cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL00064

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée Sys, la société à responsabilité limitée Big Ben Investissements et la société à responsabilité limitée à associé unique H Immo Finance ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 24 septembre 2019 par lequel le maire de Robion a fait opposition à la déclaration préalable de division foncière déposée par la société H Immo Finance ainsi que la décision du 27 novembre 2019 rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté.

Par un jugement n° 2000241 du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du 24 septembre 2019 et la décision du 27 novembre 2019, a enjoint au maire de Robion de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable sous réserve que la société H Immo Finance ne dépose pas une déclaration préalable portant sur un nouveau projet et de prendre nouvelle décision dans un délai d'un mois et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédures devant la cour :

I.- Par une requête, enregistrée le 7 janvier 2022 sous le n° 22MA00064 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 22TL000064 au greffe de la cour administrative de Toulouse, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 2 mars 2023 et le 18 avril 2023, la commune de Robion, représentée par Me Ladouari, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter l'ensemble des demandes formées en première instance par les sociétés intimées ;

3°) de mettre à la charge solidaire des sociétés intimées la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les sociétés intimées n'ont pas apporté en premier instance la preuve qu'elles étaient propriétaires de la parcelle formant le terrain d'assiette du projet en litige et le jugement est entaché d'une erreur manifeste de fait ;

- c'est à tort que le tribunal a estimé que les lots issus de la division projetée ne bénéficiaient que d'un seul accès depuis la voie publique ;

- à défaut de justifier être les propriétaires du terrain, les sociétés n'avaient pas qualité pour demander l'annulation de la décision d'opposition à déclaration préalable ; c'est à tort que le tribunal a admis la recevabilité de la demande ;

- la demande de première instance était irrecevable à défaut de produire l'entier dossier de la déclaration préalable ;

- le projet de division foncière ne respecte pas les exigences de l'article UE3 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le projet conduit à créer plus d'un accès depuis la voie publique à l'unité foncière initiale ;

- il n'est pas justifié de la qualité du représentant des sociétés pour agir devant le tribunal administratif ;

- la décision d'opposition à déclaration préalable est suffisamment motivée ;

- l'article UE3 du règlement du plan local d'urbanisme pouvait valablement justifier la décision d'opposition à la déclaration préalable de division foncière ;

- l'auteur de la déclaration préalable n'avait pas qualité pour la déposer au regard de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme et ce motif peut être substitué au motif initialement opposé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er et 3 janvier 2023, le 27 février 2023, le 4 avril 2023 et le 16 juin 2023, les sociétés Sys, Big Ben Investissements et H Immo Finance, représentées par Me Hequet, concluent :

1°) à l'annulation de la décision portant opposition à déclaration préalable du maire de Robion du 24 septembre 2019 et de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre le 27 novembre 2019 ;

2°) à ce qu'il soit enjoint au maire de Robion de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'une semaine sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) à ce que soit mise à la charge de la commune de Robion une somme de 2 484 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens comprenant le droit de plaidoirie.

Elles soutiennent qu'aucun des moyens d'appel n'est fondé.

Par une ordonnance du 11 octobre 2023, la clôture d'instruction a été prononcée au 31 octobre 2023.

II.- Par un courrier enregistré au greffe du tribunal administratif de Nîmes le 7 mars 2022 et transmis à la cour administrative d'appel de Toulouse le 4 juillet 2022, les sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissement, représentées par Me Hequet, ont demandé à la cour l'ouverture d'une procédure en exécution du jugement n° 2000241 du tribunal administratif de Nîmes du 9 novembre 2021.

La commune de Robion, représentée par Me Ladouari, a présenté des observations le 2 mars 2023 en indiquant qu'en l'absence de décision d'opposition prise dans le délai d'un mois après la notification du jugement, une décision tacite de non-opposition est intervenue, laquelle est susceptible de faire l'objet d'un retrait de la part de la commune.

Par une ordonnance n° 23TL01135 du 30 mai 2023, le président de la cour a, en application de l'article R. 921-6 du code de justice administrative, décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle en vue de prescrire, s'il y a lieu, les mesures qui seraient nécessaires à l'exécution intégrale du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 novembre 2021.

Par ordonnance du 23 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 septembre 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code la sécurité sociale ;

- le code des sociétés ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience :

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chabert, président,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- et les observations de Me Hequet, représentant les sociétés Sys, Big Ben Investissements et H Immo Finance.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° DP 084 099 19 S00092 du 24 septembre 2019, le maire de Robion (Vaucluse) a fait opposition à la déclaration préalable de division foncière déposée par la société H Immo Finance en vue de détacher un lot à bâtir d'un terrain situé au lieu-dit Roumanière. Par un jugement du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes, saisi par la société pétitionnaire et les sociétés Sys et Big Ben Investissements, a annulé l'arrêté du maire de Robion du 24 septembre 2019 ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre, a enjoint au maire de prendre une nouvelle décision après une nouvelle instruction de la déclaration préalable sous réserve de l'absence de dépôt d'un nouveau projet et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Par la requête enregistrée sous le n° 22TL00064, la commune de Robion relève appel de ce jugement. Par une ordonnance n° 23TL01135 du 30 mai 2023, le président de la cour a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle pour assurer l'exécution du même jugement à la suite de la demande présentée par les sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissements. Ces deux requêtes concernant le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 22TL00064 tendant à l'annulation du jugement du 9 novembre 2021 :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande devant le tribunal administratif :

2. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de division foncière à laquelle le maire de Robion a fait opposition par l'arrêté en litige du 24 septembre 2019 a été déposée par la société H Immo Finance. Cette société justifie, en sa qualité de destinataire d'une décision individuelle défavorable prise sur sa demande, d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Si la commune de Robion soutient à nouveau en appel que cette société n'est pas propriétaire du terrain d'assiette du projet de division foncière, cette circonstance, à la supposer établie, n'a pas d'incidence sur l'intérêt à agir dont justifie la société H Immo Finance pour demander l'annulation de l'arrêté du maire de Robion.

3. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet en litige a appartenu en indivision aux sociétés H Immo Finance, Sys et Big Ben Investissements, lesquelles bénéficient, selon les stipulations de l'acte de cession du 5 janvier 2017, d'une clause de réméré offrant au vendeur la faculté de racheter une partie de ce même terrain. S'il est vrai que seule la société H Immo Finance a déposé la déclaration préalable pour le détachement d'un lot à bâtir de ce terrain, les sociétés Sys et Big Ben Investissement justifient également en l'espèce d'un intérêt à agir contre la décision du maire de Robion faisant opposition à cette déclaration préalable.

4. En deuxième lieu, lorsque la personne morale pour le compte de laquelle l'avocat agit est une société commerciale dont les dispositions législatives qui la régissent désignent elles-mêmes le représentant, comme c'est le cas pour les sociétés à responsabilité limitée Sys et Big Ben Investissements et pour l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée H Immo Finance, cette circonstance dispense le juge administratif en l'absence de circonstance particulière, de s'assurer de la qualité pour agir du représentant de cette personne morale. Il ressort des pièces de première instance que les sociétés Sys, Big Ben Investissement et H Immo Finances étaient représentées par un avocat devant le tribunal administratif et sont représentées légalement par leur gérant à savoir M. D pour la société Sys, M. E B pour la société Big Ben Investissement et par M. C A, pour la société H Immo Finance. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal a écarté la fin de non-recevoir tirée de l'absence de justification de la qualité des représentants légaux des personnes morales qui l'ont saisi.

5. En dernier lieu, il ressort des pièces de première instance qu'était jointe à la demande des sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissements une copie de l'arrêté du 24 septembre 2019 portant opposition à déclaration préalable conformément à l'exigence posée par l'article R. 412-1 du code de justice administrative de produire l'acte attaqué. Aucune disposition du code de justice administrative ni aucun principe n'impose à la requête de joindre également l'entier dossier de déclaration préalable. Ainsi, c'est également à bon droit que les premiers juges ont été écarté la fin de non-recevoir opposée à la demande sur ce point.

En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal :

6. Aux termes de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Robion, applicable à la zone UE dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet en litige : " 1. Accès / Pour être constructible, tout terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisins. Tout nouvel accès individuel doit présenter des caractéristiques permettant de satisfaire aux exigences de la sécurité, de la défense contre l'incendie et de la protection civile. Le passage sur fond voisin est considéré comme une voie de desserte dès lors qu'il dessert une ou plusieurs constructions sur l'arrière. Dans ce cas, les dimensions, formes et caractéristiques techniques de ces voies doivent être adaptées aux usages qu'elles supportent ou aux opérations qu'elles doivent desservir. / () Le nombre d'accès sur les voies publiques est limité à un par unité foncière initiale. () ".

7. Il ressort des motifs du jugement attaqué que le tribunal administratif de Nîmes a prononcé l'annulation de l'arrêté d'opposition à la déclaration préalable de division foncière déposée par la société H Immo Finance en retenant que le maire de Robion ne pouvait légalement opposer le non-respect par le projet de détacher un lot à bâtir de la parcelle cadastrée section des dispositions de l'article UE 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune.

8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section , qui forme l'unité foncière initiale à partir de laquelle doit être détaché un lot à bâtir, ne dispose pas d'un accès direct sur la voie publique que constitue le chemin de la Source dès lors que l'accès à cette unité foncière emprunte une voie privée constituée de la parcelle cadastrée (ANO)section (/ANO). Dans ces conditions, en prévoyant un accès direct depuis le chemin de la Source au lot A détaché de l'unité foncière initiale par l'effet du projet de division foncière en litige, ce nouvel accès n'a pas pour conséquence de porter à plus d'un le nombre d'accès sur la voie publique par unité foncière initiale. Par suite et ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, le maire de Robion ne pouvait légalement se fonder sur le non-respect par le projet en litige de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UE pour faire opposition à la déclaration préalable en litige. Contrairement à ce que soutient la commune de Robion en appel, la société pétitionnaire n'avait pas à joindre à la déclaration préalable la preuve de l'existence d'une servitude de passage établie au profit de l'article parcelle pour emprunter la parcelle débouchant sur le chemin de la Source.

En ce qui concerne la demande de substitution de motif de la commune de Robion :

9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés: / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; () ". Le dernier alinéa de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme dispose : " La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ". En vertu de l'article R. 431-4 du même code, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations limitativement énumérées aux articles R. 431-5 à R. 431-33. L'article R. 423-38 du même code dispose que l'autorité compétente réclame à l'auteur de la demande les seules pièces exigées en application du livre IV de ce code que le dossier ne comprend pas. Il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme selon laquelle il remplit les conditions fixées à l'article R. 423-1 du même code pour déposer une demande de permis de construire doit être regardé, dans tous les cas, comme ayant qualité pour présenter cette demande.

11. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de division foncière a été présentée par la société H Immo Finance et que le signataire du formulaire de déclaration préalable a attesté avoir qualité pour la déposer. S'il est constant que la société déclarante n'est pas propriétaire de la parcelle de laquelle doit être détaché un lot à bâtir, cette circonstance ne suffit pas à caractériser l'existence d'une fraude alors qu'il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire est, ainsi qu'il a été exposé au point 3 du présent arrêt, l'ancienne propriétaire indivise de la parcelle en cause dont l'acte de cession, établi le 5 janvier 2017, réserve une clause de réméré offrant au vendeur la faculté de racheter une partie de la parcelle. Dans ces conditions, la société H Immo Finance doit être regardée comme remplissant la condition prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme et la commune de Robion ne saurait fonder l'arrêté en litige sur la méconnaissance de ces dispositions. Par suite, la demande de substitution de motif sollicitée par la commune appelante ne peut être accueillie.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Robion n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du 24 septembre 2019 par lequel le maire de Robion a fait opposition à la déclaration préalable de division foncière présentée par la société H Immo Finance ainsi que la décision du 27 novembre 2019 rejetant le recours gracieux formé contre de cet arrêté.

Sur la requête n° 23TL01135 tendant à l'exécution du jugement du 9 novembre 2021 :

13. Aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel ". Aux termes de l'article R. 921-1-1 du même code : " La demande tendant à ce que le tribunal administratif prescrive les mesures nécessaires à l'exécution d'un jugement définitif de ce tribunal, en assortissant, le cas échéant, ces prescriptions d'une astreinte, ne peut être présentée, sauf décision explicite de refus d'exécution opposée par l'autorité administrative, avant l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement (). / Les mêmes conditions de délai s'appliquent à la demande présentée à la cour administrative d'appel soit pour l'exécution d'un arrêt de cette cour, soit pour l'exécution d'un jugement rendu par un tribunal administratif situé dans le ressort de la cour et qui est frappé d'appel devant celle-ci ". Aux termes de l'article R. 921-5 du même code : " Le président de la cour administrative d'appel ou du tribunal administratif saisi d'une demande d'exécution sur le fondement de l'article L. 911-4, ou le rapporteur désigné à cette fin, accomplissent toutes diligences qu'ils jugent utiles pour assurer l'exécution de la décision juridictionnelle qui fait l'objet de la demande. / Lorsque le président estime qu'il a été procédé à l'exécution ou que la demande n'est pas fondée, il en informe le demandeur et procède au classement administratif de la demande ". Enfin l'article R. 921-6 dudit code dispose que : " Dans le cas où le président estime nécessaire de prescrire des mesures d'exécution par voie juridictionnelle, et notamment de prononcer une astreinte, ou lorsque le demandeur le sollicite dans le mois qui suit la notification du classement décidé en vertu du dernier alinéa de l'article précédent et, en tout état de cause, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa saisine, le président de la cour ou du tribunal ouvre par ordonnance une procédure juridictionnelle () ".

14. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ". Selon l'article R. 423-23 : " Le délai d'instruction de droit commun est de :/ a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas :/ a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".

15. Il résulte de ces dispositions que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de la décision faisant opposition à une déclaration préalable impose à l'administration, qui demeure saisie de la déclaration, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire ne soit tenu de la confirmer. En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu'à dater du jour de la confirmation de sa demande par l'intéressé. En vertu des dispositions, citées au point précédent, de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, la confirmation de la déclaration préalable par l'intéressé fait courir un délai d'un mois, à l'expiration duquel le silence gardé par l'administration fait naître une décision tacite de non-opposition.

16. Il résulte de l'instruction que, postérieurement à la notification du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 novembre 2021 annulant l'arrêté du 24 septembre 2019 du maire de Robion portant opposition à la déclaration préalable de division foncière déposée par la société H Immo Finance et enjoignant au maire de prendre une nouvelle décision après une nouvelle instruction, cette société a confirmé sa déclaration préalable par un courrier du 19 novembre 2021 dont il a été accusé réception par la commune le 24 novembre suivant. Ainsi qu'il a été exposé au point précédent, la confirmation de la déclaration préalable le 24 novembre 2021 a fait courir le délai d'un mois à l'expiration duquel le silence gardé par l'administration a fait naître une décision tacite de non-opposition. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Robion, à la date du présent arrêt, aurait retiré cette autorisation d'urbanisme tacite. Dans ces conditions, la société H Immo Finance étant titulaire d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de division foncière pour le détachement d'un lot à bâtir de la parcelle cadastrée section , le jugement du tribunal administratif de Nîmes doit être regardé comme ayant été entièrement exécuté postérieurement à l'ouverture de la procédure juridictionnelle sur la demande des sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissements. Il résulte de ce qui précède que la demande tendant à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 novembre 2021 est devenue sans objet et qu'il n'y a plus lieu d'y statuer.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge des sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissement, qui n'ont pas, dans les présentes instances, la qualité de partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune de Robion et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Robion une somme globale de 2 000 euros à verser aux sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissements au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens, en ce compris le droit de plaidoirie institué par l'article L. 723-2 du code de la sécurité sociale qui entre dans les sommes susceptibles d'être prises en compte à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 22TL00064 de la commune de Robion est rejetée.

Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissement tendant à l'exécution du jugement n° 2000241 du 9 novembre 2021 du tribunal administratif de Nîmes.

Article 3 : La commune de Robion versera aux sociétés Sys, H Immo Finance et Big Ben Investissement une somme globale de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Robion, à la société à responsabilité limitée Sys, à la société à responsabilité limitée Big Ben Investissements et à la société à responsabilité limitée H Immo Finance.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Haïli, président assesseur,

- M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2024.

Le président-rapporteur,

D. Chabert

Le président-assesseur,

X. Haïli

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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