Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL03835

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Croix-Rouge française a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler, d'une part, la décision du 27 septembre 2019 par laquelle l'inspectrice du travail de l'unité départementale du Gard a refusé d'autoriser le licenciement de Mme A C et, d'autre part, la décision du 29 avril 2020 par laquelle la ministre du travail a annulé la décision de l'inspectrice du travail du 27 septembre 2019 et a refusé d'autoriser le licenciement pour faute de l'intéressée.

Par un jugement n° 1903945-2001799 du 8 juillet 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande présentée dans l'instance n° 2001799 et a jugé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de la demande présentée dans l'instance n° 1903945.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la Croix-Rouge française, représentée par Me Gal, demande :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 8 juillet 2021 ;

2°) d'annuler la décision du 29 avril 2020 de la ministre du travail ;

3°) d'enjoindre au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion de réexaminer sa demande de licenciement pour faute de Mme C ;

4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les éléments déterminants recueillis par l'administration au cours de l'enquête, tels que l'absence de procédure disciplinaire engagée à l'encontre de personnels ou de service pour des faits avérés ou le rapport relatif aux risques psycho-sociaux, ne lui ont pas été transmis en méconnaissance du contradictoire ;

- s'agissant de la matérialité du premier grief lié à l'oubli de deux scalpels usagés dans la chambre d'un résident, la fiche de renseignement d'un événement indésirable grave du 18 juin 2019 et la feuille de pansements de la semaine du 17 juin 2019 comportant les initiales de Mme C établissent que cette dernière a omis de ranger ces instruments après avoir réalisé le pansement du résident ; le personnel qui est intervenu postérieurement dans la chambre du résident, n'avait aucune raison de manipuler de tels instruments et de les introduire dans cette pièce ;

- s'agissant de la matérialité du troisième grief lié à la transmission d'informations erronées via le cahier de liaison, ce cahier fait apparaître que le 24 juin 2019, Mme C a rédigé une information fausse en indiquant que le Codoliprane est un médicament devant être rangé dans l'armoire à stupéfiants :

- s'agissant de la gravité des faits reprochés, Mme C a commis un manquement grave à ses obligations professionnelles en réalisant un acte prohibé par le décret fixant les compétences des infirmiers diplômés d'État ; elle a en effet pris l'initiative de réaliser elle-même sur un résident un premier sondage vésical, hors présence d'un médecin, alors qu'à la connaissance de l'établissement, ce dernier n'avait jamais subi une telle intervention ; le médecin urgentiste qui a prescrit cet acte, extérieur à l'établissement, était, de ce fait, ignorant du dossier de ce résident ; l'acte réalisé a infligé au résident, personne âgée, une importante souffrance physique et un risque grave pour sa santé ;

- s'agissant du caractère inadapté de Mme C à l'égard de sa hiérarchie, cette dernière a adopté, au cours de la réunion du 20 juin 2019, une attitude agressive à l'égard de sa supérieure hiérarchique qui lui demandait seulement de relater les circonstances de l'événement de la matinée et a remis en cause sa légitimité en présence de plusieurs collègues et de stagiaires ;

- il n'existe pas de lien entre la demande d'autorisation de licenciement et le mandat syndical exercé par Mme C.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 novembre 2021, Mme C, représentée par Me Rubi, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Croix-Rouge française la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la décision ministérielle attaquée n'a pas été adoptée en méconnaissance du contradictoire dès lors que l'association appelante, comme elle-même, ont été entendues dans le cadre de l'enquête comme l'exigent les textes réglementaires et la jurisprudence administrative ;

- s'agissant de la matérialité du premier grief lié à l'oubli supposé de deux scalpels usagés dans la chambre d'un résident, le docteur B a procédé à l'incision de l'abcès du résident au moyen des scalpels qu'elle n'a pas utilisés ; elle a seulement procédé à la réfection du pansement ; elle a mis à disposition du médecin dans le chariot de soins un set à pansement stérile contenant une lame en inox et non un scalpel ; le docteur B indique avoir déposé le scalpel sur le chariot après son intervention et non sur la table à portée du résident ; de plus, plusieurs personnes se sont succédées dans la chambre du résident sans qu'aucune ne remarque les scalpels ;

- s'agissant de la matérialité du troisième grief, elle n'a jamais indiqué avoir " mis trois boîtes dans le coffre opiacés " ;

- s'agissant de la tentative de réalisation d'un sondage vésical sur un résident, elle n'a pas outrepassé les limites de ses compétences ; elle était tenue d'appliquer les prescriptions du médecin urgentiste qui disposait du dossier médical du résident, et lui a demandé de procéder à la pose d'une sonde ; elle n'a pas pu réaliser ce sondage en raison d'un caillot de sang qui obstruait le méat urinaire ; le résident n'a subi aucune conséquence grave pour sa santé ;

- s'agissant de son prétendu comportement inadapté lors de la réunion du 20 juin 2019, elle n'a à aucun moment manqué de respect à sa hiérarchie ; la réunion s'est tenue dans un contexte délétère de harcèlement moral de sa hiérarchie qui lui adressait des reproches et lui avait infligé à de multiples reprises des sanctions, contestées devant le conseil des prud'hommes ;

- il existe un lien entre la demande d'autorisation de licenciement de son employeur et son mandat syndical.

Par une ordonnance du 11 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée 3 mai 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère,

- et les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, infirmière diplômée d'État, a été recrutée par la Croix-Rouge française en contrat à durée indéterminée à compter du 14 mars 2013. Affectée au sein du pôle gérontologique nîmois de cette association, composé notamment des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Indigo et Saint-Joseph, elle exerce ses fonctions, en dernier lieu, au sein de l'établissement Saint-Joseph. Le 8 septembre 2014, elle a été désignée représentante de section syndicale du syndicat SUD Santé Sociaux pour l'établissement Indigo. Le 29 juillet 2019, l'association Croix-Rouge française a sollicité l'autorisation de la licencier pour motif disciplinaire, lui reprochant l'oubli de deux scalpels usagés dans la chambre d'un résident, la réalisation d'un acte prohibé par le décret de compétence des infirmières diplômées d'État, la transmission à ses collègues d'informations erronées et un comportement inadapté à l'égard de sa hiérarchie. L'association Croix Rouge française relève appel du jugement du 8 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En vertu des dispositions des articles R. 2421-4 et R. 2421-11 du code du travail, l'inspecteur du travail saisi d'une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé doit, quel que soit le motif de la demande, procéder à une enquête contradictoire. En revanche, aucune règle ni aucun principe ne fait obligation au ministre chargé du travail, saisi d'un recours hiérarchique sur le fondement des dispositions de l'article R. 2422-1 du même code, de procéder lui-même à cette enquête contradictoire. Il en va toutefois autrement si l'inspecteur du travail n'a pas lui-même respecté les obligations de l'enquête contradictoire et que, par suite, le ministre annule sa décision et statue lui-même sur la demande d'autorisation.

3. Par ailleurs, aux termes des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre elle-même la personne intéressée en mesure de présenter des observations. Il en va de même, à l'égard du bénéficiaire d'une décision, lorsque l'administration est saisie par un tiers d'un recours gracieux ou hiérarchique contre cette décision. Ainsi, le ministre chargé du travail, saisi sur le fondement des dispositions de l'article R. 2422-1 du code du travail, d'un recours contre une décision autorisant ou refusant d'autoriser le licenciement d'un salarié protégé, doit mettre le tiers au profit duquel la décision contestée a créé des droits - à savoir, respectivement, l'employeur ou le salarié protégé - à même de présenter ses observations, notamment par la communication de l'ensemble des éléments sur lesquels le ministre entend fonder sa décision.

4. En l'espèce, l'inspectrice du travail a refusé, par une décision du 27 septembre 2019, l'autorisation de licencier Mme C sollicitée par son employeur, l'association Croix Rouge française. Cette décision était donc créatrice de droit pour la salariée et non pour la Croix Rouge française. Par une décision du 29 avril 2020, la ministre du travail a, d'une part, annulé la décision du 27 septembre 2019 de l'inspectrice du travail refusant l'autorisation de licenciement, au motif que l'inspectrice avait commis une erreur d'appréciation sur la matérialité et l'imputabilité du deuxième grief et sur le caractère fautif du quatrième grief. La ministre a, d'autre part, refusé l'autorisation de licenciement sollicitée. La décision ministérielle du 29 avril 2020, qui a donc confirmé la décision de l'inspectrice du travail en se fondant sur d'autres motifs, n'a en conséquence pas retiré une décision créatrice de droit pour la salariée ni, a fortiori, pour l'employeur. L'administration n'était dès lors pas tenue de mettre à même l'association Croix Rouge française de présenter ses observations. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire est inopérant et ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. En vertu des dispositions du code du travail, les salariés légalement investis de fonctions représentatives bénéficient, dans l'intérêt de l'ensemble des salariés qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle. Lorsque le licenciement d'un de ces salariés est envisagé, ce licenciement ne doit pas être en rapport avec les fonctions représentatives normalement exercées ou l'appartenance syndicale de l'intéressé. Dans le cas où la demande de licenciement est motivée par un comportement fautif, il appartient à l'inspecteur du travail, et le cas échéant au ministre, de rechercher, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les faits reprochés au salarié sont d'une gravité suffisante pour justifier son licenciement, compte tenu de l'ensemble des règles applicables au contrat de travail de l'intéressé et des exigences propres à l'exécution normale du mandat dont il est investi.

S'agissant de la matérialité des manquements reprochés :

6. Il appartient à l'employeur d'apporter la preuve matérielle des manquements reprochés au salarié.

7. Aux termes de l'article L. 1235-1 du code du travail : " À défaut d'accord, le juge, à qui il appartient d'apprécier la régularité de la procédure suivie et le caractère réel et sérieux des motifs invoqués par l'employeur, forme sa conviction au vu des éléments fournis par les parties après avoir ordonné, au besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il estime utiles. () Si un doute subsiste, il profite au salarié ".

8. En premier lieu, il est reproché à Mme C de ne pas avoir rangé deux scalpels après leur utilisation le 17 juin 2019 et de les avoir laissés à portée de main d'un résident sur sa table. Il ressort des pièces du dossier que, le 18 juin 2019, une des infirmières de l'établissement Saint-Joseph a signalé, dans une fiche de déclaration des événements indésirables, la découverte, au moment de réaliser à 10 h 30 le pansement d'un résident, de deux scalpels usagés sans protection sur la table de ce dernier. Elle indique que ces scalpels ont été utilisés la veille lors de la réfection du pansement de ce résident. Si la feuille de pansements de la semaine du 17 juin au 23 juin 2019 fait apparaître que Mme C a effectivement réalisé le pansement du résident le 17 juin 2019, cette opération nécessite non pas l'utilisation de scalpels mais d'un set à pansements comprenant de petites lames. D'autre part, l'association appelante ne conteste pas que le docteur B a procédé, le même jour, en présence de Mme C et d'une élève infirmière, à une incision d'un abcès purulent du résident au moyen d'un bistouri, laissant à Mme C, après avoir reposé l'instrument sur le chariot de soin préparé par cette dernière, les tâches de désinfecter la plaie et de procéder au pansement. Ainsi, l'exposé de ces faits permet d'écarter tout lien entre l'intervention médicale du 17 juin 2019 et la découverte le 18 juin 2019 de deux scalpels usagés sur la table du résident. De plus, il est constant que plusieurs agents de l'établissement sont entrés dans la chambre du résident postérieurement à cette intervention et qu'aucun, et notamment pas ceux en charge des repas et de la distribution des médicaments, n'a constaté la présence de deux scalpels sur la table du résident. Il en résulte que l'association appelante n'établit pas que Mme C aurait omis de ranger le scalpel utilisé le 17 juin 2019 par le docteur B. Par suite, la matérialité du premier manquement formulé à l'encontre de Mme C n'étant pas établie, elle n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d'inexactitude matérielle à cet égard.

9. En second lieu, il est également fait grief à Mme C d'avoir, le 24 juin 2019, fourni une information erronée au personnel soignant et aux stagiaires en indiquant dans le cahier de liaison que trois boîtes du médicament Codoliprane ne devaient pas rester en chambre et devaient être rangées dans l'armoire à opiacés. Si l'association appelante produit un extrait du cahier de liaison sur lequel figure la transmission de Mme C du 24 juin 2019 comportant la mention selon laquelle " 3 boîtes mis[es] dans coffre OPIACES ", l'extrait du même cahier versé par Mme C ne comprend pas cette mention. De plus, il ressort de la fiche de déclaration des événements indésirables du 24 juin 2019 rédigée par Mme C que celle-ci y indique avoir récupéré une seule boîte de Codoliprane et l'avoir rangée à l'infirmerie. Ces éléments font naître un doute sur la réalité du grief formulé à l'encontre de Mme C. Ce doute devant lui profiter, la matérialité du manquement fautif qui lui reproché ne peut être regardée comme établie.

S'agissant du caractère fautif des manquements reprochés :

10. En premier lieu, aux termes de l'article R. 4312-42 du code de la santé publique : " L'infirmier applique et respecte la prescription médicale qui, sauf urgence, est écrite, quantitative et qualitative, datée et signée. Il demande au prescripteur un complément d'information chaque fois qu'il le juge utile, notamment s'il estime être insuffisamment éclairé.

Si l'infirmier a un doute sur la prescription, il la vérifie auprès de son auteur ou, en cas d'impossibilité, auprès d'un autre membre de la profession concernée. En cas d'impossibilité de vérification et de risques manifestes et imminents pour la santé du patient, il adopte, en vertu de ses compétences propres, l'attitude qui permet de préserver au mieux la santé du patient, et ne fait prendre à ce dernier aucun risque injustifié ".

11. Aux termes de l'article R. 4311-7 du même code, dans sa version applicable au litige : " L'infirmier ou l'infirmière est habilité à pratiquer les actes suivants soit en application d'une prescription médicale ou de son renouvellement par un infirmier exerçant en pratique avancée dans les conditions prévues à l'article R. 4301-3 qui, sauf urgence, est écrite, qualitative et quantitative, datée et signée, soit en application d'un protocole écrit, qualitatif et quantitatif, préalablement établi, daté et signé par un médecin : () 15° Pose de sondes vésicales en vue de prélèvement d'urines, de lavage, d'instillation, d'irrigation ou de drainage de la vessie, sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 4311-10 ; () ". Aux termes de l'article R. 4311-10 de ce code : " L'infirmier ou l'infirmière participe à la mise en œuvre par le médecin des techniques suivantes : () 2° Premier sondage vésical chez l'homme en cas de rétention ; () ". Ces dispositions autorisent l'infirmier ou l'infirmière à pratiquer en application d'une prescription médicale qui sauf urgence, est écrite, datée et signée, la pose de sondes vésicales. Lorsqu'il s'agit d'un premier sondage vésical chez l'homme en cas de rétention, l'infirmier ou l'infirmière assiste le médecin en participant à la mise en œuvre de cette technique médicale.

12. Il est constant que, le 20 juin 2019, Mme C et sa collègue infirmière ont contacté les services d'urgence pour prendre en charge un résident de l'établissement pris de tremblements et s'opposant aux soins. Dans son témoignage, le médecin du service des urgences indique qu'avant de quitter l'établissement, il a prescrit aux infirmières présentes de réaliser un sondage sur ce résident et que, selon lui, il ne s'agissait pas pour cette personne d'un premier sondage. En présence de sa collègue infirmière, Mme C a tenté à deux reprises de réaliser cet acte mais, n'y parvenant pas en raison de la présence d'un caillot de sang, elle a rappelé le service des urgences qui a conduit le résident au centre hospitalier universitaire de Nîmes où il a pu être sondé et traité par antibiotiques. Si l'association appelante soutient qu'à sa connaissance, l'acte qu'a tenté de réaliser Mme C correspondait à un premier sondage vésical nécessitant, conformément à l'article R. 4311-10 du code de la santé publique, l'intervention d'un médecin pour sa réalisation, elle n'apporte toutefois aucun élément médical précis de nature à contredire l'appréciation contraire du médecin du service des urgences. Ainsi, il n'est pas établi que l'acte prescrit par ce médecin ne pouvait pas être réalisé par Mme C.

13. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les infirmières n'auraient pas transmis le dossier médical du résident au médecin qui a pu ainsi, en toute connaissance de cause, établir son diagnostic et leur adresser ses prescriptions. Enfin, il ne ressort pas plus des pièces du dossier que les tentatives de sondage réalisées par Mme C aient entraîné des séquelles ou des conséquences graves sur l'état de santé du résident. Il en résulte que Mme C a appliqué, en conformité avec les dispositions précitées du code de la santé publique, les prescriptions du médecin qui, eu égard au contexte d'urgence de son intervention, pouvaient être seulement orales. Dès lors, l'association appelante n'est pas fondée à soutenir que la ministre du travail a commis une erreur d'appréciation en estimant que les faits de tentatives de sondage vésical le 20 juin 2019 sur un résident, imputés à Mme C, ne présentaient pas un caractère fautif.

14. En second lieu, il ressort des témoignages versés à l'instance que lors de la discussion, au cours de la réunion à 13h30 le 20 juin 2019, sur le déroulement de la pose par Mme C d'une sonde vésicale à un résident dans la matinée, Mme C, à laquelle sa supérieure hiérarchique demandait les raisons pour lesquelles le médecin n'avait pas procédé lui-même à la réalisation de cet acte, a haussé le ton et a répondu sèchement à sa supérieure hiérarchique. Si par cette conduite, Mme C a fait preuve d'un comportement excessif et inadapté, ses propos ne présentaient toutefois aucun caractère insultant ou injurieux à son égard. De plus, cette attitude s'inscrivait dans un contexte de tensions relationnelles et de nervosité en lien avec les difficultés rencontrées la matinée même par elle au cours du sondage du résident qu'elle a dû affronter sans le soutien de sa supérieure, qu'elle a prévenue et qui ne s'est pas déplacée. Il en résulte que les faits reprochés ne présentent pas un caractère de gravité suffisant pour justifier le licenciement de Mme C.

15. En dernier lieu, comme l'ont énoncé à bon droit les premiers juges, la ministre du travail aurait pris la même décision de refus d'autorisation de licenciement si elle s'était fondée uniquement sur les motifs tirés, d'une part, de ce que la matérialité des premier et troisième griefs n'est pas établie et, d'autre part, de ce que les faits à l'origine des deuxième et quatrième griefs ne revêtent aucun caractère fautif. Ces motifs étant, à eux seuls, de nature à justifier légalement la décision attaquée, le moyen soulevé par l'association appelante à l'encontre de son dernier motif, tiré de l'existence d'un lien entre la demande d'autorisation de licenciement litigieuse et le mandat syndical exercé par Mme C, est sans incidence sur sa légalité.

16. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Croix-Rouge française n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de la décision de la ministre du travail du 29 avril 2020.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de l'association appelante, Mme C n'étant pas la partie perdante.

18. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'association Croix-Rouge française une somme de 1 500 euros à verser à Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE:

Article 1er : La requête de l'association Croix-Rouge française est rejetée.

Article 2 : L'association Croix-Rouge française versera à Mme C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Croix-Rouge française, au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion et à Mme A C.

Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.