le fonctionnaire qui a formulé avant l'expiration de la période de mise en disponibilité une demande de réintégration est maintenu en disponibilité jusqu'à ce qu'un poste lui soit proposé dans les conditions prévues à l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984 () ".

6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, d'une part, que le fonctionnaire territorial ayant bénéficié d'une disponibilité pour convenances personnelles d'une durée de moins de trois ans, a le droit, sous réserve de la vacance d'un emploi correspondant à son grade, d'être réintégré à l'issue de sa disponibilité, et que la collectivité est tenue de lui proposer l'un des trois premiers emplois devenus vacants, d'autre part, que si le fonctionnaire territorial n'a droit à réintégration à l'issue d'une disponibilité pour convenances personnelles d'une durée de moins de trois ans qu'à l'occasion de l'une des trois premières vacances d'emploi, la collectivité doit néanmoins justifier son refus de réintégration sur les deux premières vacances par un motif tiré de l'intérêt du service.

7. En premier lieu, si la commune a indiqué, par lettre du 7 décembre 2016 adressée à Mme B, qu'elle ne manquerait pas de prendre contact avec elle dès qu'une vacance en adéquation avec son profil interviendra, elle ne peut être regardée comme ayant pris l'engagement de réintégrer l'intéressée à la première vacance de poste.

8. En second lieu, Mme B a demandé, le 14 octobre 2016, sa réintégration à compter du 20 janvier 2017, soit à l'issue de sa période de disponibilité prenant fin le 19 janvier 2017. L'intéressée soutient qu'un poste de rédacteur de catégorie B, à la suite de la réussite du concours d'attaché d'une agente au grade de rédacteur occupant le poste d'assistante juridique, s'est libéré au mois de février ou mars 2017, sans que ce poste lui soit proposé. Si la commune produit les tableaux des effectifs communaux au mois de juillet, octobre et décembre 2017, elle ne justifie pas l'absence de vacance de ce poste et de son impossibilité de le proposer à Mme B pour un motif tiré de l'intérêt du service. Il résulte par ailleurs de l'instruction qu'un poste de rédacteur territorial à temps complet était vacant au 13 février 2018, mais qu'il n'a pas été proposé à l'intéressée et qu'un autre poste de rédacteur pour l'instruction des autorisations du droit des sols était également vacant au mois d'août 2020, sans que ces refus de réintégration soient justifiés par un motif tiré de l'intérêt du service. Si la commune fait par ailleurs valoir qu'elle a saisi le centre de gestion de la fonction publique de l'Hérault afin qu'il propose à l'agent tout emploi de son grade, elle n'y a procédé que le 20 août 2018 alors que Mme B avait demandé à être réintégrée au 20 janvier 2017 et qu'aucune perspective de réintégration à bref délai n'était alors possible. En ne réintégrant pas Mme B à la troisième vacance de poste, la commune de Sète a commis une illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

S'agissant de la perte de revenus :

9. La commune de Sète n'a pas justifié son refus de réintégration sur les deux premières vacances de poste par un motif tiré de l'intérêt du service ainsi qu'il a été dit au point 8. En l'absence d'un tel motif, les décisions refusant la réintégration de Mme B au mois de février 2017 et au mois de février 2018 sont illégales. Toutefois, la commune de Sète n'était pas tenue de réintégrer Mme B à la première ou à la deuxième vacance mais à l'une des trois premières vacances. Par suite l'intéressée n'établit pas le caractère indemnisable du préjudice que lui auraient causé les refus de réintégration au mois de mars 2017 et au mois de février 2018. En revanche, l'indemnisation de son préjudice court à compter du 1er novembre 2020 faute de réintégration à la troisième vacance de poste. Il résulte de ce qui précède que la période d'indemnisation à laquelle peut prétendre Mme B s'étend du 1er novembre 2020 jusqu'à sa réintégration effective.

10. Il résulte de l'instruction que le montant du préjudice financier subi par Mme B pour les mois de novembre et décembre 2020 s'établit à une somme de 2 098,29 euros. En dépit de la demande qui lui a été faite en ce sens par la cour, l'intéressée n'a pas produit les éléments permettant de fixer son préjudice à compter de cette date jusqu'à la date du présent arrêt. Il suit de là que Mme B n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier lui a alloué une indemnité d'un montant de 7 397,63 euros, et que, par voie de conséquence, elle n'est pas fondée à demander la majoration du montant de cette indemnité.

S'agissant des autres préjudices :

11. Si Mme B soutient qu'elle a subi une perte de droit à l'avancement et à la retraite, un préjudice moral ainsi que des incertitudes professionnelles, elle n'apporte aucune précision de nature à en apprécier le bien-fondé. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée par la commune, ces chefs de préjudices ne peuvent qu'être écartés.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. En dehors des cas expressément prévus par des dispositions législatives particulières du code de justice administrative, inapplicables en l'espèce, il n'appartient pas au juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration. Les conclusions de Mme B tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Sète de procéder à sa réintégration n'entrent pas, notamment, dans les prévisions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative en l'absence de conclusions à fin d'annulation présentées par l'intéressée à l'encontre des refus opposés à ses demandes de réintégration. Ces conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal sont, par suite, irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par Mme B sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sète, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme B la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B le versement à la commune de Sète de la somme réclamée au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Sète tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et à la commune de Sète.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Blin, présidente assesseure,

Mme Arquié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023.

La rapporteure,

C. Arquié

La présidente,

A. Geslan-Demaret

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.