Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL03941

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A C a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de la décision par laquelle le maire de Villelongue-de-la-Salanque a implicitement refusé de retirer l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable délivré le 18 janvier 2019 à la société civile immobilière B pour la surélévation d'une maison d'habitation.

Par un jugement n° 1904940 rendu le 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. C, ainsi que les conclusions présentées tant par la commune de Villelongue-de-la-Salanque que par la société civile immobilière B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 septembre 2021 sous le n° 21MA03941 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL03941 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis des mémoires enregistrés le 24 novembre 2021, le 16 mars 2022 et le 19 mai 2022, M. A C, représenté par Me Toumi, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 juillet 2021 ;

2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Villelongue-de-la-Salanque a implicitement refusé de retirer l'arrêté de non-opposition du 18 janvier 2019 ;

3°) d'enjoindre au maire de Villelongue-de-la-Salanque de procéder au retrait de l'arrêté susmentionné ainsi que de dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de la société civile immobilière B, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 20 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Villelongue-de-la-Salanque et de la société civile immobilière B une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la demande de première instance n'était pas tardive ;

- il justifie d'un intérêt pour agir contre la décision en litige ;

- l'arrêté de non-opposition a été obtenu à la suite de manœuvres frauduleuses de la société pétitionnaire visant à échapper, d'une part, à la nécessité de régulariser les constructions implantées sur la parcelle sans autorisation (local technique " climatiseurs ", abri de jardin et marches d'escaliers extérieures) et, d'autre part, à la règle relative à l'emprise au sol prévue à l'article UB 9 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;

- le tribunal administratif ne pouvait pas tenir compte de l'arrêté de non-opposition du 15 avril 2015 dès lors qu'il n'est pas exécutoire ; il n'a par ailleurs pas tiré les conséquences de l'irrégularité de la construction du local technique pour les climatiseurs ;

- la société pétitionnaire a également dissimulé la transformation d'un garage en pièce habitable pour pouvoir échapper à l'obligation résultant de l'article UB 12 du règlement du plan local d'urbanisme ; la déclaration d'achèvement et de conformité des travaux est mensongère et ne permet donc pas de s'exonérer de la nécessité d'une régularisation ;

- la construction réalisée par la société pétitionnaire n'est en outre pas conforme aux prescriptions des articles UB 2 et UB 13 du plan local d'urbanisme ;

- le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne retirant pas l'arrêté de non-opposition au vu des manœuvres frauduleuses commises par la société pétitionnaire et des risques engendrés pour la sécurité des personnes en zone inondable.

Par des mémoires en défense enregistrés le 15 octobre 2021 et le 14 décembre 2021, la commune de Villelongue-de-la-Salanque, représentée par la SCP HGetC avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 17 décembre 2021 et le 18 mai 2022, la société civile immobilière B, représentée par la SCP Vial, Pech de la Laclause, Escale, Knoepffler, Huot, Piret, Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la demande était tardive et le requérant ne justifie pas d'un intérêt pour agir contre la décision en litige ;

- à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 20 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 14 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Toumi, représentant M. C, et de Me Diaz, représentant la société civile immobilière B.

Une note en délibéré produite par M. C, représenté par Me Toumi, a été enregistrée le 23 novembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé, le 21 février 2011, une déclaration préalable en vue de procéder à la division en deux lots de la parcelle cadastrée , située rue Sainte-Lucie, sur le territoire de la commune de Villelongue-de-la-Salanque (Pyrénées-Orientales). Par arrêté du 21 mars 2011, le maire de cette commune ne s'est pas opposé à cette division. La société civile immobilière B a présenté le 15 avril 2011 une demande de permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur le lot B issu de la division parcellaire. Par arrêté du 30 mai 2011, le maire de Villelongue-de-la Salanque lui a accordé ce permis de construire. La même société a déposé, le 20 décembre 2018, une déclaration préalable en vue de procéder à la surélévation de la maison d'habitation implantée sur le lot B. Par arrêté du 18 janvier 2019, le maire ne s'est pas opposé à ces travaux. Par courrier du 17 mai 2019, M. C a demandé au maire de retirer cet arrêté. En l'absence de réponse expresse à son courrier, l'intéressé a saisi le tribunal administratif de Montpellier d'une demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire a implicitement refusé de procéder à ce retrait. Par sa requête, M. C relève appel du jugement du 22 juillet 2021 par lequel ledit tribunal a rejeté cette demande.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai de recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir de retirer une autorisation d'urbanisme obtenue par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans ce cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d'une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d'autre part, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non au retrait n'est pas entachée d'une erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'autorisation d'urbanisme, soit de son retrait.

En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par la société intimée :

3. D'une part, aux termes des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () ".

4. Il ressort des pièces du dossier que le courrier par lequel le requérant a demandé au maire de Villelongue-de-la-Salanque de retirer l'arrêté du 18 janvier 2019 a été reçu en mairie le 20 mai 2019. Le silence gardé par le maire sur ce courrier a fait naître une décision implicite de rejet le 20 juillet 2019, laquelle pouvait être contestée dans le délai de deux mois. Il s'ensuit que la demande de première instance, introduite le 18 septembre 2019, n'était pas tardive.

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire (). ". Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie en principe d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation d'une autorisation d'urbanisme, lorsqu'il fait état devant le juge administratif, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation de la construction projetée.

6. M. C est usufruitier des parcelles cadastrées AN nos 440 et 441, lesquelles sont situées de l'autre côté de la rue Sainte-Lucie et supportent son habitation, mais également de la parcelle cadastrée , laquelle jouxte le terrain de la société B sur l'ensemble de sa longueur et supporte plusieurs bâtiments entourés par un jardin. Il a donc la qualité de voisin immédiat du terrain d'assiette des travaux litigieux. L'arrêté du 18 janvier 2019 a autorisé la société pétitionnaire à surélever une habitation existante implantée à seulement 4 mètres de la limite de la parcelle et à y créer une fenêtre supplémentaire s'ouvrant sur la même parcelle. Les travaux en cause sont donc de nature à affecter les conditions de jouissance des biens du requérant, lequel justifie dès lors d'un intérêt à agir contre la décision en litige.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite en litige :

7. Une autorisation d'urbanisme devenue définitive ne peut faire l'objet d'un retrait qu'au vu d'éléments, dont l'administration a connaissance postérieurement à sa délivrance, établissant l'existence d'une fraude à la date où elle a été délivrée. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé, de manière intentionnelle, à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application de la règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut à elle seule faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à des manœuvres destinées à tromper l'autorité administrative.

8. D'une part, aux termes de l'article UB 9 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Villelongue-de-la-Salanque applicable dans la zone UB où se situe la parcelle litigieuse, laquelle est en outre classée en zone IIb au titre du plan de prévention des risques naturels d'inondation approuvé par arrêté préfectoral du 27 juin 2006 : " Emprise au sol des constructions : / Dans la zone IIb du PPR : le CES est limité à 0,20, sauf si l'unité foncière est inférieure à 700 m2, non issue de division foncière postérieure à la date d'approbation du PPR, le CES maximum est de 0,50 dans la limite d'une emprise totale de 140 m2. / () "

9. Lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de la construction résultant de ces travaux ne prendraient pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation.

10. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire accordé par le maire de Villelongue-de-la-Salanque le 30 mai 2011 a autorisé la société B à réaliser une maison individuelle présentant une emprise au sol de 80 m2 sur une parcelle d'une superficie de 408 m2. Il n'est par ailleurs pas contesté que la société pétitionnaire a également implanté sur cette parcelle un abri de jardin à usage de garage à vélos, un local technique pour climatiseurs et des marches d'escalier extérieures, non prévus par ledit permis et représentant une emprise au sol supplémentaire totale de 19,75 m2, selon les conclusions de l'expertise judiciaire produite par le requérant et non contredites par les intimés. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la société B a présenté, le 7 avril 2015, une déclaration préalable portant sur la réalisation du garage à vélos et du local " climatiseurs ". Les plans joints par ladite société à cette déclaration préalable permettaient de visualiser ces deux nouveaux éléments de construction, ainsi que les marches d'escalier et les portes-fenêtres auxquelles elles donnent accès. Il ressort en outre des pièces du dossier que les plans annexés par la société pétitionnaire à sa déclaration préalable du 20 décembre 2018 font également apparaître l'ensemble de ces éléments de construction non prévus par le permis de construire. Par suite et sans qu'importent à cet égard les modalités de publication de l'arrêté de non-opposition pris par le maire le 15 avril 2015 sur la déclaration préalable du 7 avril précédent, il ne peut être reproché à la société intimée d'avoir dissimulé au service instructeur l'existence de ces éléments rajoutés au bâtiment initialement autorisé. Si les plans présentés à l'appui des déclarations préalables des 7 avril 2015 et 20 décembre 2018 ne mentionnent que les cotes de la maison et de l'abri à vélos et pas celles du local " climatiseurs " ni des marches d'escalier, l'absence d'indication de ces mesures n'est pas de nature à révéler une manœuvre de la société pétitionnaire dès lors que l'échelle des plans a permis à la commune de porter son appréciation en toute connaissance de cause sur l'emprise au sol de l'ensemble des bâtiments et, par conséquent, sur le respect des règles et principes énoncés aux points 4 et 5 du présent arrêt. Dès lors, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté de non-opposition du 18 janvier 2019 aurait été obtenu de manière frauduleuse s'agissant de l'abri de jardin à usage de garage à vélos, du local " climatiseurs " ainsi que des marches d'escalier extérieures.

11. D'autre part, selon l'article UB 12 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Villelongue-de-la-Salanque : " Obligations en matière de stationnement : / Le nombre de places de stationnement doit, dans tous les cas, être égal au nombre d'unités de logements. En outre, chaque logement doit disposer obligatoirement d'un garage. () ".

12. Il résulte des articles L. 462-2 et R. 462-2 du code de l'urbanisme que lorsque le bénéficiaire d'un permis ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable a adressé au maire une déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux réalisés en vertu de l'autorisation d'urbanisme, l'autorité compétente ne peut plus en contester la conformité au permis ou à la déclaration si elle ne l'a pas fait dans le délai, suivant les cas, de trois ou de cinq mois ni, dès lors, sauf le cas de fraude, exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction qu'il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant également sur des éléments de la construction existante, au motif qu'ils ont été édifiés sans respecter le permis précédemment obtenu ou la déclaration précédemment déposée.

13. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire du 30 mai 2011 prévoyait la réalisation d'un garage attenant à la partie habitable de la maison individuelle. La société B reconnaît toutefois n'avoir jamais aménagé un garage dans le volume en rez-de-chaussée prévu à cet effet et avoir transformé ce volume pour y créer, dès le début des travaux en 2012, une pièce supplémentaire à usage d'habitation. En dépit de la modification ainsi intervenue par rapport au projet initialement autorisé, l'ensemble des pièces graphiques jointes à la déclaration préalable du 20 décembre 2018 matérialisent au rez-de-chaussée de la construction un garage pourvu d'un portail. La société intimée ne peut sérieusement soutenir que l'inexactitude de ces pièces résulterait d'un simple oubli lié à la réutilisation des plans d'origine, alors que lesdites pièces font bien apparaître, ainsi qu'il a été dit au point 10, les autres changements apportés au projet de construction initial. La société pétitionnaire doit dès lors être regardée comme ayant sciemment dissimulé, lors du dépôt de la déclaration préalable le 20 décembre 2018, les travaux réalisés sans autorisation pour remplacer le garage par une pièce à usage d'habitation.

14. La commune et la société intimées relèvent que cette dernière a déposé en mairie, le 11 septembre 2012, la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux prévus par le permis de construire du 30 mai 2011 et soutiennent qu'en application des principes énoncés au point 12, une telle circonstance faisait obstacle à ce que le maire puisse exiger, à l'occasion de l'instruction de la déclaration préalable du 20 décembre 2018, la régularisation des travaux réalisés en méconnaissance du permis. Il résulte cependant de l'ensemble des éléments ci-dessus rappelés qu'en remettant aux services de la commune un document attestant de la conformité des travaux au permis délivré alors qu'elle avait remplacé le garage par une pièce d'habitation, la société B a sciemment fourni une information inexacte en vue de tromper l'administration sur le respect de l'obligation de disposer d'un garage pour chaque logement, telle que prescrite par l'article UB 12 précité du règlement du plan local d'urbanisme. Par voie de conséquence, ladite déclaration d'achèvement et de conformité des travaux présentait également un caractère frauduleux et n'était donc pas de nature à faire obstacle à ce que la commune exige une régularisation complète de la construction lors de l'instruction de la déclaration préalable du 20 décembre 2018. Eu égard notamment au caractère répété des agissements frauduleux de la société intimée concernant le remplacement du garage par une pièce habitable et aux incidences potentielles de l'irrégularité ainsi relevée dans une zone soumise à un risque d'inondation, le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de procéder, par la décision implicite en litige, au retrait de l'arrêté de non-opposition délivré le 18 janvier 2019.

15. Enfin, l'appelant ne remet pas utilement en cause la légalité de la décision implicite litigieuse en se bornant à soutenir que la construction réalisée par la société intimée ne respecte pas les prescriptions des articles UB 2 et UB 13 du règlement du plan local d'urbanisme, sans même préciser les informations inexactes ou manquantes qui n'auraient pas permis au service instructeur de s'assurer de la régularité des travaux projetés au regard de ces articles.

16. Il résulte de ce qui précède que M. C est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire de Villelongue-de-la-Salanque a implicitement refusé de retirer l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 18 janvier 2019.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Eu égard aux motifs retenus aux points 13 et 14 pour annuler la décision en litige, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Villelongue-de-la-Salanque procède au retrait de l'arrêté de non-opposition du 18 janvier 2019. Il n'implique pas, en revanche, que le maire dresse un procès-verbal d'infraction à l'encontre de la société B sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. Il y a lieu de laisser au maire un délai de deux mois pour retirer l'arrêté du 18 janvier 2019, sans qu'il soit besoin de prononcer une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soient mises à la charge de M. C, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par la commune de Villelongue-de-la-Salanque et par la société B au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de la commune et de la société intimées une somme de 1 500 euros à verser à l'appelant sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 juillet 2021 est annulé.

Article 2 : La décision par laquelle le maire de Villelongue-de-la-Salanque a implicitement refusé de retirer son arrêté du 18 janvier 2019 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Villelongue-de-la-Salanque de procéder au retrait de son arrêté du 18 janvier 2019 dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Villelongue-de-la-Salanque et la société civile immobilière B verseront solidairement une somme de 1 500 euros à M. C en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C, à la commune de Villelongue-de-la-Salanque et à la société civile immobilière B.

Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président,

M. Jazeron, premier conseiller,

Mme Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

J.F. Moutte

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.