Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL02305

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) Élevage Maurin a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la commune des Monts-de-Randon, venant aux droits de la commune de La Villedieu, à lui verser une somme de 280 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de sa demande indemnitaire préalable du 18 avril 2019, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait des refus de la commune de lui attribuer des terres communales à vocation agricole et pastorale.

Par un jugement n° 1902649 du 13 avril 2021, le tribunal administratif de Nîmes a condamné la commune des Monts-de-Randon à verser au GAEC Élevage Maurin une somme de 5 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 18 avril 2019, et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête du 11 juin 2021, enregistrée à la cour administrative d'appel de Marseille, puis réenregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, un mémoire en réplique du 24 août 2022, et un mémoire en production de pièces du 6 février 2023, le GAEC Elevage Maurin, représenté par Me Descriaux, demande à la cour :

1°) à titre principal de réformer ce jugement du 13 avril 2021 du tribunal administratif de Nîmes en ce qu'il a limité la condamnation prononcée à son profit à la somme de 5 000 euros ;

2°) de condamner la commune des Monts-de-Randon à lui verser une somme de 223 924 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de sa demande indemnitaire préalable du 18 avril 2019 et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de la commune des Monts-de-Randon une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) à titre subsidiaire d'ordonner avant de statuer sur sa requête, une expertise aux fins de déterminer le montant total du préjudice qui lui a été causé par les décisions illégales prises par le conseil municipal et le maire de la commune des Monts-de-Randon .

Il soutient que :

- la délibération du conseil municipal de la commune de La Villedieu du 7 août 2015, portant règlement des biens communaux méconnaît les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'elle indique que l'assemblée aurait été convoquée le 3 août 2015, mais sans précision à cet égard ; il n'est par ailleurs pas démontré que le délai de trois jours de convocation du conseil municipal aurait été respecté ; la condition de quorum prévue par l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales n'a pas non plus été respectée dans la mesure où sur les six membres en exercice du conseil municipal, seuls deux membres étaient présents ; de plus, la décision de recourir au huis clos viole les articles L. 2121-18 et L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales ;

- cette délibération prévoit la possibilité d'attribuer des biens communaux par bail emphytéotique par convention pluriannuelle de pâturage ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural, ce qui est contraire à l'article L. 415-11 du code rural, selon lequel les baux des personnes publiques notamment ceux accordés par des communes sur des biens ruraux, sont soumis au statut du fermage et que donc seul un bail à ferme peut être accordé ;

- par ailleurs, cette délibération méconnaît les dispositions des articles L. 211-2, L. 232-4 et L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le règlement des biens communaux viole l'article 542 du code civil posant le principe selon lequel les habitants de la commune ont droit à la propriété ou au produit des biens communaux dès lors qu'il exclut les exploitants agricoles ayant un bâtiment d'exploitation où hivernent moins de 60 % des animaux de l'exploitation, ce qui constitue une discrimination entre les exploitants agricoles ;

- il répondait à l'ensemble des conditions d'éligibilité fixées par le règlement du 7 août 2015 d'attribution des terres agricoles et a produit toutes les pièces justificatives demandées auprès du maire ; le tribunal a donc commis une erreur en considérant qu'il ne remplissait pas les conditions prévues par la délibération du 7 août 2015 ;

- les délibérations des 13 juin 2016, 12 mai 2017, et 3 novembre 2018, qui lui refusent l'attribution de terres agricoles sont fautives et de nature à engager la responsabilité de la commune des Monts-de-Randon ;

- il ressort des rapports d'expertise établis par le CERF France Lozère les 18 décembre 2018 et 20 avril 2020, que les préjudices subis du fait des décisions de la commune des Monts-de-Randon s'élèvent à la somme totale de 223 924 euros ; la cour pourrait procéder à une expertise si elle s'estimait insuffisamment informée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2022, la commune des Monts-de-Randon, représentée par Me Dibandjo, demande le rejet de la requête du GAEC Élevage Maurin et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'exception d'illégalité présentée à l'encontre de la délibération du 7 août 2015 est, en ce qui concerne les vices de forme et de procédure invoqués, irrecevable ;

- par ailleurs, les conclusions indemnitaires présentées par le GAEC Elevage Maurin doivent être rejetées dès lors que les annulations des délibérations des 13 juin 2016, 12 mai 2017, et 3 novembre 2018, ne sont intervenues que pour des vices de forme et de procédure et ne sont donc pas de nature à ouvrir droit à indemnité ;

- en outre, à la date à laquelle il a été présenté, le dossier du GAEC Maurin était incomplet, ce qui justifiait les refus d'attribution des terres agricoles qui lui ont été opposés.

Par une ordonnance du 25 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 30 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

-le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi du 10 juin 1793 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Bentolila, président-assesseur,

- et les conclusions de Mme Françoise Perrin rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

1. Le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) Élevage Maurin a demandé au tribunal administratif de Nîmes la condamnation de la commune des Monts-de-Randon, venant aux droits de la commune de La Villedieu, à lui verser une somme de 280 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des refus de la commune de lui attribuer des biens communaux à vocation agricole et pastorale.

2. Le GAEC Élevage Maurin demande la réformation du jugement du 13 avril 2021, en ce que le tribunal administratif de Nîmes a limité à 5 000 euros le montant de la somme au paiement de laquelle il a condamné la commune des Monts-de-Randon et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Il demande, de plus, la condamnation de cette commune à lui verser une somme de 223 924 euros augmentée des intérêts au taux légal à compter de sa demande indemnitaire préalable du 18 avril 2019 et de la capitalisation des intérêts et, à titre subsidiaire, à ce que soit ordonnée une expertise à l'effet de déterminer les préjudices subis à raison des décisions illégales prises par le conseil municipal et le maire de la commune des Monts-de-Randon.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité :

3. Le GAEC élevage Maurin, à l'appui de ses conclusions indemnitaires, conteste, par la voie de l'exception, la légalité externe et interne de la délibération du conseil municipal de Villedieu du 7 août 2015 portant règlement des biens communaux de la commune, qui a adopté un règlement d'attribution des terres agricoles communales fixant l'ensemble des critères et des conditions présidant à cette attribution.

4. En premier lieu, en ce qui concerne la légalité externe, dans le cadre d'une contestation d'un acte règlementaire par voie d'exception, si la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire et la compétence de son auteur peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

5. Il s'ensuit que le GAEC élevage Maurin ne peut, comme il le fait en l'espèce, utilement invoquer à l'encontre de la délibération précitée les moyens tirés de l'absence de respect des délais de convocation du conseil municipal et des règles relatives à la condition de quorum et du recours au huis clos.

6. En second lieu, en ce qui concerne la légalité interne, tout d'abord, contrairement à ce que soutient l'appelant, les dispositions à caractère règlementaire de l'article 2 intitulé " Conditions générales " de la délibération du 7 août 2015 portant règlement des biens communaux de la commune, en indiquant les conséquences attachées à l'absence de production d'un dossier complet par les demandeurs, ne méconnaissent pas les dispositions des articles L. 112-3, L. 211-2, L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration relatives respectivement à la délivrance par l'administration d'un accusé de réception des demandes, à la motivation des décisions individuelles et à la communication des motifs des décisions implicites de rejet.

7. Par ailleurs, aux termes de la loi du 10 juin 1793 sur le partage des biens communaux : " Tous les biens communaux en général connus dans toute la République sous les divers noms de terres vaines et vagues, gastes, garrigues, landes, pacages, pâtis, ajoncs, bruyères, bois communs, hermes vacants, palus, marais, marécages, montagnes et sous toute autre dénomination quelconque, sont et appartiennent de leur nature, à la généralité des habitants ou membres des communes ou des sections de communes dans le territoire desquelles ces communaux sont situés ". Aux termes de l'article 542 du code civil : " Les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels les habitants d'une ou plusieurs communes ont un droit acquis ". Aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune. () ".

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le conseil municipal, compétent pour délibérer quant à l'aliénation de biens communaux ou relativement à la cession de droits réels afférents à de tels biens, pouvait, contrairement à ce que soutient le GAEC Élevage Maurin, prévoir au point 4.1, de l'article 4 de la délibération intitulé " Conditions et contrat de location " du règlement d'attribution des terres agricoles, la conclusion de baux emphytéotiques d'une durée de 20 ans, sans méconnaître la portée des dispositions précitées de la loi du 10 juin 1793.

9. Le conseil municipal ne saurait, sans méconnaître l'égale vocation de l'ensemble des habitants de la commune à utiliser les biens communaux, en réserver l'usage à une personne ou une catégorie de personnes sans que les différences de traitement en résultant, qui doivent être en rapport avec l'usage des communaux, procèdent de différences de situation ou répondent à un but d'intérêt général.

10. En l'espèce, l'article 1er de la délibération du 7 août 2015 relatif aux " Critères d'attribution des terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la commune de Villedieu ", impose en son point 1.1 d' " être exploitant agricole à titre principal ayant son domicile réel et fixe, un bâtiment d'exploitation où hivernent plus de 60 % des animaux de l'exploitation et le siège de l'exploitation sur le village de la Villedieu ". La condition ainsi posée par ces dispositions, qui ne méconnaît pas l'égale vocation de l'ensemble des habitants de la commune à utiliser les biens communaux, se borne à en réserver l'usage aux exploitants agricoles exerçant réellement leur activité dans la commune, ce qui est en rapport avec l'usage des biens communaux concernés et procède d'une différence de situation. Par conséquent, elle ne saurait être regardée comme introduisant une discrimination illégale.

11. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 3 à 10 que l'exception d'illégalité de la délibération du 7 août 2015, présentée par le GAEC élevage Maurin à l'appui de ses conclusions indemnitaires, doit être écartée.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions indemnitaires :

12. Le GAEC Élevage Maurin, soutient qu'en tout état de cause, il remplissait l'ensemble des conditions prévues pour bénéficier de l'attribution de terres agricoles communales et produit, pour la première fois en appel, les courriels de la préfète de la Lozère du 19 avril 2021 lui transmettant les justificatifs de paiement de l'indemnité compensatrice des handicaps naturels, pour les années 2016 à 2020. La condition posée par l'article 1.4 de la délibération du conseil municipal du 7 août 2015, qui impose pour bénéficier de l'attribution de terres agricoles, de " remplir les conditions pour percevoir l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) ", doit donc être regardée comme ayant été remplie par l'appelant, en dépit de ce que les justificatifs afférents à cette indemnité n'avaient pas été transmis à la commune.

13. Il est également justifié en appel, par la production d'un constat d'huissier du 26 avril 2016, de ce que l'appelant remplissait la condition posée par le point 1.1 du règlement de la délibération précité, précité, qui exige, notamment, que les exploitants agricoles aient à Villedieu un bâtiment d'exploitation où hivernent plus de 60 % des animaux de l'exploitation. Toutefois, en admettant même que le GAEC ait justifié devant la commune dans ses demandes d'attribution de terres communales remplir toutes les conditions posées au bénéfice de l'attribution de terres agricoles, en se bornant à produire un document non daté établi par le comptable de CERF France Lozère ne faisant état ni d'éléments propres à sa comptabilité ni de la perte de chances qu'il aurait subie du fait des refus d'attribution de terres agricoles par la commune ni de la réalité des pertes financières alléguées, il ne peut être regardé comme démontrant avoir subi le préjudice qu'il allègue.

14. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de recourir à l'expertise demandée à titre subsidiaire, que le GAEC Élevage Maurin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté le surplus de sa demande.

Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune des Monts-de-Randon verse au GAEC Élevage Maurin la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune des Monts-de-Randon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du GAEC Elevage Maurin est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune des Monts-de-Randon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à GAEC Elevage Maurin et à la commune des Monts-de-Randon

Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023.

Le rapporteur

P. Bentolila

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de la Lozère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°21TL02305