Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL04722

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E D a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision n° VD2019-531 du 10 octobre 2019 par laquelle le maire de Montpellier a exercé le droit de préemption urbain sur le lot n° 11 de l'immeuble situé au n° 7 de la rue Boussairolles sur la parcelle cadastrée sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n° 1906379 rendu le 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. D et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 13 décembre 2021 sous le n° 21MA04722 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL04722 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis des mémoires enregistrés le 16 juin 2022 et le 17 avril 2023, M. E D, représenté par Me Triqui puis par Me Jorion, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du 14 octobre 2021 ;

2°) d'annuler la décision du maire de Montpellier du 10 octobre 2019 ;

3°) d'enjoindre au maire de Montpellier de proposer l'acquisition du bien aux vendeurs, puis à lui-même en tant qu'acquéreur évincé, dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision de préemption émane d'une autorité incompétente ;

- le droit de préemption n'a pas été régulièrement institué dès lors que les délibérations prises par le conseil municipal n'ont pas fait l'objet des mesures de publicité requises ;

- la décision de préemption est intervenue après l'expiration du délai légal, lequel n'a pas été suspendu par la demande de communication de pièces et de visite du bien ;

- la commune ne justifie pas d'un projet réel correspondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et répondant à un intérêt général suffisant ;

- la décision de préemption est devenue caduque et la cour pourra donc constater que le bien peut être librement aliéné par les vendeurs.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 mars 2022, 28 juin 2022 et 4 mai 2023, la commune de Montpellier, représentée par la SCP CGCB avocats et associés, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le moyen tiré de la caducité de la décision en litige est inopérant et que les autres moyens ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à Mme F C et à M. B A, lesquels n'ont produit aucun mémoire.

Par ordonnance en date du 5 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 25 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales,

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Arroudj, représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C et M. A sont propriétaires en indivision d'un bien constituant le lot n° 11 de l'immeuble situé n° 7 rue Boussairolles, sur la parcelle cadastrée section , sur le territoire de la commune de Montpellier (Hérault). Ils ont conclu, le 6 février 2019, une promesse de vente avec M. D concernant ce bien. Le notaire chargé du dossier a adressé la déclaration d'intention d'aliéner le 2 juillet 2019 aux services de la commune de Montpellier. Par une décision prise le 10 octobre 2019, le maire de cette commune a exercé le droit de préemption urbain sur le bien en cause, au prix prévu dans la déclaration d'intention d'aliéner, soit la somme de 13 000 euros. Par la présente requête, M. D, acquéreur évincé, relève appel du jugement du 14 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de préemption du 10 octobre 2019.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / () ". Selon l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales régissant les établissements publics de coopération intercommunale : " () / Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 12 novembre 2015, régulièrement publiée le 13 novembre 2015, le conseil de Montpellier Méditerranée Métropole a notamment donné délégation à son président à l'effet de déléguer le droit de préemption urbain sur une ou plusieurs parties des zones concernées par ce droit. Il ressort des mêmes pièces que, par une décision du 4 janvier 2016, régulièrement publiée le jour même, le président de la métropole a délégué le droit de préemption urbain et le droit de préemption urbain renforcé à la commune de Montpellier sur les zones urbaines et les zones à urbaniser telles que mentionnées sur un plan annexé. Sur ce plan, versé au dossier par la commune de Montpellier, la parcelle supportant le bien immobilier en litige fait partie des zones urbaines concernées par le droit de préemption urbain renforcé. En conséquence, le maire de Montpellier était bien compétent pour exercer, par la décision critiquée, le droit de préemption sur le bien dont s'agit.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation futures délimitées par ce plan () ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ".

5. Il ressort des termes de la décision contestée que le maire de Montpellier a exercé le droit de préemption urbain sur le bien en litige en se fondant sur les délibérations adoptées par le conseil municipal de cette commune les 2 mars 2006 et 14 juin 2010 pour, d'une part, instituer le droit de préemption urbain et le droit de préemption urbain renforcé et, d'autre part, élargir le périmètre de ce dernier droit. La commune de Montpellier a produit en appel l'ensemble des pièces permettant de justifier de l'affichage de chacune de ces délibérations en mairie pendant un mois et de leur insertion dans deux journaux à diffusion départementale, ainsi que de leur transmission aux services de la préfecture de l'Hérault. La commune intimée n'avait pas à justifier de la publication de la délibération du 7 février 2007, laquelle a instauré le droit de préemption urbain renforcé sur d'autres zones de Montpellier que celle dans laquelle se situe le bien en cause. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le droit de préemption urbain n'aurait pas été régulièrement institué par la commune de Montpellier et que la décision contestée se trouverait, par voie de conséquence, dépourvue de base légale.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / () / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. () ". Selon l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire. ". Enfin, selon l'article D. 213-13-2 dudit code : " L'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite (). / Un constat contradictoire précisant la date de visite et les noms et qualité des personnes présentes est établi le jour de la visite et signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou une personne mandatée par ce dernier. / L'absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend son cours. ".

7. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été reçue par les services de la commune de Montpellier le 2 juillet 2019, mais que, par deux lettres datées du 20 août 2019 et reçues le 22 août par les propriétaires du bien, le maire a demandé, d'une part, la communication de plusieurs documents et, d'autre part, la possibilité de visiter le bien. Les lettres dont s'agit mentionnaient le numéro de la parcelle et l'adresse de la seconde entrée de l'immeuble située au n° 10 rue Vanneau, si bien qu'il n'a pu y avoir aucune ambiguïté sur le bien en cause. Le délai de deux mois prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme a dès lors été valablement suspendu par ces deux demandes de la commune. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que Mme C, l'une des deux propriétaires du bien, a adressé le 30 août suivant au responsable de la mission " Grand Cœur " de la commune de Montpellier, désigné par le maire comme correspondant pour la visite des lieux, un courrier électronique par lequel elle invitait ce responsable à la recontacter pour l'organisation de cette visite. L'intéressée doit être regardée comme ayant exprimé, ce faisant, son accord écrit pour la visite, laquelle s'est tenue en sa présence le 13 septembre suivant comme en atteste le procès-verbal de constat de visite signé par ses soins le jour même. Le délai de préemption précédemment suspendu n'a par conséquent repris son cours que le 13 septembre 2019, pour une durée d'un mois. La circonstance que le second propriétaire du bien n'aurait pas exprimé son accord par écrit pour la visite n'est pas susceptible d'avoir influé sur la computation du délai. L'appelant n'apporte par ailleurs pas le moindre élément de nature à laisser douter de la réalité de l'indication portée sur le constat de visite selon laquelle le bien a fait l'objet d'une visite effective. Il suit de là que la décision de préemption a bien été notifiée le 11 octobre 2019 avant l'expiration du délai légal.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque () la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération.. () ". Par ailleurs, selon l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / () ".

9. Il résulte des dispositions citées ci-dessus que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

10. Il ressort de la motivation de la décision en litige que la préemption du bien de Mme C et M. A s'inscrit dans le cadre de la politique de renouvellement urbain menée par la commune de Montpellier et plus particulièrement de l'opération d'aménagement urbain nommée " Montpellier Grand Cœur ", initiée par le conseil municipal le 26 juin 2003 et redéfinie dans son programme et dans son périmètre le 7 novembre 2013. La délibération prise par le conseil municipal à cette dernière date mentionne que l'objectif de l'opération consiste à produire 1 350 logements, dont 360 logements sociaux publics ou privés, sur la période allant de 2013 à 2020. La mise en œuvre du programme a été confiée à la société d'aménagement de l'agglomération de Montpellier dans le cadre d'une convention de concession d'aménagement signée le 3 décembre 2013, laquelle a été versée au dossier par la commune. Le plan annexé à la délibération du 7 novembre 2013 confirme que le bien en cause est situé dans le périmètre de l'opération d'aménagement " Montpellier Grand Cœur " et la décision en litige précise que la société d'aménagement possède déjà la majorité des lots de l'immeuble, lequel nécessite de lourds travaux de réhabilitation et de mise aux normes. La commune intimée justifie ainsi de l'existence d'un projet réel d'opération d'aménagement correspondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et répondant à l'intérêt général. La circonstance relevée par l'appelant que, postérieurement à la décision en litige, plusieurs lots ont été revendus par la société d'aménagement à un bailleur privé ou au syndicat des copropriétaires de l'immeuble n'a pu avoir pour effet de retirer son caractère d'intérêt général à l'opération, dès lors que le bailleur privé demeure tenu à l'exigence de production de logements sociaux et que les échanges de lots avec le syndicat de copropriété visent à faciliter la réhabilitation des parties communes. Il en résulte que le maire de Montpellier a pu légalement exercer le droit de préemption urbain pour permettre l'acquisition par la commune du bien appartenant à Mme C et M. A.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme : " En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption ou dans les conditions définies à l'article L. 211-5, le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique. / Le prix d'acquisition est payé ou, en cas d'obstacle au paiement, consigné, dans les quatre mois qui suivent soit la décision d'acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d'expropriation (). / En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. / (). ".

12. Le requérant ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions pour contester la légalité de la décision de préemption en litige, laquelle s'apprécie à la date de son édiction. Par suite et alors au surplus que la commune de Montpellier a justifié avoir consigné la somme de 13 000 euros le 10 février 2020, la demande de l'appelant tendant à ce que la cour constate que le bien litigieux pourrait être librement aliéné par les vendeurs ne peut qu'être écartée.

13. Il résulte de ce qui précède que M. D n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du maire de Montpellier du 10 octobre 2019.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Le présent arrêt rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par l'appelant et n'implique donc pas de mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme demandée par M. D au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros à verser à la commune sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : M. D versera à la commune de Montpellier une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E D, à la commune de Montpellier, à Mme F C et à M. B A.

Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président,

M. Jazeron, premier conseiller,

Mme Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

J.F. Moutte

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.